Dynamisk budgetering

Motion 1992/93:Fi705 av Margit Gennser och Gullan Lindblad (m)

Inledning

Budgetunderskott har varit ett problem för Sverige
sedan 1970-talets oljekris. Av denna anledning är det en
allvarlig brist att finansplanen och de olika
fackdepartementens budgetdokument ännu inte på ett
tillfredsställande sätt redovisar hur budgetavvikelser
uppkommit.

Det finns många hakar, när budgetanalyser ska
genomföras. Förändringarna i penningvärdet gör både
budgeteringen och analysen av tidigare budgetar svår, inte
minst analyser över längre tidsperioder.

De stora avvikelserna inom transfereringssystemen är
kanske de mest problematiska. Utgifterna bestäms i hög
grad genom regelsystemens utformning och också, vilket i
ringa utsträckning har noterats, av sambandet mellan olika
regler och ändringar i olika men närliggande regelsystem.

Tidigare åtgärder

Att bristerna i statens budgetteknik är betydande har
statsmakterna varit medvetna om länge. Initiativ att
förändra budgetprocessen togs redan 1988. I årets
finansplan och också i bilaga 6 Socialdepartementet ägnas
de nu berörda problemen uppmärksamhet.

I årets statsbudget bilaga 6.2 finns således vissa
sammanställningar vad gäller utvecklingen av
socialförsäkringssystemen. Denna redovisning bör byggas
ut, så att beslutsfattarna i efterhand kan följa utvecklingen,
inte minst i relation till de allt frekventare regeländringar
som görs inom detta område.

Detta är viktigt även med tanke på de förändringar av
riksdagsarbetet som riksdagsutredningen arbetar med och
som syftar till att lägga ökad vikt vid utvärderingsarbetet i
utskotten.

Bilaga 6.2 utgör dock det mest omfattande försöket till
utbyggd redovisning. Motsvarande typ av redovisning
saknas på andra regelstyrda områden som gäller
arbetsmarknaden och flyktingpolitiken. Inom alla de nu
nämnda områdena redovisas avsevärda kostnadsökningar.

Även områden på socialhuvudtiteln som inte direkt är
utformade som försäkringssystem redovisar betydande
kostnadsökningar över en tioårsperiod.

Socialförsäkringens totala kostnader ökade från
204 miljarder kronor 1980 till 260 miljarder 1990 i fasta
priser, dvs med ca 25 procent. BNP ökade under samma tid
med ca 20 procent.

De familjepolitiska bidragssystemen, en del av
socialförsäkringssystemet, ökade 1980 till 1992 från 12,3 till
45,1 miljarder i löpande penningvärde. I fast penningvärde
motsvarar detta nästan en fördubbling av de
familjeanknutna transfereringarna. Här finns en blandning
av försäkringssystem och mer traditionella bidragssystem.
Delposten ''föräldraförsäkringen'' tredubblas under
denna tid, medan flerbarnstillägget femdubblas, allt räknat
i fast penningvärde. I dessa siffror ingår inte kostnaderna
för barnomsorgen. Den offentliga totalkostnaden för
barnomsorgen understiger sannolikt inte 20-25 miljarder
kronor.

Utvecklingen inom arbetsskadeförsäkringen är väl
känd. Arbetsskadefonden redovisar i dag ett underskott på
22 miljarder kronor och antalet dagar med
arbetsskadesjukpenning har ökat från 13 miljoner 1987 till
22 miljoner 1991, d.v.s. en ökning med cirka 70 procent.

Pensionsutgifterna, folkpension och ATP med undantag
för förtidspensioner och KBT, har kontrollerats bäst.
Förmånerna inom ATP har nämligen skurits ned med ca 9
procent i förhållande till de ursprungliga pensionslöftena.
Detta har relativt väl kompenserat den svaga ekonomiska
tillväxten. Däremot har förtidspensioneringen och KBT
växt mycket snabbare än den ekonomiska tillväxten tillåtit.
I dag utgör förtidspensionerna inom ATP ca 30 procent av
de ATP-belopp som utgår till ordinarie ålderspensionärer.

Mekanismerna bakom utvecklingen, inte minst hur
regelsystem och ändringar i gällande regelsystem påverkat
kostnaderna inom olika socialförsäkringsområden och
andra bidragsområden, måste analyseras.

Den nu berörda utvecklingen har uppmärksammats bl a
av riksdagens revisorer, som i sin rapport 1988/89:16 ansett
det nödvändigt att riksdagen får en samlad redovisning av
socialförsäkringssektorn. Även
budgetpropositionsutredningen har berört de här frågorna
och utredningens förslag föranledde regeringen att ge RFV
i samråd med RRV uppdrag att ta fram förslag om ändrade
redovisningsprinciper för vissa inkomster och utgifter inom
socialförsäkringssektorn enligt
bruttoredovisningsmodellen.

RFV:s rapport ANSER 1992:8 innehåller dels förslag i
enlighet med regeringens önskemål, dels ett eget förslag
med innebörd att socialförsäkringen ges en mer fristående
finansiell och redovisningsmässig ställning i förhållande till
statsbudgeten. Förslaget innebär bl a att den nu nollställda
allmänna sjukförsäkringsfonden skall aktiveras och att
avräkning skall göras löpande. Fondens inkomster
innefattar hela sjukförsäkringsavgiften, statsbidraget samt i
förekommande fall räntor på placerat överskott. Eventuella
underskott föreslås bli täckta genom att berörda fonder får
ta upp lån i Riksgäldskontoret eller på marknaden, i stället
för att belasta budgetens inkomstsida. Samma regler skulle
således gälla som i dag för den s k arbetsmarknadsfonden.

En renodlad redovisning av det slag som RFV föreslår är
på många sätt attraktiv för socialförsäkringssystemen.
Kostnader och intäkter för försäkringen ligger samlade. Vid
växande underskott bör åtgärder komma snabbare än om
underskottet hanteras i statsbudgeten och täcks genom
växande statsbidrag.

Utvecklingen inom arbetsmarknadsfonden tyder dock
på att det behövs ytterligare mekanismer som snabbt
tvingar fram analyser, om vilka faktorer som bringar
bidragssystemen i obalans. Vid dessa analyser är det av
största vikt att eventuella regeländringar och effekterna på
''efterfrågan av dessa bidrag'' klarläggs. Det är emellertid
också väsentligt att regeländringar i ett system och
förändringarnas eventuella effekter på andra bidragssystem
undersöks.

När t ex ersättningsnivån vid korttidssjukdom
försämrades i sjukförsäkringen minskade frånvaron
väsentligt. Orsakerna hängde dels samman med att
regeländringarna sammanföll med konjunkturnedgången,
dels med att en högre närvaro på arbetsplatserna minskade
behovet av reservkapacitet av anställda. Detta gällde
särskilt de större företagen som fick en ny
rationaliseringspotential. Det är svårt att beräkna det
uppkomna rationaliseringsutrymmet med någon exakthet
men siffrorna ligger sannolikt i intervallet 50 000--100 000
anställningar.

I budgettermer har resultatet blivit att sjukförsäkringen
minskat sina kostnader samtidigt som
arbetslöshetsförsäkringen fått ökande kostnader. De
genomförda regeländringarna var rationella och riktiga sett
ur sjukförsäkringssystemets synvinkel och på längre sikt.
Svårigheterna uppkommer när man skall beräkna de
samlade budgeteffekterna på gjorda ''strukturförändringar''
på kort sikt. Då kan t o m de beräknade besparingarna bli
''dyrare'', därför att det mottagandet systemet,
arbetslöshetsförsäkringen i det här fallet, har en högre
ersättningsnivå än sjukförsäkringen.

Det nu redovisade exemplet är ett bland många.
Minskningen av kompensationsnivån för långtidssjuka
leder säkerligen till en överströmning dels till andra
bidragsformer, nämligen rehabiliteringsersättning eller
sjukbidrag.

De redovisningsmetoder som RFV föreslagit gällande
socialförsäkringssystemen bör därför kombineras med
sammanställningarsom innehåller en samlad
beskrivning över socialförsäkringssystemen och sambanden
mellan de olika delarna och som grovt visar hur systemen
kan tänkas överlappa och då också påverkas vid
förändringar i ett angränsande regelsystem. Dessa uppgifter
är nödvändiga om de ekonomiska effekterna av en
regeländring skall kunna göras med någorlunda
precision,som redovisar genomförda
regeländringar under den senaste 5-10-årsperioden och
vilka effekter detta har fått på antal bidrag, bidragsbelopp
etc. På sikt bör man kunna få fram åtminstone grova mått på
hur vissa typer av regeländringar påverkar utgifterna, dvs
regelsystemens ''priselasticitet''.

Om RFVs förslag skulle tillämpas innebär detta att när
ett växande underskott uppkommer skall som första åtgärd
upplåning tillgripas. Samtidigt bör då förslag läggas fram
som skall leda till att systemet återigen kommer i balans.
Åtgärder som kan vidtas är av följande slag: Sänkta
förmåner rakt över, mer genomgripande regeländringar,
höjda avgifter eller kombinationer härav.

Förslag om åtgärder av detta slag bör icke bygga på
statiska beräkningar. I stället måste tänkbara
beteendeändringar och de ekonomiska effekterna härav
beaktas. Uppgiften är som redan framhållits än mer
komplicerad, eftersom effekter på angränsande system
också måste beaktas, med eventuella ytterligare
regeländringar som följd. Vad som fordras är beräkningar
som tar hänsyn till ''dynamiska'' faktorer. Om inte detta
sker i växande utsträckning, kommer den bristande
balansen mellan utgifter och inkomster att bestå både i
socialförsäkringssystemen och på en högre nivå i, i hela
statsbudgeten.

Höjda avgiftsnivåer i form av arbetsgivaravgifter men
också som obligatoriska, inkomstrelaterade egenavgifter
kommer inte att kunna överbrygga utgiftsöverdragen, om
dessa är beroende av för generösa regelsystem. Inte heller
en ökad beskattning kommer att lösa
underskottsproblemen, eftersom ett ytterligare höjt
skattetryck kommer att skapa ytterligare tryck på
bidragssystemen samtidigt som det kommer att påverka
skattebaserna på ett negativt sätt.

RFVs modell kompletterad med förslagen ovan skulle
däremot kunna bidra till den svåra saneringen av ett alltmer
ekonomiskt betungande socialförsäkringssystem. De
problem som nu berörts är på inget sätt uteslutande ett
svenskt problem. I USA som det senaste decenniet haft ett
växande budgetunderskott, dock betydligt lägre än det
svenska i relation till BNP, har mött liknande problem. De
stora socialförsäkringssystemen Medicaid och Medicare har
år efter år underskattat tillväxten i kostnaderna. Medicaid
har t ex på femårsbasis ökat underskotten med 100
miljarder dollar. Även på skattesidan, bl a vid
skatteomläggningen i USA 1986, underskattades
beteendeändringar vid de ändrade beskattningsreglerna.
Höjda realisationsvinster och kapitalskatter bidrog till ett
ras i totalinkomsterna från dessa skattekällor, medan den
sänkta inkomstskatten ökade totalintäkterna. Det är därför
inte förvånande att budgetresultatet ex post leder till
underskott.

Försök till dynamisk budgetering gjordes två år under
Kennedy-administrationen med gott resultat. Av någon
anledning övergavs denna teknik.

Utformningen av socialförsäkringssystemen har
ifrågasatts allt oftare. Anders Isaksson, känd
samhällsdebattör, och också f d finansministern Kjell-Olof
Feldt har ifrågasatt hela inkomsttrygghetsprincipen inom
sjukförsäkringen m m och hävdar att
socialförsäkringssystemen bör bygga på en
grundtrygghetsprincip. Här behövs helt klart en mycket
öppen diskussion och analys. Det finns inga helt självklara
lösningar. Av denna anledning är det desto viktigare att
kunskapen om systemens regelkänslighet ökar. En
budgetteknik av det slag som diskuterats ovan, skulle öka
kunskaperna och också underlätta de mera djupgående
förändringarna på detta område.

I den överenskommelse som regeringen träffade med
socialdemokraterna skall ett förslag om att sjuk- och
arbetsskadeförsäkringen skall lyftas ut ur statsbudgeten
utredas. Även dessa förslag är mycket långtgående och även
här skulle diskussionerna underlättas om kunskaperna om
sambandet mellan regelutformning och ekonomiskt utfall
vore bättre.

En vidareutveckling i enlighet med vad som anförts ovan
av RFVs förslag om socialförsäkringens redovisning som ett
fristående finansiellt och redovisningsmässigt system i
förhållande till statsbudgeten skulle således vara av värde
även om mycket radikala omläggningar av sjuk- och
arbetsskadeförsäkringarna kommer att ske i framtiden.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om redovisningen av
socialförsäkringssystemen och en mer dynamisk
budgetering.

Margit Gennser (m)

Gullan Lindblad (m)