Ekoparken m.m.

Motion 1992/93:Bo509 av Odd Engström (s) och Pär Granstedt (c)

Ekoparken

Begreppet ''ekopark'' definieras som en ekologisk natur-
och kulturpark av nationell status, där människan ingår som
en naturlig del. Detta begrepp bör införas i lagstiftningen
och symbolisera områden med starkt mixade natur- och
kulturvärden nära tätorter. En viss motsvarighet finns
utomlands i s.k. biosfärparker, som kan omfatta hela
landskap med ingående tätorter, och i Mellanamerika där
''eco-archeological park'' består av område med
mayatempel och regnskog.

I Stockholm pågår ett arbete för att inrätta en ekopark
inom Djurgården, Haga-Brunnsviken och Ulriksdal. Detta
arbete, som framför allt drivs inom projekt Ekoparken vid
Naturens Hus, går ut på att värna, vårda och visa denna
unika gröna lunga med sina kulturminnen och som är så
värdefull för storstaden och dess invånare. Bland de projekt
som hotar detta unika område kan nämnas ''Japanskrapan'',
som sargar landskapsbilden vid Brunnsviken, planerna på
ett OS, som förutsätter byggande som blockerar en viktig
ekologisk spridningskorridor mellan Lill-Jansskogen och
Ladugårdsgärdet, trafikleder inom Dennispaketet och
rader av exploateringar för kontor och bostäder.

Riksintressena har en särskild tyngd i den fysiska
planeringen och därför är utpekandet av dessa av stor
betydelse. Riksintressena inom naturvård och friluftsliv
fastställs av naturvårdsverket och av riksantikvarieämbetet
när det gäller kulturminnesvård.

Nästan hela Ekoparken är i dag klassat som riksintresse
för kulturminnesvården av Riksantikvarieämbetet.
Stockholms kommun har valt att göra ett urval av vissa
objekt i detta riksintresse, och Solna kommun har sänkt
statusen vid Brunnsviken genom att ange att man endast
anser att riksintresset ''skall beaktas''. Båda dessa åtgärder
måste korrigeras till förmån för Riksantikvarieämbetets
avgränsning.

Ekoparken är för lågt klassad som det framgår av nu
kända och av kommunerna sammanställda kvalitéer.
Området borde även vara av riksintresse för naturvård och
friluftsliv p.g.a. dess skärgårdskust, eklandskap, rikedom
på sällsynta arter samt betydelse som strövområde.
Belägenheten intill en storstad ger ett i särklass stort antal
nyttjare samtidigt som hotbilden kräver ett extra starkt
skydd. Det är ologiskt att Sveriges mest besökta
grönområde inte är av riksintresse för friluftslivet.

Ekoparkens alltför låga klassning visar på behovet av att
en allmän inventering görs av objekt av riksintresse för
naturvård och friluftsliv samtidigt som urvalsprinciperna ses
över.

Kommunerna skall inte i sina översiktsplaner kunna
utesluta/minska arealen på områden som fastställts som
riksintresse av Naturvårdsverket och
Riksantikvarieämbetet. Ej heller skall kommunen i
översiktsplanen kunna ifrågasaätta betydelsen av det
fastställda riksintresset.

Världsarv

Sverige har ratificerat en UNESCO-konvention från
1972 om skydd för världens kultur- och naturmiljöer, s.k.
''världsarv'' eller ''World heritage site''. Skötseln av de
objekt som utpekas bekostas av UNESCO. ''Arven'' skall
skonas vid krig. Sveriges arbete på detta område går trögt.
Endast ett svenskt område, Drottningholm, har hittills
utsetts. Ytterligare områden bör föreslås och i första hand
då Ekoparken, som ju har natur- och kulturkvalitéer som är
fullt jämförbara med Drottningholm. Nyligen har t.ex.
Hagaparken fått ett erkännande från en engelsk
parkorganisaion, som anser att Hagaparken är det
förnämsta exemplet på engelsk parkkonst i hela Europa.

Markförsäljning, upplåtelser och byten

Redan Sven Palme (1906) och Karl Starbäck (1913)
påpekade i riksdagen att Kungliga Djurgårdens karaktär
hotade att gå förlorad med för stora markupplåtelser för
bebyggelse. Ärenden rörande försäljning, upplåtelse eller
byte av mark sker i dag i princip i samråd mellan
Byggnadsstyrelsen och Ståthållarämbetet. Praxis har
emellertid utvecklats därhän att oklarheter uppstått om
behovet av ömsesidig information samt om att upplåtelser
och byten skall föregås av förtroendefullt samråd. Detta är
olyckligt. Därför bör formerna förändras. Markbyten och
upplåtelser mellan i första hand
Ståthållarämbetet/Byggnadsstyrelsen å ena sidan och
Stockholms stad resp. Solna kommun å den andra bör ses
över.

Plan- och bygglagen

Den nya plan- och bygglagen (PBL) från 1987 avsåg att
föra samhällsplaneringen närmare de berörda.
Kommunerna fick planmonopol och kretsen av sakägare i
plan- och byggfrågor vidgades. Medborgarnas intressen
skulle tillvaratas av kommunen och dess förtroendevalda.
Staten i form av länsstyrelse och regering stod kvar som
överprövningsinstanser i starkt avgränsade fall och som
samrådsinstans i den översiktsplanering, som i lagen endast
gavs rådgivande status. Särskilda befogenheter gavs
länsstyrelserna i bevakningen av mellankommunal
samordning, riksintressen samt hur krav på säkerhet och
hälsa skulle tillgodoses i planläggning och lovgivning.

Brister

Erfarenheterna av PBL i Storstockholmsområdets
planering visar nu på brister. När man flyttade ansvaret till
kommunnivå övergick inte makten till folket i den
utsträckning som avsetts utan till byggkonsortier (bygg- och
fastighetsbolag), som med goda nätverk bland politiker och
tjänstemän kunde driva igenom de byggen som gav störst
markvärdesstegringar. Ofta byttes kontor mot bostäder.
Detta utan att den nya lagstiftningen kunde skydda miljön
och den enskilde medborgarens intressen.

Detta går till så att kommunernas representanter genom
förhandlingar och avtal knyter ekonomiska villkor till de
markanvändningsrättigheter som detaljplaner och bygglov
ger byggkonsortier. I denna s.k. förhandlingsplanering, som
blivit möjlig bl.a. genom kommunernas stärkta
planmonopol, träffas avtal som sträcker sig utanför den
aktuella exploateringskostnaden och som även kan
innefatta långsiktiga driftsåtaganden. Redan innan den
demokratiska planprocessen börjar med utställning, remiss,
besvärstid etc. anordnar kommunen
markanvisningstävlingen. Kommunen skriver sedan avtal
med ''vinnaren'', som går ut på att kommunen får böta om
inte exploateringen blir av, trots att det då ännu inte finns
något demokratiskt beslut om att exploateringen
överhuvudtaget ska bli av. Först därefter inleder
kommunen den lagstadgade prövning som ska visa om
byggnation bör komma till stånd.

I det avtal med ''vinnande byggkonsortium'' som vissa
kommuner sluter, förbinder kommunen sig att verka för att
exploatering kommer till stånd i enlighet med det segrande
förslaget. Kommunen får därigenom gemensamt intresse
med exploatören av att planer och bygglov kan expedieras
utan störningar av medborgaropinioner och formella
besvär. Om kommunen själv är markägare och närboende
saknas finns heller inga sakägare i lagens mening -- något
överklagande kan därmed inte aktualiseras.

Riksintressen

Särskilt allvarliga blir dessa intressekopplingar när det
gäller kommunens ansvar att vaka över natur- och
kulturvård inom områden av riksintresse. Här har
visserligen länsstyrelserna befogenheter att svara för
tillsynen, men den numera starka
kommunrepresentationen i länsstyrelsernas styrelser gör att
även denna instans kan utsättas för påtryckning att ta
hänsyn till de olägenheter som kan uppstå för kommunen
om dess ekonomiska avtal med byggkonsortiet måste
brytas.

Förslag

Urholkningen av de ursprungliga intentionerna att öka
det medborgerliga inflytandet vid
markanvändningsförändringar gör det nödvändigt att se
över PBL.

De s.k. riksintresseområdena måste ges en sådan
ställning att deras behandling i planläggning och lovgivning
blir garanterat inträngande och allsidig. I förarbetena till
PBL diskuterades om man skulle ge Naturvårdsverket och
Riksantikvarieämbetet särskilda befogenheter i dessa
processer. Dylika bör nu aktualiseras. Regeringen bör
snarast återkomma till riksdagen med förslag om att
Naturvårdsverket och Riksantikvarieämbetet skall ges rätt
att föra detaljplaner och områdesbestämmelser som rör
riksintressen till regeringen för fastställelse och lovgivning.

Verken kan genom sin regionala organisation nära följa
de medborgerliga opinionerna och har därutöver kapacitet
för en på vetenskapliga kriterier grundad uppfattning om
god vård av lokala miljövärden. De kan därigenom
garantera att känsliga konfliktärenden kommer till allsidig
prövning. I sin handläggning kan såväl länsstyrelser som
regering genom remissförfarandet ta del av olika
intressegruppers värderingar och argument.

Efter den föreslagna lagändringen bör regeringen
uppmärksamt följa utvecklingen för att kontrollera att det
visas större respekt för kraven att öka det direkta
deltagandet av och inflytandet för medborgarna över den
kommunala planeringsprocessen när det gäller
användningen av mark och vatten.

Naturresurslagen

Gällande rätt

Naturresurslagen (NRL) som nu varit i kraft i 5 år syftar
bl.a. till ''att bevara en god natur- och kulturmiljö''. Lagen
innehåller allmänt formulerade hushållningsbestämmelser
som skall tillämpas vid beslut om mark- och
vattenanvändningen enligt en rad särskilda speciallagar. I
lagen regleras bl.a. de tidigare riktlinjerna för den fysiska
riksplaneringen. NRL är av central betydelse vid beslut om
att ta i anspråk naturresurser vid exploateringar av skilda
slag.

Brister

Myndigheternas beslut enligt NRL är ofta otillräckligt
motiverade. Ofta ger lagens centrala begrepp ''påtaglig
skada'' och ''så långt möjligt'' utrymme för skönsmässiga
avvägningar. Ett strikt juridiskt skydd för natur- och
kulturmiljöer synes i dag i alltför hög grad ha ersatts med
avvägningar styrda av lättrörliga opinioner i de beslutande
församlingarna.

Mot denna bakgrund bör NRL kompletteras med
stadganden som innebär att myndigheterna åläggs att alltid
utförligt redovisa sin bedömning av frågan om ''påtaglig
skada'' och vad som görs för att ''så långt möjligt'' minska
sådan skada. Beslut bör kunna överklagas resp. upphävas
därför att denna redovisning varit bristfällig.

Miljökonsekvensbeskrivningar

Miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) är ett begrepp i
NRL som avser att belysa de konsekvenser ett projekt kan
få.

Ett problem är att MKB inte alltid fungerar som en
kontrollstation där alla alternativ, inklusive 0-alternativet,
prövas förutsättningslöst. Det förekommer att de reduceras
till att vara en uppräkning av de miljöpåfrestningar som
följer av exploatörens avsikter. Till detta kommmer att
ansvariga tjänstemän som skall göra MKB ofta får extremt
kort tid på sig för att utföra sitt arbete.

Förslag

MKB bör in tidigare i planprocessen och då redan vid
upprättande av översiktsplanen.

När stora projekt med vidsträckta miljökonsekvenser
blir en kommunal, landstingskommunal eller
riksangelägenhet, skall MKB kunna begäras av
Riksantikvarieämbetet och Naturvårdsverket för att tidigt
belysa projektets miljökonsekvenser. Typexempel är
förslaget från Stockholms kommun att söka till olympisk
arrangör år 2004.

Tjänstemän måste ges möjlighet att kräva en rimlig tid
för att göra en MKB som skall fylla fastställda minimikrav.
Alla MKB bör ha ett visst obligatoriskt innehåll.
Länsstyrelsen bör ges rätt att kräva kompletteringar av en
ofullständig MKB.

Exploateringsintressent bör inte tillåtas att ombesörja
MKB av egna projekt.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att Ekoparken i Stockholm bör
klassas som riksintresse för naturvård och friluftsliv,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att kommunerna i
översiktsplaner inte bör få undanta areal av betydelse för
riksintressen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att Ekoparken bör utpekas som
''World heritage site'',1

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att samverkansformerna mellan
Byggnadsstyrelsen och Ståthållarämbetet bör ses över,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att åtgärder bör vidtas mot s.k.
förhandlingsplanering,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att Riksantikvarieämbetets och
Naturvårdsverkets befogenheter bör stärkas när det gäller
detaljplaner och områdesbestämmelser,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att regeringen noga bör följa
rättspraxis vid tillämpningen av PBL,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att myndigheterna i
fortsättningen bör åläggas att redovisa bedömningar och
åtgärder för att undvika skada i natur- och kulturmiljö,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att
miljökonsekvensbeskrivningar bör tillmätas större vikt och
ges en starkare ställning i planprocessen.

Stockholm den 25 januari 1993

Odd Engström (s)

Pär Granstedt (c)

1 Yrkande 3 hänvisat till KrU