En förstärkt rättsstat

Motion 2000/01:K278 av Per Unckel m.fl. (m)

1 Innehållsförteckning
2

3 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om ökat
minoritetsskydd vid rättighetsbegränsningar i enlighet med vad som
anförs i motionen.

2. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till förstärkning av
skyddet för de mänskliga fri- och rättigheterna i enlighet med vad som
anförs i motionen.

3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om ändring av
Europakonventionens ställning i enlighet med vad som anförs i
motionen.

4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om förstärkt
grundlagsskydd för äganderätten i enlighet med vad som anförs i
motionen.

5. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om förstärkt skydd
för den negativa föreningsfriheten i enlighet med vad som anförs i
motionen.

6. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om att ta bort
uppenbarhetsrekvisitet m.m. i enlighet med vad som anförs i motionen.

7. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om förstärkning av
domstolarnas konstitutionella ställning i enlighet med vad som anförs i
motionen.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om utnämningar av de högsta domarna och regeringens
utnämningspolitik vid utnämning av statliga verkschefer m.m.

4 Bakgrund

Den västerländska synen på demokrati och mänskliga rättigheter är
individorienterad. EG-rätten och Europakonventionen, vilka är en del av
svensk rätt, bygger på denna syn, vilket minskar möjligheterna att
inskränka enskildas rätt.

Vår nu gällande författning är från 1974 och tillkom under den
allomfattande politikens storhetstid. I författningen ges inte något större
skydd för den enskilde individens fri- och rättigheter. Det fastslås att den
svenska folkstyrelsen förverkligas bl.a. genom ett parlamentariskt statsskick.
Moderata samlingspartiet menar att vår författning snarare representerar slutet
på en epok än inledningen på en ny. Mot bakgrund av den utveckling av
samhället som skett under de 25 år som förflutit sedan författningen trädde i
kraft menar vi att det är nödvändigt med flera författningsförändringar för att
ge större utrymme för enskildas frihetssträvanden och även öka skyddet för
enskildas rättigheter. Förändringar är även nödvändiga för att vi skall kunna
leva upp till våra internationella åtaganden fullt ut.

Den pågående författningsutredningen om vissa delar av regeringsformen
har ett begränsat mandat. I de ursprungliga direktiven ingår att analysera vissa
EU-relaterade frågor samt att överväga om grundlagens bestämmelse
avseende äganderätten och dess motiv överensstämmer. I tilläggsdirektiv har
angivits att utredningen bl.a. skall analysera frågan om skilda valdagar till
riksdag och kommuner.

Moderata samlingspartiet menar att utredningens uppdrag inte är
tillräckligt mot bakgrund av de diskussioner som förs om bristerna i
författningen. Regeringen bör enligt vår mening ta initiativ till en mera
omfattande utredning kring bl.a. de frågor som aktualiseras i denna motion.

5 Fri- och rättigheter

5.1 Starkare skydd för den enskildes rätt

Fri- och rättighetsskyddet syftar ytterst till att dra gränser för hur stor
handlingsfrihet statsmakterna skall ha gentemot medborgarna. Det
reglerar således förhållandet mellan den enskilde och det allmänna.

Statens skyldighet att tillgodose den enskildes fri- och rättigheter - också
när detta måste ske på statens egen bekostnad - är en fråga som rymmer
betydligt mer sprängkraft i dag än för bara några år sedan. Detta beror på att
Sverige numera medverkar i och accepterar den internationella rättsordningen
på ett mer aktivt sätt än tidigare. Sverige är sedan den 1 januari 1995 medlem
i den Europeiska unionen och EG-rätten är därmed en del av svensk rätt.
Sedan EU-inträdet gäller också Europakonventionen som svensk lag. Vidare
har Sverige sedan drygt 10 år tillbaka en rättsprövningslag som möjliggör
prövning av förvaltningsbesluts laglighet.

Den västerländska, individorienterade synen på demokratiska värden och
mänskliga rättigheter, som EU och Europakonventionen bygger på och som
vi genom våra internationella åtaganden nu omfattas av, har minskat
utrymmet för att inskränka den enskildes rätt.

Den enskildes fri- och rättighetsskydd har dock till viss del också förstärkts
genom införandet av 2 kap. 23 § regeringsformen (RF). Bestämmelsen
föreskriver att lag eller annan författning inte får meddelas i strid med
Sveriges åtaganden enligt Europakonventionen. Bestämmelsen är emellertid
formellt bara en anvisning för lagstiftaren och ger inte ett skydd som är
likvärdigt med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna. Konventionen
omfattas inte heller av det skydd mot rättighetsinskränkande lagstiftning som
2 kap. 12 § RF ger. Ett sätt att ytterligare stärka skyddet för den enskildes
fri-
och rättigheter vore därför att anpassa konventionens rättighetsskydd till
regeringsformens högre skyddsnivå.

Inte heller de i regeringsformen garanterade fri- och rättigheterna åtnjuter
ett tillräckligt skydd mot rättighetsbegränsande lagstiftning. Skyddet för
äganderätten och näringsfriheten är t.ex. svagare än skyddet för sådana fri-
och rättigheter som yttrande-, informations-, mötes-, demonstrations-,
förenings- och religionsfriheterna.

Sverige skall vara ett land där mänskliga fri- och rättigheter skyddas fullt
ut. Därför bör grundlagens skydd mot rättighetsinskränkningar vara lika starkt
oavsett vilken fri- och rättighet det gäller. Detta innebär att de mindre
skyddade fri- och rättigheterna måste jämställas med de starkare skyddade.
Härigenom skulle betydelsefulla förstärkningar av de enskildas rättigheter
kunna uppnås. Detta skulle bl.a. innebära att de tre allmänna
begränsningsgrunderna i 2 kap. 12 § andra stycket RF blir tillämpliga även
vid begränsningar av t.ex. äganderätten. En inskränkning i den enskildes
äganderätt skulle då endast få göras för att tillgodose ändamål som är
godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Vidare skulle en begränsning aldrig få
gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har
föranlett dem. Begränsningar skulle heller inte få göras på grund av åskådning
eller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen.

Regeringsformen utgår från att majoritetsbeslut är den beslutsform som
bäst gagnar demokratins och folkstyrelsens princip. Enligt Moderata
samlingspartiet bör emellertid ökad hänsyn tas också till minoritetens legitima
intressen. I linje härmed bör minoritetsskyddet stärkas generellt vid beslut om
lagstiftning som innebär inskränkningar i de medborgerliga fri- och
rättigheterna. Detta kan ske genom att reglerna om särskilt beslutsförfarande i
2 kap. 12 § tredje stycket RF blir tillämpliga. På så sätt skulle en
riksdagsminoritet om endast en sjättedel av ledamöterna i kammaren alltid
kunna tvinga fram ett års uppskov med en i och för sig tillåten
rättighetsbegränsande lagstiftning. Förutom att minoritetsskyddet härigenom
påtagligt skulle förstärkas medför en sådan reform att det byggs in en
välbehövlig fördröjningsmekanism i lagstiftningssystemet. En sådan ordning
skulle ge mera tid för debatt, eftertanke och noggrant övervägande innan
rättighetsinskränkande lagstiftning kan genomföras.

Yttrandefrihet och rätten till fri åsiktsbildning utgör omistliga hörnstenar i
ett demokratiskt samhälle. I Europakonventionen kommer detta synsätt till
uttryck genom artikel 10, vilken stadgar att rätten att t.ex. sända radio eller
TV är en civil rättighet, och genom artikel 6, enligt vilken en sådan rättighet
inte får begränsas utan rättslig prövning. Mot bakgrund av detta framstår den
svenska medieregleringen, som bl.a. innebär att staten har monopol på
sändningsrätter för radio och TV utan möjlighet för den enskilde till rättslig
prövning, som oförenlig med konventionen. Enligt Moderata samlingspartiet
är det därmed angeläget att även i detta avseende stärka den enskildes
rättighetsskydd så att det bättre överensstämmer med konventionens.

En förstärkning av såväl minoritetsskyddet som fri- och rättighetsskyddet
enligt dessa riktlinjer skulle inte bara utgöra ett viktigt steg i den allmänna
strävan att stärka medborgarnas förtroende för det politiska systemet och den
demokratiska beslutsprocessen. Reformen skulle även tydliggöra att Sverige
är en demokrati och rättsstat som inte per automatik sätter statens intresse
framför individens rätt.

Nuvarande inkongruens mellan Europakonventionens och
regeringsformens skyddsnivåer skulle också kunna upphävas genom att
upphöja Europakonventionen till grundlag. Ett annat sätt kan vara att utvidga
tillämpningsområdet för 2 kap. 12 § RF till att omfatta även
Europakonventionen.

5.2 Äganderätten

Bestämmelsen i 2 kap. 18 § RF fick efter parlamentarisk beredning sin
nuvarande lydelse den 1 januari 1995 i samband med att
Europakonventionen då inkorporerades i svensk rätt. Genom denna
bestämmelse fick vi för första gången en grundlagsfäst principiell regel
om att den enskildes rätt till sin egendom skall lämnas okränkt.

Den enskilda äganderätten skyddas även i Europakonventionen (artikel 1 i
första tilläggsprotokollet till konventionen). Konventionen slår fast att envar
fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt och att
ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de
förutsättningar som anges i lag och av folkrättens allmänna grundsatser. Med
egendom avses i protokollet inte bara äganderätt till fast och lös egendom
utan även rättigheter som fordringar och immateriella rättigheter.
Motsvarande skydd för egendom bestående av fordringar och immateriella
tillgångar finns emellertid inte i regeringsformen.

För Moderata samlingspartiet står det klart att grundlagsändringen 1995
medförde en väsentlig förstärkning av skyddet för äganderätten. Detta är
också en uppfattning som framförts i den rättsvetenskapliga debatten och som
är den enda som låter sig förenas med bestämmelsens ordalydelse. Noteras
bör att överenskommelsen träffades i brett samförstånd mellan samtliga
partier. Det är viktigt att denna typ av överenskommelser som rör
grundlagsfrågor är av långsiktig karaktär.

Det är angeläget att regeringsformen innehåller en regel som står i
samklang med Europakonventionen och slår fast att den enskilda
äganderättens princip är okränkbar och att inskränkningar i äganderätten
endast får ske i klart angivna fall och då med full ersättning till den
enskilde. I
sammanhanget måste också hänsyn tas till att samhällsutvecklingen i stort,
inte minst genom IT-utvecklingen, bl.a. lett till att en ökande andel av
samhällets totala förmögenhetsmassa i dag består av immateriella tillgångar i
form av utbildning, dataprogram och databaser, musik, varumärken, närings-
och patenträtter m.m. Mot bakgrund av detta framstår det som angeläget att
grundlagsskyddet för den enskilda äganderätten anpassas till
samhällsutvecklingen och att skyddet utökas så att det uttryckligen omfattar
även annan egendom än mark och byggnader.

Det bör vara en huvuduppgift för den pågående författningsutredningen att
föreslå formerna för de här redovisade förslagen avseende äganderätten.

5.3 Den negativa föreningsfriheten

Enligt 2 kap. 1 § RF är varje medborgare gentemot det allmänna
tillförsäkrad frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller
enskilda syften (positiv föreningsfrihet). Den negativa föreningsfriheten
regleras i 2 kap. 2 § RF och innebär att varje medborgare gentemot det
allmänna är skyddad mot tvång att tillhöra politiska sammanslutningar,
trossamfund eller andra sammanslutningar för åskådning i politiskt,
religiöst, kulturellt eller annat sådant hänseende. Med rätten att ansluta sig
till en förening borde rimligen också följa en rätt att utan sanktion utträda
ur en förening. En sådan rätt är emellertid långt ifrån given med
nuvarande regelsystem.

Enligt den tolkning som Europarådets organ i Strasbourg gett åt artikel 11 i
Europakonventionen, som numera är gällande rätt i Sverige, är också den
negativa föreningsfriheten skyddad på svensk arbetsmarknad.
Arbetsdomstolen har visserligen vid flera tillfällen klargjort att en medlem i
en facklig organisation har rätt att lämna organisationen på egen begäran. Det
förekommer dock fortfarande att fackliga organisationer nekar eller ställer
upp hinder för det fall att en medlem önskar utträda eller skapar svårigheter
för arbetsgivare som vill anställa någon som inte är fackligt ansluten. På
samma sätt kan det uppstå svårigheter för en arbetssökande i de fall
arbetsgivaren förbundit sig att endast anställa dem med viss facklig
tillhörighet och den arbetssökande tillhör en annan organisation eller inte
tillhör någon facklig organisation alls.

Rätten att stå utanför en förening är sålunda ingen självklarhet i Sverige.
Detta står klart än tydligare efter Europadomstolens dom från den 25 april
1996 i målet mellan Torgny Gustafsson och svenska staten, som Gustafsson
förlorade. Även Konstitutionsutskottets granskning av ärendet har tydliggjort
detta, vilket bl.a. framgår av de borgerliga partiernas gemensamma
reservation i ärendet (1998/99:KU25, s.132 ff).

Även om Europadomstolens dom var ett nederlag för Gustafsson innebär
dock domen att det nuvarande organisationsmonopolet, som i praktiken
jämställer kollektivavtal genom medlemskap i organisation och hängavtal,
kan sägas vara brutet. Förhandlingarna måste omfatta individuella avvikelser
för att inte också ett framtvingande av ett hängavtal skall anses som en
kränkning. Att åberopa den negativa föreningsfriheten också på den svenska
arbetsmarknaden framstår alltsedan den 25 april 1996 därför som en i hög
grad relevant och legitim åtgärd.

Någon uttrycklig bestämmelse om skydd för den enskildes rätt att stå
utanför en organisation finns således inte i regeringsformens fri- och
rättighetskatalog. Mot denna bakgrund och med respekt för
Europadomstolens dom i fallet Gustafsson bör nuvarande brist i
regeringsformen snarast avhjälpas, så att det av grundlagen tydligt framgår att
enskilda utan organisationstvång kan ingå exempelvis icke-
kollektivavtalsbundna arbetsrättsavtal.

5.4 Förslag

Den enskildes rättigheter behöver förstärkas. Det är framför allt i följande
hänseenden som reformarbetet behöver drivas vidare:

- Grundlagens skydd mot inskränkningar i medborgarnas fri- och
rättigheter skall vara lika starkt oavsett vilken fri- och rättighet det gäller.
Minoritetens legitima intressen skulle tas bättre tillvara om
regeringsformens minoritetsskydd stärktes generellt vid beslut om
lagstiftning som innebär rättighetsinskränkningar.

- Nuvarande inkongruens mellan regeringsformens och
Europakonventionens ställning bör upphävas. Detta kan ske genom att
konventionen ges grundlagsstatus. Det innebär bl.a. att den enskildes fri-
och rättighetsskydd stärks på yttrandefrihets- och medieområdet.

- Äganderätten måste ges ett starkare grundlagsskydd. Den nuvarande
bestämmelsen är inte tillräckligt tydlig eller omfattande. Utgångspunkten
bör vara att ingrepp i äganderätten skall berättiga till full ersättning.
Äganderättsskyddet bör dessutom uttryckligen omfatta all egendom, som
t.ex. fordringar och immateriella rättigheter.

- Den negativa föreningsfriheten, dvs. rätten att stå utanför en förening,
bör skrivas in i grundlagen.

6 En förstärkt rättsstat

6.1 Lagprövningsrätten

Frågan om regeringsformens fri- och rättighetsskydd har nära samband
med frågan om den s.k. lagprövningsrätten, den rätt och skyldighet som
domstolar och andra offentliga organ har att pröva om normer beslutade
på olika nivåer är förenliga med överordnade regler och då i första hand
grundlagens bestämmelser, t.ex. bestämmelserna om skyddet för det
grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. RF. Den enskildes skydd
utgörs av att en domstol eller något annat offentligt organ som i ett enskilt
fall finner att en föreskrift står i strid med en grundlagsbestämmelse eller
annan överordnad författning eller att stadgad ordning i något väsentligt
hänseende har åsidosatts vid föreskriftens tillkomst, inte bara har rätt utan
också en skyldighet att inte tillämpa föreskriften gentemot den enskilde.
Om det är riksdagen eller regeringen som har beslutat föreskriften skall
tillämpningen av föreskriften underlåtas bara om felet är uppenbart (11
kap. 14 § RF).

Kravet på att motstridigheten skall vara uppenbar har länge varit omtvistat
och kritik har framför allt riktats mot att t.ex. en av regeringen beslutad
förordning som strider mot av riksdagen antagen lag ändå skall tillämpas, om
inte motstridigheten är uppenbar.

6.2 Uppenbarhetsrekvisitet

Som en följd av den rättsmiljö som Sverige numera är en del av, bl.a. till
följd av EU-medlemskapet, har uppenbarhetsrekvisitet förlorat en del i
betydelse. EG-rätten har företräde framför svensk lagstiftning utan att det
finns något krav på uppenbar motstridighet. Vidare har varje medlemsstat
inför EU-medlemskapet varit skyldig att inkorporera Europakonventionen
i sin nationella lagstiftning. EG-rätten härleder dessutom en del av sina
grundläggande rättsprinciper ur denna. Detta innebär bl.a. att
Europakonventionen skall beaktas både när EG:s institutioner fattar beslut
om normer och när medlemsstaterna inför nationella regler som en följd
av EG-direktiv. De delar av Europakonventionen som genom EG-
domstolens ställningstaganden utgör en del av EG-rätten skall således
tillämpas omedelbart framför svensk lag, medan andra delar av
konventionen skall tillämpas först om det föreligger ett uppenbart fel. Det
bör även tilläggas att Europadomstolen inte tillämpar något
uppenbarhetsrekvisit i sin prövning. Det är således möjligt för både
Europadomstolen och EG-domstolen att underkänna svenska föreskrifter
som har antagits av riksdagen eller regeringen medan svenska domstolar
bara kan underlåta att tillämpa svenska föreskrifter om felet är uppenbart.

Demokratiutredningen anförde bl.a. i sitt slutbetänkande (SOU 2000:1) att
tempot i det politiska beslutsfattandet ökar, vilket medför risker att
vederbörlig hänsyn inte kan tas till rättsstatens krav på lagenlighet och
förutsebarhet. Den juridiska kvalitetssäkringen bör därför stärkas. Ett sätt att
stärka medborgarnas skydd mot myndigheternas misstag och övergrepp vore
att slopa uppenbarhetsrekvisitet.

Även om ett utmönstrande av uppenbarhetsrekvisitet kommer att innebära
ökade möjligheter för domstolarna att underkänna lagstiftning som strider
mot grundlagen kan det också finnas skäl att diskutera behovet av en funktion
motsvarande den som en författningsdomstol ger. I Tyskland t.ex. anses
författningsdomstolar vara en viktig del i systemet för att förhindra en ny
uppkomst av kommunism eller nationalsocialism. Erfarenheterna av dessa
totalitära regimer har lärt att det är nödvändigt att i det demokratiska
systemet
låta det rättsliga systemet bilda en normhierarki där vissa rättsregler är
överordnade andra. Konstitutionen är den högsta rättsnormen och därmed det
främsta uttrycket för folkets vilja. Även författningarna i de nya
demokratierna i Öst- och Centraleuropa, men också i Sydafrika, innehåller
bestämmelser om författningsdomstolar. En av de tyska
författningsdomstolarnas uppgifter är att pröva om de demokratiska
institutionerna håller sig inom sina kompetensområden. Även för svenskt
vidkommande kan finnas ett intresse av att upprätthålla en starkare gräns
mellan olika beslutsnivåer, exempelvis vad gäller bevakning av den
kommunala självstyrelsen gentemot staten.

Ett skäl som anförts för en författningsdomstolsfunktion även i Sverige är
EU-medlemskapet. Förutom att medlemskapet medfört att EG-rätten gäller
och har företräde framför nationell lagstiftning har svenska domstolar och
andra rättstillämpande myndigheter, på alla nivåer, fått en normkontrollerande
funktion av helt annan omfattning än vad som tidigare varit fallet.
Normkontrollen är inte inskränkt till att enbart avse lagar och författningar av
lägre dignitet utan omfattar också frågan huruvida svensk grundlag står i
överensstämmelse med EG-rättsliga regler. Mot den bakgrunden kan det inte
uteslutas att det även i Sverige - med en stärkt judiciell kontroll i övrigt -
kommer att finnas ett behov av en rättslig instans som med största möjliga
auktoritet kan hävda svenska intressen. Denna instans behöver emellertid inte
utgöras av en ny domstol utan kan lösas genom att ge Högsta domstolen
och/eller Regeringsrätten de funktioner som bör tillkomma en
författningsdomstol.

6.3 Domstolarnas konstitutionella ställning

Domstolarna har en central roll i den demokratiska rättsstaten.
Domstolarnas uppgifter är till skillnad från polis- och åklagarväsendets
inte begränsade till att medverka i arbetet med att uppfylla samhällets
kriminalpolitiska mål. En av domstolarnas viktigaste uppgifter är att
värna rättsstatens principer. För att kunna fullgöra denna uppgift har
domstolarna fått en särställning i förhållande till andra myndigheter,
vilken uttrycks i grundlagen. I 1 kap. 8 § RF slås fast att det är
domstolarna som svarar för rättskipningen och enligt 11 kap. 2 § RF får
ingen myndighet, ej heller riksdagen, bestämma hur domstol skall döma
eller tillämpa en rättsregel i det enskilda fallet. Av detta följer att
rättskipningen skall fullgöras av självständiga domare och domstolar, som
skall vara oberoende av statsmakterna i sin rättstillämpande verksamhet.

I 11 kap. 1 § RF slås vidare fast att domstolarna skall ledas av ordinarie
domare, dvs. chefen för en domstol skall vara chefsdomare med fullmakt att
utöva tjänsten helt och fullt. Även denna bestämmelse har således till syfte att
garantera medborgarna en stabil och självständig rättstillämpning. Mot denna
bakgrund har ifrågasatts om regeringens pågående försöksverksamhet inom
domstolsväsendet, som bl.a. går ut på att låta en liten tingsrätt dela chef med
en stor tingsrätt, är förenlig med grundlagens bestämmelse om att
domstolarna skall ledas av ordinarie domare. Enligt vår mening är det
oacceptabelt att försöksverksamheten inom domstolsväsendet bedrivs i
former som är tveksamma från konstitutionella utgångspunkter. Att så ändå
sker illustrerar bara behovet av att stärka domstolarnas konstitutionella
ställning.

Till skillnad från förvaltningsmyndigheterna, exempelvis polis- och
åklagarmyndigheterna eller Domstolsverket, lyder inte domstolarna under
regeringen. Regeringsformen innehåller även vissa andra bestämmelser som
syftar till att ge skydd för domstolarnas självständighet. På en del punkter,
t.ex. i fråga om ingripanden i dömandet i enskilda mål, är skyddet mycket
starkt, medan det i andra avseenden är fragmentariskt eller obefintligt. En
oklar punkt är t.ex. i vad mån riksdagens normgivningsmakt kan delegeras till
myndigheter av lägre rang. Regeringsformen är otydlig när det gäller att
förbehålla riksdagen normgivningsmakten beträffande rättskipningen och
domstolarna. Detsamma gäller regleringen av domstolsorganisationen och
utnämningsmakten.

Ett sätt att stärka domstolarnas konstitutionella ställning kan vara att i
regeringsformen ge domstolarna ett normgivningsbemyndigande att besluta
om sina egna arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. I dag
kan sådana föreskrifter som inte enligt 8 kap. RF måste beslutas enligt lag
meddelas av myndighet under regeringen som regeringen överlåtit denna
befogenhet till (8 kap. 13 § RF). Efter delegering kan således även andra
myndigheter (främst Domstolsverket) än domstolarna besluta om bindande
normer för domstolarnas verksamhet. Kritik har riktats mot denna ordning
eftersom den riskerar urholka domstolarnas självständighet och därmed rubba
maktbalansen till nackdel för den dömande verksamheten, vilket äventyrar
allmänhetens förtroende för domstolarna.

I riksdagen sorterar domstolsväsendet under justitieutskottets
ansvarsområde. Med nuvarande ordning tenderar domstolarna att uppfattas
mer som en brottsbekämpningsmyndighet, inplacerad mellan åklagarväsendet
och kriminalvården, än som den rättsstatens kärna som domstolarna utgör.
Mot denna bakgrund kan diskuteras om inte domstolsväsendet borde föras
över till konstitutionsutskottet i syfte att tydligare inskärpa domstolarnas
konstitutionella ställning.

6.4 Utnämningen av de högsta domarna

När det gäller domarnas konstitutionella ställning spelar
utnämningsförfarandet en central roll. Utnämningen av ordinarie domare
är konstitutionell till sin natur och regleras i 11 kap. 9 § RF. Av
grundlagen framgår att vid tillsättning av tjänst vid domstol skall
avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och
skicklighet. I och med grundlagsregleringen får utnämningar av domare
ytterst sin legitimitet av folket. En berättigad fråga är därför om folkstyret
- Sveriges riksdag - har tillräcklig insyn i utnämningsförfarandet med
den ordning som gäller i dag, dvs. att regeringen ensam ansvarar för
domarutnämningarna.

En parlamentarisk kommitté har tillkallats med uppdrag att bl.a. se över
förfarandet vid utnämningar av domare efter kallelse, det s.k.
kallelseförfarandet. Kommittén skall bl.a. lämna förslag till hur förfarandet
kan utformas för att tillgodose kraven på en allsidig rekrytering, liksom
Tjänsteförslagsnämndens framtida roll. Utredningsarbetet skall redovisas i
december år 2000.

Ett alternativ till nuvarande ordning skulle kunna vara att låta riksdagen
eller företrädare för denna i någon form medverka i utnämningsförfarandet av
högre domare och därmed tillskapa ett slags medborgerlig garanti för att
domarutnämningarna sköts med saklighet och utan ovidkommande hänsyn.
Samtidigt skulle en utnämning, som sanktionerats av riksdagen, kunna ge ett
starkare uttryck för den viktiga funktion som är förenad med domarämbetet.
Ett annat alternativ kan vara att inrätta ett särskilt organ - bestående av både
domare och företrädare för medborgarna - med uppgift att föreslå domare. Ett
tredje alternativ är att låta upprätta en offentlig lista över kvalificerade
jurister
från vilken regeringen sedan får välja lämplig person vid tillsättningen av de
högsta domartjänsterna. Olika kombinationer av dessa alternativ är också
tänkbara.

6.5 Regeringens utnämningsmakt

Grundlagens krav på saklighet vid statliga tjänstetillsättningar måste
naturligtvis beaktas även av regeringen vid utnämningar. Bestämmelsen
syftar inte bara till att garantera den offentliga förvaltningens oberoende
gentemot staten utan också till att upprätthålla medborgarnas tilltro till
den statliga förvaltningen som sådan. Självständiga ämbetsverk kan också
ses som ett inslag av maktdelning.

Mot den här bakgrunden är det anmärkningsvärt att den nuvarande
regeringen i stor utsträckning tycks använda utnämningsmakten som ett
belöningsinstrument för det egna eller närstående partiers företrädare.
Påfallande ofta har regeringen utnämnt personer med samma politiska
hemvist som regeringen till innehavare av statliga topptjänster. Detta innebär
naturligtvis inte att alla utnämningar har saknat saklig grund eller att
politiker
med automatik skall vara uteslutna från att kunna komma i fråga för en statlig
topptjänst. Vi anser emellertid att regeringen missbrukar sin utnämningsmakt,
vilket i sin tur aktualiserar frågan om behovet av en förutsättningslös översyn
av utnämningspolitikens grunder.

En utveckling som den här beskrivna kan tvinga fram att verkschefer och
andra statliga befattningshavare måste bytas ut efter ett regeringsskifte. För
att motverka detta bör övervägas att införa en nyordning där regeringen inte
ensam förfogar över utnämningsmakten. Ett sätt att öka öppenheten vid
regeringens utnämningar av personer till tjänster utan ansökningsförfarande
vore att låta vederbörande utfrågas offentligt inför det riksdagsutskott under
vilket tjänsten sorterar. Ett sådant förfarande skulle kunna ge en bild av
personens kunskap och kompetens men ändå överlåta till regeringen att ha
sista ordet.

6.6 Förslag

All maktutövning vinner på att balanseras. Det gäller också det
parlamentariska styrelseskicket. Maktdelning innebär att medborgarnas
mening kommer till uttryck på många olika sätt. En författning som mera
systematiskt bygger in maktdelande element bör vara ett långsiktigt mål.
Redan på kort sikt kan emellertid åtgärder vidtas som verkar i
maktbalanserande riktning. Framför allt bör reformer nu vidtas som
stärker den juridiska prövningen av lagstiftningsarbetet.

- Domstolarnas lagprövningsmöjligheter måste förstärkas. I första hand
bör det s.k. uppenbarhetsrekvisitet avskaffas. Det bör också prövas om en
särskild författningsdomstol skulle kunna inordnas i den svenska
författningstraditionen.

- Domstolarnas konstitutionella ställning bör stärkas, bl.a. genom att
domstolarna ges normgivningsbemyndigande att besluta om sina egna
arbetsordningar, dvs. rättskipnings- och domstolsfrågor. Domstolarnas
konstitutionella roll kan inskärpas tydligare genom att beredningsansvaret
för domstolsväsendet flyttas från justitieutskottet till konstitutionsutskottet.

- Utnämningen av de högsta domarna bör ske på ett så öppet sätt som
möjligt. Olika metoder härför är möjliga. Regeringen skulle t.ex. kunna
välja från en offentligt redovisad lista över kvalificerade jurister. Även
riksdagen bör kunna ges en roll i det sammanhanget.

- Regeringens utnämningsmakt behöver ses över även i syfte att öka det
parlamentariska inflytandet vid regeringens tillsättningar av statliga
verkschefer och andra topptjänster.

Stockholm den 2 oktober 2000

Per Unckel (m)

Inger René (m)

Nils Fredrik Aurelius (m)

Per-Samuel Nisser (m)

Christel Anderberg (m)

Carl-Erik Skårman (m)

Ola Karlsson (m)

Anders Björck (m)