En ny policy för flygtrafik

Motion 2000/01:T641 av Stig Eriksson m.fl. (v)

1 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen begär att regeringen i den kommande
infrastrukturpropositionen lägger förslag till investeringsmål och
förutsättningar för ersättning av inrikesflyg med tågtransporter på
sträckor som kan nås med tåg på omkring tre timmar enligt vad i
motionen anförs.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att inga nya flygplatser skall byggas i Sverige.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att driva frågan om möjlighet till miljöbeskattning av
flygbränsle i FN:s organ ICAO.1

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att flyget bör
beskattas så att prisnivån för flygresor leder till att de nationella
miljömålen och de transportpolitiska målen uppnås. 1

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen
anförs om att initiera och driva ett förslag om gemensamma miljöskatter
på flyget inom EU på miniminivå. 1

6. Riksdagen begär att regeringen återkommer med en rapport om hur
frågan om gemensamma miljöskatter drivs inom EU. 1

7. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ett system för
start-, landnings- och sträckflygningsavgifter, differentierade efter
miljöprestanda och flygplatskapacitet, enligt vad i motionen anförs.

8. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med ett förslag
till miljöbeskattning av flygbensin och flygfotogen för det privata
nöjesflyget. 1

9. Riksdagen tillkännager som sin mening vad i motionen anförs om att
ändra Luftfartsverkets instruktion enligt de transportpolitiska målen.

10. Riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning om förstatligande
av de kommunala flygplatserna i enligt vad i motionen anförs.

11. Riksdagen begär att regeringen återkommer med förslag till ändring av
systemet för fördelning av slottider enligt vad i motionen anförs.
12.
1 Yrkandena 3-6, och 8 hänvisade till SkU.

2 Inledning

Inrikesflyget växer med cirka 5 procent årligen. Sjunkande priser på de
passagerartäta linjerna gör att allt fler flyger. När det gäller de regionalt
viktiga flyglinjerna är prisbilden den motsatta, vilket den regionalpolitiska
utredningen också konstaterar.

I Europa väntas flyget öka med liknande siffror som i Sverige. Totalt sett
innebär det en mycket kraftig expansion av flyget och med detta en allt större
miljöbelastning men också problem med allt större trängsel i luftrummet.

Det är enligt Vänsterpartiet möjligt att bromsa inrikesflyget utan att detta
medför några som helst negativa konsekvenser för folk att ta sig till
exempelvis Stockholm över dagen. Stora satsningar i form av snabbtåg har
skett och sker vilket medför att man på kortare sträckor inte kan tala om
tidsvinst med flyget. Det är samhällsekonomiskt slöseri att både satsa på
snabbtåg och flyg. En okontrollerad luftfart är det absolut sämsta tänkbara.

3 Flygets miljöpåverkan

Flyget är det mest energislukande och miljöbelastande transportsättet per
personkilometer och bidrar signifikant till globala, regionala och lokala
miljöproblem. Flygets största miljöeffekter är klimatförändringar,
försurning och påverkan på ozonskiktet. Flygets snabba expansion
motverkar uppfyllandet av flera av de nationella miljömålen, samt flera
internationella miljööverenskommelser.

Flygets största miljöproblem är, liksom för de flesta transportslag,
utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser. Flyget är det
trafikslag som snabbast ökar utsläppen av koldioxid. Mellan 1985 och 1995
ökade koldioxidutsläppen från flyget med 57 procent. Trots tekniska
förbättringar räknar FN:s vetenskapliga klimatpanel, IPCC, med att flygets
utsläpp av växthusgasen koldioxid kommer att fördubblas mellan 1992 och
2015. Flygets utveckling är starkt oönskad ur miljösynpunkt, inom 30-40 år
kan flyget svara för 15 procent av de mänskligt orsakade klimatgasutsläppen.

Flygets utsläpp har olika effekt beroende på vilken höjd utsläppen görs. På
medelhög flyghöjd har flygets kväveoxidutsläpp en kraftig klimateffekt. Vid
flygning i stratosfären medverkar kväveoxiderna till nedbrytning av
ozonskiktet. Om ökningen av flyget fortsätter uppskattas flyget år 2015 svara
för halva den årliga förstörelsen av ozonlagret.

Vattenånga och partiklar som släpps ut vid flygning på hög höjd leder till
ökad molnbildning vilket bidrar både till växthuseffekten och
ozonnedbrytande kedjereaktioner. För närvarande finns inte tillräcklig
kunskap för att kvantifiera dessa effekter.

Vid start och landning bidrar kväveoxiderna till försurning och bildning av
marknära ozon. När flygplanen rör sig över marken (tomgångskörning) släpps
framför allt kolväten ut. Lokalt är kväveoxidutsläppen ett hot mot den
mänskliga hälsan liksom partiklar, kolväten och svaveldioxid.

Den mest påtagliga störningen flyget ger upphov till är buller som i åratal
sänkt livskvaliteten för dem som bor vid flygplatser, in- och
utflygningsszoner och flygstråk. Cirka 65 000 personer i Sverige utsätts för
flygbuller över riktvärdena. Sömnstörningar är en av de allvarligaste
effekterna av bullerexponering. Buller leder också till negativa effekter på
prestation och inlärning. Vid arbete i buller kan ökad ansträngning kortvarigt
kompensera bullrets negativa effekter, men i förlängningen uppstår ökad
trötthet, nedsatt koncen-
tration och sämre arbetsresultat.

4 Klimatåtaganden

För att hejda växthuseffekten måste koldioxidutsläppen minska med cirka
60 procent på global nivå, enligt FN:s internationella klimatforskarpanel
IPCC. Koldioxidutsläppen är mycket ojämt fördelade mellan olika länder.
Räknat per capita släpper tredje världens länder bara ut en bråkdel så
mycket koldioxid som industriländerna. I-länderna bär därför ett
huvudansvar för att begränsa utsläppen. Här måste utsläppen minska med
i storleksordningen 80-90 procent.

Riksdagens mål att utsläppen av koldioxid från fossila källor i Sverige
skulle stabiliserats på 1990 års nivå senast år 2000 har inte att uppnåtts.
Istället har koldioxidutsläppen ökat under 90-talet. Huvudorsaken är den
ökande väg- och flygtrafiken.

Den parlamentariska klimatkommittén föreslår, i bred politisk enighet, i
sitt betänkande (SOU 2000:23) att Sverige skall minska utsläppen med 2
procent under programperioden 2008-2012. Vid en kontrollstation år 2005
skall utsläppen ha stabiliserats på en nivå motsvarande 1990 års nivå.

5 Ekologisk omställning kräver minskat flyg

För att åstadkomma ett ekologiskt hållbart transportsystem krävs

- att transporterna som helhet minskar

- att transporter flyttas till hållbara trafikslag.

Flyget, med sin höga energiförbrukning och miljöbelastning, varken är
eller kommer att bli, ett ekologiskt hållbart alternativ. Flygets andel av
transporterna måste därför minskas kraftigt, i synnerhet på sträckor där
tidsvinsten gentemot miljövänligare trafikslag inte är särskilt stor.

Merparten av de person- och godstransporter som idag går med inrikesflyg
måste föras över till tåg. Det svenska snabbtågsnätet når allt fler orter. Det
finns alltså redan nu fungerande och tidsmässigt likvärdiga alternativ till en
stor del av inrikesflyget.

I takt med ökade satsningar på järnvägen med bland annat snabbtåget
X 2000 bör persontransporter som kan nås med tåg på omkring tre timmar
överföras till järnväg.

I den långsiktiga investeringsplaneringen för järnväg bör staten lägga fast
förutsättningar för ersättning av flyg med sådana snabba och ändamålsenliga
tågtransporter. Riksdagen skall begära att regeringen i den kommande
infrastrukturpropositionen lägger förslag till investeringsmål och
förutsättningar för ersättning av inrikesflyg med tågtransporter på sträckor
som kan nås med tåg på omkring tre timmar, vilka skall ingå i den tioåriga
investeringsplaneringen för järnväg.

Investeringar i infrastruktur har mycket lång livstid. Den inriktning vi
lägger fast idag kommer att bli bestående för lång tid framöver och
genpomgripande påverka framtidens samhälle. Det är därför ytterst viktigt att
de nyinvesteringar i infrastruktur som görs leder till en ekologisk omställning
av transportsystemet så att miljömålen nås. Det är mycket glädjande att
regeringen sagt nej till Luftfartsverkets förslag om en ny storflygplats på
Södertörn söder om Stockholm. Investeringar i nya flygplatser leder till ökad
expansion av flyget och därmed till att miljömålen inte nås. Därför bör inga
nya flygplatser byggas. Detta skall ges regeringen till känna som riksdagens
mening.

6 Miljöbeskatta flyget

Prissättningen på flyget avspeglar idag inte de miljökostnader flyget ger
upphov till. Flyget följer varken PPP-principen, om att förorenaren skall
betala, som bland annat finns fastlagd i EU:s grundfördrag, eller
riksdagsbeslutet från 1988 om att varje trafikslag skall stå för sina
samhällsekonomiska kostnader. Beskattningen av flyget styr idag inte mot
miljömålen. Om så skulle varit fallet skulle resenärerna i större
utsträckning använda sig av spårburna transporter.

I de flesta länder är flyget befriat från de skatter och avgifter som belastar
den övriga transportsektorn. Flyget är i Sverige befriat från energiskatt,
koldioxidskatt och moms (momsbefrielsen gäller alla transporter som klassas
som yrkestrafik). Dessa omfattande indirekta subventioner måste snarast tas
bort. De snedvrider konkurrensen i förhållande till andra transportslag. Flyget
bör beskattas så att prisnivån för flygresor leder till att de nationella
miljömålen och de transportpolitiska målen nås. Detta skall ges regeringen till
känna som riksdagens mening.

Tidigare fanns en miljöskatt på inrikes flygtrafik i Sverige. Den infördes
1989 för att minska flygets utsläpp av kolväten och kväveoxider. Skattskyldig
var ägaren av flygplanet. Harmoniseringen av det svenska skattesystemet till
EU:s regler och skatter innebar att de skatter som stred mot EU:s direktiv
avskaffades, exempelvis miljöskatten på inrikes flygtrafik. Skatten togs ut
t.o.m. 1996. Flygbensin och flygfotogen är också undantagna från den
svenska koldioxidskatten (som infördes 1 januari 1991) som tas ut på fossila
bränslen i proportion till kolinnehåll. Även diesel och eldningsoljor som
förbrukas i yrkesmässig sjöfart och spårburen trafik är undantagna.

Principen att inte beskatta flygbränsle gäller i stort sett i hela världen och
manifesteras bland annat genom 1944 års Chicagokonvention (artikel 24)
samt ett mycket stort antal bilaterala luftfartsavtal. Principen är föråldrad
och
avspeglar varken dagens miljösituation eller de åtgärder som krävs för att nå
de globala målen om hållbar utveckling, som antagits av alla FN-länder vid
Riokonferensen.

För att möjliggöra miljöbeskattning av flygbränsle måste
Chicagokonventionen och de bilaterala luftfartsavtalen omförhandlas. Dessa
frågor drivs lämpligast i FN:s organ för internationell civil luftfart ICAO
(International Civil Aviation Organisation). Sverige bör, som enskild stat och
via EU, driva frågan om möjlighet till miljöbeskattning av flygbränsle i
ICAO. Regeringen skall återkomma med rapporter till riksdagen om
händelseutvecklingen vid dessa internationella förhandlingar. Detta skall ges
regeringen till känna.

Att ändra de internationella avtalen är en process med många länder
inblandade och kommer att ta lång tid, speciellt som ICAO nätt och jämt
börjat uppmärksamma miljöaspekter.

Artikel 8.1b i EG:s mineraloljedirektiv (92/81/EEG) förbjuder beskattning
av mineraloljor som används som flygbränsle för kommersiell flygtrafik.

Sverige bör som medlemsland driva frågan om att EU:s
mineraloljedirektiv ändras så att det blir möjligt för enskilda medlemsländer
att införa miljöbeskattning av flyget. EU bör införa gemensamma miljöskatter
på flyget på miniminivå som ger enskilda länder möjlighet att gå längre och
införa högre skatter.

Miljöskatter på flygresor som avspeglar mängden utsläppta föroreningar är
också i linje med ett förslag till strategi för EU som presenterades av
kommissionen den 1 december 1999. Kommissionen skriver att en avgift på
global nivå är att föredra, men hotar med avgifter enbart för EU om inget
beslut om globala avgifter fattas vid ICAO:s nästa generalförsamling 2001.
Förslaget från EU-kommissionen går ut på att de enskilda medlemsländerna
får rätt att ta ut en särskild avgift för flygbränsle avsett för trafik inom EU.
Långdistansflyg utanför EU omfattas ej av det nya förslaget. Sverige bör
utnyttja ordförandeskapet i EU under våren 2001 till att med kraft driva dessa
förändringar i EU-lagstiftningen.

Riksdagen skall ge regeringen i uppdrag att initiera och driva ett förslag
om gemensamma miljöskatter på miniminivå för flyget inom EU. Regeringen
skall återkomma med rapportering om hur man driver frågan i den årliga
skrivelsen om EU-arbetet.

Principen om att förorenaren skall betala för miljöskadorna, Polluter Pays
Principle, är inskriven i EU:s grundfördrag. En bränsleskatt skulle kunna
införas på EU-nivå utan att komma i konflikt med internationella avtal, men
det kräver revidering av vissa bilaterala överenskommelser mellan länder i
Europa. Ett förslag till avgiftssystem som uppfyller dessa krav har tagits fram
av Transport & Environment, den europeiska paraplyorganisationen för
transportfrågor. Man förordar en internationell miljöavgift på flygets utsläpp
av föroreningar, omfattande allt trafikflyg inom EES-området (EU samt
Schweiz, Norge och Island). Avgiften kan samlas in och fördelas på samma
sätt som de redan existerande route-avgifterna.

7 Differentiera start-, landnings- och
sträckflygningsavgifter efter miljöprestanda

Det finns redan differentierade landningsavgifter i Sverige, där de plan
som bullrar och förorenar mer får betala mer, de renare mindre.
Avgifterna är dock så låga att de knappt har någon effekt på
trafikökningen. Det innebär inte heller att flygtrafiken betalar för sin
miljöpåverkan, eftersom avgifterna går tillbaka till Luftfartsverket, inte
till statskassan.

Sverige bör aktivt verka för att EU-lagstiftningen ändras så att flygbränsle
kan miljöbeskattas. Innan detta är genomfört är det dock möjligt för Sverige
att gå före genom att ta ut miljöavgifter, inom ramen för en ny
avgiftskonstruktion, kopplade till planens bränsleförbrukning. Avgiften kan
lämpligen delas upp i en landnings- och startfaskomponent samt en
sträckflygningskomponent. Främsta motivet är att bränsleförbrukning och
utsläpp är mycket högre per km vid start och landning på grund av högre
effektbehov och lägre verkningsgrad jämfört med marschhöjdsflygning. På
detta vis kan även plan som flyger över Sverige få betala en
sträckflygningsavgift.

Avgiftskomponenterna bör variera beroende på flygplanstyp. Ingående
utsläppsparametrar bör vara koldioxid, kväveoxider och kolväten. Eftersom
det föreligger ett motsatsförhållande mellan låga kväveoxidutsläpp och
minskat motorbuller bör även riktlinjer för motorbuller ingå i bedömningen
vid landningsavgifternas differentiering.

Liksom för annan infrastruktur är belastningen av flygplatsernas
landnings- och startytor som intensivast under vissa tider på dygnet.
Kapacitetsbrist uppstår och kraven på utbyggnad ökar. För att utnyttja
infrastrukturen så effektivt som möjligt bör differentierade landningsavgifter
också användas för att bättre sprida flygplanen över en önskad tidsperiod.

Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ett system för start-,
landnings- och sträckflygningsavgifter differentierade efter miljöprestanda
och flygplatskapacitet enligt vad som ovan anförs.

8 Ta bort undantaget för privatflyg

Enligt EG:s mineraloljedirektiv (92/81/EEG) skall bränsle som används
för privat nöjesflygning, till skillnad från flygbränsle som används
kommersiellt, beskattas. Sverige har dock utnyttjat en undantagsmöjlighet
i direktivet (i artikel 8.4) och beskattar därför inte flygbensin och
flygfotogen som används för privat nöjesflygning. Eftersom förhållandet
bygger på en undantagsregel kan det enkelt rättas till. Riksdagen skall
därför begära att regeringen återkommer till riksdagen med ett förslag till
miljöbeskattning av flygbensin och flygfotogen för det privata
nöjesflyget.

8.1 Förändrad organisation av flyget

Flygplatser styrs inte av nationella beslut om infrastrukturen. Totalt finns
nästan 50 flygplatser med reguljär trafik i Sverige. Flygplatserna är
statliga, militära eller kommunala, samt en privat. Det finns 14 statliga
flygplatser och dessa drivs av Luftfartsverket (SIKA årsbok 1998).

Det finns många flygplatser i Sverige vars lokalisering utgör direkt
konkurrens mot de satsningar som görs på snabbtåg. Många av dessa
flygplatser får dessutom kommunala eller statliga driftsbidrag.

För samhället i stort innebär den nuvarande luftfartspolitiken bland annat
att behovet av flygplatskapacitet drivs upp med stora ekonomiska och
miljömässiga kostnader som följd. Att systemet består beror bland annat på
att Luftfartsverket, sitt neutrala namn till trots, inte är någon oväldig
myndighet utan främst en stor, expansiv flygplatskoncern, därtill branschens
främsta lobbyist och primus motor bakom lobbyingorganet Svenskt Flyg AB.

Den ökande privatiseringen av flygplatser samt Luftfartsverkets nuvarande
funktion som flygplatskoncern och lobbyist för ökat flyg är på väg att göra
luftutrymmet alldeles okontrollerbart och därmed svårt att anpassa till
miljömål och ställa om till ekologisk hållbarhet. Medan Vägverket i sin
miljöpolicy anger en dämpning av vägtrafikens tillväxt som ett centralt mål
ser Luftfartsverket som sin huvuduppgift att på alla sätt underlätta flygets
expansion.

Luftfartspolitiken måste saneras. Det visar inte minst, med önskvärd
tydlighet, diskussionen om en eventuell ny flygplats i Stockholmsregionen,
där Luftfartsverket agerat som en kraftfull lobbyist för en ny flygplats.

Vänsterpartiet anser att den svenska flygpolitiken måste ses över med
inriktningen att klara de av riksdagen fastställda transportpolitiska målen om
bland annat en god miljö samt en positiv regional utveckling. Flygets
ohämmade tillväxt måste bromsas.

Denna modell kräver att flygplatserna ligger i statens händer, dvs. de
kommunala flygplatserna bör förstatligas.

Vänsterpartiet föreslår att regeringen tillsätter en utredning om möjligheten
att överföra ägandet av de kommunala flygplatserna till staten. Flyget bör
omfattas av samma modell som vägar och järnvägar, dvs. ägandet bör
överföras till staten via ett statligt infrastrukturverk. För att
Luftfartsverket
skall kunna vara denna myndighet måste Luftfartsverkets instruktion ses över
och ändras så att verket ges tydligare styrning mot de nationella miljömålen
och de transportpolitiska målen - inte minst det regionalpolitiska delmålet.
Idag är verkets huvuduppgift enligt instruktionen att "främja utvecklingen av
den civila luftfarten". Detta stämmer inte med den målsättning som antogs vid
beslutet om den transportpolitiska propositionen 1997/98:56 om att "Målen
för samtliga trafikverk skall vara att bidra till uppfyllelsen av de
transportpolitiska målen. Utvecklingen av den egna sektorn skall främjas
endast i de fall detta bidrar till att uppfylla dessa mål." Det gör inte en
utvidgad flygtrafik.

Regeringen skall ges i uppdrag att ändra Luftfartsverkets instruktion så att
de transportpolitiska målen blir styrande.

Vänsterpartiets förslag skulle innebära att ett statligt basflygplatsnät
skapas. Nätet skall drivas utan vinstkrav. Nätet skall ge service till alla
landsdelar. Investeringar och drift finansieras över statsbudgeten.
Investeringarna baseras på samhällsekonomiska beräkningar, men det ger
också möjlighet till politiska prioriteringar. De kommuner som idag har det
största behovet av flyg, och saknar andra alternativa kommunikationer, skulle
på detta sätt ges bättre möjligheter.

Detta skulle medföra att man på politisk väg kan styra luftfarten så att
behovet av flygtransporter i glesbygd och behovet av att nå miljömålen
samverkar.

En utveckling av flyget där staten tar ett helhetsansvar med utgångspunkt i
de av riksdagen fastställda trafikpolitiska målen bör innebära att fler
flygplatser inte behöver anläggas inom överskådlig tid.

Riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning om förstatligande av
de kommunala flygplatserna i enlighet med vad som i motionen anförs.

9 Ändra fördelningen av slottider

En fråga av stor betydelse för flyget från bl.a. skogslänen är start- och
landningstiderna, de s.k. slottiderna. Problemet är slottiderna under
högtrafikperioderna mellan 07.00-09.00, samt på eftermiddagen. Dessa
slottider delas ut med utgångspunkt i EU-rådets förordning nr 95/1993.
Rent praktiskt sker fördelningen av slottider i Sverige genom en
ekonomisk förening bestående av de svenska flygbolagen där också
Luftfartsverket ingår med två representanter. Ytterligare ett stort problem
med slottider är att ett flygbolag som innehar en slot har evig
företrädesrätt till denna, s.k. grandfathers rights. Detta missgynnar
framför allt nya operatörer som har svårt att få attraktiva sloter, men det
kan också missgynna små bolag som flyger på inlandet.

Det innebär också att ett flygbolag som flyger på inlandet och plötsligt
lägger ner linjen behåller sin slottid. Detta är otillfredsställande och kan
medföra en sämre situation för de delar av landet som är i störst behov av
flyget och där alternativ till flyget saknas.

En översyn av fördelningen av slottider bör göras. Syftet bör vara att ändra
fördelningen så att behovet av bra slottider för det så viktiga regionalflyget
garanteras och i övrigt kan slottiderna säljas ut till flygbolagen via ett
auktionsförfarande. ICAO:s och EU:s regelverk ger utrymme för undantag för
regionalt viktiga anslutningar från den ordinarie fördelningen av slottider.
Riksdagen skall begära att regeringen återkommer med förslag till ändring av
systemet för fördelning av slottider enligt vad som i motionen anförs.

Stockholm den 1 oktober 2000

Stig Eriksson (v)

Hans Andersson (v)

Sture Arnesson (v)

Lennart Beijer (v)

Britt-Marie Danestig (v)

Lennart Gustavsson (v)

Kalle Larsson (v)

Camilla Sköld Jansson (v)

Karin Svensson Smith (v)

Gunilla Wahlén (v)

Lennart Värmby (v)