EU:s framtid

Motion 2002/03:K288 av Gudrun Schyman m.fl. (v)

1 Innehållsförteckning

1 Innehållsförteckning 8

2 Förslag till riksdagsbeslut 9

3 Inledning 10

4 Förändringen av lagstiftningsmakten 10

5 Integrationen omfattar alltmer 11

6 Vår syn på EU:s framtid 5

7 EU:s legimitetsproblem 6

2 

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen begär att regeringen i enlighet med vad i motionen anförs tillsätter en utredning som belyser maktrelationerna över lagstiftningen mellan Sveriges riksdag och EU:s institutioner.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU bör verka för att EU:s medlemsländer gör egna utvärderingar av den öppna samordningens metod.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen bör utarbeta ett helhetsförslag till EU-fördrag inför regeringskonferensen 2004.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU bör vara kritisk till EU:s federala utveckling och därmed bör verka för en mellanstatlig utveckling.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU bör verka för att presentera hållbara förslag till lösningar för jordbruks- och strukturfonderna.1

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU skall ta initiativ för att förstärka riksdagens inflytande över EU-politiken och att de nationella parlamenten ges initiativrätt om lagar så att kommissionens monopol bryts.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU skall verka för att beslutsformerna vid fördragsändringar även fortsättningsvis skall innebära krav på enhällighet.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU avvisar såväl förslaget till en kompetenskatalog som upprättandet av en konstitution.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen i EU bör verka för att EU ansluts till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna.

1 Yrkande 5 hänvisat till NU.

3 Inledning

Utvecklingen av EU rör sig i en mycket bestämd riktning. Med en ständigt pågående integrationsprocess läggs grunden till en allt fastare sammanslutning av medlemsländerna som i slutänden leder fram till en stat, Europas förenta stater. I samband med Maastrichtfördragets tillkomst i början på nittiotalet doldes inte att motivet var att utveckla EU till en federal statsbildning.

I Maastrichtfördraget skrevs också målen om ett gemensamt försvar och en gemensam valuta in, två områden som är något av grunden när man definierar en stat. Att EU måste kunna agera och konkurrera politiskt, ekonomiskt och militärt på världsarenan var ett budskap som framfördes av dåtidens ledande EU-företrädare. De jämförde sig gärna med USA och frammanade bilden av att målet var att bli lika starkt och mäktigt som jätten i väster.

Eftersom uppslutningen bakom en sådan utveckling inte var särskilt stor bland medborgarna i EU-länderna, tonades detta budskap ned under flera år. Efter övergången till EMU:s tredje steg har dock budskapet framförts mera öppet igen och beslut som konkretiserade den här målsättningen fattades på flera områden. På toppmötet i Köln i juni 1999 framstod exempelvis EU:s militära ambitioner tydligt och utvecklingen på detta område har gått oerhört snabbt. Det lär bara vara en tidsfråga innan EU självständigt visar de militära musklerna så som anstår en sammanslutning med superstatsambitioner. Den svenska regeringen har inte haft några invändningar mot denna utveckling.

I samband med det pågående konventet om Europas framtid läggs det nu fram förslag på löpande band som alla pekar i federalistisk riktning. De socialdemokrater som sitter med i konventet, inklusive de svenska Socialdemokraterna, har lagt ett förslag till konstitution där i princip alla frågor, utom dem som är grundlagsmässigt känsliga för medlemsländerna, ska kunna fattas med majoritetsbeslut. Kristdemokratiska partiet i Europa, som samlar konservativa och kristdemokratiska partier, har också lagt fram förslag som stärker överstatligheten. Europafacket har presenterat förslag som även svenska LO anser vara alltför federalistiska. Sveriges agerande har enligt Vänsterpartiet varit alltför passivt. Det duger inte att endast reagera på andras förslag. Speciellt när regeringen inte tycks vara beredd att lägga in sitt veto mot den negativa utveckling som nu ökar i hastighet.

4 Förändringen av lagstiftningsmakten

Europeiska unionen har under de senaste 15 åren befunnit sig i ett permanent krisläge vad gäller ökad misstro mellan medborgare och elit: nedgång i valdeltagande i EU-parlamentsvalen, nederlag i folkomröstningar EU-kommissionens avgång, grundläggande instabilitet inom och mellan institutionerna, etc. Denna tid sammanfaller med betydande maktförskjutningar från medlemsländerna till EU:s olika organ – vilket manifesterats genom fördragsändringar på löpande band: Europeiska enhetsakten 1986, Maastrichtfördraget 1991, Amsterdamfördraget 1997 samt Nicefördraget.

I en skrift som danska riksdagen, Folketinget, har gett ut (Sådan lovgiver EU) framgår det att 85 procent av alla beslut tas på arbetsgruppsnivå eller i Coreper, EU-ambassadörernas sammanslutning.

Endast 15 procent av besluten avgörs på ministernivå. Därför bör en utredning snarast tillsättas som belyser maktrelationerna i lagstiftningsprocessen.

Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

5 Integrationen omfattar alltmer

Statsvetare brukar använda en modell, integrationstrappan, som beskriver utvecklingen från ett läge med självständiga länder till ett läge där länderna har gått samman till en federation eller stat. Trappan har följande steg: varje land för sig, frihandelsområde, tullunion, gemensam marknad, gemensam valuta samt gemensam skatte-, finans- och välfärdspolitik. EU befinner sig i dag på femte steget i och med eurons tillkomst. Utvecklingen från ett steg till nästa steg är inte ödesbunden. Det krävs politiska beslut för att gå vidare.

Men det finns ett slags inneboende dynamisk logik i att ett steg följs av nästa, den s.k. spill-over-effekten. Detta gäller i synnerhet en organisation som EU, som är ett uttalat politiskt projekt som syftar till en långtgående politisk integration. För exempelvis den mest federalistiska institutionen, EU-parlamentet, är det ofta ett självändamål att överföra så mycket makt som möjligt till den överstatliga nivån. Även kommissionen är pådrivande för att utvidga sin egen och unionens kompetens.

Tidigare beslut på det socialpolitiska området har i huvudsak varit relaterade till arbetsmarknaden och till att få den inre marknaden att fungera. Sedan EMU introducerades har ambitionsnivån på det välfärdspolitiska området ökat. Det är också en historisk erfarenhet att sambandet mellan en gemensam valuta och en gemensam skatte-, finans- och välfärdspolitik är starkt. En självklar förklaring till detta är att ett valutaområde nästan alltid också utgör gränsen för en stat eller federation. Det är i detta perspektiv vi skall se ambitionerna inom välfärdspolitiken.

1999 inleddes en samordnad strategi för modernisering av de sociala trygghetssystemen. Förra året bildades Kommittén för den sociala tryggheten. Den ska utforma politik vad gäller hållbara pensionssystem, social utslagning, hälsovård och sysselsättningsfrämjande bidragssystem. På dessa politikområden används ett förfarande som brukas benämnas soft-law, mjuka lagar, eller den öppna samordningens metod. Men det handlar inte om bindande lagstiftning.

Den formella beslutsmakten ligger kvar på nationell nivå. I stället utbyter länderna information och erfarenheter. De jämför och granskar varandras politik. Riktlinjer, målsättningar och rekommendationer utfärdas. De startar procedurer och processer som stegvis och på sikt kan innebära harmonisering av ländernas politik och kanske också bindande lagstiftning.

I den här processen är ministerrådet och kommissionen jämställda när det gäller initiativ. Men det är tydligt att det är kommissionen som är den drivande kraften. Genom möjligheten att välja ut och publicera goda exempel har kommissionen stor opinions- och idémakt. De kan lyfta frågor utan att det finns något formellt krav att göra det.

Det kan utvecklas en politisk praxis som går vid sidan av eller föregriper det formella och rättsliga. Även om regeringarna har en central roll i processen kan man ifrågasätta deras förmåga att styra och kontrollera det som sker. Vi motsätter oss att ett överstatligt tjänstemannaorgan som kommissionen har inflytande över välfärds- och sysselsättningspolitik. Det är de demokratiskt valda församlingarna som skall styra utvecklingen.

Ett problem med soft-law är att förfarandet genomförs stegvis utan att något egentligt avgörande kommer till stånd eller att frågorna debatteras offentligt. Processen är mer eller mindre dold samtidigt som syftet är att öka den politiska integrationen. Så har skett flera gånger tidigare under EG/EU:s utveckling. Exempelvis var Schengen från början ett samarbete mellan ett begränsat antal länder för att nu vara helt inlemmat i EU:s strukturer. Och i de europeiska socialdemokratiska partiernas förslag till konstitution föreslås att även den öppna samordningsmetoden ges klara överstatliga inslag.

Under år 2002 är det tänkt att kommissionen skall genomföra en utvärdering av den öppna samordningens metod.

Det är viktigt att medlemsländerna parallellt gör egna utvärderingar. Detta bör föras fram till rådet från Sveriges sida. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

6 Vår syn på EU:s framtid

Sverige bör utarbeta ett helhetsförslag till fördrag inför 2004 års regeringskonferens som värnar de nationella demokratiernas självbestämmanderätt. Beslut om detta alternativa fördrag bör underställas den svenska riksdagen. Poängen med det svenska medlemskapet var enligt förespråkarna att Sverige skulle gå med för att påverka. Då duger det inte med att som hittills endast förhålla sig till andras förslag. Det leder endast till att den svenska positionen ständigt marginaliseras.

Detta gäller särskilt i nuläget när de profederalistiska krafterna så tydligt anger riktningen för unionsutvecklingen. Riksdagen bör som sin mening ge regeringen till känna att Sverige bör utarbeta ett helhetsförslag inför 2004 års regeringskonferens.

Ett alternativt fördrag bör göra upp med de allmänna bestämmelser som utgår från den permanenta process som anges i artikel 1 i Unionsfördraget om att skapa en allt fastare sammanslutning (an ever closer union). Vi ställer oss kritiska till EU:s federala utveckling. I stället bör det slås fast att EU bygger på ett samarbete mellan självständiga stater. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Ett nytt fördrag bör också avlägsna de gamla grundbultarna om produktionsfaktorernas och den ohämmade kapitalistiska konkurrensens överhöghet. Dessa bestämmelser hindrar bland annat införandet av åtgärder mot globaliseringens negativa verkningar.

Ett fördrag, som är något av en grundlag, bör inte slå fast innehållet i den ekonomiska politik som man avser föra. Men så är det faktiskt i gällande fördrag när det gäller reglerna för den ekonomiska och monetära unionen. Där har prisstabilitetsmålet företräde framför andra angelägna mål, till exempel full sysselsättning. Det finns också delar av fördraget som med lätthet kan avlägsnas på grund av att de i takt med tidens gång spelat ut sin roll.

Det gäller till exempel reglerna för jordbrukspolitiken, en verksamhet som i huvudsak bör återföras till nationell nivå. EU:s jordbrukspolitik är med sin nuvarande utformning ett stort problem, dels för jordbruket, miljön och landsbygdsutvecklingen inom EU, dels för att den utgör ett stort hot mot jordbruket i kandidatländerna. Den tar också onödigt stora ekonomiska resurser i anspråk. EU:s jordbrukare får cirka 35 procent av sin bruttointäkt i form av stöd från EU. Det kan jämföras med USA:s bönder som får omkring 20 procent i stöd. Det är också viktigt att reformeringen av EU:s jordbrukspolitik avgörs före utvidgningen.

Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.

Ett nytt fördrag bör särskilt koncentrera sig på att undanröja EU:s demokratiska brister. Medlemskapet har urgröpt centrala delar i regeringsformen. Det gäller paragrafen om att all offentlig makt utgår från folket och paragrafen om att riksdagen stiftar lag. Ministerrådet stiftar många av EU-lagarna med kvalificerad majoritetsomröstning. Väljarna har ingen möjlighet att utkräva ett samlat politiskt ansvar av den församling som stiftar lagarna.

Riksdagen har varken formell eller reell makt över de lagar som bestäms i EU. Tjänstemännen i kommissionen har ensamrätt att föreslå lagar. Kommissionen antar också egna rättsakter. Ett stort demokratiskt problem är det som brukar kallas lagstiftningsutrymmets upptagenhet – om EU har antagit en lag på ett område, så har man mutat in detta område som sitt eget. När lagstiftningsmakt flyttas från parlament till ministernivå ändras även karaktären av beslutsfattandet, från öppenhet till mer av slutenhet.

7 EU:s legimitetsproblem

Fortfarande finns en stark uppslutning kring demokratin i det svenska politiska etablissemanget. Som motiv för att parlamentarismen och demokratin försvagats kan vi se en omtolkning av demokratibegreppet under 1990-talet. Folkets deltagande och väljarnas rätt att utkräva ansvar som demokratins kärna har tonats ner. I stället har effektivt beslutsfattande alltmer gjorts synonymt med demokrati.

Denna definition av demokrati passar som hand i handske med beslutsprocessen i EU. Den legitimerar maktförskjutningen från parlament till regeringar, liksom en mer framskjuten ställning för tjänstemän och experter i politiken, samtidigt som den accepterar en mer passiv roll för medborgarna.

Det finns även anhängare av en EU-stat som har insett de demokratiska bristerna. De vill därför skapa ett tvåkammarsystem där ministerrådet skall representera staterna och där EU-parlamentet skall representera väljarna. Det är en modell hämtad från USA. Denna federalistiska modell är i sin teoretiska och formella konstruktion demokratisk. Men frågan är om den är genomförbar och önskvärd?

Ett systems demokratiska legitimitet bygger på att väljarna ger sitt samtycke till de beslut som fattas. Det kräver att väljarna förstår innebörden av besluten och hur de har vuxit fram. Men det innebär också att väljarna är sista instans och via valsedeln kan ersätta de styrande. Det uppfyller inte EU.

Inom unionen är det endast kommissionen som har rätt att utarbeta lagar. Domstolen har rätt att underkänna lagar som regeringarna har beslutat om. Detta jurist- och expertvälde ifrågasätts inte av den politiska EU-eliten. Väljare uppfattas istället som kravmaskiner som leder till att politiker låter sig styras av opinioner. Därför får till exempel inte centralbankens och kommissionens ledamöter ta intryck av människornas vilja.

Under flera generationer har USA byggt en förbundsstat. Där finns många av de förutsättningar som är nödvändiga för att en stat skall uppfattas som något så när legitim och naturlig, bland annat ett gemensamt språk och gemensamma medier för opinionsbildning. Detta saknas i Europa.

Valdeltagandet till EU-parlamentet har också minskat kraftigt sedan 1979. Den sociala snedfördelningen i EU-valen är också påfallande. Väljare med arbetarbakgrund deltar i betydligt mindre utsträckning än övriga. Grundproblemet är att EU-parlamentet har mycket svag politisk legitimitet. Parlamentet har skapats uppifrån för att ge EU en demokratisk fasad, inte som en följd av människors kamp för inflytande och demokratiska rättigheter.

Vänsterpartiet hyser inga illusioner om möjligheterna av att omvandla EU till en fungerande demokrati i verklig mening. Men däremot bör initiativ tas för att förstärka riksdagens inflytande över EU-politiken. Viktiga frågor bör föras tillbaka till medlemsländerna. De nationella parlamenten måste ges initiativrätt om lagar och kommissionens monopol brytas.

Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

EU-parlamentet i sin nuvarande form kan avvecklas. Det framstår som alltmer orimligt att ett parlament som ständigt tappar legitimitet trots vidgade befogenheter kan tillåtas öka sin makt över Europas medborgare. Som riksdagsbeslutet från den 9 maj 2001 (2000/01:KUU1) slog fast så står EU-parlamentet och de nationella parlamenten i visst motsatsförhållande till varandra.

Ett ökat inflytande för EU-parlamentet innebär ett reducerat inflytande för rådet, och därmed en minskad bindning till den legitima demokratiska nivån i medlemsländerna. EU-parlamentets verksamhet kan ersättas av ett utvecklat COSAC-samarbete, alltså det organ som i huvudsak består av nationella parlamentariker. Det skulle förstärka den folkliga legitimiteten och ansvarsutkrävandet inom EU. Kommissionen bör fråntas sin initiativrätt och ges en mer administrativ och beredande funktion. Domstolen kan genom förändringar i fördraget avlövas från sin politiska och aktiva integrationsroll.

Det är viktigt att genomföra en förenkling av fördragen. I EU:s primärrätt finns det sammanlagt 700 artiklar. Det finns dessutom mer än 30 olika beslutsformer som inte ens professorer i statsvetenskap behärskar. Denna flora av bestämmelser, som dessutom innehåller motstridigheter och oklarheter, leder till ökat utrymme för jurister att tolka reglerna – på politikens och därmed demokratins bekostnad.

Kommissionens så kallade Dehanegrupp föreslog en uppdelning av fördraget. En principiell del om mål, vägledning för EU, medborgerliga rättigheter och institutionella bestämmelser skulle till formen vara mellanstatlig på samma sätt som nuvarande fördrag. Den andra delen, som särskilt skulle komma att innefatta de olika politikområdena, skulle däremot kunna ändras av rådet med till exempel olika former av majoritetsbeslut.

Detta skulle förta fördragsändringarnas mellanstatliga formkaraktär. Av nuvarande fördragsbestämmelser så skulle upp till 90 procent av ändringarna förvandlas till överstatliga beslut, där de nationella parlamenten helt skulle sakna inflytande. Det är viktigt att ställa sig positiv till en förenkling och reducering av fördragen. Men däremot bör beslutsformerna vid ändringar inte genomföras som de föreslagits i den så kallade Dehanerapporten. Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Att införa en kompetenskatalog har förespråkats av dem som önskar en tydlig uppdelning mellan vad som skall beslutas på EU-nivå och på nationell nivå. Tanken kan väcka sympati vid första ögonkastet. Men förslaget till katalog är också ett led i en ytterligare federalisering av EU.

Förslaget till kompetenskatalog bör uppfattas som ett försök att vinna anklang för skapandet av en konstitution, som i sin tur anses nödvändig för att skapa en stat på EU-nivå. Införandet av en kompetenskatalog måste även anses som orealistiskt eftersom gränsdragningar mellan olika politikområden blir svåra att göra.

Kraven på en konstitution där lagstiftningsmakten delas mellan EU-parlamentet och EU:s regeringar innebär också att de nationella parlamenten blir utomordentligt försvagade. Detta kommer att förstärka bristen på demokratisk legitimitet inom EU.

Riksdagen bör som sin mening ge regeringen till känna att Sverige avvisar såväl förslaget till en kompetenskatalog som upprättandet av en konstitution.

Frågan om stadgan om de grundläggande rättigheternas status är en av flera frågor som tillhör EU:s framtidsfrågor enligt toppmötet i Nice. Den nuvarande stadgan anses svår att infoga i ett EU-fördrag. Den kan också uppfattas bli en onödig konkurrent till Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Vänsterpartiet anser att stadgan om de grundläggande rättigheterna bör kvarstå som en icke juridiskt bindande deklaration.

Däremot är det viktigt att ändra fördraget så att EU kan anslutas till Europakonventionen om mänskliga rättigheter. Det skulle kunna göra EG-domstolen mer återhållsam att stödja sig på EU-stadgan i sina beslut. Därmed skulle den skadliga konkurrensen mellan två rättighetssystem kunna minskas.

Detta bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.

Stockholm den 21 oktober 2002
Gudrun Schyman (v)
Lars Bäckström (v)	Mats Einarsson (v)
Marie Engström (v)	Owe Hellberg (v)
Berit Jóhannesson (v)	Sten Lundström (v)
Rossana Valeria D (v)	Alice Åström (v)
Lars Ohly (v)