EU:s krishanteringsförmåga

Motion 2004/05:U223 av Sten Tolgfors (m)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om mandatfrågan i EU:s krishantering.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av en modernisering av FN-stadgan.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att civil krishantering försvåras eller omöjliggörs utan en trovärdig militär krishanteringsförmåga inom EU.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Sverige uttryckligen skall acceptera Europeiska rådets slutsatser från Helsingfors angående mandatet för EU:s krishanteringsinsatser.

Acceptera Helsingforsmötets formulering

Det är moraliskt riktigt att EU skapar förmåga att förebygga och förhindra kriser, krig och konflikter i närområdet. Det är moraliskt riktigt att EU ingriper för att stoppa folkmord och etnisk rensning. Helst skall detta ske med mandat från FN:s säkerhetsråd i grunden, men skulle ett sådant blockeras kan EU inte passivt åse när människor far illa. För att minimera den risken måste arbetet med att reformera FN-stadgan nu inledas. I väntan på att detta sker måste Sverige uttryckligen och entydigt acceptera formuleringarna kring mandatet för krishantering från EU:s toppmöte i Helsingfors, vilket ännu inte skett.

Vikten av EU:s krishanteringsförmåga

Att säkra freden, hindra folkmord och rädda människoliv är de allt överskuggande målen för EU:s framväxande krishantering.

Redan vetskapen om att EU har en trovärdig militär krishanteringsförmåga, baserad på medlemsländernas gemensamma vilja och förmåga att snabbt besluta och utföra krishanteringsuppdrag, kommer att verka stabiliserande i Europa.

Omvänt gäller att 1990-talet var ett bevis för att den som har onda avsikter inte avskräcks blott av ord. Om orden synas måste där finnas en reell krishanteringsförmåga för att EU skall kunna sätta kraft bakom orden.

EU:s arbete med att skaffa en egen krishanteringsförmåga är mycket välkommet. En avgörande fråga värd att diskutera och problematisera är då under vilka förutsättningar EU skall kunna agera för freden. Med andra ord: Vilket mandat krävs för EU:s krishanteringsinsatser?

Den svenska regeringen har medvetet varit otydlig i mandatfrågan. Sverige riskerar att bli ett hinder i situationer där civila krishanteringsinsatser inte förslår, situationen urartar, våldet trappas upp och militära insatser blir nödvändiga. Om militära insatser fördröjs i en sådan situation riskeras säkerheten inte bara för berörd civilbefolkning, utan också för EU:s civila krishanterare. Det är därför mandatfrågan måste få ett tydligt svar.

Oklar gräns

Grunden för oklarheten är att regeringen sökt separera civil och militär krishantering helt ifrån varandra. Det låter sig dock inte göras. Gränsen mellan civil och militär krishantering är inte på något vis glasklar. Det kan och kommer att pågå civila och militära insatser parallellt.

Formuleringen "militärt våld" som regeringen brukat använda för att beskriva militär krishantering är också tvivelaktig. Ett fredsbevarande uppdrag kan behöva övergå i något annat i den sekund som situationen förvärras. Dessutom riskeras själva förutsättningarna för civil krishantering om det inte finns en militär förmåga och en politisk beredskap att använda den om det blir nödvändigt.

Civil säkerhet kan regeringen hantera ganska bra, men säkerhetens kärna, den militära krishanteringen, klarar man över huvud taget inte att hantera på ett rationellt sätt.

Mandat för krishantering

Alla är överens om att EU:s krishantering i första hand skall ske med mandat från FN:s säkerhetsråd. Men vad gör EU om säkerhetsrådet inte förmår att axla sitt utpekade huvudansvar för internationell fred och säkerhet och FN-mandat därför blockeras? Skall Sverige hävda formalismens företrädesrätt och hindra insatser? Skall vi låta folkmord pågå? Skall vi låta civila dö? Eller skall Sverige och EU välja att agera för freden ändå?

EU:s regeringschefer har slagit fast att besluten om EU:s krishanteringsinsatser måste tas i enlighet med FN-stadgans principer. I ordförandeskapets slutsatser från toppmötet i Helsingfors står det: "Unionen kommer att bidra till internationell fred och säkerhet i enlighet med principerna i Förenta nationernas stadga. Unionen erkänner att Förenta nationernas säkerhetsråd har huvudansvaret för bevarandet av internationell fred och säkerhet."

Märk väl att det står i enlighet med principerna i FN-stadgan och att säkerhetsrådet har huvudansvaret - inte hela ansvaret - för fred och säkerhet. Denna formulering - som f.ö. överensstämmer med Natos - valdes just för att undvika att EU handlingsförlamas i humanitärt utsatta situationer.

Den svenska regeringen har ändå hittills valt att kräva konkreta FN-mandat för att EU skall kunna agera. Den tidigare utrikesministern sade i riksdagen: "När vi säger att man skall följa principerna i FN-stadgan betyder det ... att man ska ha mandat från säkerhetsrådet när det gäller fredsframtvingande insatser."

Också statsministern har villkorat EU:s militära krishantering med säkerhetsrådsmandat: "När det gäller nödvändigheten av ett FN-mandat för sådant som innebär våldsanvändning är det klart fastlagt i dagens slutsatser att det bygger på FN-stadgan." Som svar på en journalistfråga om detta innebar krav på säkerhetsrådsmandat, sa han: "Ja, det bygger på FN-mandat för våldsanvändning." Detta sade statsministern i strid med toppmötets slutsatser. Det må vara hans egen uppfattning, men det var en felaktig beskrivning av Helsingforsmötets beslut. Problemet är att Sverige ännu inte uttryckligen accepterat Helsingforsmötets formuleringar.

FN-stadgans principer är mer än bara en beslutsordning. Där finns ocksååligganden för länderna att t.ex. hindra folkmord. FN-stadgans principer - inte ett entydigt mandat från en resolution - var det som Nato hänvisade till när man inledde aktionen för att stoppa Milosevics brott i Kosovo. En sådan åtstramning av Helsingforsmötets beslut, som den svenska regeringen sökt göra, skulle hindra EU från att agera i humanitära nödlägen som det i Kosovo, där säkerhetsrådsmandat uppenbart orätt blockerades.

Förtydliga FN-stadgan

Alla är överens om att EU:s krishanteringsinsatser primärt skall ske med ett säkerhetsrådsmandat i grunden. Men att som den svenska regeringen i praktiken villkora EU:s agerande för freden med bl.a. ett godkännande från ett obstruerande Fastlandskina vore fel.

Regimen i Kina stoppade fortsatt FN-närvaro med fredsbevarande trupp i Makedonien, när den som bäst behövdes.

EU:s regeringschefer valde en formulering i mandatfrågan som skulle utgöra en försäkring mot passivitet. De flesta är överens om att det vore fel att inte agera i humanitära nödlägen som det i Kosovo. Det var därför som Sverige - trots allt - stödde Natoinsatsen i Kosovo och beskrev den som nödvändig, väl medvetet om att den saknade säkerhetsrådsmandat.

Den dåvarande utrikesministern sade: "Vi hade helst sett ett FN-beslut. Men det viktiga nu är att få Milosevic att ge efter." Den tidigare utrikesministern sade också att det är fråga om "hypotetiska situationer" där EU skulle behöva agera utan FN-mandat. Det är det inte, vilket situationen i Kosovo visade.

Sverige måste agera för att skapa en klarare situation för framtiden. Det är bättre att vara förberedd än att alltid överraskas om säkerhetsrådet blockeras. Men regeringen har i stället valt en "man skall aldrig säga aldrig"-doktrin, som dåvarande utrikesministern uttryckte det i riksdagen. Å ena sidan säger regeringen att FN-mandat enligt Sveriges uppfattning ovillkorligen krävs för fredsframtvingande insatser. Å andra sidan medger regeringen att man kan "aldrig säga aldrig". Det går inte ihop.

Sverige har nu ett antal olika alternativ:

• Vi kan säga att de gånger Sverige accepterar agerande utan säkerhetsrådsmandat är undantagssituationer som inte är prejudicerande. Det skapar dock osäkerhet i varje given situation och är motsägelsefullt.

• Sverige kan verka för att modernisera och förtydliga FN-stadgan och vetorätten.

• Sverige kan lyfta fram Uniting for Peace-mekanismen som ett alternativ att använda i låsta situationer. Generalförsamlingen övertar då säkerhetsrådets uppgifter om det förlamas.

• Sverige kan tydligt säga att EU måste kunna genomföra krishanteringsuppgifter i humanitära nödlägen också om FN-mandat saknas. Agerandet måste alltid ske i enlighet med FN-stadgans principer, som också innefattar bl.a. krav på medlemsländerna att hindra folkmord. Detta - som borde ske alldeles oavsett vilken linje regeringen långsiktigt väljer - kan ske genom att Helsingforsmötets formuleringar uttryckligen accepteras av regeringen.

• Sverige kan välja kombinationer av dessa eller andra lösningar.

Det som inte är acceptabelt är passivitet i humanitära nödlägen, där människor dör på grund av politiska låsningar i säkerhetsrådet eller oförmåga att ta ställning från bl.a. svensk sida. Sverige bör därför driva en modernisering av FN-stadgan för att anpassa den för en ny tids konflikter, inte minst vad gäller vetorätten.

Fokusering på civil krishantering får inte leda till att Sverige tvekar om den militära krishanteringen, som är en förutsättning för humanitär hjälp. Civil krishantering försvåras eller omöjliggörs utan en trovärdig militär krishanteringsförmåga inom EU.

Stockholm den 27 september 2004

Sten Tolgfors (m)