Finansieringen av statens investeringar

Motion 1989/90:Fi715 av Lars Tobisson m.fl. (m)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1989/90:Fi715

av Lars Tobisson m.fl. (m)
Finansieringen av statens investeringar

Inledning

Budgetprocessen utgör ett viktigt led i regeringens styrning av de statliga
myndigheterna. Sedan mellankrigstiden har emellertid statens budget och
budgetstyrningen fått vidgade uppgifter. Vilka dessa är framgår bl.a. av budgetutredningens
betänkande Budgetreform (SOU 1973:43). Där anges att
budgetsystemet dessutom utgör ett verktyg i fördelningspolitiken, att budgetprocessen
skall utnyttjas för att åstadkomma en effektiv användning av
samhällets resurser samt att den statliga budgeten skall bidra till att skapa
samhällelig balans.

Att dessa mångfasetterade uppgifter skapar målkonflikter är uppenbart.
En rad misslyckanden både i Sverige och internationellt med detaljstyrd stabiliseringspolitik,
inte minst under 1970-talet, har bidragit till att välrenommerade
ekonomer i växande utsträckning övergett kraven på en långt driven
aktiv konjunkturpolitik.

I Sverige har dock keynesianismen dröjt sig kvar längre än i de flesta andra
industriländer. Som påvisas i motionen Finansmakten och budgetprocessen
av Lars Tobisson m.fl. (m) har statens utgifter höjts vid avmattning och
skatterna vid överhettning. Detta har drivit fram de högsta utgifts- och skattekvoterna
bland OECD-länderna med åtföljande allt sämre funktionssätt
för ekonomin. I förlängningen på denna utveckling kan ett byte av samhällssystem
skönjas.

I motionen Finansmakten och budgetprocessen behandlas de stora
aspekterna på budgetprocessen. Regeringens respektive riksdagens inflytande
står i fokus. Även i denna motion berörs frågor rörande den statliga
budgetstyrningen. Frågeställningarna är dock av mer begränsad och teknisk
natur.

Förändringar i det statliga budgetsystemet

I budgetutredningens betänkande från 1973 fastslogs att budgetsystemets arbetsrutiner
och informationsflöden på många sätt var behäftade med brister.
Detaljfrågor ansågs uppta för stort intresse, medan långsiktiga och principiellt
väsentliga beslut lätt kom i skymundan. Följden blev en dålig planering
och en mindre effektiv styrning av statens resurser.

Budgetutredningen förespråkade således den utveckling inom det statliga Mot. 1989/90

budgetarbetet sorn redan påbörjats under 1960-talet mot större anslagspos- Fi715

ter och lägre detaljeringsgrad. Statsmakterna skulle genom dessa förändringar
i växande utsträckning uppmärksamma verksamheternas mål och resultat.
Valet av resursslag skulle däremot ägnas mindre intresse.

Ett resultat av budgetutredningens rekommendationer blev slopandet av
en särskild kapitalbudget samt en annan syn på hur investeringar skulle behandlas
i det statliga budgetarbetet.

Tankegångarna från budgetutredningen följdes upp i huvudbetänkandet
från verksledningskommittén i SOU 1985:40. Behoven av långsiktighet och
bättre beslutsunderlag poängterades. Vidare slogs fast att rationaliseringsoch
effektivitetssträvandena måste få ökad tyngd, inte minst på grund av
krympande reala resurser. Från statsmakternas sida borde därför kraven på
fortsatta finansiella begränsningar eller andra omställningar av myndigheternas
verksamheter kombineras med en ökad frihet vid hushållningen med tilldelade
resurser och vid planering av resursanvändningen. De nu refererade
tankegångarna mynnade ut i förslag om fleråriga budgetramar för myndigheternas
förvaltningskostnader.

Behandlingen av investerings- och sakanslag och kraven på långsiktighet
har berörts både i budgetutredningens betänkande 1973 och i verksledningskommitténs
förslag 1985.

Investeringar och sakanslag

Statliga investeringar och statlig investeringspolitik som ett medel i stabiliseringspolitiken
påverkade i hög grad budgetutredningens slutsatser. Visserligen
kom utredningen fram till att möjligheterna att begränsa investeringsvolymen
var små på grund av att pågående investeringar ofta inte går att avbryta
utan stora kostnader. Även fastställda produktionsplaner var i praktiken
svåra att senarelägga med hänsyn till redan genomförd upphandling.

Brister i snabbhet och precision i investeringsstyrningen ansågs ytterligare
minska den reella handlingsfriheten.

Utredningens slutsats blev ändå följande:

Trots dessa inskränkningar i möjligheterna att använda de statliga investeringarna
i stabiliseringspolitiskt syfte framstår dessa som det väsentliga stabiliseringspolitiska
medlet på budgetens utgiftssida. Vi anser således att statsmakterna
bör kunna använda investeringarna i den löpande stabiliseringspolitiken
mer aktivt än f.n. Detta gäller såväl statlig anläggnings- och vägbyggnadsverksamhet
som inköp av maskiner och inventarier.

Utredningens slutsatser kan så här i efterhand tyckas förvånande. De fick
emellertid konkreta effekter på hur styrningen av statliga investeringar lades
upp. Myndigheterna skulle i sina budgetförslag så långt möjligt redovisa de
olika begärda investeringsobjektens varaktighet i tiden och regionala effekter.
På grundval av denna redovisning skulle statsmakterna kunna ta ställning
till investeringsverksamhetens inriktning och omfattning. Vidare skulle
godkända objekt och objektgrupper indelas i dels sådana som skulle påbörjas
under det kommande budgetåret, dels sådana som, beroende av konjunkturläget,
skulle kunna anstå till senare budgetår. 15

Investeringarnas avkastningsförmåga i rent företagsekonomiska eller i vidare
samhällsekonomiska termer kom således i skymundan. Resultatet av
detta gav sig självt: statsmakterna tvingades till att mera i detalj styra investeringsfinansieringen.
Detta gällde också affärsverken, även om domänverket
gavs en friare ställning liknande de statliga aktiebolagens.

Investeringsanslagen liksom sakanslagen låg utanför verksledningskommitténs
föreslagna system med en flerårscykel för planering och budgetering
av myndigheternas verksamhet. Huvudregeln skulle vara att riksdagen och
regeringen inte berövades möjligheten att utöva sin fulla handlingsfrihet
varje år. Mot detta kunde invändas att många regerings- och myndighetsbeslut
beträffande investeringar medför långsiktiga ekonomiska åtaganden och
dessutom inte så sällan strategiska avgöranden gällande teknik som ger betydligt
längre bindningstider än de som kommer att gälla för förvaltningsanslagen.

Verksledningskommittén förordade därför att bemyndiganden och ramar
ifråga om investeringar skulle innefattas i de rullande treåriga investeringsplanerna.
Den årliga uppdateringen och de successiva låsningarna av planerna
skulle knytas till budgetprocessen.

Problemen hur en fullgod investeringsplanering och finansieringen av investeringarna
skall utformas löstes dock inte slutgiltigt. Detta gällde både
vissa tunga investeringsområden hos de statliga förvaltnings- och uppdragsmyndigheterna,
dels affärsverkens mycket omfattande investeringsverksamhet.

Ny finansieringsmetod för vissa investeringar

I proposition 1989/90:100, bilaga 1, avsnitt 4, föreslår regeringen att den typ
av investeringar som nu finansieras över myndigheternas förvaltningskostnadsanslag
eller genom särskilda investeringslån på sikt skall finansieras vid
sidan om statsbudgeten genom att myndigheterna får ta upp lån direkt i riksgäldskontoret.
Lånen skall ges till myndigheterna på marknadsmässiga villkor.
Samtidigt utvecklas en ny redovisningsmodell innebärande att samtliga
statliga myndigheter så småningom skall lämna en fullständig tillgångsredovisning.
Vi ställer oss i princip bakom denna omläggning.

Som ett första steg föreslås att en försöksverksamhet påbörjas avseende
investeringar i ADB-utrustning och kommunikationssystem. Förändringen
innebär att statsbudgetens omslutning minskar, eftersom statskontorets redovisning
inte kommer att beröras av kapitalkostnader och amorteringar.
Däremot kommer även fortsättningsvis de årliga investeringarna och ränteutgifterna
att belasta myndigheternas förvaltningskostnadsanslag. Förändringen
skall vidare enligt propositionen i första omgången genomföras endast
för fem myndigheter - flygtekniska försöksanstalten, byggnadsstyrelsen,
riksgäldskontoret, statens lantmäteriverk och statistiska centralbyrån.

Vi har inget att invända mot regeringens förslag om förändrad finansiering
av ADB-investeringar m.m. Däremot anser vi att regeringen samtidigt
skulle ha föreslagit att den nya finansieringsmetoden skulle kompletteras
med bättre och mer utvecklade metoder och rutiner för investeringskalkyler
samt en fullständig redovisning av tillgångar och skulder i form av en balansräkning.
På dessa områden krävs betydande metodutveckling.

Mot. 1989/90

Fi715

16

I propositionen konstateras helt riktigt att myndigheterna i alltför stor ut- Mot. 1989/90

sträckning beaktar endast anskaffningskostnaden, utgiften, och inte analyse- Fi715

rar kostnaden för kapitalutnyttjandet. Finns det alternativanvändning för
statliga investeringar - och det gör det i många fall när det gäller byggnader,
mark, data- och kommunikationsutrustning, vägmaskiner etc. - bör också
vid jämna tidsintervall övervägas om den statliga verksamheten skulle gagnas
bättre av att tillgången hyrdes ut eller såldes så att de influtna medlen
kunde användas för andra ändamål.

Affärsverkens investeringar

Affärsverken intar en särställning inom den statliga förvaltningen. Till de
affärsdrivande verken räknas postverket, televerket, banverket, vägverket,
domänverket, statens vattenfallsverk, affärsverket FFV och luftfartsverket.

Den gemensamma nämnaren utgörs av affärsverksformen, som kan betecknas
som en särskild juridisk företagsform. Den kännetecknas av att organisationen
utgör en självständig ekonomisk enhet i förhållande till statsbudgeten
samtidigt som den utgör en del av staten. Karakteristiska särdrag för ett affärsverk
är att regeringen har direktivrätt i enlighet med RF 11:7 gentemot
verket och att verket har lydnadsplikt i förhållande till regeringen (RF 11:6).

Kännetecknande för statlig verksamhet är vidare att den betingas av andra
synpunkter än begränsade ekonomiska. Detta kommer givetvis också till synes
i styrningen av affärsverken.

Skillnaden mellan statliga bolag och affärsverk kan tyckas självklar. Det
statliga bolaget utgör en fristående juridisk person, underkastad den allmänna
lagstiftningens bestämmelser. I praktiken har emellertid, åtminstone
tidigare, också en skillnad legat i att bolaget haft betydligt större rörelsefrihet
än affärsverket. I ett yttrande till statsutskottet 1950 betonade vattenfallsstyrelsen
med skärpa att de affärsdrivande verken var bundna genom att
deras investeringar måste planläggas ett till två år i förväg och att icke ens
brådskande ärenden och angelägna arbeten kunde igångsättas med kortare
varsel. Hela deras anslagsförsörjning präglades enligt styrelsen av stark stelhet
till skillnad mot förhållandena för de statliga bolagen. Även i andra hänseenden,
såsom medelsplacering, lönesättning osv., hade affärsverken en
betydligt mera bunden ställning än de statliga bolagen.

Under senare år har affärsverken men även annan statlig verksamhet fått
friare händer vad gäller bl.a. lönesättning. Affärsverken har vidare under
efterkrigstiden utvecklats till koncerner bestående av ett affärsverk jämte
omfattande bolagsbildningar.

Redan i affärsverksutredningens betänkande Affärsverken, ekonomi,
konkurrens och effektivitet (SOU 1968:45) och affärsverkskommitténs betänkande
till affärsverksdelegationen 1972 Affärsverken, målsättning och
styrformer rekommenderades att affärsverken skulle få bilda bolag, att
verksinstruktionerna skulle ge uttryck för långsiktiga mål och att varje affärsverk
skulle anta en skriftlig företagspolitik samt med jämna mellanrum
upprätta operationella och kvantifierade långsiktsplaner. Interna rullande
flerårsprogram för de viktigare verksamheterna har också ingått som ett led
i affärsverkens styrningsrutiner.

Kraven på affärsverkens styrning skärptes och preciserades ytterligare i
verkledningskommitténs betänkande Affärsverken och deras företag
(SOU 1985:41).

Riksdagen och regeringen fastställer verkens mål. De skall då ta hänsyn
till både samhälls- och företagsekonomiska mål. Helt klart skapar detta betydande
målkonflikter.

Verkens uppgift är att genomföra verksamheten effektivt och lönsamt.
Statsmakternas uppgift har varit att se till att verken upprätthåller även viss
kapacitet, t.ex. inom kommunikationsområdet, som inte är företagsekonomiskt
motiverad men som har väsentlig betydelse från regional, försvarsmässig
eller social synpunkt.

Riksdagens och regeringens vilja och möjlighet att ge bidrag till icke ekonomiskt
lönsam verksamhet har successivt minskat dels på grund av ett tidvis
mycket ansträngt statsfinansiellt läge, dels på grund av bristande fasthet när
det gäller prioritering mellan olika områden inom statsbudgeten. Detta har
inneburit att långfristiga investeringar inom infrastruktursektorn har fått stå
tillbaka för ökningar av transferingar direkt till medborgarna eller till kommuner/landsting.
När sedan investeringskraven gjort sig alltmer kännbara,
har staten tvingats att finansiellt rekonstruera affärsverken samt att söka nya
vägar för kapitalförsörjningen.

Eftersläpningen på investeringsområdet, särskilt inom områden som ändrar
inriktning på grund av tekniska genombrott, har skärpts genom att affärsverken
traditionellt hänvisats till en hög självfinansieringsgrad. Detta har
dessutom försvårat nysatsningar i form av investeringar med lång livslängd.

Nackdelen med en tung självfinansiering av infrastrukturinvesteringar
hänger samman med att behoven av förnyelse av anläggningskapitalet uppvisar
stora svängningar. Behovet av nyinvesteringar och därmed senare reinvesteringar
kännetecknas i regel av diskontinuitet. Perioder av genomgripande
teknisk förnyelse brukar avlösas av perioder under vilka den introducerade
tekniken fortlever i stort sett oförändrad. Med en hög självfinansieringsgrad
blir det svårt - om inte ogörligt - att hålla en väl avvägd investeringstakt i
tider av dynamisk teknikutveckling.

Kravet på hög självfinansieringsgrad inom den svenska affärsverkssektorn
har således tidvis inneburit att våra infrastrukturinvesteringar allvarligt försenats.
Dessutom leder självfinansiering till att investeringar med kort payoff-tid
kommer att bedömas som mer gynnsamma än investeringar med lång
livslängd.

Inom televerket gav sig de nu berörda problemen tidigast tillkänna. Tekniska
genombrott, där tele-, dator- och radioteknik alltmer integrerades,
ställde helt nya krav på verkets investeringar. Televerket gavs därför rätt att
finansiera investeringar direkt på marknaden.

Andra affärsverk framförde då önskemål om att även de skulle få tillstånd
till en friare kapitalförsörjning och då helst också med möjligheter att direkt
låna på kapitalmarknaden. Genom ett riksdagsbeslut 1985 öppnades för
vissa affärsverk en möjlighet till marknadsanpassad finansiering via riksgäldskontoret,
men utan koppling till statsbudgeten. När riksdagen beslutade
om denna nya form av kapitalförsörjning krävdes samtidigt en utvärdering
inom högst tre år. I riksdagshandlingarna återfinns dock endast en
mycket knapphändig sådan.

Mot. 1989/90

Fi715

18

För- och nackdelar med en självständig upplåning

Riksdagens och regeringens styrning av affärsverk och affärsverkskoncerner
sker - som redan framhållits - på basis av rullande flerårsplaner. Dessa skall
innehålla

- redogörelse för verkets eller koncernens verksamhet,

- verksamhetsstrategi och övrig företagspolitik,

- strategiska investeringsplaner samt finansieringsfrågor i samband med investeringarna,

- resultat och lönsamhet för verket eller koncernen.

Genom att fastställa krav på soliditet och räntabilitet samt preciserade beskrivningar
vad gäller pris- och servicenivå för verksamheten kan statsmakterna
kontrollera hur verksledningarna har infriat kraven. Detta innebär att
regering och riksdag inte borde behöva ägna sig åt att mera i detalj styra
investeringar och upplåning. I stället bör verksledningarna via en självständig
kapitalanskaffning och kapitalhantering få ytterligare verktyg med vars
hjälp de kan uppnå uppställda mål för räntabilitet och soliditet samtidigt som
hänsyn tas till restriktioner i form av mål för pris- och servicenivå. Det är
uppenbart att verksledningarna om de hänvisas till riksgäldskontoret för sin
externa finansiering inte får den frihet som är nödvändig för affärsverkens
omfattande verksamhet inom industrisektorn och på tjänstemarknaden.

Mot denna argumentering för en friare upplåningsrätt för affärsverken
brukar följande invändningar anföras:

1. Statsmakternas investeringsprövning kan inte helt frikopplas från de finansiella
bedömningarna. Sålunda sägs i SOU 1985:41 att affärsverkens investeringsfinansiering
är angelägen att bedöma från penning- och finanspolitisk
synpunkt. Statsmakterna behöver dessutom göra en avvägning i förhållande
till andra ur samhällsekonomisk synvinkel angelägna investeringar.

De senaste årens avreglering och internationalisering av penning- och kapitalmarknaderna
har dock tagit udden av detta argument. Staten kan dessutom
göra sina prioriteringar mellan olika samhällsområden på grundval av
de tidigare nämnda investeringsplanerna.

2. Om verkens kapitalförsörjning sker via kapitalmarknaden ökar osäkerheten
genom att det är kreditmarknadens villkor som avgör framtida kostnader.

Det är riktigt att osäkerheten ökar i och med att statskapitalet i växande
utsträckning ersätts med långfristiga marknadslån. Å andra sidan kan statens
begränsade finansieringskapacitet i ett läge med mycket snabb teknisk förnyelse
hålla nere vårt lands investeringar i modern infrastruktur, vilket kan
skada utveckling och tillväxt på ett oreparabelt sätt. Till detta kommer att
verken genom ändamålsenlig finanshantering väsentligen kan minska de
samlade finansieringskostnaderna.

Dessutom bör man inte bortse ifrån att riksgäldskontorets upplåning kan
vara betydligt dyrare i det enskilda fallet än vad som senare kan komma att
framgå i redovisningen. På så sätt kan affärsverken genom "förmånliga lånevillkor
erhålla en "dold" subvention.

3. Samordning av statens totala upplåning kan ge stordriftsfördelar. Detta
har i sin tur tagits till intäkt för att affärsverkens och affärsverkskoncerner

nas externa upplåning måste ske via riksgäldskontoret. Ytterligare argument Mot. 1989/90

för denna ståndpunkt har varit att det måste finnas en samlad bild av stats- Fi715

skuldens utveckling samt att riksgäldskontoret ensamt måste ha ansvaret för
statlig upplåning utomlands.

Statens kontroll över statsskulden fordrar inte att riksgäldskontoet ensamt
handhar affärsverkens upplåning. Detta problem kan lätt lösas genom enkla
rapporteringsrutiner. Vad gäller stordriftsfördelar vid upplåning bör noteras
att affärsverken/affärsverkskoncernerna är minst lika stora som våra större
multinationella företag.

Konkurrens och samarbete med riksgäldskontoret

Konkurrens har visat sig främja effektiviteten på alla områden, inte minst
finansområdet. Affärsverkskoncernerna tillhör de större svenska företagen
och har därför kapacitet att själva handha sin finanshantering. Huvudregeln
måste därför vara att affärsverken självständigt skall få ta upp lån på
svensk samt utländsk kapitalmarknad.

Samtidigt bör staten främja användningen av den kompetens som finns
inom riksgäldskontoret. Det kan därför vara lämpligt att föreskriva att affärsverken
skall begära in offert därifrån, när de går ut på lånemarknaden.

I de fall en offert från riksgäldskontoret förkastats, bör information lämnas
om skälen härför. På så sätt erhålls en god balans mellan kontrollkraven från
statens finansorgan och den fria kapitalmarknadens konkurrensfördelar.

Rätt att låna externt skulle betyda en väsentlig frigörelse för vissa verk,
t.ex. luftsfartsverket och sjöfartsverket, som i dag är helt hänvisade till riksgäldskontoret.
Även televerkets affärsmöjligheter ökar med detta förslag,
eftersom televerkets internbank, Teleinvest, kan utveckla en betydligt mera
aktiv finansverksamhet i tävlan med riksgäldskontoret om övriga affärsverks
kreditaffärer. På så sätt skapas ytterligare moment av konkurrens.

Affärsverkens upplåning med bortseende från vissa kortfristiga krediter
har uteslutande varit i svensk valuta.I och med valutaregleringens avskaffande
håller inte denna princip. Affärsverken bör i framtiden ha rätt att låna
i främmande valuta. För att regeringen i viss utsträckning skall kunna styra
denna upplåning bör en fast låneram i utländsk valuta anvisas.

I och med frigörelsen av verkens och verkskoncernernas upplåning bör
staten utfärda nya instruktioner om hur denna verksamhet skall handhas.

Rätten att lämna borgen bör regleras.

Slutligen bör rutinerna för hur statsskulden beräknas anpassas till de ändrade
reglerna för affärsverkens upplåning i svensk och utländsk valuta.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen med anledning av proposition 1989/90:100, bil. 1,
yrkandena 3 och 4 som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om ändrade krav på redovisning och investeringskalkyler
i samband med ändrade upplåningsrutiner vid finansiering av
ADB- och annan kommunikationsutrustning,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag snarast om ändrade 20

regler för affärsverkens finansiering av investeringar i enlighet med Mot. 1989/90
vad som i motionen anförts. Fi715

Stockholm den 24 januari 1990
Lars Tobisson (m)

Margit Gennser (m)

Filip Fridolfsson (m)
Margareta Gard (m)

Rune Rydén (m)
Ing-Britt Nygren (m)
Knut Wachtmeister (m)

21