Fördjupad demokrati och ökad rättssäkerhet

Motion 1988/89:K222 av Carl Bildt m.fl. (m)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1988/89 :K222

av Carl Bildt m.fl. (m)
Fördjupad demokrati och ökad rättssäkerhet

Sammanfattning

Rättssamhället kan värnas endast i en livskraftig, frihetlig demokrati.
Demokratin kan fungera endast i ett marknadsekonomiskt system.

Det demokratiska systemet måste vara uppbyggt så att medborgarna får
goda möjligheter att påverka de beslut som fattas. Känner sig medborgarna
utestängda från maktutövningen förlorar demokratin sin livskraft.

Varje människa är unik och har rätt att i största möjliga utsträckning forma
sin tillvaro utan inskränkningar från det allmänna. Den enskildes frihet
förenas med krav på ansvar för egna handlingar och respekt för andra
människor.

En stor offentlig sektor förutsätter omfattande reglering av människors
villkor. Begränsas den sektor det allmänna beslutar över ökar de enskildas
frihet.

Lagar som stiftas måste stå i överensstämmelse med grundlagar och
Europakonventionens stadgar. Utgångspunkten vid lagstiftning skall vara att
lagar behövs för att öka medborgarnas säkerhet och välbefinnande i
samhället, inte för att stärka det allmännas makt över de enskilda. Den
enskildes krav på rättssäkerhet får inte åsidosättas i lagstiftningsarbetet.

All utövning av offentlig makt skall ske under ansvar. Den enskilde skall
stå stark gentemot myndigheter.

I denna motion redovisar moderata samlingspartiet förändringar som är
nödvändiga för att öka medborgarnas inflytande och rättssäkerhet. Några av
de viktigaste kraven är:

- Öka möjligheterna till personval. Då ökar kontakten mellan väljare och
politiker.

- Fler folkomröstningar kan stärka demokratin. En minoritet i riksdagen
bör kunna kräva folkomröstning. Även ett antal väljare skall kunna göra
detta.

- Minska antalet riksdagsmän. Det motverkar politikernas anonymitet.

- Förläng mandatperioderna och skilj kommun- och riksdagsval. En sådan
förändring kommer att stärka väljarnas inflytande i de lokala valen.

- Med färre lagar och regler ökar de enskildas frihet. Låt människor
bestämma mer över sina angelägenheter.

- Hänsynen till medborgarnas rättssäkerhet och integritet måste sättas i
första rummet vid lagstiftning. Det allmänna får inte ensidigt gynnas på de
enskildas bekostnad.

Mot.

1988/89

K222

1 Riksdagen 1988189.3 sami. Nr K222

- Ge den enskilde tolkningsföreträde vid tvist med det allmänna, då ramlag Mot. 1988/89
tillämpas. Ramlagar är ofta oklara och därför måste den enskildes K222
ställning stärkas i sådana tvister.

- Grundlagsskydda äganderätten, avtalsfriheten samt närings- och yrkesfriheten.

- Utvidga domstolarnas lagprövningsrätt. Då ökar respekten för våra
grundlagar.

- Utred om vi behöver en författningsdomstol i Sverige.

- Ge enskilda ökad rätt till skadestånd från det allmänna vid felaktig
myndighetsutövning.

- Återinför straffansvaret för tjänstefel.

- Grundlagsskydda rätten att stå utanför en organisation, d.v.s. den
negativa föreningsrätten.

- Se över JK:s uppgifter. De är idag motstridiga.

Rättssäkerheten och demokratin har brister i dag

- Sfären för enskilt beslutsfattande har krympt. I takt med den offentliga
sektorns tillväxt har allt fler regler tillkommit som medborgaren måste
rätta sig efter.

- Lagarnas tillämpning kan vara svår att förutse. Det allmänna gynnas,
både genom reglernas utformning och genom bättre resurser än vad den
enskilde förfogar över, då regler tillämpas.

- En majoritet i riksdagen kan genomdriva en lag trots att den är
grundlagsstridig. Kontrollen av lagstiftningen är bristfällig.

- Det allmänna undandrar sig sitt ansvar då regler tillämpas fel mot
enskilda. Möjligheterna till skadestånd är otillräckliga.

- Äganderätten är hotad genom såväl högt skatteuttag som missgynnande
lagstiftning.

- Närings- och yrkesfriheten är inskränkt, bl.a. genom monopol, särskilda
bidragsbestämmelser m.m.

- Förvaltningen är utsatt för en politisering. Partipolitiska förbindelser
favoriseras framför kompetens.

- Medborgarnas integritet har bristfälligt skydd mot bl.a. samköming av
dataregister.

- Väljarens möjlighet att påverka valet i sin egen kommun har i praktiken
inskränkts genom att val till riksdag och kommun hålls samtidigt.

- Utrymmet för folkomröstningar är begränsat. Därmed kan en riksdagsmajoritet
genomdriva beslut trots att en folkomröstning skulle kunna visa
att folkets flertal är emot beslutet.

- Personer som väljs till politiska uppdrag är anonyma p.g.a. att väljaren
mer röstar på parti än person.

Socialdemokratisk politik motverkar enskilt inflytande

Socialdemokratisk politik bygger på en misstro mot enskildas rätt - och

förmåga-att lösa problem och att samarbeta med andra. Det socialdemokratiska
tänkandet är baserat på en socialistisk modell av hur ett samhälle bör

2

fungera. Denna modell förutsätter att människors villkor skall vara likfor- Mot. 1988/89
migt ordnade i viktiga hänseenden. K222

Inkomster skall sålunda utjämnas kollektivt, boende i fastigheter ägda av
den s.k. allmännyttan skall gynnas, barnen skall vårdas och fostras av det
allmänna, undervisning och sjukvård skall vara den offentliga sektorns
monopol, pensionssparande skall ske kollektivt, o.s.v.

En sådan politik kräver för det första stora skatteuttag för att den
offentliga verksamheten skall kunna finansieras. För det andra kräver
verksamheten ett omfattande regelverk, som skall tillämpas av tjänstemän i
myndigheter.

Detta leder i sin tur till att enskilda initiativ motverkas inom många
områden. Antingen ges inte tillstånd till en verksamhet som konkurrerar
med den som det offentliga erbjuder, eiler omöjliggörs en alternativ
verksamhet genom att enskilda p.g.a. det höga skattetrycket inte har råd att
pröva något alternativ. Effekten blir således att närings- och yrkesfriheten
inskränks för vissa personer och valfriheten utplånas för det stora flertalet.

Den socialdemokratiska samhällsmodellen får konsekvenser för medborgarnas
rättssäkerhet. Då kollektiva lösningar prioriteras blir enskildas
intressen satta i andra hand. Detta visar sig på flera sätt.

Om en enskild drabbas av att myndigheter fattar fel beslut är det sålunda
mycket svårt för honom eller henne att få upprättelse. Något tjänsteansvar
existerar inte i verklig mening. På motsvarande sätt finner den medborgare
som har drabbats av förluster i olika avseenden att det offentliga genom
lagstiftning i praktiken friskrivit sig från skadeståndsskyldighet. Samma
tendens till bristande sinne för den enskildes rättssäkerhet finns exempelvis
inom skatteområdet. Myndigheter har med hjälp av den s.k. bevissäkringslagen
vittgående befogenheter att genomföra husrannsakan och beslagta
egendom utan att misstanke om brott föreligger. Socialdemokratiskt tänkande
sätter det allmännas intresse före de enskildas. Den gamla principen att
med makt också skall följa ansvar upprätthålls inte.

Socialdemokraterna visar ringa intresse för att värna det enskilda ägandet.

Detta är i och för sig inte märkligt. I socialistisk doktrin ses enskilt ägande
snarast som något negativt.

I praktisk politik tar sig denna inställning olika uttryck. Det synes hos
socialdemokratiska företrädare finnas en grunduppfattning att en riksdagsmajoritet
i princip äger förfoga över all egendom i samhället. Enskilt ägande
ses närmast som en för tillfället rådande dispositionsrätt för ägaren. Därmed
finns inte någon egentlig gräns för i vilken mån det allmänna kan ianspråkta
egendomen eller på vilket sätt detta kan ske. Ett tydligt exempel på detta
utgör pensionsskattens genomförande.

Detta synsätt, att det allmännas intressen går före den enskildes, slår också
igenom i frågor som rör medborgarens integritet. Anser sig myndigheter för
sin verksamhet ha behov av skiftande uppgifter om en person anses
myndigheten också ha rätt att införskaffa dessa uppgifter.

Även då det är fråga om demokratins funktion finns hos socialdemokraterna
ett bristande förtroende för den enskilde medborgaren. Denne tillåts att
vart tredje år delta i allmänna val. I det sammanhanget anses riksdagsvalet
vara av störst intresse. Genom att riksdags- och kommunalval hålls samtidigt 3

minskar det sistnämndas betydelse.

På motsvarande sätt finns hos socialdemokraterna en stor misstro gent- Mot. 1988/89

emot vidgat utrymme för medborgarna att genom folkomröstning påverka K222

direkt i vissa frågor.

Det har blivit allt tydligare att socialdemokraterna ser utövning av offentlig
makt som en rent socialdemokratisk verksamhet. En verksamhet som inte
nödvändigtvis styrs av grundlagar eller andra lagar, utan av vad som för
stunden synes lämpligt. Detta synsätt är grundat bl.a. på ett långt maktinnehav,
men också på den allmänna inställningen att en politisk majoritet inte
alltid skall bindas av några egentliga gränser. Det är denna maktfilosofi som
är den verkliga grunden till den s.k. Ebbe Carlsson-affären.

Man synes från socialdemokratiskt håll ha bortsett ifrån att grundlagar och
andra regler som skall styra maktutövning inte endast är någon form av
ordningsregler. Reglerna existerar just för att skapa en viss kontroll av vad
maktens företrädare tar sig för.

Makt som utövas vid sidan av lagen är regelmässigt svår att kontrollera.

Detta är allvarligare än det socialdemokratiska partiet tydligen har förmått
att inse. Makt som utövas utan kontroll kan i bokstavlig mening leda vart som
helst. Det är ingen slump att diktaturer saknar effektiva kontrollorgan
beträffande statsledningens verksamhet. Tvärtom är detta en av de viktigaste
förutsättningarna för en totalitär stats uppkomst eller bestånd. Det är
illavarslande när det parti som innehar regeringsmakten visar så ringa
intresse för dessa aspekter.

Fördjupad demokrati

Mångå väljare känner främlingskap inför den politiska processen och
upp|ever de politiskt valda företrädarna som anonyma. Dessa tendenser
synes ha stärkts under senare val. Detta är självfallet olyckligt i en demokrati.

Fenomenet är desto allvarligare då det inträffar under en period då politiska
beslut omfattar allt större områden i samhället och påverkar de enskilda
medborgarnas alltmer ingripande. Ytligt sett borde väljarnas intresse under
dessa förhållanden ha ökat i stället för tvärtom.

Det kan inte uteslutas att den nämnda utvecklingen i själva verket är ett
resultat av det allt mer genomreglerade samhället. Då människor konfronteras
med en offentlig makt som gör anspråk på att reglera allt vidare områden i
samhållet kan den enskilde känna maktlöshet. Den ökande passiviteten hos
medborgarna för hur landet styrs kan således vara en effekt av att politiska
beslut blivit allt mer styrande för de enskildas handlande.

Medborgarnas inflytande över det politiska beslut som formar vårt
samhälle måste stärkas. Därmed ökar möjligheterna för att de lagar som
stiftas tar större hänsyn till de enskildas önskemål. Nedan framförs ett antal
förslag om utredning av frågor gällande innehållet i vår grundlag. Självfallet
finns inget som hindrar att frågorna utreds i ett sammanhang.

Öka möjligheterna till personval

Avståndet mellan väljare och de valda har vidgats. Det finns därför starka
skäl att vidta åtgärder för att motverka detta. Den bästa metoden är att införa
ett starkare personvalsmoment i valen.

Svenska väljare har i dag vissa möjligheter att påverka vilka som skall utses Mot. 1988/89
till politiska uppdrag. Väljaren kan visa sin uppfattning om olika kandidater K222

genom strykningar och tillägg eller genom att komponera en ny valsedel. I
vissa fall erbjuder de politiska partierna väljarna flera listor. Detta öppnar
möjlighet att välja mellan olika personer. Det är dock sällan dessa alternativ
utnyttjas. Till detta kan fogas att strykningar, tillägg etc. ändå normalt skulle
vara mycket litet utslagsgivande för vilka personer som till slut blir valda.

I verkligheten blir det oftast fråga om ett val mellan olika partier. Den
ordning i vilken partierna satt upp kandidaterna på listan blir avgörande för
vilka som skall väljas.

Det finns många väljare som av olika skäl har valt att stå utanför partiernas
arbete. Väljarna har i praktiken små möjligheter att påverka vilka kandidater
som skall sättas upp på listor. Det är emellertid väsentligt att väljarna på
valdagen inte endast väljer mellan olika partier. Det är en viktig demokratisk
rättighet att väljarna ges möjlighet att påverka vilka personer som skall ta
plats i de beslutande församlingarna. Därmed kommer väljarna på ett annat
sätt att kunna ta hänsyn till även annat än rent partipolitiska aspekter.

När utrymmet för personval är litet saknar väljarna ofta anledning att ägna
något större intresse åt olika enskilda kandidater. Den dag ett personval blir
en reell möjlighet inträder dock en ny situation. Väljarna har då starkare skäl
att ta ställning till olika kandidater. Kandidaterna å sin sida får anledning att
genomföra egna aktiva valkampanjer i den egna valkretsen. Kandidaterna
måste på ett annat sätt än tidigare göra sig kända hos väljarna. Detta
förutsätter fler offentliga möten och debatter, uttalanden i pressen och besök
hos föreningar, företag och offentliga institutioner. En mer aktiv och
personorienterad valkampanj kommer att uppstå som ett resultat av ett
förbättrat person valssystem.

En ytterligare positiv effekt av stärkt personvalsinslag är att kontakten
mellan de valda och väljarna mellan valtillfällena förbättras. Medborgarna
kommer på annat sätt att ha möjlighet att vända sig till sin riksdagsman för
att framföra krav och önskemål i aktuella frågor. Valda personer kommer att
i större utsträckning än i dag finna det angeläget att även mellan valrörelserna
upprätthålla den kontakt med väljarna som uppstod under valrörelsen. Allt
talar för att det politiska intresset allmänt sett kommer att öka.

Det finns ett flertal olika metoder som kan användas för att öka inslaget av
personval i valen.

En statlig utredning, folkstyrelsekommittén, har under 1987 presenterat
ett förslag (SOU 1987:6) om hur ett alternativt personvalssystem skulle
kunna konstrueras. Förslaget innebär att väljaren genom en siffermarkering
på valsedeln får ange om någon annan kandidat än listans första namn skall
placeras överst på valsedel. Första namnet på varje valsedel skall dock,
liksom i nuläget, vara anmält av partiet. Detta krävs för att ge partierna ett
rimligt skydd för partibeteckningen. Det skall emellertid, enligt utredningen,
vara möjligt för väljarna att kunna markera vilken kandidat som helst på
valsedeln utan hänsyn till om kandidaten är anmäld av partiet.

Den metod utredningen föreslagit skulle utgöra ett steg i rätt riktning. Det
står emellertid klart att den föreslagna ordningen inte skulle leda till
tillräckligt påtagliga förändringar jämfört med nu rådande system. 5

Finland har ett valsystem som förenar principerna om proportionella val Mot. 1988/89

och direkt personval. Vid valet röstar väljarna inte på partierna utan på K222

enskilda kandidater. På valdagen finns i vallokalen en förteckning över alla
kandidater som anmälts i valkretsen. Kandidaterna är upptagna listvis i
sådan ordning som partierna bestämt. Varje kandidat har tilldelats ett
nummer. Valsedeln utgörs av en vit sedel med en rund ring och i denna ring
skall väljaren skriva numret på den kandidat som väljaren vill stödja. En
valsedel som saknar nummer blir ogiltig. Personvalet är således obligatoriskt.

Det finska valsystemet garanterar att valet av person ges en central
ställning i valet. Men systemet har också flera nackdelar. Det kan hävdas att
det är en alltför ingripande åtgärd att ogiltigförklara en valsedel som saknar
markering av personer, då det samtidigt är troligt att väljaren har störst
sympati för ett visst parti. Mot systemet talar även att det öppnar möjlighet
för kandidater med personlig förmögenhet eller ekonomiskt starka krafter
bakom sig att få valframgångar.

Västtyskland har ett valsystem som utgör en kombination av majoritetsoch
proportionalitetsval. Varje väljare förfogar över två röster. Den första
rösten skall avse en kandidat i den valkrets väljaren tillhör. Då mandaten
fördelas tillämpas principen om majoritetsval i enmansvalkretsar. Väljarens
andra röst skall användas vid röstning på partilistor. I det sammanhanget
utgör hela delstaten valkrets.

Detta valsystem är intressant. Det ger stort utrymme för personval
samtidigt som väljaren får visa vilket politiskt parti han föredrar.

Så som anförts ovan är det ytterst angeläget att inslaget av personval blir
starkare i det svenska valsystemet. Detta kan ske på olika sätt. Frågan om ett
förstärkt personvalsmoment i valen bör bli föremål för en ny förutsättningslös
utredning.

Minska antalet riksdagsmän

Ökat inslag av personval i de allmänna valen kommer att minska avståndet
mellan väljare och de valda. Ännu en förändring för att förbättra väljarnas
kunskap om de valda företrädarna bör dock genomföras. Om antalet
riksdagsmän minskar ökar medborgarnas möjlighet att känna igen riksdagsmännen.
Den anonymitet som nu ofta råder skulle motverkas.

Sveriges riksdag omfattar i dag 349 ledamöter. Mot bakgrund av vårt lands
folkmängd är detta i ett internationellt perspektiv ett alltför stort antal.

Om antalet riksdagsmän minskade skulle detta inte endast medverka till
att riksdagsmän blev bättre kända av medborgarna. Det skulle också leda till
en arbetsdugligare riksdag.

Antalet riksdagsmän bör således minska. Om hänsyn tas endast till
riksdagens arbetsförhållanden torde en minskning till 249 ledamöter vara
lämplig. Å andra sidan talar intresset för att alla delar i vårt land får en god
representation för att antalet bör vara högre. Då en minskning av antalet
riksdagsmän även medför andra nödvändiga ändringar i valsystemet bör
frågan bli föremål för utredning.

6

Fler folkomröstningar! Mot. 1988/89

K 222

Det finns möjligheter att anordna rådgivande - och beträffande grundlagsfrågor
beslutande - folkomröstning. Vi menar att folkomröstningar används i
alltför liten utsträckning i vårt land. Den representativa demokratin behöver
kompletteras med möjligheten att föra ut en fråga direkt till folket.

Emot folkomröstningar brukar ibland anföras att de kan fördröja lagstiftningsproceduren.
Detta är inte ett bärkraftigt skäl att motsätta sig folkomröstningar.
Finns det skäl att anta att en majoritet av befolkningen inte
önskar ha en viss lag skall självfallet inte proceduren som sådan vara ett
argument för att förhindra att majoritetens vilja respekteras. Vidgat
utrymme för folkomröstningar är dessutom ännu en möjlighet att öka
väljarnas intresse för den politiska maktutövningen.

För närvarande bestämmer en majoritet om en folkomröstning skall ske,
hur ämnet skall formuleras och hur frågorna skall utformas. Något minoritetsskydd
finns inte utom beträffande vilande grundlagsförslag. Starka skäl
talar för att låta en del av riksdagens ledamöter, exempelvis en tredjedel,
kunna kräva att rådgivande folkomröstning anordnas. Självfallet skall sådan
omröstning inte kunna ske i alla frågor. Exempelvis bör renodlade budgetfrågor
vara uteslutna.

Det finns också anledning att öppna möjlighet till folkomröstning på
initiativ från medborgarna. En tänkbar lösning är att om etthundratusen
väljare kräver folkomröstning skall rådgivande sådan anordnas.

Frågor gällande ökad användning av folkomröstningsinstitutet bör utredas
snarast. Samtidigt bör motsvarande möjligheter till folkomröstning på det
kommunala planet övervägas.

Stärk minoritetsskyddet

Den svenska författningen har - jämfört med många andra länder, exempelvis
Finland - ett begränsat minoritetsskydd. Ett sådant skulle kunna vara av
betydelse, bl.a. när det gäller prövning av lagar som angår de medborgerliga
fri- och rättigheterna. Det skulle kunna föreskrivas att beslut i sådana frågor
skulle fattas av riksdagen med kvalificerad majoritet.

En sådan ordning är inte något främmande för vår författning. För vissa
situationer innehåller såväl regeringsformen som riksdagsordningen krav på
kvalificerad majoritet eller särskilt flertal för beslut. Man kan emellertid hysa
tvekan för att ha en ordning med kvalificerad majoritet beträffande frågor
som kan tänkas aktualiseras tämligen ofta. För det första skulle det inte sällan
vara förknippat med stora svårigheter för riksdagen att ena sig om vilka
frågor som skulle kräva kvalificerad majoritet. För det andra finns en
beaktansvärd risk för att sådana krav skulle kunna handlingsförlama
riksdagen i vissa lägen.

En mellanväg skulle kunna vara att överväga om en minoritet i riksdagen
skulle ges rätt att skjuta fram riksdagens beslut i viss viktig fråga. Den
lösningen skulle således motsvara vad som gäller enligt 2 kap. 12 § tredje
stycket regeringsformen. Denna föreskriver att lag om vissa fri- och
rättigheter skall på yrkande av lägst tio av riksdagens ledamöter vila i minst
tolv månader såvida inte en kvalificerad majoritet bestående av fem 7

sjättedelar av ledamöterna antar förslaget till lag. Självfallet kan storleken på Mot. 1988/89
den minoritet som skall kunna skjuta frågan framåt i tiden diskuteras. K222

Förläng mandatperioderna och skilj kommun- och riksdagsval

Till skillnad från vad som gäller i andra demokratier sker riksdags- och
kommunalval samtidigt i Sverige. Ett resultat av detta är att de primärkommunala
och landstingskommunala frågorna ges litet utrymme i den allmänna
debatten inför valen. Rikspolitiska frågor dominerar. Därmed undandras
väljarna möjlighet att få tillräcklig information om förhållandena i den egna
kommunen inför valet.

Beslut som fattas i kommuner och landsting har blivit alltmer väsentliga för
medborgarna. Huvuddelen av den offentliga verksamheten bedrivs i kommunal
regi.

Att det hos väljarna finns ett intresse för kommunala frågor visar analyser
av föregående val. Antalet väljare som lägger sina röster för olika partier i
riksdags- och kommunalvalen har successivt ökat sedan införandet av den
gemensamma valdagen.

Vi menar att det nu är dags att låta de kommunala valen spela en större
roll. Med skilda valdagar skulle de kommunala frågorna - och de kommunala
politikerna - komma i förgrunden. Väljarnas möjligheter att ta ställning om
den framtida politiken i kommunen skulle öka.

Före 1969 års reform tillämpades fyraåriga mandatperioder för valda
församlingar i vårt land. Därefter förkortades mandatperioden till tre år.

Detta har fört in en ryckighet och hetsighet i det politiska arbetet. Den
treåriga mandattiden är alltför kort. Planeringen i såväl kommunerna som på
riksplanet försvåras påtagligt.

Det bör ske en övergång till fyraåriga mandatperioder för valda församlingar.
Val bör förrättas vartannat år till riksdagen och vartannat till
kommunalfullmäktige och landsting. Av särskild betydelse är att valen inte
förrättas samma år. Då skulle rikspolitiken fortsätta att dominera över de
kommunalpolitiska frågorna.

En kyrkans valdag bör införas

Genom de kyrkliga valens förläggning i oktober samma år som de allmänna
valen har sämsta tänkbara förutsättning för en kyrklig valdebatt skapats.

Valdeltagandet är som regel mycket lågt. Endast en liten del av Sveriges
röstberättigade medlemmar i svenska kyrkan utövar sin rösträtt.

En förklaring till det svaga intresset för de kyrkliga valen är med stor
sannolikhet deras placering en månad efter de allmänna valen till riksdag,
landsting och kommun. All kraft och energi har i partiorganisationer och
media ägnats valen i september.

Alla kyrkliga val bör samlas till en ny kyrkans valdag. Denna valdag bör
placeras i oktober året före kommunalfullmäktigevalen. Förändringen skulle
innebära att ökad uppmärksamhet från väljare, partiorganisationer och
media skulle kunna riktas mot de kyrkliga valen.

Kyrkofullmäktige bör ha lika lång mandatperiod som kommunalfullmäktige.
Eftersom vi föreslagit att mandatperioden skall vara fyra år för riksdag,

landsting och kommunfullmäktige anser vi att även kyrkofullmäktiges Mot. 1988/89
mandatperiod skall vara fyra år. K222

Principer för lagstiftning

De enskildas villkor bör i så liten utsträckning som möjligt regleras av det
allmänna. Drivs reglering för långt eller ersätts fasta principer av godtycke
förlorar rättsordningen sitt berättigande. Respekten för lagarna urholkas och
därmed också rättssamhällets och demokratins anseende.

När behov av reglering finns skall medborgarnas krav på rättssäkerhet och
integritet tillmätas största betydelse. Det måste finnas en balans mellan
offentliga och enskilda intressen. Det allmänna får inte ensidigt gynnas på
medborgarnas bekostnad.

Lagar skall stiftas i överensstämmelse med grundlagar och Europakonventionen.
Det får inte finnas någon tveksamhet i dessa avseenden.

Tillkomsten av en ny lag eller ändring i en bestående bör vara väl
förberedd. Detta för att garantera att lagarna är av sådan kvalitet att snara
ändringar inte blir nödvändiga. Men även för att låta medborgare - och
rättstillämpande organ - sätta sig in i vad den nya regleringen innebär. Då
lagar ändras hastigt blir resultaten ofta att de är illa förberedda och fungerar
dåligt, att de skapar stora praktiska problem i samhället och slutligen att de
skadar respekten hos medborgarna för lagar, myndigheter och ytterst
lagstiftaren. Under alla förhållanden får lagändringar till de enskildas
nackdel aldrig genomföras så hastigt att enskilda drabbas av rättsförluster.

S.k. ramlagstiftning har blivit allt vanligare. En ramlag anger målsättningen
för verksamheten inom ett visst område. Sedan fylls lagen ut med
ytterligare regler av regering eller aktuell myndighet. På motsvarande sätt
har det tillkommit allt fler s.k. generalklausuler. Det verkliga innehållet i en
generalklausul kan vara svårt att utröna innan klausulen blivit prövad av
domstol eller myndighet.

Den nämnda lagstiftningstekniken har medfört att det är svårt för
allmänhet - och myndigheter - att förutse tillämpningen av en lag eller
klausul. En annan konsekvens är att det kan vara svårt att lasta en myndighet
eller enskild tjänsteman för ett beslut som förefaller felaktigt. Är ramen för
lagen tillräckligt vid eller generalklausulen tillräckligt lösligt formulerad
ryms de flesta beslut inom lagen.

Nackdelarna med den nämnda typen av lagstiftning har förstärkts ytterligare
i takt med den offentliga sektorns tillväxt. 1 äldre tid var det ofta
rättsutbildad personal som tillämpade rättsregler. Numera har antalet regler
och offentliga organ vuxit så starkt att det inte sällan är icke rättsligt utbildad
personal som fattar beslut. Det ligger i sakens natur att de enskildas
rättssäkerhet därigenom har minskat.

Riksdagen måste ta ökat ansvar för de lagar som stiftas. De enskildas
möjligheter att förutse hur en lag skall tillämpas måste förstärkas. Detta
innebär att utrymmet för användande av ramlagstiftning och lagstiftning om
generalklausuler måste begränsas.

I ett modernt, snabbt föränderligt samhälle är det dock svårt för en
lagstiftare att helt klara sig utan ramlagstiftning och generalklausuler. I

framtiden bör dock det allmänna ta på sig ett särskilt ansvar för hur sådan Mot. 1988/89

lagstiftning tillämpas i mål eller ärenden mellan enskilda och det allmänna. K222

Uppstår tvekan om hur lagen skall tillämpas skall den tolkas till den enskildes
förmån.

För en sådan princip finns starka skäl. Det är rimligt att staten bär bördan
av en oklar lagstiftning. Det är ju statens främsta organ som skapat lagen. En
princip om tolkningsföreträde för den enskilde skulle för övrigt troligen
medföra minskat intresse för ramlagstiftning från riksdagens sida.

Till detta kan fogas att det för den enskilde kan vara en stor påfrestning ekonomiskt
eller av annan art - att drabbas av ett visst beslut som han eller
hon inte kunnat förutse p.g.a. lagens oklarhet. Det allmänna kan alltid
lättare än den enskilde bära en motgång i ett visst ärende. Slutligen skulle en
sådan tolkningsprincip överensstämma med en väl etablerad praxis inom
civilrätten. Där gäller vid tvist om betydelsen av ett avtal att det tolkas till
nackdel för den som formulerat det.

Grundlagsskydda äganderätten

Grundlagens skydd för äganderätten är bristfälligt. Socialdemokratisk
politik har urholkat och inskränkt äganderätten.

Enskild äganderätt är en förutsättning för marknadsekonomi överhuvudtaget.
Äganderätten skapar trygghet och oberoende för den enskilde och
medför dessutom en bättre vård av egendom.

Frågan om äganderättens grundlagsskydd behandlas i motion 1988/

89:K203 av Carl Bildt m.fl. om grundlagsfäst äganderätt.

Värna avtalsfriheten

Mellan äganderätten och avtalsfriheten råder ett starkt samband. Om ägaren
inte har rätt att disponera över sin egendom, exempelvis genom försäljning
eller uthyrning, förlorar äganderätten mycket av sitt värde.

Rätten att fritt sluta avtal spelar en väsentlig roll inom många områden i
vårt samhälle. Det finns dock tendenser till inskränkningar i avtalsfriheten.

Enligt förköpslagen kan ett avtal mellan två personer om köp av fastighet
förlora sin giltighet. På motsvarande sätt finns inskränkningar av avtalsfriheten
inom hyreslagstiftningen och arbetsrättsliga lagar.

Avtalsfriheten är inte grundlagsskyddad. Tvärtom ger grundlagen utrymme
för reglering, dvs. inskränkt avtalsfrihet, inom skiftande områden.

Då avtalsfriheten har sådan stor betydelse för vårt samhällsskick bör den
ges uttryckligt grundlagsskydd. Vissa inskränkningar i friheten att ingå avtal
måste finnas även i framtiden. Avtalsfriheten kan inte vara helt utan
begränsningar. I grundlag skall anges vilka begränsningar som får ske.

Stärk närings- och yrkesfriheten

Friheten för människor att vara verksamma i den näring eller i det yrke de
önskar är av stor betydelse för marknadsekonomin. Friheten att starta
företag är en omistlig del i marknadsekonomin. På samma sätt förhåller det
sig med rätten att välja visst yrke. Sker inskränkningar i dessa möjligheter

drabbas inte endast den som önskar ägna sig åt en viss verksamhet. Det får Mot. 1988/89

också den effekten att konsumenternas valfrihet minskar som en följd av att K222

konkurrensen blir mindre.

Utvecklingen har lett till att det blivit allt svårare för den enskilde att fritt
utöva näring och yrke. Närings- och yrkesfriheten har inskränkts på skilda
sätt. Exempelvis har viss näringsutövning förhindrats genom särskilda
bidragsbestämmelser, monopol eller andra regleringsåtgärder. Självfallet
kan det krävas vissa auktorisationskrav för viss verksamhet. Samtidigt är
rätten att driva näringsverksamhet så grundläggande i vårt samhälle att
denna rätt bör regleras särskilt i grundlagen.

Effektivare lagprövning

1979 genomfördes en grundlagsändring som innebar att domstolarna uttryckligen
tillerkändes en lagprövningsrätt. Sedan dess gäller enligt 11 kap. 14 §
regeringsformen att om domstol eller annat offentligt organ finner att en
föreskrift står i strid med bestämmelse i grundlag eller annan överordnad
författning, eller att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har
åsidosatts vid dess tillkomst, får föreskriften icke tillämpas. Det finns dock en
begränsning i lagprövningsrätten. Om riksdagen eller regeringen beslutat om
föreskriften skall tillämpning underlåtas endast om felet är uppenbart. För
att en domstol skall kunna underlåta att tillämpa föreskrift som har beslutats
av riksdagen eller regeringen ställs alltså mycket höga krav.

Vid upprepade tillfällen har kritik riktats mot att riksdagen har fått ett
bristande beslutsunderlag beroende på att lagförslag inte remitterats till
lagrådet eller att propositionerna inte grundats på remissbehandlade utredningsförslag.
Lagrådet har vid flera tillfällen under de senaste åren i
yttranden anmärkt på att remitterade lagförslag inte varit föremål för sådan
remissbehandling som avses i 7 kap. 2 § regeringsformen.

Ofta har den bristfälliga beredningen gällt just sådana lagförslag vilkas
förenlighet med grundlagen har ifrågasatts i debatten. Kritik förekom
således från lagrådet vad gällde beredningen av propositioner gällande
tillfällig vinstskatt, löntagarfonder och statlig fastighetsskatt. Lagrådet
riktade vidare allvarlig kritik mot beredningen av förslaget om pensionsskatten
och uttalade: Resonemanget leder också till att lagrådet ställer sig
kritiskt till det sätt på vilket förslaget har beretts och presenterats i remissen.

De vidare konstitutionella aspekterna har inte beaktats. Det hade varit i hög
grad önskvärt med en diskussion av dem samt ett sedvanligt remissförfarande.
Även i andra avseenden än de konstitutionella kommer för övrigt brister i
beredningen till synes.

Det finns således tydliga tecken på bristande respekt hos den socialdemokratiska
regeringen för grundlagens krav vad gäller såväl innehåll som
beredning vid lagstiftning. Nuvarande reglering med krav på uppenbar
avvikelse som grund för lagprövning har skapat utrymme för lagstiftning som
stämmer mindre väl överens med regeringsformens krav. En utvidgad
lagprövningsrätt bör därför införas. Lagprövning bör kunna ske även om
avvikelsen inte är uppenbar. En sådan ändring skulle göra att domstolar och
myndigheter fick större möjlighet att vägra tillämpa en grundlagsstridig lag.

Det finns emellertid anledning att räkna med att sådan lagprövning även i Mot. 1988/89

framtiden kommer att äga rum endast vid sällsynta tillfällen. K222

Författningsdomstol?

Det kan tänkas att en utvidgad lagprövningsrätt inte skulle vara tillräcklig för
att garantera en grundlagsenlig lagstiftning och lagtillämpning. Därför kan
det finnas skäl att utreda frågan om inrättandet av en författningsdomstol.

En författningsdomstol i Sverige skulle ha till främsta uppgift att vaka över
att de i grundlagen förankrade fri- och rättigheterna inte kränks. Utvecklingen
i Sverige på detta område inger betänkligheter. Inte minst gäller detta
skyddet för den enskildes integritet.

I en rad avseenden är i dag medborgarna i ett klart underläge gentemot det
allmänna. Grundlagens stadgande på fri- och rättighetsområdet uppfattas
ofta av myndigheterna som abstrakta begrepp som det inte finns anledning
att direkt tillämpa. Att föra talan vid Europarådets kommission för
mänskliga rättigheter och vid Europadomstolen är ofta tidsödande, komplicerat
och kostsamt.

Under senare tid har en livlig diskussion förts om förhållandet mellan
riksdag och lagråd och om minoriteters rättigheter i olika politiska sammanhang.
Också detta ger anledning till att noggrant pröva frågan om införande
av en författningsdomstol och dess uppgifter. Behovet av att få vissa frågor
med anknytning till grundlag och t.ex. vallag prövade, utifrån strikt juridiska
utgångspunkter, framstår i dag som alltmer markerat.

Mot denna bakgrund bör frågan om inrättandet av en författningsdomstol,
dess kompetens, sammansättning och verksamhet snarast göras till föremål
för en allsidig och inträngande utredning.

Politiska beslut skall vara lagliga

Sorn argument mot förslag om vidgad lagprövningsrätt eller inrättandet av en
författningsdomstol har anförts bl.a. att den politiska majoriteten i riksdagen
har fått folkets förtroende. Det vore fel att låta domstolar avgöra politikens
innehåll. Det skulle medföra risk för politisering av domstolarna.

Vi menar att detta är en felsyn. Lagprövningsrätten - liksom inrättandet av
en författningsdomstol - bygger på den enkla principen att även politiker
skall följa gällande lagar. Om en majoritet i riksdagen beslutar om en lag som
står i strid med grundlagen har spelreglerna överträtts. Det må sägas att
riksdagsmajoriteten företräder folkmajoriteten. Men då förbises att det
gjorde även de riksdagar som vid dubbla tillfällen tidigare fattade beslut om
grundlagens utformning. Ett undertryckande av lagprövningsrätten är i
själva verket ett sätt att ställa en grundläggande juridisk princip på huvudet:
man är beredd att låta en lag av lägre dignitet ta över en lag av högre dignitet.

Från den enskildes utgångspunkt blir en grundlagsstridig lagstiftning enkelt
talat en fråga om rättslöshet. Den rätt den enskilde tillförsäkrades i
grundlagen sätts åsido.

Domare i domstolar har i själva verket sällsynt goda förutsättningar att
pröva frågor om grundlag överträtts vid riksdagsbeslut. En domare är
lagtekniskt sakkunnig genom sin utbildning och erfarenhet. Han är dessutom

i princip oavsättlig, vilket är av stort värde i denna typ av ärenden. Att ge Mot. 1988/89

domstolar en obegränsad rätt till lagprövning eller att inrätta en författnings- K222

domstol skulle inte innebära att politikens utformning överlämnades till
domstol. Men det skulle innebära hinder för en tillfällig riksdagsmajoritet att
överträda grundlagens bud.

Kritiken mot vidgade möjligheter till lagprövning eller en ordning med
författningsdomstol bottnar bl.a. i den i Sverige så starkt företrädda
uppfattningen att domare och domstolar främst utgör statsmaktens organ.

De har under lång tid sett som sin uppgift att lojalt mot överheten utföra vad
som beordrats i form av lag. Men detta är inte en acceptabel syn på
domstolars och andra myndigheters lagtillämpning. De utgör givetvis - med
det ansvar som må följa därav - delar av den statliga förvaltningen. Men en
väsentlig uppgift bör vara att tillse att de rättigheter som den enskilde
tillförsäkrats i grundlag också i praktiken respekteras. Annars har domstolarna
svikit sin uppgift.

Påståendet att en utvidgad rätt till lagprövning eller en författningsdomstol
skulle riskera att politisera domstolarna ter sig svårbegripligt även mot en
annan bakgrund. Varför skall inte svensk domstol kunna ifrågasätta en lags
överensstämmelse med grundlag då den europeiska domstolen för de
mänskliga rättigheterna tillåts att kontrollera om svensk lag uppfyller
Europakonventionens krav? I konsekvensens namn borde Sverige annars
säga upp konventionen med direkt hänvisning till att utländska domare avgör
politikens innehåll i Sverige. Så kommer självfallet inte att ske. På
motsvarande sätt saknas anledning att tvivla på att svenska domare skall ha
tillräcklig insikt och tillräckligt omdöme för att hantera ett vidgat ansvar för
lagarnas innehåll. En sådan ordning skulle primärt ha en preventiv funktion,
d.v.s. en riksdagsmajoritet skulle vara obenägen att ens riskera att en vanlig
lag förklarades stå i strid med grundlag. I praktiken skulle således lagar
underkännas endast vid sällsynta tillfällen.

Stärk den enskildes ställning

Den enskilde befinner sig ofta i en utsatt position då han i ett ärende kommer
i kontakt med en myndighet. Offentliga organs verksamhet är i väsentliga
delar baserad på principen att de är ofelbara, eller i vart fall att några
konsekvenser inte skall inträffa även om felaktiga beslut fattas.

Straffansvaret för tjänstefel måste snarast återinföras. Redan 1986 beslutade
riksdagen om detta. Ännu har något lagförslag i frågan inte lagts fram.

Skärps ansvaret för tjänstefel vidgas justitieombudsmannens möjligheter att
vaka över att myndigheter handlar rätt.

Möjligheterna för en enskild att få ekonomisk kompensation för skador
han åsamkas p.g.a. felaktiga myndighetsbeslut är mycket inskränkta. Detta
är helt oacceptabelt. Med den makt det allmänna tilldelas måste följa ett
ansvar. Drabbas enskilda av skador skall det offentliga kunna åläggas att utge
full ersättning för dessa.

13

Dea enskilde och organisationerna Mot. 1988/89

K222

Intresseorganisationer och folkrörelser har en stark roll i vårt samhälle. I
vissa avseenden har organisationerna givits en alltför stor makt över de
enskilda medlemmarna. Det främsta exemplet på detta är kollektivanslutningen
av fackliga medlemmar till ett politiskt parti.

I praktiken förekommer en form av tvång för enskilda att tillhöra vissa
organisationer. Det kan vara svårt för en enskild att stå utanför exempelvis
en arbetstagarorganisation. På motsvarande sätt kan det vara svårt för en
person att lämna en organisation.

Rättigheten att själv besluta om utträde ur en organisation bör inte av
lagstiftaren delegeras till enskilda organisationers avgörande. Detta skall
bestämmas självständigt av den enskilde. Denna s.k. negativa föreningsrätt
bör grundlagsfästas.

Skydda integriteten

Ofta möter den enskilde krav från myndigheter på att lämna ifrån sig
personuppgifter av olika slag. Uppgifterna registreras, lagras och skickas inte
sällan vidare till andra myndigheter. Ofta sker samköming av olika
dataregister.

Det allmännas intresse för personuppgifter har ett samband med den
offentliga sektorns storlek och det omfattande regelverket. Myndigheterna
anser sig ha behov av vissa uppgifter om medborgarna och lägger då endast
en effektivitetsaspekt på detta. Den enskildes rätt till en privat sfär kommer i
andra hand.

Vi anser att det är den enskildes integritetskrav som skall vara styrande för
lagstiftningen och för hanteringen av olika dataregister. Därför behövs ett
starkare skydd för integriteten.

Se över justitiekanslerns uppgifter

Justitiekanslern (JK) är regeringens högste ombudsman. JK har tillsyn
över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagarna och fullgör sina
åligganden. JK:s tillsynsområde har ungefär samma omfattning som JO:s
men omfattar inte riksdagens myndigheter.

JK har emellertid många andra uppgifter. Han skall under regeringen
bevaka statens rätt och i vissa fall föra statens talan. Han skall också
tillhandagå regeringen med råd och utredningar i juridiska angelägenheter. I
fråga om skadeståndsanspråk mot staten har JK viss beslutanderätt.

JK skall vidare vaka över tryckfriheten och kan väcka allmänt åtal enligt
tryckfrihetsförordningen. JK har fler uppgifter som det dock inte är
nödvändigt att beröra i detta sammanhang.

Av redovisningen ovan framgår att JK har många och skiftande uppgifter.

Av särskilt intresse är att samtidigt som JK bevakar statens rätt och har tillsyn
över den som utövar offentlig verksamhet är JK regeringens juridiske
ombudsman. Det betyder att i ett sammanhang kan JK yttra sig såsom
myndighet, i ett annat snarast som politisk rådgivare. Dessa dubbla roller är

14

ägnade att skapa förvirring. Bland annat i den s.k. Ebbe Carlsson-affären har Mot. 1988/89

JK:s agerande kommit att kritiseras. K222

Vi menar att JK:s uppgifter och organisation behöver ses över. Därvid är
av särskild betydelse att de dubbla roller som JK har skiljs åt. Det är möjligt
att JK bör behålla flertalet av de uppgifter som nu ankommer på ämbetet.

Under inga förhållanden bör JK dock i framtiden vara juridisk rådgivare åt
regeringen.

I motionen har lagts fram förslag som medför lagändringar. Det bör
ankomma på vederbörande utskott att utforma erforderliga sådana ändringar.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär utredning om ökade möjligheter
till personval i enlighet med vad som i motionen anförts,

2. att riksdagen hos regeringen begär utredning om minskat antal
riksdagsmän i enlighet med vad som i motionen anförts,

3. att riksdagen hos regeringen begär utredning om rådgivande
folkomröstningar i enlighet med vad som i motionen anförts,

4. att riksdagen hos regeringen begär utredning om stärkt minoritetsskydd
i enlighet med vad som i motionen anförts,

5. att riksdagen uttalar att fyraåriga mandatperioder och skilda
valdagar för riksdags- och kommunalval bör införas,

6. att riksdagen uttalar att en kyrkans valdag bör införas i enlighet
med vad som anförts i motionen,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om principer för lagstiftningen,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om tolkningsföreträde för enskild vid tillämpning av
ramlag eller generalklausul i enlighet med vad som i motionen
anförts,

9. att riksdagen hos regeringen begär utredning om grundlagsskyddad
äganderätt och avtalsfrihet i enlighet med vad som i motionen
anförts,

10. att riksdagen hos regeringen begär utredning om grundlagsskyddad
närings- och yrkesfrihet i enlighet med vad som i motionen
anförts,

11. att riksdagen beslutar att ändra 11 kap. 14 § regeringsformen i
enlighet med vad som i motionen anförts,

12. att riksdagen hos regeringen begär utredning om införandet av
en författningsdomstol i enlighet med vad som i motionen anförts,

13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om politiska besluts lagenlighet,

[att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om lagstiftning om straffansvar för tjänstefel,1]

[att riksdagen hos regeringen begär utredning om införande av
ökad rätt till skadestånd från det allmänna vid felaktig
myndighetsutövning,2]

14. att riksdagen hos regeringen begär förslag till ändring i regeringsformen
för att säkerställa den negativa föreningsrätten,

15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i
motionen anförts om skydd för den personliga integriteten,

16. att riksdagen hos regeringen begär utredning om JK:s uppgifter
i enlighet med vad som i motionen anförts.

Stockholm den 23 januari 1989

Carl Bildt (m)

Lars Tobisson (m)

Ingegerd Troedsson (m)

Anders Björck (m)

Bo Lundgren (m)

Görel Bohlin (m)

Rolf Clarkson (m)

Rolf Dahlberg (m)

Ann-Cathrine Haglund (m)

Gunnar Hökmark (m)

Gullan Lindblad (m)

Arne Andersson (m)
i Ljung

Sonja Rembo (m)

1 1988/89:Ju614

2 1988/89:L614

gotab 16561. Slockholm 1989