Förnyelse av den offentliga sektorn

Motion 1990/91:Fi506 av Lars Tobisson m.fl. (m)

1. Inledning

Den 9 november 1989 föll Berlinmuren som ett led i den
största demokratiseringsprocessen i Europa sedan andra
världskrigets slut. I stort sett samtliga kommunistiska stater
i Östeuropa kom att under 1990 få erfara omvälvningar som
alla syftade till ökad demokrati. Folken visade en allt större
motvilja mot totalitära system som främst kännetecknades
av kommunism och planhushållning. Praktiskt taget alla
varor och tjänster producerades i offentlig regi under
förhållanden som kännetecknades av monopol och
centralstyrning.

Denna politiska omvälvning var inte bara en protest mot
totalitära kommunistregimer utan också en reaktion mot
undermåliga produktions- och distributionssystem. De
monopollösningar som av effektivitetsskäl underkänts i
västvärlden var i Östeuropa en verklighet som, vartefter
tiden gick, allt tydligare visade kommunismens inneboende
svagheter.

Det svenska socialdemokratiska systemet har inte
intresserat de östeuropeiska stater som söker nya
förebilder.

Att mot denna bakgrund slå vakt om en ordning i
Sverige, där en stor del av varu- och tjänsteproduktionen
sker i offentliga monopol, är anmärkningsvärt. Samtidigt
som planhushållningen i övriga Europa inte ens längre
diskuteras som alternativ, försöker de svenska
socialdemokraterna förädla styrmodellerna utan att för den
skull släppa på vare sig monopolen eller
centralplaneringen.

Den svenska offentliga sektorn är i förhållande till
folkmängden den största i västvärlden. Ändå löser den sina
uppgifter allt sämre. Kärnan i statens verksamhet, t.ex.
försvar, polis och rättsväsen, företer växande brister, därför
att annan offentlig konsumtion och transfereringar kräver
stora resurser. Förekomsten av både köer och ''nyfattiga''
blir alltmer påtaglig. Produktivitetsutvecklingen är mycket
svag. Underhåll och utbyggnad av sådan infrastruktur som
staten skall svara för har blivit eftersatt, vilket regeringen
medger, när den i budgetpropositionen, bil. 2 ''Utveckling
av offentlig sektor'' vidgår att de offentliga investeringarnas
andel av BNP successivt har minskat och numera ligger på
en lägre nivå än i OECD-Europa och de övriga nordiska
länderna.

För att finansiera utbyggnaden av den offentliga sektorn
har skattetrycket stegvis höjts till det särklassigt högsta i
västvärlden. Socialdemokratiska regeringar har låtit ett
gentemot medborgarens inkomster progressivt skatteuttag
kombineras med transfereringar, som trappas ned när
inkomsten ökar. Resultatet har blivit kraftiga
marginaleffekter, som innebär att det lönar sig dåligt att
arbeta. Företagen har samtidigt förlorat flexibilitet och
omvandlingskraft genom de många begränsningar som
införts inom näringspolitikens område. Under 1980-talet
började symptomen visa sig. Sveriges ekonomi utvecklas nu
allt långsammare jämfört med våra konkurrentländer,
samtidigt som bytes- och basbalanserna visar växande
underskott.

Bidragande till denna utveckling är många faktorer. Den
offentliga sektorn har kommit att ta över en allt större del
av samhällets varu- och tjänsteproduktion och därmed
absorberat nytillträdande till arbetsmarknaden. Höga
nominella löneavtal i förening med den dåliga
produktivitetsutvecklingen har drivit upp de offentliga
utgifterna, samtidigt som det privata näringslivet, särskilt
den konkurrensutsatta sektorn, fått allt svårare att få tag på
medarbetare på rimliga villkor. Det långsiktiga förtroendet
för svensk ekonomi är skadat, vilket resulterar i att
företagen hellre investerar utomlands än i Sverige.
Utländska företag visar tyvärr inte motsvarande intresse för
vårt land.

Moderata samlingspartiets politik syftar till att genom
ekonomisk tillväxt skapa förutsättningar för trygghet och
välfärd åt alla medborgare. Skall detta mål kunna nås,
måste förutsättningar för tillväxt skapas. Grundläggande är
därvid att det totala skattetrycket sänks. Samtidigt skall en
så stor andel som möjligt av den totala varu- och
tjänsteproduktionen underkastas marknadsmässiga villkor.
Detta krävs för den kostnadseffektivitet och valfrihet som
är fundamentala villkor för framåtskridande.

Den offentliga sektorn skall främst sköta sådan
verksamhet som inte lämpar sig för privata marknader. Dit
hör bl.a. rättsväsende och försvar. Myndighetsutövningen
skall vara klart avgränsad och långsiktigt inriktad.
Medborgarna skall se en tydlig linje i det offentliga
uppträdandet och en konsekvent handläggning hos olika
myndigheter. Detta är en förutsättning för rättssäkerhet.

Slopande av monopol samt avreglering skall öppna
dagens offentliga tjänsteproduktion för konkurrerande
privata alternativ. Därmed förbättras
produktivitetsutvecklingen, vilket gör tjänsteproduktionen
både bättre och billigare. Konkurrens inom bl.a. sjukvård,
barnomsorg och utbildning ökar medborgarnas valfrihet.
Genom att medborgarna kan välja vilket sjukhus de vill
utnyttja eller vilken form av barnomsorg som passar dem
bäst uppnås en dubbel välfärdsvinst. Dels erhålls
kostnadseffektivitet genom inslaget av konkurrens, dels får
konsumenterna den service som de efterfrågar.

Genom ökad upphandling från privata entreprenörer
kan större flexibilitet och lägre kostnadsnivåer nås. En
konsekvens av denna politik blir att ett stort antal
offentligägda företag säljs och överförs till den privata
sektorn.

Den nödvändiga myndighetsutövningen skall följa
effektiva styrmodeller, där målsättningarna är tydliga och
kontroll- och utvärderingsverksamheten externaliseras.
Myndigheterna skall ägna sig åt den verksamhet där den
offentliga organisationsformen lämpar sig bäst.

Den moderata reformstrategin för den offentliga sektorn
möjliggör en mer effektiv välfärdspolitik och ett större
välstånd för samtliga medborgare.

2. Hotad välfärd och minskat förtroende

På område efter område inom den offentliga sektorn
sjunker kvaliteten på de utförda tjänsterna. Samtidigt ökar
kostnaderna per utförd tjänst i fasta priser. Denna
kombinerade kvalitetsoch kostnadskris drabbar enskilda
individer och familjer som gjorts beroende av den offentliga
sjukvården, äldreomsorgen eller barnomsorgen. Patienter
med hjärtproblem får vänta i upp till ett år på livsavgörande
kirurgiska ingrepp. Att daghem stängs på grund av brist på
personal blir allt vanligare.

Att enligt socialdemokratisk modell höja skatter och
avgifter när ekonomins tillväxt avtar är allvarligt. Det
äventyrar den grund för välfärd som utgörs av det
personliga engagemanget i privata företag. Avkastningen
på egna insatser och eget risktagande blir allt sämre, och det
blir allt mindre intressant att arbeta och skapa.
Skattetrycket måste därför sänkas och offentlig verksamhet
effektiviseras och omvandlas. Om detta inte sker, kommer
välfärden snabbt att urholkas.

I Sveriges omvärld garanteras motsvarande välfärds- och
trygghetsnivåer vid lägre skattesatser. Ett växande
medvetande om denna skillnad skapar en hos svenska
medborgare berättigad misstro mot den rådande ordningen.
Allmänhetens missnöje växer, när bristerna i den offentliga
servicen alltmer framträder. Detta bekräftas i en Sifo-
undersökning 1988, enligt vilken stödet för offentliga
monopol på vård och barnomsorg är svagt. En allt större
andel av befolkningen anser det vara bra med privata
alternativ på dessa områden.

För att undvika försämrad välfärd samt förhindra att
allmänhetens förtroende för den politiska makten avtar
måste en effektiv och ändamålsenlig välfärdspolitik föras,
där låg kostnad kombineras med frihet för den enskilda
medborgaren att välja den service hon önskar.

3. Socialdemokraterna saknar kompass

Den svenska offentliga sektorn har i huvudsak formats
under perioden efter andra världskriget. Då
socialdemokraterna påtagligt dominerat perioden politiskt,
har de kunnat utforma den offentliga sektorn
huvudsakligen enligt egna idéer.

En tidig socialdemokratisk tanke var att näringslivet
skulle sköta tillväxten och det socialdemokratiska partiet
fördelningen av produktionsresultatet. Redan på 1930-talet
demonstrerade socialdemokraterna sin stora tilltro till det
politiska beslutet och det offentliga ingripandet inom såväl
den ekonomiska politiken som det sociala välfärdsområdet.

För att klara detta höjdes successivt såväl statlig som
kommunal skatt. Redan under 1950-talet började de
tillväxthämmande effekterna av ett höjt skattetryck
diskuteras. Politiken fick dock till att börja med inga
synbara konsekvenser för den samhällsekonomiska
effektiviteten. Den svenska ekonomin hade under 1950-
och 1960-talen stor draghjälp genom en omfattande
efterfrågan på investeringsvaror från det krigshärjade
Europa. Under 1970-talet fick en rad olika händelser en
större inverkan på den ekonomiska utvecklingen. Det var
främst den första oljekrisen som skakade om
världsekonomin, men även en rad inhemska politiska beslut
om ökade offentliga åtaganden satte djupa spår i ekonomins
funktionssätt.

Sammantaget innebar politiken att den offentliga
sektorn tilldelades allt fler uppgifter och att ekonomin kom
att inordnas i ett växande regelverk. Varje ny reglering eller
transferering motiverades för sig. Därmed relaterades inte
förändringen till den befintliga strukturen, och
förändringens inverkan på ekonomins dynamik
underskattades.

Kännetecknande för den socialdemokratiska modellen
är likriktningen. Alla hänvisas till samma typ av service
oavsett önskemål och förutsättningar. På flertalet områden
är det dock inte möjligt att välja producent. Valfriheten
existerar inte. Genom att, som i socialdemokraternas 90-
talsprogram, förklara t.ex. sjukvård, kultur, utbildning
m.m. som medborgerliga rättigheter anser
socialdemokraterna att de har motiverat varför dessa
verksamheter skall ''undandras vinstintressena på
marknaden och organiseras i statens, landstingens och
kommunernas regi''. Denna politik är en tydlig
misstroendeförklaring mot enskilda individer som bedriver
näringsverksamhet i bolagsform. Detta blir särskilt tydligt
då regeringen nu börjat antyda att personalkooperativ i
framtiden kan komma i fråga för att lösa krisen inom t.ex.
barnomsorgen. Denna regeringens nya inställning är inte
resultatet av ett ideologiskt omtänkande utan endast en
taktisk eftergift för att klara målet om utbyggd
barnomsorg.

När socialdemokraterna ser att den offentliga
serviceproduktionen dras med stora problem och att den
ekonomiska tillväxten blir allt långsammare, saknar de
kompass till sin vägledning. De värnar om ''den
gemensamma sektorn'' med dess monopolmarknader,
samtidigt som marknadskrafterna och kommersialiseringen
bannlyses. De offentliga monopolmarknaderna uppvisar
samma typ av effektivitetsproblem som de planstyrda
ekonomierna i Östeuropa. I socialdemokraternas 90-
talsprogram medges dessa svårigheter, men i avsnittet om
effektivitet inom den offentliga sektorn förekommer inte
ordet privat eller marknad. Däremot påpekas att
''upphandling och anbudsförfarande bör användas mer
inom den gemensamma sektorn; olika kommunala enheter
kan lämna anbud på en och samma verksamhet''.

Detta vittnar om att socialdemokraterna inte har förstått
fördelarna med marknaden och privata entreprenörer.
Övertygelsen om att marknadsekonomi är överlägsen
planhushållningen saknas. Någon politisk vilja till radikala
förändringar finns inte. Detsamma gäller styrningen av den
offentliga myndighetsverksamheten, där
socialdemokraterna genom införandet av den nya
budgetprocessen tror sig ha kommit till rätta med
effektivitetsproblemen. Att myndigheten själv skall sätta
sina mål samt utvärdera resultatet av verksamheten är
emellertid orealistiskt.

Sammanfattningsvis betraktar socialdemokraterna
försämringarna inom den offentliga sektorn utan att vidta
de genomgripande åtgärder som krävs. Av brist på insikt
och till följd av ideologiska bindningar förmår de inte ändra
verksamheten på ett tillfredsställande sätt. Sverige har inte
råd att låta socialdemokraterna hindra den nödvändiga
förändringen av den offentliga sektorn. Den offentliga
sektorn måste genom moderat politik ges möjligheter att
utföra sina uppgifter för att främja såväl medborgarnas
välbefinnande som ekonomins tillväxt.

4. Framtidens offentliga sektor 4.1
Myndighetsutövning i ett tillväxtsamhälle

Den offentliga sektorn utgör ett viktigt inslag i ett
samhälle som är inriktat på stabil och långsiktig ekonomisk
tillväxt. Den skall tilldelas ansvars- och
verksamhetsområden, där den offentliga
organisationsformen är bäst lämpad. Dessa områden måste
avgränsas och full klarhet måste råda om vad den offentliga
sektorn skall göra.

Staten har en fundamental uppgift att skydda landet och
varje enskild människa mot yttre och inre hot. Det
allmänna skall stå som garant för att människor tillförsäkras
en social grundtrygghet. Dessutom föreligger ensamrätt att
stifta lag, vara myndighet och utöva samhällets tvångsmakt.
Vid sidan härav bör man först och främst förlita sig på det
civila samhället, d.v.s. den frivilliga samverkans förmåga
och mångfald. Den offentliga makten kan då bäst fullgöra
sina kärnuppgifter, samtidigt som variationsrikedomen och
kvaliteten främjas på andra områden som stat och kommun
i dag monopoliserat.

En förutsättning för välfärd är att utvecklingskraften
inom det privata näringslivet säkras. Myndigheterna skall
medverka härtill genom att avreglera marknader, där
monopol råder. Regelverk som inte längre fyller sitt syfte
måste avvecklas, samtidigt som rättsväsendet har ett ansvar
för att gällande lagstiftning rörande marknadernas
funktionssätt följs.

Den offentliga sektorn skall inte annat än i undantagsfall
producera varor och tjänster. Bäst effektivitet uppnås
genom att skilja på beställare och utförare. Härigenom ökas
effektiviteten och sänks kostnaderna. Samtidigt kan tid och
resurser koncentreras på områden där det offentliga har en
viktig funktion att fylla. Det är mycket bättre, om de
offentliganställda blir bra uppköpare av tjänster än om de
tvingas organisera och utföra alla typer av verksamhet.

Det offentliga myndighetsuppdraget skall avgränsas på
såväl statlig som kommunal nivå. Då en myndighet erfar att
resurserna inte räcker för att klara den löpande
verksamheten är möjligheterna att få ökade anslag
begränsade. Den kommunala sektorn omfattas 1991 och
1992 av skattestopp, vilket i kombination med dålig
produktivitetsutveckling tvingar myndigheterna att finna
nya finansieringskällor om samma grad av offentlig service
skall upprätthållas.

Vissa myndigheter har inlett uppdragsverksamhet, d.v.s.
avgiftsfinansierad, verksamhet. Men att ett offentligt organ
får rätt att sälja överkapacitet innebär inte utan vidare en
konkurrens på lika villkor. Myndigheten har ofta möjlighet
att finansiera en rad kostnader med skattemedel som den
privata konkurrenten måste ta ut i priset. Även om priset
sätts korrekt, rymmer privat verksamhet risker, som det
inte finns motsvarighet till i det offentliga. Om en offentlig
affärsverksamhet går med förlust, får skattebetalarna ta
den, medan en privat företagare måste kalkylera med större
marginaler för att kompensera affärsrisken. Detta är
ytterligare en anledning till att den offentliga sektorn
normalt inte skall bedriva affärsverksamhet eller äga och
driva bolag som lika väl kan skötas i privat regi.

4.2 Effektivisering 4.2.1
Allmänt

Eftersom en betydande del av bruttonationalprodukten
utgörs av offentlig produktion, är det ett nationellt intresse
att verksamheten organiseras så att största möjliga
måluppfyllelse, resultat och effektivitet uppnås.
Grundläggande är att varu- och tjänsteproduktion skall
skötas i privat regi. Beställaren kan vara offentlig. Stat och
kommun skall genom anbud upphandla tjänster och annan
produktion för att själva koncentrera sig på de nödvändiga
myndighetsuppgifterna. För dessa krävs bättre styrsystem,
som garanterar skattebetalarna att målen med
verksamheten uppnås till så låg kostnad som möjligt.
Offentlig verksamhet som inte fyller sitt syfte skall
avvecklas. Viss verksamhet som i dag bedrivs i företagsform
kan säljas.

4.2.2 Förbättrad styrning

Effektiviteten inom den offentliga förvaltningen
förbättras genom att regelstyrning ersätts med målstyrning.
Den budgetreform som införts på det statliga området är
inte tillräcklig. Det är svårt att se hur den nya
budgetprocessen skall kunna ge de strukturella
förändringar som kan medföra att den statliga
administrationen reduceras med 10 procent. För detta krävs
väsentligt förbättrade styrmetoder i förening med andra
effektivitetshöjande inslag.

För att en budgetreform skall leda till ett bättre
resursutnyttjande, måste en fördjupad prövning av
verksamheten, d.v.s. förvaltning, transfereringar,
regelsystem, tillsyn m.m., följas upp och leda till
nödvändiga förändringar. Uppsättande av mål samt
successiv utvärdering måste utföras av andra än dem som
leder den ordinarie verksamheten. Risken för snäva
perspektiv och suboptimering blir annars påtaglig.
Avgörande för en framgångsrik styrning är inte bara
processens formella organisation utan också de krav som
den politiska ledningen ställer. Det får inte råda någon
tvekan om att den politiska ledningen önskar en hög grad
av måluppfyllelse. Endast om dessa villkor är uppfyllda,
kan en förbättrad styrning resultera i förbättrad
effektivitet.

4.2.3Ökad upphandling

En stor del av den offentliga konsumtionen är löner till
anställda, som utför offentlig verksamhet i egen regi. Det
rör sig om fastighetsförvaltning, utbildningsverksamhet,
renhållning m.m. Offentliga myndigheter har alltid ett
uppdrag, för vilket speciell kompetens är nödvändig. Sådan
verksamhet skall prioriteras. För att uppnå effektivitet
måste då en större del av konsumerade insatsvaror och
tjänster upphandlas på den privata marknaden.

Bra rutiner vid offentlig upphandling skapar betydande
möjligheter till kostnadsminskningar. Detta visar
Statskontorets utredning ''Entreprenad inom
statsförvaltningen'', som konstaterar att betydande
rationaliseringsvinster och kostnadsbesparingar uppnås
genom entreprenadavtal med privata företag. Detta gäller
såväl huvudverksamhet som stödtjänster. Statskontoret
konstaterar att fördelarna främst uppstår genom
besparingar vad gäller kapitalinvesteringar och fast
personal samt genom bättre utnyttjande av extern
kompetens. Dessutom skapas större möjligheter att anpassa
organisation och produktion till variationer i efterfrågan.

4.2.4 Valfrihet

En ökad valfrihet för den enskilde medborgaren inom de
områden av den offentliga serviceproduktionen som i dag
lyder under offentliga monopol innebär välfärdsvinster för
konsumenten samt ökad kostnadseffektivitet.
Produktionen skiljs, på t.ex. skolans område, från
finansieringen så att de offentliga bidragen följer barnet till
de skolor det väljer under utbildningstiden. På detta sätt
kan elever och föräldrar välja den skolform och skola som
bäst överensstämmer med de individuella önskemålen.

Genom att möjlighet ges att byta producent byggs
konkurrens in i systemet. Detta ökar kvaliteten på den
utförda prestationen, eftersom producenterna måste vara så
skickliga och deras verksamhet så attraktiv att kunderna
söker sig till dem och därigenom bidrar till finansieringen.

Genom att de offentliga servicemonopolen bryts och
privata initiativ ges möjlighet att konkurrera kommer ett
stort antal alternativ till dagens offentliga institutioner att
växa fram. Förutsättningarna för kostnadseffektivitet ökar,
och medborgarna får den service som efterfrågas. Dagens
offentliganställda ges genom denna politik ökade
möjligheter att skapa alternativ till nuvarande produktion
och kommer även att möta en bättre fungerande
arbetsmarknad, då konkurrens mellan arbetsgivarna blir
möjlig.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om riktlinjer för den offentliga
sektorns utveckling.

Stockholm den 23 januari 1991

Lars Tobisson (m)

Rune Rydén (m)

Filip Fridolfsson (m)

Ing-Britt Nygren (m)

Margareta Gard (m)

Knut Wachtmeister (m)