Förvaltningsrevision

Motion 1992/93:Fi402 av Hans Lindblad (fp)

Riksdagsmännen gör sin allra största nytta när de
engagerar sig som folkets granskare av sådant som är dyrt
eller vrångt. Riksdagsrevisorernas undersökningar av
arbetsskadeförsäkringen och svensk sjukvård har bidragit
till mer av omprövning än vad som följt av 10.000 motioner
och interpellationer.

(Hans Bergström i DN 27 september 1991)Det är
regeringen som ska leda den statliga förvaltnigen, det är den
som ska målstyra och följa upp. Men det är riksdagen som
ska granska a t t regeringen gör det och h u r regeringen gör
det. Här bör riksdagen och dess revisorer ha en ny och viktig
uppgift att säkerställa att förnyelsearbetet fortsätter.

(Odd Engström och Allan Larsson i DN 16 oktober
1991)

Jag väcker den här motionen för att delge några
reflexioner och intryck kring min verksamhet i riksdagens
revisorer. Förhoppningen är att synpunkterna möjligen kan
komma till nytta när riksdagen senare i år ska behandla
förslag från riksdagsutredningen.

Förståelsen för behovet av förvaltningsrevision har
sannolikt ökat på senare tid. Den gamla metoden att öka
skatten håller inte, men det finns behov av ökade insatser
för olika ändamål. Huvudmedlet måste då vara att se till att
vi får ut mer av insatta resurser. Det gäller i sak alla
områden.

Vi ska söka mäta vad vi får ut, i form av utbildning, vård
eller vad det kan vara.

Men tyvärr har riksdagen alltför dålig information om
detta. I stället får vi veta desto mer vad vi stoppar in i olika
verksamheter i form av pengar, personal, lokaler och annat.

Som privatperson gör vi inte så, alltså bara tittar till vad
något kostar när vi köper det. Vi är sedan också
intresserade av om det vi köpte fungerade, om det var bra
eller inte -- var smöret härsket, var filmen dålig, klarar
byxorna en tvätt?

Riksdagen är som om vi hela tiden stod i butiken och
köpte och köpte, men aldrig hann hem och se om det vi köpt
fungerat.

Problemet är att riksdagen är så överlastad att den inte
orkar se efter vad som händer. Den lever också i fel tid,
nämligen så att den hela tiden talar om hur bra allt blir när
det eller det beslutet genomförts. Man finns som utskott
eller kammare i en slags drömvärld några år framåt.

Ofta får vi nog precis motsatt kritik, att riksdagen saknar
visioner och bara lever i nutid. Men min bestämda
iakttagelse är att alltför lite av riksdagens tid ägnas åt att se
hur de föregående besluten blev, alltså hur det verkligen är
just nu på olika områden, och att vi i stället talar alldeles för
mycket om hur bra det blir när det eller det är gjort.

Att titta bakåt är egentligen det bästa sättet att titta
framåt. Nämligen så att om vi granskar skolan eller något
annat område i dag och ser vad som är bra och vad som är
dåligt så är det den bästa metoden för att öka det som är bra
och minska det som är dåligt.

Men på något sätt har vi fått för oss att det är finare och
bättre att söka tala om storslagna saker och långt fram. Det
är genomgående dock så att de stora reformerna slår fel
medan det vi gör i mer direkt kontakt med verkligheten ofta
kan bli ganska bra.

Inte som riksdagen ville

Vi kan i riksdagen tycka att vi lagt ned en väldig möda på
att förbereda ett beslut, ju långsiktigare desto större möda
bakom. När vi sedan tryckt på knapparna kan vi tycka att
nu är det gjort, nu inrättar sig regering, myndigheter och
allmänhet efter det vi beslutat.

Om vi fattar ett stort beslut -- innefattande ett antal nya
lagar, ett antal nya miljarder och kanske ett nytt verk -- så
vill vi så gärna tro att dessa åtgärder tillsammans ger just
den ändrade verklighet vi vill se om några år.

Ibland blir det så. Beslutar vi att bygga en väg kan det
bli som vi tänkt. Har vi sagt att den ska gå från ort A till ort
B så blir det oftast så, den sticker inte plötsligt iväg åt ett
helt annat håll. Den kan också bli klar den tid som sagts.
(Men den kanske kostade betydligt mer än som sades från
början, varför vi under tiden måste öka på pengarna.)

Men genomför vi ett antal åtgärder för att något socialt,
utbildningsmässigt, kulturellt eller allmänmänskligt mål ska
nås blir det knappast lika klart. Vi vidtog tio åtgärder för ett
visst syfte. Men hur mycket förändrades verkligheten av
det. Och hur mycket bidrog var och en av de vidtagna
åtgärderna. Eller hur mycket förändrades av andra
impulser, inom eller utom landet. Och vad är
''nollalternativet'', alltså hur skulle det ha sett ut fem år
senare om ingen av våra åtgärder beslutats.

Det finns -- främst i USA -- en hel del forskning om
implementering. Tänk ett fall där beslut fattas i
delstatsparlamentet i Kalifornien och det sedan finns 48
nivåer, organ eller organisationer som är inblandade i
verkställandet. Det behövs inte så mycket av egentolkning
och påverkan från var och en av dessa för att sannolikheten
att verkställandet ska bli som beslutsfattarna tänkte sig
kommer under 50 procent.

Svårt att vara rationell

Jag har varit med i olika grad i en rad försvarsbeslut. På
papperet är detta kanske det mest långtidsplanerade av alla
delar i svensk offentlig sektor. I efterhand kan konstateras
att planeringssystemet -- beslutat av riksdagen 1970 -- helt
slog slint. Ibland talas om att planeringssystemet är fel. Vi
skulle alltså ha fått bättre försvarsbeslut utan det.

Under andra världskriget stod USA inför uppgiften att
finna metoder för sitt snabbt växande bombflyg som sattes
in mot både Tyskland och Japan. Det fanns knappast några
erfarenheter att bygga på. Bombplan och besättningar
producerades. Men ammunition, bränsle och mycket annat
måste finns på rätt ställe världen över -- ett gigantiskt
logistiskt problem. Centralt inrättades då en statistiksektion
med unga matematiker m.fl. som fick i uppdrag att med
operationsanalys ta fram metoder.

När kriget var slut tyckte den gruppen att den ville förbli
samlad. Man erbjöd Henry Ford II sina tjänster, och det då
problemtyngda företaget anställde gruppen. Flera
avancerade snabbt, och Robert McNamara ur gruppen blev
i november 1960 chef för hela koncernen. Men samtidigt
vann John Kennedy valet. Han ställde sig frågan hur man
skulle kunna styra det väldiga Pentagon och övertalade
McNamara att bli försvarsminister. Denne utnyttjade sina
erfarenheter av matematik och planering. I Sverige satt
några år senare Anders Thunborg som statssekreterare i
försvarsdepartementet och fann det nästan omöjligt att
hitta styrformer. Ett par ekonomer i departementet fick i
uppdrag att göra en svensk variant av McNamaras system.

Det blev det s k FPE-systemet 1970. Ibland sägs det att
det är detta systems fel att försvarsplaneringen slagit så
grovt fel. Så är det inte. De särintressen som fanns före 1971
var kvar även efter. Axel Oxenstiernas
landskapsregementen, försvarsgrenstänkande, det ständiga
bråket mellan infanterister och pansarfolk, striden mellan
flottan och kustartilleriet (som pågått alltsedan den
nuvarande marinen inrättades 1902). Mot dessa
institutionella förhållanden i en hierarkisk organisation är
ett system byggt på logik och rationalitet självklart i
underläge.

Planeringssystemet infördes just därför att
statsmakterna inte ansåg sig klara av att styra den tröga
organisationen. Men de nya medel man försökte räckte
inte.

I dag torde nästan alla erkänna att försvaret varit
orationellt under lång tid. Jag har själv kritiserat obalanser
i åtminstone 20 år. Men det system som infördes av den
politiska nivån i syfte att styra försvaret blev i stället ett
instrument för myndigheten att i alla sammanhang söka
påtvinga politikerna ÖB:s och försvarsgrenschefernas
värderingar och avvägningar. Beslutsunderlaget till
politikerna kom alltså från sämsta tänkbara håll, nämligen
just de chefer som föresatt sig att förändra så litet som
möjligt och absolut inte godta någonting som kunde rubba
fördelningen mellan försvarsgrenarna.

Ändå måste sägas att försvarsutskottet ägnat sig mer åt
uppföljning än kanske något annat utskott. Tiden har räckt
till det, eftersom man haft få propositioner och motioner.
Vi brukade skjuta upp motioner om sotning och farliga
transporter till höstriksdagarna för att kunna visa att vi hade
något att göra.

Överbelastade utskott

I utskott med den värsta arbetsanhopningen är det
tveksamt om sakfrågorna över huvud hinner behandlas.
Slår man ut jordbruksutskottets tid -- med föredragningar,
överläggningar, textgranskning och allt på betänkandet om
miljöpolitiken våren 1991 och dividerar med antalet
yrkanden i proposition och motioner blir det inte många
sekunder per yrkande.

Kollektivt passeras förmodligen en slags gräns där en
samhällssektor förvandlas till en hög papper och den enda
stora frågan blir hur man fram till den tid
talmanskonferensen fastställt ska hinna få fram
betänkandet. Notera att när det kommer rättelseblad på
något betänkande så är det aldrig därför att någon
omvärldsbeskrivning eller värdering befunnits mindre bra,
utan det är någon kläm som behöver förändras för att
stämma med de krav kammarkansliet har.

Man skulle kunna säga att riksdagen råkat ut för något
som kan kallas systemkollaps. Man har så många beslut att
fatta att såväl den enskilde ledamoten som riksdagen som
kollektiv inte längre kan överblicka vad som sker. Man
klarar bara det egna utskottet och även inom det blir det
överbelastning när de viktigaste ärendena ska avgöras.

Stress är nu inget som bara riksdagen råkar ut för. Att på
låg höjd flyga ett stridsflygplan i hög fart innebär också en
hård anspänning. I Sverige finns det mer forskning om
påfrestningar på piloter än på utskottsledamöter. Gör dom
fel kan i det ena fallet ett flygplan haverera, i det andra
skolväsendet eller kulturpolitiken.

''Det magiska talet sju''

Nyligen kom FOA-rapporten ''Risk för
informationsöverflöde? Mental arbetsbelastning och
prestation vid militär flygning'', författad av forskarna
Erland Svensson, Maud Angelborg-Thanderz, Stellan
Olsson och Lennart Sjöberg. Tre av dem är beteendevetare
och underlaget är hämtat i omfattande simulatorprov med
piloter. Jag ringde Erland Svensson och berättade om hur
det är när riksdagen är som mest stressad. På min fråga om
han trodde att han och hans kolleger skulle kunna
undersöka jordbruksutskottet på samma sätt som blivande
JAS-förare svarade han att metoderna är desamma.
Förmodligen också slutsatserna.

I fallet med förarna, som alltså i simulator ålades att
flyga på låg höjd, ökade man information och
händelsetempo. ''När informationsmängden ökade
kontrollerade föraren omvärlden mera sällan, och tiderna
för hans kontroll av SI (siktlinjesindikatorn) blev kortare
och kortare. Mer och mer hann med andra ord att hända i
omvärlden, medan föraren tittade ner i kabinen, och han
fick svårare och svårare att precisionsflyga, vilket sedan
ledde till, att hans mentala arbetsbelastning ytterligare
ökade.''

Flygprecisionen försämrades alltså med ökande
informationsmängd; medelföraren steg till högre höjd, och
han dröjde med att korrigera höjdförändringar redan vid
måttlig informationsbelastning. Det förelåg ett
''informationstak'' vid ca sju objekt.

''Det fanns stora individuella skillnader. För somliga
förare tillväxte felet snabbt och för andra långsamt. Fram
till 7--10 objekt tog över- och underskattningar ut varandra.
Efter det (mer än 7--10 objekt) övervägde missarna hos
medelföraren, och antalet objekt underskattades.'' ''Vid
mer än 8--10 objekt kunde medelföraren inte längre
integrera uppgifterna, och han lyckades inte med någon av
dem.''

Detta stämmer med forskning på flera andra fält:
''Undersökningsresultaten är i linje med omfattande
litteratur, som talar om 'det magiska talet sju' och dess
betydelse för uppmärksamhet. Vid ett större antal samtidigt
förekommande endimensionella element kan en människa
normalt inte hantera information utan särskilda åtgärder.''

En mänsklig hjärna kan inte hålla mer än sju saker
samtidigt igång. Vad gör man då som riksdagsman när man
ska fatta beslut i ett ärende där miljö, regionalpolitik,
jämställdhet, samhällsekonomi, internationella relationer
och rader av andra aspekter har relevans? Naturligtvis kan
man försöka sig på metoder där man fattar beslut i etapper,
alltså klumpar ihop vissa element i större i syfte att öka
överblicken (men tappa i noggrannhet) och den vägen
undan för undan nå fram till beslut.

Visst känner vi väl alla situationen -- i grupp, utskott
eller utredning -- där någon kommer med ytterligare någon
synpunkt men där de övriga suckar, med innebörden ''vi har
nog besvär med de fakta vi redan har, vi vill inte ha fler''.

Ett sista citat från FOA-rapporten. Grundat på
iakttagelser bl.a. från Gulfkriget konstateras att är man väl
igång är det svårt att ändra till något annat: ''Flygförare
påverkas generellt negativt av för mycket information. Den
uppfattning, som erfarna förare förmedlar är, att innan
anfallsfasen nås, måste man besluta sig för att fortsätta eller
avbryta. Är beslutet ''fortsätt' måste man helt koncentrera
sig på anfallet och undertrycka alla varningar och annan
information; annars blir resultatet inte bra.''

Det är väl samma i ett utskott, där man styrs av att få
fram betänkandet till den av talmanskonferensen
anbefallda dagen. Vilken utomstående information skulle
kunna få utskottet att stanna upp och säga, det här går
inte -- vi vill pröva ett annat alternativ.

Erfarenheter i revisionen

Därmed hoppar jag över till riksdagens revisorer. Jag
kom dit 1985, blev andre vice ordförande och ordförande i
en av dess tre avdelningar tre år senare. Vi är 12 ordinarie
och lika många suppleanter. I en avdelning är vi därmed
åtta. Jag har knappast vetat vilka som varit ordinarie eller
suppleanter där, för i den mindre gruppen kan alla delta.
Med synpunkter och förslag.

Den stora skillnaden mot utskott är att vi inte har samma
stress. Vi måste inte vara färdiga en viss dag som i utskottet.
Visserligen har riksdagen uttalat att ett ärende i revisionen
inte bör ta mer en sex månader, exklusive remisstid, men
ingen tar det ordagrant. Vi lämnar inte iväg en rapport eller
skrivelse om vi inte tycker den är så bra vi kan göra den.
Hellre då något eller några sammanträden till.

När jag kom till revisionen var ärendena oftast mindre
principiella och mer tekniska. En revisionsdirektör hade
jobbat kanske ett halvår och nu skulle vi skriva under vad
han kommit fram till.

Jag tyckte det var konstigt att ha allmänna val till
riksdagen och att ur denna sedan skulle utgå revisorer om
deras uppgift sedan bara var att sätta sitt namn under en
kansliprodukt. Då räckte det väl med kansliet. Men hos oss
valda fanns väl ändå rätt stor samlad kunskap och
erfarenhet från olika samhällsområden.

Fler tyckte som jag, och efterhand ändrades
inriktningen. Det är nu revisionen och avdelningarna som
avgör inte bara vilka ämnen vi ska titta på utan också vilka
metoder vi ska använda. Det blir därmed ett mycket
närmare samarbete mellan revisorer och tjänstemän. Det
viktiga blir inte att som förr i slutskedet söka byta ut något
ord på sidan 37 utan att komma med förslag på vilket
material vi ska ta in, vilka studiebesök vi ska göra, vilka
experter vi ska höra, vilka frågor vi vill borra djupare i, vilka
slutsatser vi vill dra.

Men visst märker vi att i stressiga utskottstider har
kamraterna från de värst tyngda utskotten svårt att hinna
vara med eller läsa in. De som är utskottssuppleanter eller
som jag haft turen att hamna i ett mindre arbetstyngt utskott
har haft lättare att gå in för revisorsuppdraget.

Så var det förr

Det talas numera om att stärka revisionens roll. Det kan
låta som något nytt, men i verkligheten är det att åtminstone
delvis återställa något som gällde tidigare.

Länge var riksdagsrevisionen, eller statsrevisorerna som
det hette, landets egentliga organ för förvaltningsrevision --
alltså för att se till att statens medel kom till bästa nytta.
Nästan hela den centrala statliga förvaltningen låg ju på
Riddarholmen, och ute i landet finns två universitet, små
länsstyrelser, ett antal domstolar, statspolis och så den stora
militära apparaten. Alla i statens tjänst upplevde nog att
statsrevisorerna skulle kunna dyka upp, så det var bäst att
vara effektiv (att man följde lagen var JO:s uppgift att
granska).

Gustaf Andersson i Rasjön berättar om hur han som
kommunikationsminister under kriget en dag fick besök av
Vattenfalls mäktige generaldirektör. För ovanlighetens
skull var denne nu blyg som en skolpojke. Han hade en
bekännelse. Utan riksdagens medgivande hade Vattenfall
byggt på Suorvadammen någon meter. Det var ett allvarligt
brott, eftersom alla affärsverksinvesteringar måste
fastställas av riksdagen. Någon skada för statshushållet var
dock inte skedd, ty den höjda dammen hade ökat den
uttagbara energin i Porjusverket så mycket att man redan
fått in vad bygget kostat.

Generaldirektörens oro låg i att de erfarna
statsrevisorerna en dag kunde dyka upp i lappmarken, och
de skulle naturligtvis omedelbart se att dammen var högre
än den fick vara. Saken löstes så att statsrådet i nästa
budgetproposition begärde riksdagens tillstånd att höja
dammen utan att ange att det redan var gjort.

Beredskapsåren innebar en väldig utökning av statens
utgifter, främst för de omfattande beredskapsåtgärderna
som omfattade mycket folk och verksamhet. Statens
sakrevision inrättades som tillfälligt organ för att hjälpa till
i överblicken av alla improvisationer.

Men inrättat verk blir som bekant kvar, och i slutet av
50-talet väcktes tanken att slå ihop detta verk för
förvaltningsrevision med det räkenskapsreviderande
riksräkenskapsverket. Så uppkom Riksrevisionsverket,
godkänt av riksdagen.

Principiellt var det en stor förändring, men det verkade
ingen riktigt notera. Riksdagen har ju ensam rätten att
beskatta, och enbart riksdagen får besluta om utgifter för
staten. Rimligen borde väl då också förvaltningsrevisionen
ligga under riksdagen, som i praktiskt taget alla andra
länder.

Men i Sverige blev det alltså ett regeringsorgan, varav
följde att regeringen själv inte granskades -- ett underställt
organ kan ju inte granska nivån över.

I andra länder

Det har funnits motioner om att Sverige skulle återgå till
den gamla ordningen att förvaltningsrevisionen helt låg
under riksdagen, alltså den lösning som är normal i
demokratier. Lägg RRV under riksdagen och vi vore som
andra.

På papperet skulle det se bra ut, riksdagens ställning
skulle stärkas. Men jag tror inte alls på det, eftersom jag lärt
mig att riksdagen inte kan styra organ under sig. JO-
ämbetet, som ju ändå är betydligt mindre än RRV, ligger
under riksdagen. Men frågan är om statsförvaltningen har
någon annan myndighet där den administrativa
slappheten -- med anslagsöverskridanden, konstiga
tilläggsanslag, bristfällig redovisning och illa skötta
datasystem -- varit större. Riksdagen är beslutsmaskin, men
som administrativ apparat har den aldrig fungerat.

På papperet skulle alltså ett RRV se ut som en
förstärkning av riksdagen. Men i praktiken skulle RRV
stärkas och knappast påverkas av riksdagen. Det är det
intryck jag fått när vi besökt Norge och Storbritannien. I
London finns ett verk under parlamentet om 900
tjänstemän. Man gör många granskningar, men knappast
några av övergripande slag som dem vår riksdagsrevision
sysslar med. Parlamentets styrning av verket är nästan
ingen. Det är myndigheten, inte parlamentarikerna, som
beslutar om vad som ska granskas, och i själva arbetet har
parlamentarikerna ingen medverkan. Rapporterna
kommer till ett parlamentsutskott med en handläggare. Och
alla rapporter diskuteras i en årlig debatt, som knappast
tilldrar sig större intresse. På papperet är det parlamentet
som styr den brittiska förvaltningsrevisionen, men i
praktiken är det helt ett byråkratiskt organ.

(I Sverige diskuterar ekonomer att skapa en riksbank fri
från politiskt inflytande. Såvitt jag förstår är deras önskan
redan uppfylld, eftersom riksdagen aldrig velat eller förmått
styra sina verk.)

Det säger sig självt att ett RRV under riksdagen, även
om man hade en styrelse med idel riksdagsledamöter, inte i
någon reell mening skulle ha parlamentarisk medverkan i
metodutveckling, värderingar och inriktning av
granskningarna. Jag satt i flera i dåvarande styrelsen i
Statskontoret, och det var mer som ett seminarium i
månaden än något reellt deltagande i verksamheten. När
norrmännen berättat om stortingsledamöterna i styrelsen
för deras revisionsorgan får man samma bild. Den starke är
chefen, som oftast är en tidigare politiker. Inte låter han sig
styras av stortinget.

Den svenska linjen

Så den svenska linjen -- tillkommen genom ett olycksfall
eller förbiseende -- har kanske mycket för sig. Ett stort verk
under regeringen, och visst har regeringen behov av stöd i
sin granskning av den underliggande byråkratin. Och en
riksdagsrevision som inte gör så många granskningar per
år -- ett tiotal större, ett antal ''gråkappebesök'' och en del
andra aktiviteter.

Riksdagen har sagt att revisionens granskning ska avse
generella och principiella ärenden. Jag tror inte att man bör
sträva efter särskilt många fler granskningar per år. I den
avdelning jag lett de senaste åren har vi som större ärenden
haft granskningar av sektorer som sjukvården,
gymnasieskolan och polisen. Jag tycker allmänt att det inte
är bra att en avdelning har en tjänsteman för en viss
granskning. För metodutvecklingen är det mycket bättre
om man har två handläggare. De kan ha kompletterande
bakgrunder, den erfarnare lär den nyare och på det sättet
ökas kansliets kompetens mer än om alla jobbar ensamma.
Man kan för en viss granskning ha tre fyra i kansliet, en eller
två som jobbar merparten av tiden medan andra bidrar med
specialkunskap för delar.

Generellt gäller att en avdelning kan ha mycket nära
kontakt med handläggarna. Detta är betydligt svårare när
man anlitar utomstående konsulter, som ju kan veta mycket
om sakområdet men inte vet något om riksdagen och
revisorerna. Man ska utnyttja kompetens utifrån, men helst
inte för hela ärendet.

Jag har dessutom den principiella synen att den som i sin
statstjänst har särskilda kunskaper ska kunna anlitas så att
han eller hon på arbetstid i sitt ordinarie arbete ska få svara
på frågor från revisionen och kanske göra
sammanställningar. Det är egentligen orimligt att man ska
betala 10.000-tals kronor för att en statstjänsteman sätter
ned på några sidor sådant som han eller hon i praktiken har
som kunskaper i sitt ordinarie arbete. Individer är pigga på
att få konsultarvoden, men det är ofta bättre att intervjua
vederbörande utan ersättning.

Jag frågade en utskottsordförande i riksdagen hur det
utskottet betalar när man begär in expertis utifrån. Svaret
var talande. Under hans tid hade man aldrig över huvud
tillfrågat någon utanför departementet och det
underliggande ämbetsverket. Det var ändå en
samhällssektor som omsätter många tiotals miljarder per år.

Vad betyder revisionen?

Även inom revisionen tycker jag ibland att frågan om
resultatet av vårt arbete ställs på ett konstigt sätt. Får vi ja
av utskottet och kammaren skulle det vara plus, får vi nej
blir det negativt.

Med det sättet att se skulle skrivelsen om
arbetsskadeförsäkringen vara helt misslyckad, eftersom
socialförsäkringsutskottet gick emot revisorerna. I den
allmänna debatten fick revisorernas skrivelse stort
genomslag, och regeringarna har vidtagit åtgärder. Att
avgöra vad just den ena eller andra rapporten betytt är
svårt -- möjligen kan framtida forskning kring ett visst
politiskt förlopp ge en klarare bild av hur och av vilka skäl
olika aktörers uppfattning påverkats. Mitt uppe i ett förlopp
är sambanden mycket svårare att uppfatta, bl a därför att en
aktör inte gärna offentliggör sina reella motiv.

De fall där ett omtänkande är mest behövligt men
svårast att åstadkomma är naturligtvis då olika särintressen
förenas i önskemålet att slå vakt om ett befintligt system
trots att detta är samhällsekonomiskt orationellt och till
skada för skattebetalare och allmänhet.
Jordbruksregleringen, den hittillsvarande
sjukvårdsstrukturen med dess internationellt sett starka
fixering vid stora sjukhuskliniker, delar av
socialförsäkringssystemet kan tas som exempel.
Fackutskottet kan bli bromsklots snarare än reformledare
om bland ledamöterna finns personer som utsetts just till
följd av sin nära knytning till olika aktörer. Det centrala
ämbetsverket är oftare systemförsvarare än innovativ
sökare efter alternativa metoder.

Ska man söka klarlägga vad förvaltningsrevisionen
betyder är det en mycket dålig mätare att se på vad som
hände i utskotten. De viktigaste bidragen från
förvaltningsrevisionen är rimligen de fall den får upp på
dagordningen för samhällsdebatten just sådana aspekter
som tidigare inte kommit fram. Det säger sig självt att de
hårdaste invändningarna kommer från dem som av olika
skäl vill att någon omprövning inte görs.

Något djupare sett ligger det långsiktiga värdet av en
fungerande riksdagsrevision egentligen inte i skrivelserna i
de enskilda ärendena utan mer i en slags summa bestående
av en ökad medvetenhet över huvud i riksdagen om att man
måste följa upp fattade beslut och att man lär sig mer om
metodiken för detta. Kan revisionen medverka till att
intresset för uppföljning i riksdagen över huvud ökar och
därtill bidra med metoder till utskotten för granskning och
utvärdering så vore oerhört mycket vunnit. Men sådant är
svårare att sätta på pränt än statistik om hur många av
revisionens skrivelser som bifallits eller kastats i
papperskorgen.

Metodfrågorna

Här finns ett problem inom revisionen själv just därför
att ledamöterna är så vana från utskotten att snabbt
behandla sakärenden. När en avdelning efter kanske ett
år -- och kanske 20 sammanträden -- redovisar sitt förslag
inför hela revisionen blir det lätt en diskussion om
sakområdet, polis, skola eller vad det nu kan var utifrån
egna erfarenheter. Det är betydligt svårare att få en
diskussion om metodfrågor.

Var det tillräckligt att i en enkät tillfråga 200 avnämare?
Vad gör man om statlig myndighet vägrar att ge revisionen
begärda upplysningar? Vilken intressegrupp kan antas vara
mesta motståndare till att effektiviteten i en viss verksamhet
granskas, och finns det risk att vi i den här granskningen har
lurats därför att den gruppen på olika sätt sökt påverka oss?

Problemet ligger alltså i att vid tidsbrist -- sammanträdet
kanske har börjat 7.30 för att vara klart före
utskottsgruppernas försammanträden kl 9 -- så hinner man
bara beröra sakområdet men inte inte metodfrågorna.
Detta är olyckligt eftersom det väsentliga med en revision
som kan granska hela statsverksamheten just är att den kan
utveckla metoder för mätning av effektivitet och sätt att
jämföra riksdagsbeslut med vad som sedan verkligen
skedde.

Samverkan med utskott

Samarbetet mellan revision och utskott fungerar enligt
min mening bäst om utskottet inte bara ställer sig frågan
vilka uppslag till granskning man tycker sig böra sända till
revisionen utan också säger sig att den här aspekten vill
utskottet självt granska.

Ett utskott kan säga sig att i treårsbudgeteringen har vi
nästa år att behandla t.ex. högskolan. I den finns ett
problem som utskottet har stött på flera år. Året innan kan
utskottet då begära att en viss funktionsfråga blir belyst med
hjälp av en handläggare som tidigare behandlat likartade
frågor inom andra sektorer. Man har kanske en träff med
vederbörande tidigt under våren. Ber honom eller henne att
inför sommaren komma tillbaka med ett förslag till
uppläggning av studien. När man återkommer till hösten
läggs två eller tre sammanträden -- eventuellt med
inkallande av utomstående man kan fråga ut -- där olika
alternativ diskuteras. Men man skriver ingenting nu i
utskottets namn. Men sedan till våren när man behandlar
proposition och motioner inom hela högskoleområdet
lägger utskottet in ett avsnitt just om det man trängt djupare
in i året innan. För helt klart är att en granskning och
utvärdering aldrig kan vara något man stressar fram just när
man är som mest upptagen med ett stort ärende.

Den personal som utskottet kan behöva för en
uppföljning eller för djupare granskningar måste nog
definitionsmässigt hämtas utifrån. Antag att riksdagen
anställde en person extra till utskott för att bistå i detta
arbete. Det skulle inte dröja förrän vederbörande skulle
vara involverad i det vanliga arbetet med att skriva
avslagsmotiveringar på motioner och göra juridiskt riktiga
klämmar. Dessutom kan man inte bli bra på
förvaltningsrevision om man bara får impulser inom ett
departementsområde. Det ger en helt annan effekt om man
får arbeta tillsammans med andra och då hela tiden kan ge
och ta ifråga om metodutveckling. Detta är f.ö. också ett
skäl till att jag är skeptisk till att man i riksdagsrevisionens
kansli inför strikta ansvarsområden utifrån
departement/utskott. Det finns skäl att indela
statsverksamheten i tårtbitar. Men särskilt i ett litet land är
det en stor nackdel att impulser har så svårt att tränga över
sektorsgränser. Ämbetsverk, departement och utskott inom
en sektor tenderar att hålla ihop.

Vilka är aktörerna?

I sjukvårdsärendet valde jag medvetet att låta
avdelningen kraftsamla på information ute från
verkligheten. Vi hade naturligtvis kunnat inleda med att
fråga socialstyrelsen och landstingsförbundet vad som är
bra och dåligt. Vi skulle säkert ha fått pärmvis med
information. Men om något är fel inom en sektor lönar det
sig föga att som primär informationskälla ha aktörer som i
hög grad är ansvariga för att det gått som det gått.

Jag hade hoppats att vi skulle ha kunnat göra ett försök
till studie av vilka aktörer som format den svenska
sjukvården. De områden som riksdagen i nära två årtionden
pekat ut som angelägna att förstärka -- primärvård,
psykiatri och äldreomsorg -- ökade inte alls i samma
omfattning som den tunga sjukhusvården.

Men efter ett tag släppte vi det försöket. Det var
metodmässigt för svårt att kunna klarlägga detta spel mellan
olika aktörer. Men på slutet fick vi en god hjälp av
remissinstanserna. Ty rader av remissvar sade föga eller
inget av intresse om de svåra avvägningsfrågorna men
visade desto tydligare hur man ansåg sig trampad på tårna.
Jag var mycket glad över remissvaren, särskilt de mest
negativa. De sade föga om sakområdet men desto mer om
remissinstanserna.

Jag tror allmänt att politiker kan ha större nytta av
remissvar för att få en bild över olika aktörers och
särintressens värderingar och taktik än man har av
remissvaren för belysning i sak av det aktuella området.

Det är ett problem att ledamöter i utskotten så sällan
hinner berätta för kolleger i andra utskott om de
erfarenheter man har av myndigheters och andra aktörers
metoder i strävanden att påverka riksdagen. Kvalitén i
riksdagsbeslut skulle självklart ha varit större om det
folkvalda organet varit mer medvetet om hur påtryckare av
olika slag agerar gentemot riksdagen. Det går naturligtvis
inte att dra en absolut gräns, bl.a. därför att åtskilliga av
riksdagens ledamöter också ser sig som företrädare för den
ena eller andra sektorn. Detta är inget konstigt, men inom
partierna borde man mer seriöst än jag tror man gjort hittills
diskutera etiska problem kring vilka partsföreträdare
rimligen inte bör sitta i sakutskott. Jordbruk och utbildning
är två exempel.

Det sektoriserade samhället

Det verkar oerhört svårt att i den svenska miljön få
genomslag för åtgärder som går över sektorsgränserna. För
egen del upplevde jag detta starkt i polisärendet inom
revisionen. Efter ganska få sammanträden stod det klart att
frågan om brottsförebyggande bara till liten del är en fråga
om polis. De avgörande impulserna om en person blir
allvarlig brottsling eller inte kommer i de flesta fall tidigt,
före eller under tonåren. Den avgörande frågan blir därför
om vi kan få till stånd en samverkan mellan skola,
socialtjänst, hem och föreningsliv och naturligtvis också
polis. Vi kan optimera var och en av dessa sektorer, men
förmår de inte samverka blir resultatet klent.

Fördelen när utskottet självt gör granskningen är
självfallet att ledamöterna ju kan sakområdet och väl vet
vad riksdagsbeslutet var avsett att leda till. Nackdelen är att
man saknar överblick och därför kan ha svårt att bedöma
vilka trögheter som måste betecknas som
anmärkningsvärda.

En mycket intressant iakttagelse under det år utskottet
arbetade med gymnasieärendet var vilken drastisk skillnad
det var mellan elever, lärare och administratörer. De elever
vi talade med var oerhört öppna och spontana. De ägnade
sig nästan helt åt viktiga frågor i undervisningen, särskilt
den kvalitetsfråga som ligger i vilken avgörande skillnad det
är om man har en bra eller dålig lärare i undervisningen.
Det är väl det minne man har från den egna skoltiden, men
dagens elever visade med oerhörd tydlighet att dåliga lärare
är skolans dominerande problem. Lokaler, läromedel och
alla de administrativa frågor som ofta diskuteras är i sak
ytterst marginella jämfört med detta.

Jag är rätt säker på att om vi baserat vårt arbete på
material från skolverket eller de vanliga aktörerna skulle
detta inte ha kommit fram med samma skärpa som när vi
gick ut till elever. Den information vi fick från skolledare
och lärare var långt mindre engagerad och gällde mer
marginella frågor. Den avnämarundersökning vi beställde
för att få synpunkter från arbetsliv och högskola på eleverna
från gymnasiet var ytterst intressant, inte bara i den
uppmärksammade delen om dålig förmåga att skriva
svenska. Det som förvånade mig, som inte tidigare sysslat
med skola, var att så ytterst lite av informationen hittills
hämtats från avnämare och elever medan skolans
''producenter'' (lärare och administratörer) alltid hörs.

På motsvarande sätt i polisärendet. Det är i mycket
polisernas egna intressen som kommit fram i debatten. De
såvitt jag förstår mycket allvarliga bristerna i polisens
arbetsmetoder, särskilt i den genom decennierna mycket
starkt expanderande polisiära kontorsverksamheten har
inte alls kommit fram lika tydligt. Hela verksamheten
kännetecknas av obalans mellan anställda och utrustning,
av bristande ledning (däremot vimlar det av chefer) och
dålig förmåga att analysera och skriva. Det synes uppenbart
att långt större intresse ägnats frågan att få fler poliser än att
få ut effekt av dem man redan har.

Jag vet självfallet inte hur man diskuterat dessa frågor i
justitieutskottet. Men kan det vara så att om man upplever
sig stå nära en verksamhet blir dagsläget lätt betraktat som
något nästan självklart rätt, alltså att man tar sin referens
från hur det är i stället för att söka jämföra med hur det
arbetas i andra länder eller andra samhällssektorer. Ändå är
det ju inte så många år sedan de flesta svenska poliser
arbetade ute bland folk och inte på kontor.

Referens och balans

Min egen erfarenhet från försvarsområdet är att jag
skulle ha varit chanslös mot militärerna om jag låtit deras
underlag bli styrande för mina beräkningar och
överväganden. Man måste ha någon form av referens
utanför det just aktuella. När det gäller försvaret är tre
sådana referenser rätt självklara för den som vill bilda sig en
egen uppfattning. Se hur man gör i andra länder. När
militären här säger att rullande värnpliktsutbildning är en
omöjlighet så kan det inte vara en allmängiltig sanning när
Finland alltid tillämpat sådan utbildning och inte förstår hur
vi kan ha ett system där man nyttjar anläggningarna bara
delar av året. Man kan jämföra bakåt i tiden. Den utdragna
diskussionen kvalitet -- numerär under senare årtionden har
ju en nästan exakt parallell i motsvarande debatt under 20-
talet. Varför skulle de fånigaste argumenten från den
gången tillmätas större vikt nu? Och den tredje jämförelsen
är med andra delar av offentlig sektor. Den fallande
produktiviteten i försvaret under senare årtionden har ju
mycket klara paralleller med motsvarande utveckling inom
skola och sjukvård. Problemen med den hierarkiska
organisationen där överordnade nivåer söker tala om för
nivåerna under hur de ska handla men där man är mycket
dålig på att analysera vad som reellt åstadkoms är till stor
del gemensamma i hela den offentliga sektorn.

Den person som tillbringat hela sin tid i en viss
verksamhet kan säkert oerhört mycket om detaljer inom
denna. Men det hela blir till slut en cirkel där man hela tiden
refererar till det invanda.

Det grundläggande problemet i riksdagen -- utöver att
den allmänt håller på att storkna till följd av för stor
belastning -- är att finna en balans mellan kunskap på
delområdet (vilket utskottet står för) och den vidare
överblick som möjliggör att erfarenheter förs mellan
samhällsområden och att gemensamma metoder för god
hushållning kan utvecklas. Allmänt tycker jag att alltför
mycket intresse ägnas åt tänkbara förändringar i
kammarens arbete medan den långt viktigare verksamheten
i utskott och riksdagen som beslutsorgan inte alls ägnas
samma intresse.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen beslutar om sådana former för
riksdagsarbete och förvaltningsrevision som anges i
motionen.

Stockholm den 11 januari 1993

Hans Lindblad (fp)