Granskning av Finansinspektionen

Motion 1992/93:N297 av Bo G Jenevall m.fl. (nyd)

Bakgrund 1990-talets
viktigaste problem i Sverige är finanskrisen.
Den har drabbat enskilda medborgare, företag och hela
samhället. Den har bl a yttrat sig i:finansbolagens fall
enorma kreditförluster för banksystemet, vilket
nödvändiggjort ''bankakuten'' för att hindra
bankkonkurser. Ett bankbolag har gått i konkurs
konkurs för flera försäkringsbolag som sysslat med
kreditförsäkringar förluster för praktiskt taget samtliga
försäkringsbolag överföring av livförsäkringstagarnas
tillgodohavanden i livbolagen till närstående
sakförsäkringsbolag, i strid med ''separationsprincipen''.
Därav har följt minskning av återbäringsräntor och t o m en
aktion för att retroaktivt angripa dessa.

Orsakerna till finanskrisen är komplexa men i huvudsak
kända. Frågor och kritik kan riktas mot att inget
samhällsorgan i tid upptäckte dessa orsaker och slog larm
om dem. Det organ som hade till uppgift att utöva tillsyn
över de olika finansbranscherna var Finansinspektionen och
dess två föregångare, Bankinspektionen och
Försäkringsinspektionen, vars personal gått över till den
sammanslagna myndigheten.

Finansinspektionens instrument för tillsyn är främst att
inhämta och utvärdera ekonomiska rapporter, tillsätta
revisorer och genomföra inspektioner. Mycket tyder på att
dessa instrument inte utnyttjas på rätt sätt.
Finansinspektionen har bl a av Justitiekanslern kritiserats
för passivitet i sin tillsyn. Kritik har också framförts eller
ifrågasatts beträffande lagligheten i inspektionens
handläggning i olika hänseenden. Undersökningar av dess
verksamhet har beslutats inom olika behöriga myndigheter,
men de synes inte ha kommit i gång.

Formuleringarna av Finansinspektionens uppgifter, mål
och metoder i lagstiftning och i inspektionens egna
uttalanden synes vara helt tillfredsställande, men
verkligheten torde inte svara mot orden.

Motionen syftar till att ge riksdagen underlag för en
bedömning av om Finansinspektionen misslyckats i sitt
arbete, och vad det i så fall kan bero på.

1. Finanskrisens uttryck och orsaker 1990-talets
viktigaste problem i Sverige är finanskrisen.
Den har drabbat banker och försäkringsbolag, vilket fått
följder för folket, företagen och hela samhället.

Bankerna har drabbats av ofantliga kreditförluster,
redan nu över 100 miljarder, och ytterligare förluster följer.
Detta har lett till drastiska kreditåtstramningar, vilket i sin
tur medfört många konkurser. Konkurser kan ge
dominoeffekt. Under 1992 gick mer än 22 000 företag i
konkurs. En stor del av dessa var helt sunda men drabbades
av andras konkurs. Detta har i sin tur ökat bankernas
kreditförluster. Även de enskilda har drabbats, genom
arbetslöshet, uppsagda lån, försämrade lånevillkor,
värdefall för bostäder, försämrade livförsäkringar osv.

Många banker har blivit så försvagade, att de själv stått
på konkursens brant. En har redan ramlat över kanten. Frö
de övriga problembankerna står bara räddning från
samhället, dvs skattebetalarna, till buds. Redan nu har 56
miljarder kronor anslagits för garantier och bidrag till
banker. Allt pekar på att beloppet kommer att öka starkt.

Även försåkringsbolagen har drabbats svårt. En rad
bolag har redan gått i konkurs, och samtliga stora bolag har
fått sin ekonomi kraftigt försvagad. Ytterligare konkurser
är inte uteslutna. Förlusterna har uppstått dels genom att
tillgångar, särskilt fastigheter och aktier, fallit i värde, dels
genom förluster i försäkringsrörelsen, särskilt på
kreditförsäkringar.

Kreditförsäkringar har av hövd sedan 1920-talet
betraktats som särskilt riskfyllda. Intill 1988 gällde för
denna typ av försäkringar den s k separationsprincipen, som
byggde på överenskommelse mellan försäkringsbolagen
och Försäkringsinspektionen. Kreditförsäkringar skulle
meddelas av särskilda bolag, som inte sysslade med något
annat. Därigenom skulle riskerna isoleras, så att annan
försäkringsverksamhet inte kunde drabbas. 1988
avskaffades denna princip på förslag av
Försäkringsverksamhetskommittén, varefter regeringen
beviljade koncession för detta affärsområde till en rad
försäkringsbolag. Härvid underströk regeringen, att det
ställdes särskilda krav på kompetens inom de ifrågavarande
försäkringsbolagen och särskild kontroll från
Försäkringsinspektionens sida.

Kreditförsäkringar har lett till enorma förluster för
svenska försäkringsbolag. Folksam har redan nu givit till
känna förluster om minst 3,5 miljarder kronor.
Flaggskeppet på området, Svenska Kredit, liksom också
dess dotterbolag International Credit, har gått i konkurs,
trots stora nya kapitalinsatser från ägarna. Den första
konkursen på området gällde det lilla bolaget Njord. Före
finanskrisen var åtta svenska bolag verksamma inom
kreditförsäkringen. Nu synes samtliga ha lagt ned denna
verksamhet. Detta är en mycket negativ utveckling för det
svenska näringslivet, som för sin konkurrenskraft är starkt
beroende av att ha tillgång till denna typ av
försäkringslösningar (s k fullgörandegarantier,
exportgarantier och lånegarantier). Denna
försäkringsverksamhet är i sig ingen osund företeelse utan
tvärtom ett helt nödvändigt instrument för svenskt
näringsliv.

Livförsäkringar är viktiga för medborgarnas trygghet.
Även på detta område har utvecklingen varit starkt negativ.
De flesta livbolagen har under de senaste åren fått se sina
placeringar förlora i värde. Försäkringsbolagen har också i
flera spektakulära fall fått se ''sina'' tillgångar flyta över till
sakförsäkringssidan för att täcka brister där. Wasa Liv har
lämnat lån om flera miljarder till Wasa Sak respektive till
dess dotterbolag Finax. Lånen synes var prekära. Trygg-
Hansa SPP Holding och Trygg Hansa Liv har lämnat ett
''evigt'' förlagslån om 3,5 miljarder kronor till Gota Bank
AB. Tidningsartiklar pekar på att liknande överflyttningar
i mer eller mindre förtäckt form förekommit även i andra
bolag. Detta strider mot en för detta affärsområde gällande
''separationsprincip'', som inte är lagfäst men som bygger på
en grundprincip i försäkringsrörelselagen och dessutom har
fastlagts i policyuttalanden för Försäkringsinspektionen.
Enligt denna princip skall livförsäkringsrörelsen drivas i
separata bolag och inte blandas med annan verksamhet.
Lån utan säkerhet får ej lämnas, och överföringar till
närstående sakbolag får inte ske. Denna princip har
överträtts, utan att någon ingripit mot detta. Denna
utarmning av livbolagen ledde till att Finansinspektionen i
slutet av 1992 plötsligt krävde att försäkringsbolagen skulle
sänka återbäringsräntorna, t.o.m retroaktivt.
Försäkringsbolagen betraktade detta som en
panikbromsning och vägrade efterkomma kravet, som då
drogs tillbaka åtminstone till sommaren 1993. Men
försäkringsspararnas ställning är så försvagad att
nyteckningen av svensk livförsäkring som sparform har
minskat starkt, delvis till förmån för utländsk försäkring.

Orsakerna till finanskrisen är säkerligen komplexa. Den
i och för sig önskvärda avregleringen av valutafrågor och
kreditgivning tillät en ohämmad optimism att breda ut sig.
Detta ledde till en pris- och lånespiral på området
fastigheter, och kreditförsäkringsbolag och banker tävlade
om att få garantera dessa fastighetslån. Långivning till
affärsverksamhet, även mindre väl underbyggd sådan, samt
till konsumtion och kapitalvaror, främjades av att bankerna
satte upp volymexpansion som ett huvudmål. Lånevolymen
växte ohämmat och tillät den upptrissning av
fastighetsvärdena som blev till en stupstock för banker och
försäkringsbolag.

2. Finansinspektionens tillsyn

Man måste nu fråga sig: Fanns det ingen som borde ha
upptäckt denna farliga utveckling i tid och kallat till
besinning? Svaret är, att det fanns ett sådant organ,
nämligen Finansinspektionen. Denna nya beteckning på
ämbetsverket uppkom 1991 vid sammanslagningen av
Bankinspektionen och Försäkringsinspektionen till en
enhet. Bankinspektionen inrättades år 1907, och
Försäkringsinspektionen år 1904. Dessa ämbetsverk har
just haft som sin främsta uppgift att utöva sådan tillsyn att
en situation som den nuvarande inte skulle kunna
uppkomma obemärkt.

För Finansinspektionens verksamhet gäller förordning
med instruktion för Finansinspektionen (1991:937), som
hänvisar till instruktionerna för Bankinspektionen resp
Försäkringsinspektionen. I dessa instruktioner hänvisas till
en rad speciallagar, främst bankrörelselagen (1987:617) och
försäkringsrörelselagen (1982:713). Dessutom gäller den
för statliga ämbetsverk grundläggande verksförordningen
(1987:1100) samt naturligtvis förvaltningslagen (1986:223).
Finansinspektionens generaldirektör, som tidigare var chef
för Bankinspektionen, har i en informationsbroschyr
beskrivit verkets roll och uppgifter på bl a
följande sätt:

Myndigheternas ansvarsområde täcker nästan hela det
finansiella systemet. I tillsynsuppgiften ingår bl a att verka
för stabilitet och sundhet hos banker, försäkringsbolag m fl
finansinstitut och att ta till vara allmänhetens intressen
på kreditmarknaden.

Finansinspektionens uppgift som myndighet är att lämna
tillstånd, utöva tillsyn och utforma regler för finansiell
verksamhet. ...Inspektionens arbete syftar till att skapa
stabilitet, säkerhet och sundhet i det finansiella systemet.

Mål för verksamheten

Målet med vår verksamhet är att alla skall kunna lita på
att sparade pengar, försäkringar, lån, krediter,
betalningsförmedling och andra finansiella tjänster sköts på
ett tryggt och effektivt sätt.

Finansinspektionen ska verka för:

att det finansiella systemets stabilitet värnas och
allmänhetens förtroende för systemet upprätthålls att
enskilda finansinstitut har en betryggande soliditet att
strukturomvandling i det finansiella systemet sker i
ordnade former att
finansmarknadens aktörer tillämpar sunda metoder
i sin verksamhet att
allmänhetens insyn i och överblick över
förhållandena i det finansiella systemet underlättas.

Det synes uppenbart, att Finansinspektionen inte lyckats
uppfylla sina ovan beskrivna åligganden. Statsmakterna, i
första hand regeringen, bör utreda orsakerna till detta.

Finansinspektionen förfogar över en rad instrument för
att utöva sin tillsyn över finansmarknaden, främst följande:

A) inhämtande av löpande ekonomiska rapporter och
bearbetning av desamma. För försäkringsbolag rör det sig i
praktiken om kvartalsrapporter omfattande hundratals
sidor siffermaterial per bolag. För bankerna har
motsvarande rapporter och dessutom omfattande
detaljerade engagemangsrapporter inhämtats sedan tiotals
år. Uppenbarligen har detta material antingen inte alls
bearbetats eller enbart sammanförts till branschstatistik.
Ingripanden mot enskilda bolag synes inte ha följt.

B) Tillsättande av revisorer. Detta har i stor utsträckning
skett ''korsvis'', så att Försäkringsinspektionen som
revisorer tillsatt tjänstemän vid Bankinspektionen och vice
versa. Dessa revisorer har enligt uppgifter från bolagen
uppfattats som organ för myndigheten, ehuru de formellt ej
haft sådan ställning. De har haft en instruktion från
inspektionen om vad de skall granska och hur de skall
rapportera till inspektionen. Enligt instruktion från
Försäkringsinspektionen (Dnr 999/88) har revisorn bl a haft
att: tillsammans med övriga resivorer bedöma
försäkringsbolagets interna kontroll tillse att fortlöpande
granskning av verksamheten och redovisning sker ägna
särskild uppmärksamhet åt större krediter och engagemang
som har betydelse från riskexponeringssynpunkt
kontrollera försäkringsbolagets rutiner för beredning och
beviljning av krediter

Över revisionen skall revisorn för varje räkenskapsår
rapportera till inspektionen bl a om:hur revisionsarbetet
organiserats och genomförts om förhållande som särskilt
uppmärksammats erinringar som revisor framställt till
styrelsen eller VD, med kopia av dokument därom (när
sådant förhållande uppmärksammas under löpande
räkenskapsår, skall detta snarast rapporteras till
inspektionen) huruvida revisorerna funnit intern revision
och kontroll i övrigt vara tillfredsställande eller inte

Liknande instruktion har funnits från Bankinspektionen
och tagits över till Finansinspektionen.

I uttalande till Dagens Nyheter i dagarna har
Finansinspektionens generaldirektör framfört att
Kommerskollegium bör undersöka hur bankernas revisorer
arbetat under finanskrisen. Om uttalandet är ett försök att
kasta skuld på revisorerna, bör man uppmärksamma vad
som ovan anförts om inspektionens egna förpliktelser att
följa upp revisorernas rapporter till inspektionen. Det synes
mycket tveksamt, huruvida inspektionen uppfyllt dessa
åligganden.

C) Inspektioner, d v s besök och granskning på plats hos
bolagen.

Inspektioner kan dels ske rutinmässigt, dels föranledas
av särskilda förhållanden, t ex
av regeringens krav på särskild uppmärksamhet mot
bolag som i slutet av 1980-talet fick koncession för
kreditförsäkring. Över alla inspektioner skall upprättas
rapporter som diarieförs.

Finansinspektionen har i många olika sammanhang
uttalat sig om sina mål och metoder för tillsyn, bl a
i samband med anslagsäskanden, offentliga
utredningar, förhör i konstitutionsutskottet,
informationsbroschyren över dess verksamhet och i
remissyttranden. Genomgående för alla dessa uttalanden är
att de är väl formulerade och att det inte synes finnas
anledning att väsentligt ändra formuleringarna av
myndighetens inriktning.

Verkligheten står dock av allt att döma i bjärt motsats till
alla dessa formuleringar. Finansinspektionen har inte
lyckats att i förväg upptäcka de tendenser som lett till
finanskrisen inom de områden som inspektionen är satt att
tillse. Denna kritik gäller i lika grad de båda tidigare
myndigheter som under 1991 sammanfördes till att bli
nuvarande Finansinspektionen, vars verksledning togs över
från Bankinspektionen.

Under årens lopp, och särskilt under 1991 och 1992, har
enskilda aspekter av Finansinspektionens och dess
föregångares verksamhet granskats eller planerats bli
granskade. Justitieombudsmännen har i en rad fall uttalat
kritik mot Bankinspektionen för dess hanterande av frågor
om utlämnande av allmänna handlingar. Justitiekanslern
har i juli 1992 med anledning av fallet Njord avgett en
rapport om Försäkringsinspektionens tillsyn och därvid
framfört tungt vägande kritik mot myndighetens passivitet.
Justitiekanslern her i nämnda rapport förutsett att
ytterligare granskning kommer att ske av lagligheten i
Finansinspektionens handläggning av fallet Njord efter
konkursen i detta bolag. Under oktober 1992 har
Justitiekanslern också uttalat kritik mot
Finansinspektionens ställföreträdande generaldirektör för
jäv i ett ärende som rörde dennes broder. I juni 1992
tillkännagav Riksrevisionsverket, att det avsåg att granska
Finansinspektionens roll i finanskrisen. En första ansats till
genomförande av detta arbete uppges i dagspressen ha skett
i januari 1993. Det uppges också, att Kommerskollegium
redan tidigt 1992 hos Finansinspektionen begärde viss hjälp
för att kunna granska revisorernas -- och då också de av
Finansinspektionen tillsatta revisorernas -- arbete i
krisdrabbade banker och finansbolag. Inget svar på denna
begäran synes ha inkommit från Finansinspektionen.

Finansinspektionen själv har i flera olika sammanhang
framfört, att fallisemang och förluster inom
finansbranscherna torde ha berott på ekonomisk
brottslighet från dessas aktörer. Det är inget fel att påpeka
denna möjlighet och att påkalla utredning av frågan, men
det uppstår även här lätt ett intryck av att
Finansinspektionen försöker avvända uppmärksamheten
från sina egna misslyckanden vid tillsynen, denna gång
genom att kasta brottsmisstanke på andra.

Riksdagen behöver ett systematiskt underlag för att
kunna bedöma:om Finansinspektionens och dess
föregångares tillsyn över de finansiella branscherna eller
vissa av dem skall bedömas ha misslyckatsvad
misslyckandet i så fall beror på.

I detta syfte bör regeringen aktivera de olika
undersökningar om Finansinspektionen som redan har
beslutats samt dessutom genomföra en konkret
undersökning av konkreta aktiviteter från inspektionen och
dess föregångare på några affärsområden. Lämpliga sådana
synes vara kreditförsäkring och separationsprincipen inom
livförsäkring samt vissa centrala frågor kring tillsynen över
bankerna. En sådan undersökning kan, åtminstone till en
början, koncentreras på några enkla frågor för att
regeringen och riksdagen snabbt skall få underlag för att
bedöma, om Finansinspektionen och dess föregångare skött
sitt arbete på rätt sätt. Undersökningen kan begränsas till
de på respektive område viktigaste bolagen, nämligen
ifråga om

Kreditförsäkring: Svenska Kredit, International
Credit, Folksam, Trygg Hansa Sak, Sirius, Wasa Sak,
Stockholm Re, Njord.

Livförsäkring: Wasa, RKA, Folksam, Skandia,
Trygg-Hansa, Länsförsäkringar Liv, Ansvar.

Banker: De banker som i dag utgör Nordbanken,
Handelsbanken, SE-banken, Sparbanken Sverige
(inklusive 1:a Sparbanken), Gotabanken, Östgötabanken,
Föreningsbanken.

Här nedan avses med förkortningen FI
Finansinspektionen och dess båda föregångare.
Granskningen bör avse perioden 1986--90. Den bör gälla
åtminstone följande frågor:

1. Har FI inhämtat följande typer av dokument från
bolagen:

1.1. S k underwriting guidelines för kreditförsäkring 1.2.
Kreditförsäkringsbolagens regler om återförsäkring 1.3.
Bankernas riktlinjer för kreditgivning, särskilt för
stora engagemang 1.4.
Styrelseinstruktioner om intern kontroll 1.5.
Styrelseinstruktioner om begränsningar av
transaktioners storlek.

1.6. Regler om skydd för livbolagens kapital
(separationsprincipen)

2. Om ovan angivna centrala dokument ej har inhämtats
till FI, har då deras existens och innehåll kontrollerats på
annat sätt? Finns detta dokumenterat?

3. Har FI kontrollerat, att bolagens ifrågavarande
regler -- om de existerat -- följts i praktiken? I så fall hur?
Finns kontrollen dokumenterad? Har den lett till
ingripande från FI?

4. Har de av FI förordnade revisorerna rapporterat till
FI i full enlighet med sina instruktioner? Om ej, har FI
reagerat mot denna brist?

5. Vilka aktiviteter från FI:s sida har föranletts av
rapporter från de av FI förordnade revisorerna, resp från
inspektioner?

6. Har FI granskat sådana transaktioner mellan
livbolagen och dem närstående sakbolag eller med banker,
som lett till förluster eller till kränkning av
separationsprincipen? Har FI i förväg lämnat samtycke till
sådana transaktioner?

7. Har FI eller de av FI förordnade revisorerna granskat
större krediter från bankerna och säkerheten för dessa? Har
FI dokumentation om detta?

8. Hur många inspektioner har FI genomfört hos de
olika bolagen? Har dessa lett till uppdagande av sådana
förhållanden som sedermera medfört större förluster för
bolagen?

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att skyndsamt tillsätta en
opartisk utredning i syfte att granska Finansinspektionens
mydighetsutövning,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att tillsätta en interimsstyrelse
som tillfälligt övertar ledningen under utredningstiden.

Stockholm den 25 januari 1993

Bo G Jenevall (nyd)

Dan Eriksson (nyd)

i Stockholm

Peter Kling (nyd)