Grundlagsfäst kommunal kompetens

Motion 2002/03:K372 av Ingvar Svensson m.fl. (kd)

Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning med syfte att fastställa en tydlig kommunal kompetens i grundlagen, t.ex. genom en hänvisning till en särskild kommunalordning likartad riksdagsordningen, enligt vad i motionen anförs.

En kommunalordning precis som riksdagsordningen

Enligt 1862 års kommunalförordningar inrättades de svenska kommunerna som ett slags lokala offentliga förvaltningsorgan i den nationella samhällsorganismen. Det fastslogs särskilt att kommunerna inte hade någon statsrättsligt genuin juridisk kompetens som självstyrande politiska enheter. De fick sin kompetens genom delegering från staten och verkade under statens suveränitet. Och så är det fortfarande.

De grundläggande bestämmelserna om den kommunala självstyrelsen återfinns i regeringsformen 1:1 och 1:7. Dess portalparagraf säger att det svenska folkstyret förverkligas genom bl.a. kommunal självstyrelse. I 7 § konstateras dels att Beslutanderätten i kommunerna utövas av valda församlingar, dels att Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

Grundlagen pekar ut den kommunala självstyrelsen som ett medel att förverkliga demokratin. Inom vissa ramar finns det en betydande frihet för kommunerna. Idag kan kommuner fatta beslut. Men finner regeringen och riksdagsmajoriteten dem obekväma eller felaktiga så står det regeringen och riksdagsmajoriteten fritt – i rättslig mening – att intervenera i den kommunala beslutskompetensen och inskränka beslutanderätten i olika avseenden. Det finns ett antal moderna exempel på detta, till exempel akutsjukhus och bostadsförsörjning.

I praktiken har alltså den kommunala styrelsen fungerat som en del av den statliga förvaltningsorganisationen även om det inom vissa ramar finns en betydande frihet för kommunerna. I författningspolitisk mening är det dock inte fråga om en självstyrelse.

Dessutom har regering och riksdag genom lagstiftningen tydligt beskurit kommunernas handlingsfrihet genom olika rättighetslagstiftningar. I praktiken har man anvisat bestämda lösningar, t.ex. på barnomsorgsbehovet, utan att ge någon generell rätt för kommunerna att hantera ens sina egna medel på det sätt de önskar inom ramen för likställighetsprincipen.

I förarbetena till den nuvarande kommunallagen hette det bl.a.: Graden av självstyrelse avgörs ytterst av formerna för samverkan mellan staten och den kommunala sektorn. I ljuset av de senaste årens ingripanden från regeringens och riksdagens sida kan man knappast tala om samverkan. Besluten har tagits genom diktat från den ena parten.

I en utredning (SOU 1996:129) som ännu inte lett till något heter det: För folkstyrelsen representerar den kommunala självstyrelsen grundläggande värden. Den skall därför ha en reell innebörd och väga mycket tungt i relation till de motstående intressen som kan finnas.

På våren 1999 konstaterade Lagrådet om förslaget om kommunala bostadsföretag: Någon innebörd måste dock den kommunala självstyrelsen ha. Lagrådet beklagade att regeringsformen trots erfarenheter av nära 25 års tillämpning fortfarande inte ger fylligare riktlinjer för förhållandet mellan stat och kommun eller med andra ord för den kommunala självstyrelsens reella innebörd.

I konstaterandet om någon innebörd från Lagrådet kan uttydas en viss cynism eller ironi. Lagrådet citerar för övrigt sig självt på den här punkten i ett yttrande om det tidigare förslaget om akutsjukhus. Frågan är central: Vad bör egentligen ligga i orden reell innebörd?

Lagrådet är i sitt svar om akutsjukhusen inne på bärande principer om hur man skall hantera kompetensen: Tanken skulle vara att om olika möjligheter finns att nå samma mål skall riksdagen av hänsyn till principen om den kommunala självstyrelsen välja den som lägger minst band på kommunernas självbestämmanderätt.

Regeringen har inte under senare år tagit den typen av principiella hänsyn, de politiska delmålen avgörs genom akutsnitt utan hänsyn till patientens autonomi som helhet.

Kristdemokraterna har i andra sammanhang påpekat att subsidiaritetsprincipen bör bli vägledande även för nationella förhållanden. Som bekant är den en del av Europeiska unionens rättskapacitet. Subsidiaritetsprincipen har följande innehåll: Det en gemenskap på ett ändamålsenligt sätt kan sköta skall den också få sköta. De överordnade gemenskaperna (t.ex. staten) har en skyldighet att stödja där så behövs och detta stöd måste respektera de enskilda människornas rättigheter och gemenskapernas eget kompetensområde.

Om subsidiaritetsprincipen appliceras på synen på kommunal självstyrelse så kan man konstatera att det i så fall behövs en utökad respekt från statsmaktens sida för den kommunala gemenskapens eget kompetensområde.

De nuvarande förhållandena är inte acceptabla. Om man vill ha en reell kommunal självstyrelse måste det till en kraftfull rättslig kompetens för kommunerna att utöva den. Då krävs dessutom också en reell lagprövningsrätt som kommunerna kan använda för att hävda sin suveränitet.

Man kan tänka sig att fastställa den kommunala kompetensen i grundlagen. Det kan möjligen vara svårt att i en sådan lagstiftning få en tillräcklig spännvidd. Regeringsformen är ju inte en detaljlagstiftning. Men frågeställningen skulle kunna lösas genom att man skapar en särskild lagstiftning för den kommunala kompetensen lik den som riksdagsordningen anger. I regeringsformen 8:16 anges att beslut om riksdagsordningen kan fastställas på samma sätt som grundlag eller genom ett majoritetskrav på tre fjärdedelar vid ett och samma beslutstillfälle. Detta gäller huvudbestämmelse i riksdagsordningen, medan tilläggsbestämmelser beslutas med enkel majoritet.

I en kommunalordning skulle man i huvudbestämmelserna kunna klart fastslå den kommunala beslutskompetensen. Denna skulle bara, genom skrivningar i regeringsformen, kunna ändras som grundlag eller vid ett beslutstillfälle i riksdagen med tre fjärdedelars majoritet. I tilläggsbestämmelserna skulle man kunna med enkel majoritet besluta om vissa praktiska följdbestämmelser.

En kommunalordning av samma dignitet som riksdagsordningen bör utredas. Den typen av lösning skulle dessutom utöver sina kompetensavgränsande effekter kunna bidra till att stärka intresset för det lokala demokratiska arbetet.

Stockholm den 13 november 2002
Ingvar Svensson (kd)
Tuve Skånberg (kd)	Ragnwi Marcelind (kd)
Peter Althin (kd)	Yvonne Andersson (kd)
Ingemar Vänerlöv (kd)