Kommunala bolag

Motion 2003/04:K338 av Mikael Oscarsson (kd)

Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en restriktiv syn på kommunal näringsverksamhet.

Motivering

En trend under hela 1990-talet var att landets kommuner började sälja tjänster och varor på marknader som tidigare enbart de privata företagen varit verksamma på. Detta har lett till störningar i konkurrensen mellan den offentliga och den privata sektorn, och det finns tecken på att dessa är omfattande. Bland annat avser drygt hälften av anmälningarna till Konkurrensverket kommuner, landsting och statliga organ. Av flera skäl inger detta oro.

För det första konkurrerar kommuner och privata företag ofta inte på lika villkor. Kommunerna har konkurrensfördelar, främst beskattningsrätten som ger en i princip obegränsad tillgång till kapital. För det andra innefattar näringsverksamhet alltid risker, kommunmedlemmarnas tillgångar kan gå förlorade genom kommunens företagande. Förluster i kommunala bolag kan då äventyra resurser till kommunal kärnverksamhet som vård, omsorg och skola. Det finns därför skäl att kritiskt granska den kommunala näringsverksamheten och att överväga när och i vilka former den bör få förekomma.

Konkurrens mellan kommunal och privat verksamhet kan föreligga oavsett i vilken form kommunen driver sin verksamhet. Det finns dock särskilda skäl att vara extra vaksam på den verksamhet som bedrivs i kommunala bolag. Det finns idag knappt 1 500 bolag där en kommun är den enda ägaren och därutöver omkring 800 bolag där en kommun är delägare. Dessa bolag sysslar i huvudsak med olika former av näringsverksamhet och konkurrerar med det privata näringslivet.

Ett skäl till att ägna dessa särskild uppmärksamhet är att insynen i och kontrollen av sådana bolag är sämre än vad som gäller för den kommunala förvaltningen. Det finns visserligen regler i sekretesslagen (1980:100) om att bestämmelserna om allmän handling ska gälla inte bara i förvaltningen utan också i sådana bolag där kommunen har ett rättsligt bestämmandeinflytande. Det finns emellertid tecken på att dessa regler inte efterlevs fullt ut, och det finns dessutom, som nämnts, ett stort antal bolag där kommunen inte har ett sådant inflytande att reglerna blir aktuella. Vidare är kontrollen begränsad på så sätt att möjligheterna att få laglighetsprövning enligt bestämmelserna i kommunallagen (1991:900) inte omfattar beslut som fattats i bolaget. Det är därför viktigt att kommun- och landstingsfullmäktige beslutar om en bolagsordning för bolagen som tillgodoser behoven av insyn och kontroll.

En trend som bör uppmärksammas är vidare att många kommuner låter sina olika bolag ingå i en koncern. Detta sker ofta av skattetekniska skäl då det öppnar för möjligheter att kvitta vinster och förluster mellan bolagen och på så sätt minska skatten. Denna typ av transaktioner regleras inte i kommunallagen eller i annan offentligrättslig lagstiftning. Egentligen är det ett underbetyg åt skattesystemet när det allmänna skatteplanerar åt sig självt.

Det bör också noteras att koncernen gör det möjligt för kommunen att utjämna resultatet mellan olika verksamheter på ett sådant sätt att detta undergräver principen om att avgifterna i varje verksamhet normalt endast får motsvara självkostnaden för att driva denna. Det blir nämligen i praktiken omöjligt för kommunmedborgarna att kontrollera om denna princip efterlevts eller inte när över- och underskott flyttas mellan olika bolag.

Sammanfattningsvis kan man alltså beträffande denna fråga notera att kommunallagens bestämmelser om insyn, kontroll och självkostnad försvåras när en kommunal verksamhet drivs i bolag. Den offentligrättsliga lagstiftningen förlorar dessutom i styrka eftersom bolagens verksamhet även påverkas av aktiebolagslagen. Denna gråzon är mycket olycklig. Aktiebolagslagen tillkom för att reglera en helt annan typ av verksamhet än den som nu bedrivs av flertalet kommunala bolag.

Kommunal näringsverksamhet i bolagsform bör därför undvikas i möjligaste mån. Det kan emellertid finnas undantag. Kollektiva nyttigheter, exempelvis vattenförsörjning, kan lämpa sig för bolagsformen.

En orsak till konkurrenskonflikterna mellan kommunal och privat verksamhet är de oklara rättsliga förutsättningarna. Dagens kommunallag är inte tillräcklig för att precisera hur långt den kommunala kompetensen sträcker sig. Kristdemokraterna menar att reglerna på detta område måste ses över för att kunna skärpas och tydliggöras. Kommunallagen medger inte att kommunerna driver kommersiellt företagande. Den godkänner bara sådan kommunal näringsverksamhet som är allmännyttig och som drivs utan vinstsyfte. För all kommunal verksamhet gäller dessutom att den skall tillgodose ett intresse inom kommunen. Dessa begränsningar gäller också kommunala bolag.

En tydlig brist i kommunallagen är dock att den inte innehåller några kännbara sanktioner om kommunen eller dess bolag går över den gräns som lagen anger. Den möjlighet som lagstiftningen erbjuder kommunmedlemmarna är att ansöka om laglighetsprövning av det kommunala beslutet. Detta är dock av flera skäl inte någon effektiv kontroll, bland annat eftersom den ofta drar ut på tiden och därför att det ibland inte går att hitta något beslut som går att överklaga. Laglighetsprövning är för övrigt inte ens möjligt när det gäller beslut fattade i kommunala bolag, vilket nämnts ovan.

Problemen med snedvriden konkurrens har blivit väl belagda under senare år. Så har till exempel Konkurrensverket i en rapport (Småföretag – Förslag för ökad tillväxt, 1997:3) behandlat frågan. Småföretagsdelegationen har belyst den i ett betänkande (SOU 1998:94, Förslagskatalog) och krävt lagändringar, bland annat i kommunallagen, för att reglerna för kommunal näringsverksamhet ska bli tydligare och lättare att upprätthålla. Även Underprissättningsutredningen har utrett frågan och lagt fram förslag som ska skydda konkurrensen (SOU 1995:105).

Den mest ingående genomgången av problemen under senare tid har emellertid gjorts av Konkurrensrådet, som är ett partsorgan med uppgift att pröva konkurrenskonflikter mellan offentlig och privat sektor (se Dir. 1997:145 och 2000:83). Rådet har redovisat sina resultat och förslag till åtgärder i SOU 2000:117, Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor. För att komma till rätta med problemen har rådet pekat på möjligheten att skärpa konkurrenslagen (1993:20) så att lagen får en utökad tillämplighet på den typ av konflikter som nu diskuteras. I anslutning till detta har Näringsdepartementet presenterat ett förslag (Ds 2001:17, Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor) som också går ut på en skärpning av konkurrenslagen.

Trots att problemen sedan lång tid är väl kända har inga effektiva lagstiftningsåtgärder kommit till stånd. Konkurrensrådet kan visserligen rekommendera olika lösningar i situationer med snedvriden konkurrens men saknar möjligheter att sanktionera dessa.

Under senare år har frågan även behandlats i flera motioner. Konstitutionsutskottet har till exempel i betänkandet 2000/01:KU6, Kommunala kompetensfrågor, behandlat ett antal motioner om kommunernas näringsverksamhet, bland annat från Inga Berggren med flera (se motion 1999/2000:K 232), men avstyrkt dessa.

Regeringen bör därför ta initiativ till en uppföljning och kartläggning av hur kommuner och landsting följer kommunallagens anda i fråga om kommunala bolag. Det handlar bl a om osund konkurrens med näringslivet och möjligheten till insyn i bolagen.

Stockholm den 5 oktober 2003

Mikael Oscarsson (kd)