Konstitutionella frågor

Motion 2002/03:K282 av Helena Bargholtz m.fl. (fp)

Sammanfattning

Att slå vakt om det demokratiska systemets legitimitet fordrar en ständig beredskap inför att samhällsförändringar kan påverka hur människor ser på konstitutionella frågor. Former för det demokratiska arbetet bör hela tiden ses över och vara så effektiva, öppna och accepterade som möjligt.

I denna motion pekar Folkpartiet liberalerna ut en rad angelägna konstitutionella reformer för att stärka människors tilltro till demokratin i Sverige:

• Renodling av personvalet

• Avskaffande av valkretsar i val till kommunfullmäktige

• Inrättande av författningsdomstol

• Införande av skilda valdagar

• Skapande av en kompetenskatalog som reglerar uppgiftsfördelningen mellan staten, kommunerna och den regionala nivån

• Reglering av former för regeringsbildningen

• Statschefens religionsfrihet

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en utredning av frågor som rör renodling av personvalet.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om synskadades möjligheter att personrösta.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att utreda ett avskaffande av indelning i valkretsar vid primär- och landstingskommunala val.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en författningsdomstol.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om skilda valdagar.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en kompetenskatalog för maktfördelningen mellan nationell, regional och lokal nivå.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om en översyn av grundlagens former för regeringsbildning.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om reglerna om kungahusets medlemmars religionstillhörighet enligt 4 § successionsordningen.

Inledning

Turerna kring regeringsbildningen efter valet i september är bara ett av de senaste exemplen. Den svenska författningen måste moderniseras och reformeras. Sverige behöver en konstitutionell nystart.

Under senare år har den konstitutionella debatten på nytt väckts till liv. En lång rad förslag till förändringar av grundlagen – mer eller mindre långtgående – har presenterats i det offentliga samtalet både av forskare och praktiskt verksamma politiker. Den allt intensivare europeiska integrationen, vilken Sverige genom sitt medlemskap i EU påverkas allt starkare av, är naturligtvis en viktig orsak till scenförändringen.

Demokratin möter idag också ett flertal nya utmaningar – exempelvis hur människors likgiltighet inför politiken ska bekämpas och hur individers rättigheter i det mångkulturella samhället ska tillvaratas. Många av de åtgärder som fordras för att förnya demokratin kräver andra, ofta vidare, förändringar än de som kan genomföras inom ramen för det nationella statsskicket. Folkpartiet återkommer till dem i en särskild motion.

Men det finns, enligt vår mening, en rad reformer som kan och bör genomföras av de grundlagar som reglerar det svenska statsskicket. I denna motion presenterar vi en liberal konstitutionell reformagenda för att förnya den svenska författningen.

Renodla personvalet

Möjligheten att inte bara välja politiskt parti på valdagen utan också uttrycka preferens för vilken person som ska företräda en i politiska församlingar har existerat för hela svenska befolkningen i fyra på varandra följande val – valen till Europaparlamentet 1995 och 1999, samt i valen till riksdag, kommuner och landsting 1998 och 2002.

Personvalet har varit en klar framgång, trots att andelen av de röstande som utnyttjade möjligheten sjönk något i årets val. Också internt inom partierna har förändringen medfört nya metoder och tankesätt. Motivet att minska avståndet mellan väljare och valda har delvis uppnåtts, men att en mindre andel av väljarkåren valde att använda sig av möjligheten i årets val är en varningssignal om att intentionen ännu inte nått hela vägen fram. Flera tydliga problemindiktationer finns med dagens kompromiss:

• Väljare som söker en namnkunnig kandidat som står registrerad på en valsedel i en annan valkrets i framför allt riksdagsvalet men även i kommunal- och landstingsval, blir besvikna över att möjligheten att personvälja bara gäller kandidater som är registrerade i den egna valkretsen.

• Spärrarna är förhållandevis höga, och satta som en relativ andel av partiets samlade röstetal, vilket gör att det är svårt att bedöma chanserna för en kandidat att bli personvald. Utfallet är extremt svårt att förutse när ett partis samlade stöd ökar eller minskar, eftersom det påverkar både antalet mandat och hur många röster som krävs för att komma över spärren.

• Som en följd av att spärren är satt till en relativ röstandel är personvalsröster mycket olika värda i olika val och olika valkretsar. Att personrösta till riksdagsvalet i Blekinge län ger till exempel betydligt mer utdelning än att göra det i Stockholms län.

• Förekomsten av valkretsar inom kommuner, och i vissa fall (till exempel i Stockholms kommun och Stockholms läns landsting) skilda röstsedlar för valen inom de olika valkretsarna, försvårar ännu mer för medborgarna att förutse verkan av personröster.

För att personvalsreformen ska kunna nå målet att öka kontakten mellan politiker och medborgare och stärka demokratins legitimitet, menar Folkpartiet att en rad åtgärder bör vidtas. Dessa bör utredas skyndsamt, med målsättningen att försök ska kunna göras redan i samband med valet till Europaparlamentet 2004.

Spärrgränserna bör slopas. Den reform som banade väg för personvalet bar kompromissens prägel. Fem procent av rösterna i respektive valkrets i Europaparlamentsvalet samt valet till kommuner och landsting och åtta procent vid riksdagsvalet fordrades för att en kandidat skulle kunna ta sig förbi den rangordning som partierna hade fastslagit. Något annat motiv till de relativt höga spärrgränserna än att kanske främst det Socialdemokratiska partiet önskade kunna kontrollera vilka personer som verkligen valdes in är svårt att urskilja. Nu är det dags att ta steget fullt ut och renodla personvalsidén.

Folkpartiet anser att spärrgränserna helt bör tas bort. Effekten av det blir att medborgarnas valakt direkt avgör vilka ledamöter, inom ett parti, som kommer att representera dem. Namnen på valsedeln kan fortfarande stå i en rangordning som partierna avgör, för den händelse att ett parti får fler mandat och ersättare än personer som fått personröster. Utan spärr räknas varje personröst. Därför bör effekten av denna ändring utvärderas och föreläggas riksdagen.

Utjämningsmandat i riksdagsvalet till personvalda. Istället för att som idag fördela de 39 utjämningsmandaten i riksdagen till den valkrets där ett parti står närmast i tur att erhålla ett mandat, skulle de kunna fördelas inom partiet till den kandidat som stod närmast i tur att bli invald på personröster. Fördelningen av utjämningsmandat mellan partierna fortgår som idag, men den kandidat som fått flest andel personröster av de ännu inte invalda när dubbelvalselimineringen har beaktats, erhåller mandatet istället. Det innebär en relativ uppvärdering av personvalets betydelse.

Nackdelen med detta förfarande kan anses vara att det även här skapas en rabatt för mindre valkretsar. Men i gengäld kan det förutses att då antalet fasta mandat är mindre i de små valkretsarna är det ett relativt större problem att flera populära kandidater fått en större mängd personvalsröster än partiet erhåller mandat i den valkretsen. Även effekten av denna åtgärd bör utredas och föreläggas riksdagen.

Möjlighet att avge flera personröster. Principen att en person har en röst ska bevaras. Rösten räknas i fördelning av mandat enbart som en partiröst. För att medge en större möjlighet att påverka rangordningen av kandidater, framför allt i koppling till ett slopande av spärren, är det möjligt att låta varje väljare avge mer än en personröst. Exempelvis kan upp till tre personröster på varje valsedel godkännas. Personrösterna tillfaller då samtliga tre kandidater. Det betyder att väljarna har möjlighet inte bara att kryssa en enstaka kandidat, utan att påverka en större del av sammansättningen av ett partis fullmäktigegrupp eller antalet ledamöter från valkretsen i riksdagen.

Denna möjlighet att personrösta på flera kandidater kan genomföras endera som oviktade röster eller som viktade röster i en rangordning. Fördelar och nackdelar med respektive system samt hur många personröster som varje väljare ska få avge inom ett sådant system bör utredas.

Valkretsar i kommunala val

Det första och det fjärde av de problem som beskrivs ovan beror av indelningen i valkretsar. Även om det är svårt att se något reellt alternativ på nationell nivå eller i många landsting, är valkretsar i primärkommunala val som regel inte något som är vare sig nödvändigt för valproceduren eller ökar medborgarnas förtroende för det demokratiska systemet. Tvärtom kan det i flera fall leda till att partier som egentligen har högre röstetal missgynnas i fördelningen av mandat på grund av valkretsindelningen, vilket minskar tilltron till systemets demokratiska legitimitet. Att det dessutom kan göra det svårare för väljarna att personrösta på kandidater då rösterna splittras mellan valkretsarna är tunga argument för att ändra den ordning där idag kommuner är indelade fler än en valkrets i val till kommunfullmäktige. Regeln bör vara att kommunen utgör en valkrets i val till kommunfullmäktige.

Det kan finnas fall där, på grund av kommunens utseende eller andra faktorer, en indelning i valkretsar har en legitimitet hos invånarna. I sådana fall bör dispens kunna medges. Vi tänker oss att den myndighet som ger dispens i sådana ärenden kan tänkas vara länsstyrelse eller Kammarkollegiet. Kommunen bör inte själv medges besluta om en indelning i valkretsar, eftersom det påverkar utslaget av val i kommunen och det då kan riktas misstankar om att en valkretsindelning används för att manipulera valutfallet.

Skulle en utredning komma fram till att åtgärden att avskaffa kommuners och landstings indelning i valkretsar inte är lämplig bör istället övervägas att införa regler för kommunala utjämningsmandat så att proportionaliteten i val till kommun- och landstingsfullmäktige inte kan åsidosättas av valkretsindelningen.

Synskadades möjlighet att personrösta

Synskadade har idag ingen möjlighet att personrösta med bevarad valhemlighet då de behöver ta hjälp för att läsa valsedeln och också markera vilket namn personrösten avser.

Det är mycket problematiskt att synskadade på detta sätt tvingas ge upp sin valhemlighet för att kunna fullgöra sina demokratiska rättigheter. I dag är dock tekniken så utvecklad att problemet borde vara överkomligt. Det torde därför vara möjligt för Valmyndigheten att genom teknikupphandling ta fram en apparat som medger en synskadad att personrösta utan att valhemligheten röjs.

Inrätta en författningsdomstol

Sverige har i förhållande till andra stater ett relativt svagt skydd för de fri- och rättigheter som medborgarna är tillförsäkrade i grundlagen. Genom tämligen okomplicerade politiska processer kan statsmakterna stifta lagar vars förenlighet med författningen i högsta grad är diskutabel. Lagrådet kan pröva en ny potentiell lags överensstämmelse med grundlagen, men dess slutsatser är enbart rådgivande och leder inte automatiskt till efterföljd. Tendensen under senare år är dessutom att Lagrådets yttranden allt oftare negligeras, dess synpunkter körs över.

Den statliga demokratiutredningen under Bengt Göranssons ledning, som presenterade sitt slutbetänkande i februari förra året (SOU 2000:1 En uthållig demokrati), pekade också på behovet av att utveckla säkrare system för extern tillsyn och domstolskontroll till skydd för medborgarnas rättigheter och integritet. Men utredningen vågade inte ta steget fullt ut och förorda inrättandet av en författningsdomstol. Enligt Folkpartiets uppfattning bör en författningsdomstol införas. Författningsdomstolens uppgift ska vara att särskilt värna de medborgerliga fri- och rättigheterna från inskränkningar som alltför ofta är betingade av politisk klåfingrighet och populism.

Inför skilda valdagar

Allt sedan Sverige fick en ny regeringsform 1974 har val till riksdag, landsting och kommuner ägt rum på en och samma dag, från början vart tredje år, numera – efter senare författningsändringar – vart fjärde år. Olägenheterna med den nuvarande ordningen framstår i allt tydligare dager. Den lokala politiken, där exempelvis inriktningen av en väsentlig del av den offentliga välfärdspolitiken beslutas, kommer i skymundan av rikspolitiken. Kommunalpolitikerna, vilka bör fungera som demokratins spjutspetsar, blir anonyma och bilden av kommunerna som rena implementeringsorgan för riksdag och regering förstärks.

Folkpartiet menar att det bästa vore med skilda valdagar. Tanken måste vara att ge större utrymme för lokal politisk debatt och ansvarsutkrävande. Frågan om hur skilda valdagar ska genomföras bör prövas ytterligare.

Skapa en kompetenskatalog

Den kommunala självstyrelsen är ett av den svenska demokratins grundfundament. Det lokala självstyret fyller i huvudsak tre funktioner:

• Det ger människor inom ett visst område makt över viktiga beslut som rör deras vardag och som berör dem mycket mer än dem som bor någon annanstans.

• Det ger utrymme för politisk mångfald. Låg skatt och liten lokal offentlig sektor eller hög skatt och stor offentlig sektor? Med kommunalt självbestämmande blir det möjligt för både kommuner och enskilda individer att pröva sig fram.

• Delaktighet och engagemang lokalt skänker stabilitet åt det demokratiska systemet som sådant. Med ökat avstånd mellan väljare och valda minskar demokratins medborgerliga förankring; det i sin tur gör systemet extremt utsatt för auktoritära och totalitära strömningar.

Under senare år har det lokala självstyret minskat i omfattning. Lagar som exempelvis i praktiken hindrar kommunerna att sälja ut sina bostadsbolag och komplicerade regler för kommunal skatteutjämning inskränker kommunernas såväl politiska som finansiella autonomi. Den utvecklingen måste brytas. En renässans för det lokala självstyret är ett av de viktigaste kraven på reformagendan för en förnyelse av den svenska demokratin. Självstyret på lokal och regional nivå måste ges ett tydligare reglerat lagskydd. Enligt Folkpartiets mening är det viktigt att den utveckling i riktning mot ökad regional demokrati i form av direktvalda regionala församlingar (regionfullmäktige) som har inletts på försök fullföljs.

I likhet med vad Folkpartiet har föreslagit vad gäller relationerna mellan EU och dess medlemmar bör en särskild kompetenskatalog för maktfördelningen mellan nationell, regional och lokal nivå införas. På vissa sakområden bör staten respektive kommunerna kunna ges exklusiv beslutskompetens. Det kan exempelvis gälla rättsväsendet, som bör vara en statlig angelägenhet, och barnomsorgen, som rimligen bör hanteras inom ramen för det kommunala självstyret. Inom andra sektorer kan delad kompetens vara att föredra. I skolpolitiken kan det vara en statlig fråga att fatta beslut om läroplaner och betygssystem medan kommunerna ansvarar för till exempel skollokaler och skolskjutsar.

Det finns olika metoder för kompetenskatalogens lagreglering. Ett sätt är att slå fast uppgifternas placering i grundlagen. Att flytta ett sakområde från en nivå till en annan skulle då inte vara möjligt att genomföra med mindre än att två riksdagar med val emellan fattar likalydande beslut. Statsrättsligt skulle det omvandla Sverige till en federal stat, en utveckling som inte är vare sig realistisk eller önskvärd.

Det är också möjligt att stipulera maktfördelningen i en lag motsvarande riksdagsordningen, där det räcker med ett beslut med kvalificerad majoritet för att åstadkomma en förändring. Den mest modesta reformansatsen vore att slå fast befogenheternas fördelning i en vanlig lag, förslagsvis kompletterat med en regel som ger en minoritet i riksdagen rätt att skjuta upp behandlingen av ett förslag som ändrar på den rådande maktfördelningen mellan central och lokal nivå.

Även om en av de enklare formerna för lagreglering används skulle det innebära att ett auktoritativt grunddokument som anger den nationella, den regionala och den lokala nivåns förhållande till varandra skapas. Dess blotta existens skulle göra att principfrågan om den kommunala självstyrelsens ställning gentemot centralmakten ständigt hölls levande. Frågan om kommunerna ska äga bostadsbolag blir t ex i en sådan situation inte enbart en fråga huruvida det är politiskt rätt att kommunerna äger bostadsbolag utan också huruvida det är principiellt rätt att kommunerna själva ska få avgöra frågan eller inte.

Regeringen har vid flera tillfällen, senast i statsminister Göran Perssons regeringsdeklaration i oktober, aviserat en parlamentarisk utredning vars syfte ska vara att se över ansvarsfördelningen mellan olika nivåer i samhällsorganisationen. En väsentlig uppgift för utredningen borde vara att noggrant analysera, utreda och överväga inrättandet av en tydlig kompetenskatalog och hur en sådan skulle kunna lagregleras.

Former för regeringsbildningen

Årets valrörelse fick mot slutet ett inslag av konstitutionell debatt med anledning av att utsikterna för en majoritetsregering föreföll allt mindre. Ett flertal av de inblandade, såväl partiföreträdare som politiska reportrar, statsvetare eller andra som kommenterade frågan, ansåg det problematiskt att en minoritetsregering kan sitta kvar efter ett valutslag där regeringens stöd i riksdagen är oklart.

Förekomsten av så kallade stödpartier är också i en mening ett konstitutionellt problem. I formell mening är samtliga partier i riksdagen som inte tillhör regeringen oppositionspartier. Stödpartierna är till exempel inte underkastade det ansvar och den granskning som åvilar regeringens arbete, istället ska de medverka i granskningsarbetet. Det reser också frågor om ordningen för fördelning av mandat i utskott, val till vissa nyckelposter som konstitutionsutskottets ordförande samt hur kvittningssystemet används.

Det visade sig också i många kommentarer under tiden närmast efter valet att det finns en ganska begränsad acceptans för att regeringsbildningsprocessen bygger på slutna förhandlingar. Det vore därför önskvärt att formerna för regeringsbildning stramades upp. Det finns flera möjligheter:

1. Förändrad konstitutionell praxis. Ledaren för en minoritetsregering, vars regeringsunderlag har förändrats, lämnar in sin och regeringens avskedsansökan på samma sätt som en majoritetsregering som har förlorat sin majoritet gör det. Däremot kan en majoritetsregering som fortfarande har stöd av en majoritet av riksdagens ledamöter sitta kvar. Denna lösning fordrar inte några formella förändringar i författningen.

2. Förändrade formella regler i författningen. a) Statsministern och regeringen lämnar alltid in sin avskedsansökan efter ett val, alternativt b) införs en bestämmelse som säger att talmannen alltid efter ett val har att ta initiativ i regeringsfrågan (utan att statsministern själv måste anmäla sin avgång). I det senare fallet kan man säga att regeringens och riksdagens mandatperioder sammanfaller. Talmannen kan därvid föreslå riksdagen att välja om den sittande regeringen eller inleda en ny regeringsbildning. Med båda lösningarna ska emellertid en förtroendeomröstning alltid äga rum efter det att talmannen har presenterat sitt förslag.

Folkpartiets mening är att alternativ 2b är att föredra. Det aktualiserar därför en förändring av regeringsformen. I avvaktan på att så sker, bör däremot frågan ingalunda lämnas därhän. Därför förordar vi också att riksdagens partier tydligt utfäster sig att agera i enlighet med alternativ 1.

Statschefens religionsfrihet

I samband med den konstitutionella diskussionen i denna motion vill Folkpartiet ta upp frågan om statschefens religionsfrihet som är inskränkt genom successionsordningen.

Enligt successionsordningen § 4 skall konungen alltid ... vara av den rena evangeliska läran, sådan som den, uti den oförändrade Augsburgiska bekännelsen, samt Uppsala mötes beslut av år 1593, antagen och förklarad är, sålunda skola ock prinsar och prinsessor av det kungl. huset uppfödas i samma lära och inom riket. Den av kungl. familjen som ej sig till samma lära bekänner, vare från all successionsrätt utesluten.

Denna bestämmelse, som senast reviderades vid grundlagsändringen 1979, innebär alltså dels en regel om att regenten och successionsberättigade måste tillhöra en viss religiös åskådning, dels en regel om att prinsar och prinsessor måste uppfostras till att tillhöra en viss religion. Detta strider mot den grundläggande principen om religionsfrihet enligt regeringsformens 2 kap. 1 § sjätte punkten, vilken inte är möjlig att inskränka. Det torde dessutom strida mot bestämmelsen i regeringsformens 2 kap. 2 § om att varje medborgare gentemot det allmänna är skyddad mot tvång att giva till känna sin åskådning i religiöst hänseende eller tvång att tillhöra visst trossamfund. Successionsordningens § 4 bör därför upphävas.

Stockholm den 18 oktober 2002
Helena Bargholtz (fp)
Tobias Krantz (fp)	Liselott Hagberg (fp)
Martin Andreasson (fp)	Mauricio Rojas (fp)
Tina Acketoft (fp)