med anledning av förs. 2002/03:RR19 Riksdagens revisorers förslag angående styrningen av det militära försvaret

Motion 2003/04:Fö3 av Ola Sundell m.fl. (m)

1 Sammanfattning

Försvarsbeslutet 2001 fattades som följd av hastigt påkomna ekonomiska svårigheter, snarare än som ett steg i en rationell process. Beslutet är det infrastrukturellt mest omfattande för Försvarsmakten i modern tid. På samma gång skall följande ske:

 Halva organisationen avvecklas.

 Höga ambitioner vad gäller teknisk förnyelse och internationell förmåga realiseras.

 Betydande anslagsminskningar (i verkligheten inte 10 % utan snarare 15–20 %) genomförs.

Avsikten att genomföra allt detta samtidigt har i verkligheten visat sig vara en omöjlig ekvation. Genom en kombination av osäkra ingångsvärden och omfattningen av förändringarna har en ohanterlig situation skapats av såväl regeringen som Försvarsmakten. Försvarsmakten närmar sig, främst genom förluster av kvalificerad personal, systemkollaps på väsentliga områden. Detta sker samtidigt som anda och arbetslust i hela Försvarsmakten påverkas negativt av den kraftiga besparing förbandsverksamheten tvingats till under en lång följd av år. Försvarsmakten lider dessutom av akuta ekonomiska problem som också leder till att förändringsprocessen tappar fart och på område efter område riskerar att självdö.

Moderata samlingspartiet har länge påpekat att den pågående försvarsreformen har många brister. Mycket är feltänkt och mycket återstår att formulera. Resurserna är otillräckliga. Allvarligast är bristen på försvarsdoktrin och säkerhetspolitiskt sammanhang. Även om mycket kunde gjorts annorlunda så finns det mycket som nu – hösten 2003 – inte ens är möjligt att göra om. Omvandlingen mot ett mindre och verkligt insatsberett försvar måste fortsätta.

Nu har Riksdagens revisorer i Riksdagens revisorers förslag angående styrningen av det militära försvaret (2002/03:RR19) i princip konstaterat samma sak. Revisorerna har i skrivelsen sammanfattat de slutsatser som man dragit mellan åren 1994 och 2003. Revisorerna konstaterar att riksdagen i praktiken haft mycket begränsade möjligheter att påverka försvarets inriktning och omfattning. Vidare konstaterar revisorerna att regeringen i alltför hög utsträckning detaljstyr försvarsmyndigheterna och att Försvarsmaktens styrning av försvarsverksamheten brister på grund av bl.a. oklara ansvarsförhållanden och svagt utvecklade styrsystem i Högkvarteret.

Moderata samlingspartiet anser att i det kommande försvarsbeslutet bör den försvarspolitiska beslutsprocessen ges en förändrad inriktning. Den långsiktiga planeringen, såväl på 10 till 15 års sikt som under försvarsbeslutets treårsperiod, måste särskiljas från den årliga budgeten. Vidare måste den årliga driften av den befintliga organisationen särskiljas från den framtida utvecklingen. Dessutom är avvägningen mellan kortsiktig och långsiktig beredskap samt att den långsiktiga utvecklingen ges tillräckliga resurser och stabilitet ett politiskt ansvar. Detta synsätt leder till en naturlig uppdelning av riksdagens beslut i tre delar.

Den ena delen är beslut om beredskap, uppgifter och förmåga i den befintliga organisationen. Detta är en huvuduppgift för ÖB och genomförs av den operativa insatsledningen. ÖB har det övergripande ansvaret för den operativa verksamheten och för hur försvarsmaktens budget (förbandsverksamheten) används.

Den andra delen är beslut om de internationella insatserna vid insatser utanför landet. Detta är varje gång ett beslut som riksdagen fattar på förslag av regeringen. Anslaget bör redovisas separat och finansieras utanför UO 6 ram.

Den tredje delen är beslut som omfattar kommande investeringar och andra långsiktiga bindningar inklusive kostnader för t.ex. avveckling, sett i ett längre tidsperspektiv. Detta är en uppgift för regeringen (Försvarsdepartementet) varvid ÖB lämnar underlag för och förslag till utveckling.

Härutöver delar Moderata samlingspartiet de principiella grunderna i Riksdagens revisorers förslag med ett undantag. Även fortsättningsvis bör yrkesofficerare framdeles placeras vid Försvarsdepartementet.

2 Innehållsförteckning

1 Sammanfattning 1

2 Innehållsförteckning 3

3 Förslag till riksdagsbeslut 4

4 Inledning 4

5 Bakgrund 5

6 Regeringens styrning 6

6.1 Situationen i dag 6

6.2 Slutsatser 8

7 Förändrad styrning av Försvarsmakten 9

8 Förstärkning av Försvarsdepartementet 10

9 Moderata samlingspartiets förslag 10

3 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förändrad styrning av Försvarsmakten.

2. Riksdagen beslutar om förändrad anslagsindelning i enlighet med vad som anförs i motionen.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad Riksdagens revisorer anför om redovisning rörande försvarets verksamhet.

4. Riksdagen avslår Riksdagens revisorers förslag om Försvarsdepartementets personalförsörjning.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om Försvarsdepartementets personalförsörjning.

4  Inledning

Riksdagens revisorer redovisar genomförda försvarsgranskningar under perioden 1994–2003. De slutsatser som kan dras av rapporten är att regeringen inte förmått ge en sådan redovisning att riksdagen kunnat bedöma konsekvenserna av de beslut som fattas om Försvarsmaktens utveckling. Riksdagens möjligheter att påverka utvecklingen inom Försvarsmakten är därmed starkt begränsad. Revisorerna menar också att regeringen detaljstyr försvarsmyndigheterna för mycket. Detta medför att regeringens möjligheter att ta ansvar för de övergripande försvarsfrågorna blir begränsade. Härutöver anser revisorerna att ansvarsförhållanden inom försvarsmakten är oklara.

Riksdagen har uppdragit åt regeringen att tillsätta en utredning för att analysera formerna för styrning och finansiering av Försvarsmakten. Enligt såväl finans- som försvarsutskottet bör utredningen omfatta Försvarsmakten och samtliga myndigheter som lämnar stöd till Försvarsmakten.

Ovan nämnda brister – regeringens redovisning till riksdagen och detaljstyrning av försvarsmyndigheterna samt ansvarsförhållanden inom Försvarsmakten – är av så allvarlig art att åtgärder måste vidtas före 2004 års försvarsbeslut.

Den mest angelägna uppgiften i förberedelsearbetet inför nästa försvarsbeslut är att optimera sättet att leda Försvarsmaktens vidmakthållande och utveckling. Dessa två övergripande verksamhetsområden måste hållas isär. Den andra uppgiften i förberedelsearbetet är att föreslå och planera in tidiga åtgärder så att balans erhålls inom dagens organisation med sikte på 2004. Med den ekonomi som regeringen med stödpartiernas hjälp tilldelat Försvarsmakten är det ofrånkomligt med ytterligare reduktioner i grundorganisationen. Detta blir ännu tydligare då utrymme måste skapas för att göra nuvarande fredsorganiserade insatsförband insatsberedda och utöka dem till antal samt säkra förmågan att deltaga i internationella operationer.

Innan Försvarsmakten på detta sätt kan bringas i balans är det ointressant att diskutera olika alternativa inriktningar inför det kommande försvarsbeslutet. Precis som revisorerna påpekar saknar riksdagen erforderligt underlag för att kunna bedöma verksamhetens volym, resultat eller dess kostnader.

5 Bakgrund

Många försvarsbeslut har saknat tillräcklig långsiktighet. Fromma förhoppningar kombinerat med otillräckligt underlag har resulterat i dagens svåra situation. Förhoppningarna att genom massiva nedskärningar i freds- och krigsorganisation skapa utrymme för reformer har hittills inte kunnat infrias. Det är också snarare en regel än ett undantag att planeringen är underfinansierad.

Underlagen inför de senaste försvarsbesluten uppvisar betydande brister beträffande tillämpningen av uppdragsgivarens – riksdagens – riktlinjer. Vidare brister det i det underlag som ligger till grund för slutsatser och rekommendationer till riksdagens beslut. Överbefälhavaren redovisade i försvarsutskottet att underlaget inför försvarsbeslutet 2000-03-30 var behäftat med stora osäkerheter avseende basfakta. Redovisade basfakta var dessutom ofullständiga och till stor del hänvisades till kommande utredningar. Det ena underlaget avlöste det andra, många gånger med förändrade förutsättningar. Helhetsbilden lyste med sin frånvaro. Detta innebar i sin tur att riksdagen inte kunde avgöra om regeringens beslutsrekommendation och Försvarsmaktens, till regeringen lämnade, underlag baserades på fakta eller på subjektiva värderingar.

Under senare år har de ekonomiska förutsättningarna återkommande försämrats genom både regelförändringar och förnyade uppgifter och kostnader. 1996 års beslut att beröva Försvarsmakten drygt 14 miljarder kronor, med förespeglingen att pengarna efterhand skulle återbetalas då de behövdes, följdes av beslutet att fr.o.m. 2001 inte längre kompensera Försvarsmakten för den tekniska fördyringen av försvarsmaterielen som skett sedan 1992. I båda besluten reducerades, utöver detta, anslagen med 10 % vardera gången samtidigt som ambitionerna, särskilt i FB 2000, kraftigt höjdes vad gäller beredskap, kvalitet och förmåga att medverka i internationella insatser.

Ansvaret för att försvarsplaneringen inte håller är delad mellan regeringen och Försvarsmakten. Det är emellertid inte lätt att peka på vem som bär ansvar för vad. En sak är dock tydlig. Den politiska nivån har alltför många gånger beslutat om nya uppgifter som ianspråktar en successivt ökad andel av försvarsanslagen utan att finansiera dessa. Därmed har Försvarsmakten tvingats till ambitionssänkningar inom andra delar av organisationen. Å andra sidan så är det svårt att frigöra sig från intrycket att Försvarsmakten, genom underfinansiering i underlaget, försökt säkerställa att beslut fattas om de investeringar som ur militär synvinkel är angelägna att få acceptans för även om projekten inte är aktuella förrän om fem till tio år.

Riksdagen har, trots nedrustningen i volym, inte valt bort försvarets förmåga att försvara landet. Det är fortfarande en av totalförsvarets och därmed Försvarsmaktens huvuduppgifter. Likväl väljer regeringen aktivt att bortse från fakta. Försvarsmakten saknar såväl en doktrin som ett operativt koncept med bäring på framtida konflikter.

6 Regeringens styrning

6.1 Situationen i dag

Under budgetåret 2000 kostade driften av Försvarsmakten ca 700 miljoner kronor mer än tilldelat anslag. Prognosen för budgetåret 2001 pekade redan efter någon månad på samma ekonomiska resultat. Regeringen föreslog och riksdagen beslutade i tilläggsbudgetar för 2001 om förstärkning av anslaget till förbandsverksamheten dels för att täcka överutnyttjandet under 2000, dels för att förbandsverksamheten inte helt skulle avstanna. Besluten togs (för) sent och i för liten omfattning och täckte enbart föregående års överutnyttjande i samband med vårpropositionen 2001.

Om man granskar anslagssparandet under de senaste budgetåren så framgår med önskvärd tydlighet att inte vare sig regeringen eller Försvarsmakten och ansvariga försvarsmyndigheter har tillräcklig kontroll över den beslutade verksamheten.

Effekterna av de besparingar som Försvarsmakten successivt har tvingats till inom förbandsverksamheten är mycket kraftiga samtidigt som man inte förmår nå upp till beslutade förnyelseambitioner. Budgetpropositionen för 2003 ger en mycket bra bild av de brister som besparingarna har gett upphov till.

I kommittémotion 2001/02:Fö274 påpekade vi bl.a. att

En av de grundläggande orsakerna till svårigheterna med styrningen av och inom Försvarsmakten är att central planering, budgetering, uppföljning och analys är för detaljerad. Det medför att förbandscheferna, som i grunden är ansvariga för verksamhetens mål och resultat, inte har någon verklig handlingsfrihet med tilldelade resurser. I stället borde det vara så att den centrala planeringen och uppföljningen görs övergripande för att därmed möjliggöra erforderlig detaljstyrning så nära produktionen som möjligt.

En andra orsak är att man ibland okritiskt försöker tillämpa företagsekonomiska modeller i statlig anslagsmiljö. Försvarsmakten får ett årligt anslag (i förväg) och behöver inte genom försäljning av produkter eller tjänster skapa de intäkter och vinster som fordras för att produktionen skall kunna genomföras. I stället handlar det om att göra saker på rätt sätt (produktivitet) samtidigt som man gör rätt saker (effektivitet).1

En tredje orsak är att Försvarsmaktens verksamhet inte avspeglas i dess organisation. Det är förmodligen här som de största bristerna finns. Skälet till detta är att formen för styrning bör vara en följd av uppgiften som skall lösas och därmed bör också organisationen formas därefter. En otydlig organisation innebär för det mesta stora påfrestningar såväl i ekonomiskt hänseende som för produktivitet och effektivitet vilket i sin tur skapar negativa spänningar inom verksamheten.2 En försvårande faktor är att det finns många överlappande ansvarsområden inom Försvarsmakten.

Ekonomistyrningsverket har kritiskt konstaterat brister i ledning, ansvar och dialog mellan ledning och förband samt ekonomi och verklighetsanpassad periodisering.3

I samma kommittémotion konstaterar vi att inriktningen av verksamheten och organisationens utformning måste vara tydlig för alla. Den får inte generaliseras utan skall anpassas till form och sammanhang i det enskilda fallet. Vi anser det nödvändigt att den centrala nivån leder verksamheten övergripande och överlåter åt förbandscheferna att lokalt detaljstyra tilldelade resurser för att det eftersträvade chefsansvaret skall kunna förverkligas. Vi finner att våra slutsatser i kommittémotion 2001/02:Fö274 fortfarande är giltiga.

Den av regeringen sänkta planeringsramen, i kombination med kraftigt ökade besparingskrav och tidigare sparåtgärder, har inneburit att instabiliteten i planeringen förvärrats och att osäkerhet har ökat. Vid en närmare granskning av det underlag som låg till grund för riksdagens beslut blir man betänksam. Den framtida utvecklingen har motiverats av ekonomisk planering i närtid (dvs. budgetering) i stället för en övergripande analys av behov och förmågor och vad detta ställer för krav på den framtida Försvarsmakten. Det ges inte något svar på frågan om vilken organisation som behövs och vad det kostar att i Försvarsmakten driva den verksamhet som efterfrågas.

Det går med andra ord inte att bedöma vilken organisatorisk volym som långsiktigt ryms inom den ekonomiska ramen. Inte heller går det att ur underlagen läsa ut vilken långsiktig organisation som behövs för att uppfylla målsättningen för Försvarsmakten, än mindre att bedöma kostnaden för denna.

Regeringen har således otillräcklig kontroll över den beslutade verksamhetens kostnad. Samtidigt saknas ett tydligt ansvar inom Försvarsmakten. Därmed är det inte svårt att inse att regeringens underlag inför försvarsbesluten är svåra att verifiera. De underlag som riksdagen hade tillgång till var bristfälliga. Sannolikt har de senaste försvarsbesluten fattats på de sämsta underlagen i modern tid.

Vi moderater konstaterade i december 2001 att det var uppenbart att försvarsbeslutet som helhet är obalanserat. Driften blir avsevärt dyrare än beräknat under 2002–2004. Anledningen till detta är att kostnaderna för den nya organisationen – som är något helt annat än den gamla – har underskattats. Dessutom har regeringen genom beslutade och föreslagna pålagor belastat Försvarsmakten med större kostnader än vad som fanns med i försvarsbeslutet. Därigenom blir den långsiktiga inriktningen och organisationen av Försvarsmakten svagare och mindre än vad som borde vara möjligt oberoende av årlig ekonomisk ram. Det säger sig självt att detta inte kan hålla.

6.2 Slutsatser

Ett försvarsbeslut bör handla om den förmåga som erhålls för en given ekonomi. Det bör också avse vad som behövs för att Försvarsmakten skall kunna skapa förutsättningar för att vidmakthålla kompetens, organisation och materiel för att lösa de uppdrag som efterfrågas. Det tar tio till femton år att ta fram nya förband och nya system. Därför måste man rimligen beskriva de förmågor och den organisation som behövs inom fem år respektive tio år efter beslut om vilken försvarsförmåga som skall utvecklas på sikt.

När denna analys är genomförd kan man konstatera vilka förband och system som måste finnas i dag respektive som vi i dag måste fatta anskaffningsbeslut om för att de skall vara operativa om tio år. Det är detta perspektiv som är dimensionerande för vad vi gör i dag. Denna slutsats gäller även om simulatorer och försöksmateriel används för att upprätthålla – och utveckla – en principiell stridsteknisk kompetens inom olika funktioner.

Vidare har det gamla begreppet försvarsgrenar raderats till förmån för en generell försvarsmakt. Hänsynstagande till form och sammanhang i de enskilda fallen har fått ge vika för tillämpningen av allmänna principer.

Det nya säkerhetspolitiska läget med dagligt nyttjande av våra stridskrafter kräver både mer politisk ledning och mer av den politiska ledningen. Tydligare och smidigare strukturer bör skapas för beslut om kontinuerligt nyttjande av tillgängliga maktmedel inklusive svenska militära förband. Ansvaret för försvarets långsiktiga utveckling bör dessutom skiljas från genomförandeverksamheten.

En successiv anpassning av Försvarsmakten, såväl beredskap som uppgifter och förmågor, till utvecklingen i omvärlden är ett politiskt ansvar liksom stabila förutsättningar för framtida investeringar i personal och ny materiel. Det är också ett politiskt ansvar att den långsiktiga utvecklingen och nödvändiga investeringar ges tillräckliga resurser och stabilitet. Regeringskansliet skall ansvara för avvägning av resurser och ledning av landet i akuta situationer. För att detta skall kunna ske måste Regeringskansliet förstärkas i enlighet med intentionerna i LEMO-utredningen.

7 Förändrad styrning av Försvarsmakten

Inför det kommande försvarsbeslutet bör den försvarspolitiska beslutsprocessen ges en förändrad inriktning.

Den långsiktiga planeringen, såväl på tio till femton års sikt som under försvarsbeslutets treårsperiod, måste särskiljas från den årliga budgeten. Den långsiktiga planeringen skall syfta till att ge inriktning för personal- och materielförsörjning samt den årliga verksamhetsinriktningen. Den årliga budgeten skall utformas utgående från den verksamhet som skall genomföras under kommande år.

I all planering, budgetering och uppföljning måste den årliga driften, dvs. kostnader för förbandsverksamheten (utbildning, beredskap), underhåll och vidmakthållande av den befintliga organisationen särskiljas från den framtida utvecklingen, dvs. modernisering, nyutveckling och anskaffning av nya system och förband. Detta synsätt leder till en naturlig uppdelning av riksdagens beslut i tre delar.

• Den ena delen är beslut om beredskap, uppgifter och förmåga i den befintliga organisationen som omfattar de närmaste tre åren, dvs. storlek och kostnad för den årliga driften inklusive underhåll och vidmakthållande. Hur detta sedan genomförs, genom att vidmakthålla och utnyttja den befintliga organisationen, är ett ansvar för respektive myndighet.

Detta är en huvuduppgift för ÖB och genomförs av den operativa insatsledningen. ÖB har det övergripande ansvaret för den operativa verksamheten och för hur Försvarsmaktens budget (förbandsverksamheten) används.

• Den andra delen är beslut om deltagande i internationella insatser. Anslaget bör utformas som ett beredskapsanslag och omfatta de kostnader som uppstår i samband med att insatsen påbörjas och skall redovisas under utgiftsområde 7, Fredsfrämjande verksamhet.

• Den tredje delen är beslut som omfattar kommande investeringar, och andra långsiktiga bindningar inklusive kostnader för t.ex. avveckling, sett i ett längre tidsperspektiv. Förslag till förändringar och investeringar lämnas av regeringen. ÖB ansvarar sedan för genomförandet i enlighet med regeringens anvisningar.

Detta är en uppgift för regeringen (Försvarsdepartementet) varvid ÖB lämnar underlag för och förslag till utveckling.

Denna förändring tydliggör också riksdagens ansvar för de långsiktiga besluten om försvarets uppgifter och förmågor samt anskaffning, uppsättning och avveckling av materiel och militära förband.

8 Förstärkning av Försvarsdepartementet

Som nämnts tidigare anser Moderata samlingspartiet att anpassning av Försvarsmakten, såväl beredskap som uppgifter och förmågor, till utvecklingen i omvärlden är ett politiskt ansvar liksom stabila förutsättningar för framtida investeringar i personal och ny materiel. Det är också ett politiskt ansvar att den långsiktiga utvecklingen och de nödvändiga investeringarna ges tillräckliga resurser och stabilitet. Regeringskansliet skall ansvara för avvägning av resurser och ledning av landet i akuta situationer. För att detta skall kunna ske måste Försvarsdepartementet förstärkas.

Kompetens måste finnas för operativa analyser och om det operativa behov av olika förband samt om vilken organisation som behövs för att Försvarsmakten skall kunna svara upp mot det som politiskt efterfrågas. Dessutom bör ansvaret för beslut om framtida utveckling av försvarsmakt och förband också åvila Försvarsdepartementet. Även om ÖB, med försvarsgrenschefer, biträder Försvarsdepartementet med underlag och ansvarar för genomförandet när riksdagen fattat beslut behöver departementet en bredare och annorlunda kompetens än det har i dag. Denna kompetens bör rekryteras fritt, såväl från försvarsmyndigheter som från annat håll, och dessutom kompletteras med officerare som placeras vid departementet.

9 Moderata samlingspartiets förslag

Som framgår av det ovanstående delar Moderata samlingspartiet de principiella grunderna i Riksdagens revisorers förslag utom på en punkt. Vi anser att växeltjänstgöring för (placering av) yrkesofficerare vid Försvarsdepartementet inte skall avbrytas.

Däremot anser vi att de brister vad gäller riksdagens insyn, regeringens styrning och Försvarsmaktens styrning har sin grund i en komplex och otydlig organisation i första hand inom Försvarsmakten, men även i skärningsytan mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten. Det är detta förhållande som i första hand försvårar och i vissa fall omöjliggör styrningen av det militära försvaret.

För att nå det syfte som Riksdagens revisorer eftersträvar fordras att såväl styrning som redovisning har sin grund i organisation och ansvar inom det militära försvaret. För att åstadkomma detta förordar Moderata samlingspartiet en omorganisation i enlighet med vad som ovan framförts, vilket innebär

• att Försvarsdepartementets kompetens förstärks med rekrytering av personal både från försvarsmyndigheter och annat håll och kompletteras dessutom med officerare som placeras vid departementet,

• att anslaget för de internationella insatserna, vid insats utanför landet, redovisas separat och finansieras utanför UO 6 ram samt

• att anslaget för materiel m.m. uppdelas i anslagsposter som samordnas med de materielobjekt som ingår i bemyndiganderamen för materiel, anläggningar, forskning och teknikutveckling samt anställning och utbildning av officerare.

Stockholm den 19 september 2003
Ola Sundell (m)
Rolf Gunnarsson (m)	Karin Enström (m)
Carl-Axel Roslund (m)	Patrik Norinder (m)
Lars Lindblad (m)	Gunnar Hökmark (m)

[1]	C von Otter
[2]	ESV, Förstudie om Försvarsmaktens ekonomiska läge m.m. sid. 44
[3]	ESV, Förstudie om Försvarsmaktens ekonomiska läge m.m. sid. 52 till 55