med anledning av prop. 1988/89:150 med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1989/90, m. m. (kompletteringspropositionen)

Motion 1988/89:Fi86 av Anne Wibble m. fl. (fp)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen

1988/89: Fi86

av Anne Wibble m. fl. (fp)

med anledning av prop. 1988/89:150 med förslag
till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret
1989/90, m. m. (kompletteringspropositionen)

1. Sammanfattning

Regeringen framför i kompletteringspropositionen en rad förslag som får
konsekvenser för kommunernas ekonomi, de flesta negativa. Folkpartiet
säger nej till alla de förslag som ökar kommunernas kostnader. Vi säger
också nej till de förslag som ökar specialdestineringen i bidragen till
kommunerna och därmed ökar den statliga styrningen av den kommunala
sektorn.

Den föreslagna höjningen av mervärdeskatten och den allmänna höjningen
av arbetsgivaravgiften och den därav ökade inflationen skulle
leda till en kraftig ökning av kommunernas kostnader. Som utförligt
redovisas i vår partimotion om den ekonomiska politiken avvisar folkpartiet
dessa förslag till skattehöjningar.

Regeringen föreslår i en särskild proposition också att arbetsgivaravgiften
skall höjas med ytterligare 3 procentenheter i Stockholms län exkl.
Norrtälje, kommuner och landsting undantagna. Detta innebär att en
kommun som anlitar enskilda entreprenörer får ökade kostnader i
motsats till en kommun som bedriver samma verksamhet i egen regi.
Det slår direkt mot t. ex. kooperativa daghem, medan kommunala
daghem klarar sig från kostnadshöjningen. Vi avvisar denna differentiering
av den allmänna löneavgiften.

Regeringen föreslår en ökning av skatteutjämningsavgiften med ytterligare
9 öre/skr för att delvis finansiera specialbidrag för bamomsorgsutbyggnad.
Effekten av detta är en omfördelning från fattiga till rika
kommuner eftersom statsbidragen till barnomsorgen i högre grad utgår
till de kommuner som haft råd att bygga ut barnomsorgen på det av
socialdemokraterna sanktionerade sättet, medan kommuner som valt
andra lösningar får en betydligt mindre del av bidragen. Vi avvisar
höjningen med 9 öre som innebär att pengar dras in generellt från
kommunerna och delas ut som specialdestinerade bidrag. I en separat
motion beskriver vi hur vi vill uppnå full behovstäckning i barnomsorgen
till 1991.

Regeringen föreslår också att den särskilda skatteutjämningsavgiften,
den s. k. Robin Hood-skatten, kraftigt utvidgas. Robin Hood-avgiften
strider mot principen att endast opåverkbara faktorer på intäktssidan
skall utjämnas i systemet. I praktiken är den en straffskatt på lågskatte

kommuner. Folkpartiet har hela tiden motsatt sig den progressiva skatteutjämningsavgiften
och vi avvisar således det nu utvidgade förslaget.

Vi accepterar förslaget att den s.k. skatteutjämningsavgiften skall beräknas
enbart på det egna skatteunderlaget och den därmed förknippade
höjningen av avgiften med 5 öre/skr för primärkommun och 4
öre/skr för landstingskommun. Enligt vår uppfattning är den föreslagna
förändringen välmotiverad. Därigenom okar i viss mån omfördelningen
mellan rika och fattiga kommuner till de fattigas förmån.

Vi accepterar också att den allmänna skatteutjämningsavgiften höjs
med 8 öre/skr för att betala den automatiska ökningen av skatteutjämningsbidragen
på grund av den ökade medelskattekraften.

Vi avvisar förslaget att staten skall utbetala kompensation för den
avskaffade kommunala beskattningen av juridiska personer samt för
den avskaffade garantibeskattningen. Dessa pengar bör i stället användas
för att finansiera bidraget till bamomsorgsutbyggnad och ej till
ovannämnda ökningar i avgifterna.

Sammantaget innebär folkpartiets förslag att den kommunala sektorn
tillförs lika mycket pengar som i regeringens förslag, men med större
rörelsefrihet för kommunerna eftersom graden av specialdestinering
minskas.

2. Utvecklingen av den kommunala ekonomin

Under 1970-talet expanderade den kommunala sektom mycket kraftigt,
med drygt 3 % realt per år. Därigenom ökade kommunsektorn sin andel av
hela samhällsekonomin från 21,6% år 1970 till 29,2% år 1980. Från
böljan av 1980-talet har en viss minskning av ökningstakten skett, till i
genomsnitt ca 2% per år. Den kommunala sektom har emellertid hela
tiden ökat snabbare än de framskrivningar som gjorts av olika långtidsutredningar.
Ökningen har också varit snabbare än vad som krävts med
utgångspunkt från s.k. baskalkyler, dvs. i stort sett oförändrad standard
per invånare i relevant ålder. Detta speglar sannolikt både ökad kvalitet i
tjänsterna och en svag utveckling av produktiviteten. Under senare år är
det främst landstingskommunerna som expanderat snabbt.

Under 1980-talet har expansionen i kommunsektorn kunnat ske i huvudsak
utan skattehöjningar trots begränsningar i statsbidragen. Åt 1989
höjdes dock kommunalskatten med i genomsnitt 24 öre per skattekrona.
Den uppgår nu till 30:80 kr/skr.

Trots vissa förbättringar i det kommunala skatteutjämningssystemet är
skillnaden mellan högsta och lägsta utdebitering fortfarande stor. 1 år
uppgår denna skillnad till 6:55 kr/skr.

I den reviderade nationalbudgeten redovisas en s. k. baskalkyl för den
totala offentliga konsumtionen. För perioden fram till 1995 grundas kalkylerna
på de beräkningar som gjordes till långtidsutredningen 1987.1 dessa
ryms en utbyggnad av barn- och äldreomsorg. Enligt dessa baskalkyler
krävs en årlig real ökning av hela den offentliga konsumtionen med 0,8 %.
Eftersom staten kan väntas minska sin andel något skulle detta ge möjlighet
till en ökning av den kommunala konsumtionen på ca 1 % per år.

Mot.

Fi86

Hittills har emellertid den faktiska utvecklingen bara under ett enda år Mot. 1988/89
(1986) understigit 1,5%. Om den ekonomiska tillväxten i ekonomin i Fi86
övrigt blir låg skulle en fortsatt expansion av denna storlek innebära att
kommunsektorn tar allt större andel av BNP i anspråk, dvs. kräver skattehöjningar
för att kunna finansieras. Om emellertid den ekonomiska tillväxten
skulle kunna förbättras ökar avsevärt möjligheterna att tillgodose
barnomsorg, sjukvård, äldreomsorg etc i den grad som vi bedömer nödvändig
utan kommunala skattehöjningar. Med hänsyn till de angelägna
förbättringar i service och omsorg och de insatser för det glömda Sverige
som enligt folkpartiets mening bör åstadkommas, är det av avgörande
betydelse att den ekonomiska politiken i stort inriktas på att avskaffa
hinder för en bättre ekonomisk utveckling och på att öka ekonomins totala
produktionsförmåga.

I propositionen konstateras också att pris- och löneutvecklingen har stor
betydelse för den kommunala ekonomin. Om kostnadsökningen kan nedbringas
till ca 4% visar kalkylerna att den kommunala sektorns ekonomi
blir god under de närmaste åren. Om emellertid inflationen tillåts fortgå i
den takt som hittills gällt under 1980-talet försämras ekonomin kraftigt.

I propositionen förs inte något ingående resonemang om produktiviteten
inom den kommunala sektorn. Man konstaterar endast att produktivitetsutvecklingen
varit och är dålig. I propositionen saknas också både
diskussion och förslag till åtgärder som vore ägnade att öka effektivitet och
grad av måluppfyllelse i den service som idag till största delen tillhandahålls
av kommuner och landsting.

1 fråga om förnyelsen av den offentliga sektorn anges på ett mångordigt
sätt ett antal allmänna principer. Några nya idéer finns knappast och det
som sägs är i allt väsentligt allmängods. På några områden framförs tankar
som, om de skulle förverkligas, sannolikt direkt skulle försämra möjligheterna
till en bättre utveckling inom kommunsektorn. Detta gäller t. ex.
inom skolan och barnomsorgen. Detta kommenteras i särskilda motioner.

Regeringen anser att ökningen av den kommunala konsumtionen under
de närmaste åren måste begränsas till 1 % per år. Några särskilda förslag
för att skapa denna begränsning framförs emellertid inte. Bristen på konstruktiva
förslag i kombination med målet att begränsa den kommunala
tillväxten kommer med den allmänna ekonomiska politik som regeringen
bedriver att medföra avsevärda nedskärningar i servicen till medborgarna.

Den prioriterade utbyggnaden av barnomsorg och äldreomsorg kommer
då inte att kunna realiseras. Med den av regeringen förda ekonomiska
politiken är enda alternativet fortsatta kommunala skattehöjningar.

För att det skall vara möjligt att klara angelägna utbyggnadsbehov och
omsorg om det glömda Sverige utan kommunala skattehöjningar krävs
både hårda prioriteringar och genomgripande förändringar inom kommunsektorn.
T. ex. bör staten avhålla sig från att lägga på kommunerna
krav att utforma nya övergripande planer för än det ena, än det andra. Det
senaste i denna rad är kravet att göra en s.k. skolplan. Vi anser inte att
problemen inom skolan minskar genom att ett stort antal byråkrater
arbetar månadsvis med att formalisera en skolplan. Tvärtom drar detta
resurser som kunde komma till bättra nytta inom undervisningen.

Både en inre och en yttre reformation kommer att krävas. För ett sådant Mot. 1988/89
arbete är emellertid socialdemokraterna illa rustade, både genom sin all- Fi86
männa förkärlek för stora centrala system och genom sitt dogmatiska
motstånd mot enskilda människors förmåga till kreativitet och nytänkande.
Med bevarade offentliga monopol kommer man inte att klara utvecklingen
av den sociala välfärden.

3. Principer för den kommunala sektorns utveckling

Ungefär en fjärdedel av kommunsektorns inkomster består av statsbidrag.

Merparten av dessa är specialdestinerade för särskilda ändamål och förknippade
med villkor av skilda slag. Därutöver regleras den kommunala
verksamheten av ett stort antal lagar och förordningar.

Enligt vår uppfattning är det angeläget att systemet för statsbidragen till
kommunerna förändras från stark specialdestinering till mer generell utformning
och minskad detaljreglering. Så har skett i flera andra länder,
däribland Danmark och Norge. En sådan utformning av statsbidragen
skulle ge enskilda kommuner större möjlighet att utforma servicen till
medborgarna på det sätt de själva finnér bäst och som bäst passar de egna
kommuninvånarna. Bidragssystemet skulle då också bli väsentligt mindre
byråkratiskt och administrativt kostsamt än idag.

För de berättigade krav på likformighet som i vissa fall kan ställas är det
fullt tillräckligt med den lagstiftning som finns, t. ex. skollag, skolförordning,
sociallagstiftning m. m. Undantagsvis kan det finnas skäl att utforma
ett statsbidrag så att viss verksamhet uppmuntras, t. ex. det av oss föreslagna
stimulansbidraget till eget rum och bidraget till gruppboende för dementa.
Detta bör då utformas som ett temporärt bidrag till investeringen
snarare än som ett permanent bidrag till driften.

En sådan mer generell utformning av statsbidragen står i bättre överensstämmelse
med den viktiga principen om kommunal självstyrelse och
kommunal demokrati.

Därtill behövs ett väl fungerande system för kommunal skatteutjämning.
Inom detta system bör ambitionsgraden vara hög. Det bör utjämna
för skillnader i skattekraft och opåverkbara kostnadsskillnader. Folkpartiet
stödde den förändring som genomfördes för ett år sedan som en temporär
lösning. Förändringen innebar en viss omfördelning av skatteutjämningsbidragen
från kommuner och landsting i södra och mellersta Sverige
till förmån för kommuner och landsting i norra Sverige i avsikt att minska
spännvidden i den kommunala utdebiteringen.

Enligt vår uppfattning finns det skäl att se över kriterierna i skatteutjämningssystemet
så att grunden för bidrag i möjligaste mån speglar sådana
faktorer som är opåverkbara för kommunen. Syftet bör alltså vara att
åstadkomma ett system som bättre än dagens utjämnar de stora skillnaderna
i kommunal utdebitering. Skatteutjämningssystemet får emellertid inte
bidra till att olika ambitionsnivåer i den kommunala servicen eller olika
grad av skicklighet i att hushålla med kommuninnevånarnas skattemedel
blir oviktiga. Det är endast opåverkbara faktorer på intäktssidan som skall
utjämnas, inte kommunernas självvalda utgiftsnivåer. 5

Folkpartiet anser att det är utomordentligt angeläget att sätta stopp för Mot. 1988/89
kommunala skattehöjningar. Med hänsyn till den kommunala självstyrei- Fi86
sen kan vi emellertid inte acceptera ett lagstiftat kommunalt skattestopp
eller skattetak. Ambitionen att undvika fortsatta höjningar av kommunalskatten
ställer stora krav både på kommunpolitikerna i fråga om prioriteringar
och omprövningar och på rikspolitikema i fråga om utformningen
av den ekonomiska politiken sä att inflationen dämpas.

Ett viktigt inslag härvidlag är att förnya den offentliga sektorn.

Det Finns två huvudstrategier för förbättring av den verksamhet som
den offentliga sektom i dag bedriver: dels en inre reformation (ökad
flexibilitet inom den offentliga verksamheten), dels en yttre reformation
(ökad konkurrens genom att enskilda alternativ stimuleras). Folkpartiet
anser att bägge dessa reformationer behövs.

Den inre reformationen innebär att människor får större valfrihet i den
offentliga servicen. Politiker skall ange mål och kontrollera resultat inte
laega sig i alla detaljer. De anställda som besitter den största sakkunska

i. och erfarenheter. måste få större utrymme för sin professionalism.

För landets kommuner skulle en minskad statlig detaljstyrning innebära
ett mycket större utrymme för egna idéer och flexibilitet. Den egna personalen
kan ges större befogenheter och dess professionalism komma bättre
till sin rätt.

Den yttre reformationen innebär slopade offentliga monopol och därmed
att enskilda initiativ släpps fram. När privata entreprenörer tillåts
erbjuda sina tjänster ökar mångfalden och människors valfrihet. Då tvingas
alla aktörer bli effektivare. Ökad konkurrens stimulerar därför också
den offentliga verksamheten.

Den kommunala sektom som helhet (primärkommuner och landstingskommuner)
bör inte få växa med mer än 1% per år. Den väntade demografiska
utvecklingen som bl. a. innebär att andelen äldre i befolkningen okar
kraftigt framöver ställer dock speciella krav på sjukvården och äldreomsorgen.
Sjukvården måste därför tillföras ökade resurser och bör få växa
med ca 2% per år. Den beräknade primärkommunala expansionen kan
komma att behöva övervägas på nytt med hänsyn till befolkningsförändringar
och en omfattande förändring av äldreomsorgens huvudmannaskap.

4. Förslagen i kompletteringspropositionen

Regeringen lägger fram flera förslag som skulle få stor betydelse för den
ekonomiska utvecklingen inom kommuner och landsting om de skulle
komma att genomföras. Den föreslagna höjningen av mervärdeskatten och
den allmänna höjningen av arbetsgivaravgiften och den därav ökade inflationen
skulle leda till en kraftig ökning av kommunernas kostnader. Totalt
sett torde effekten ligga i storleksordningen 2,5 miljarder kr. Som utförligt
redovisas i vår partimotion om den ekonomiska politiken avvisar folkpartiet
dessa förslag till skattehöjningar.

Regeringen föreslår i en särskild proposition också att arbetsgivaravgiften
skall höjas med ytterligare 3 procentenheter i Stockholms län exkl 6

Norrtälje. Från denna föreslagna höjning är kommuner och landsting Mot. 1988/89

undantagna. Detta innebär att en kommun som anlitar enskilda entrepre- Fi86

nörer får ökade kostnader i motsats till en kommun som bedriver samma

verksamhet i egen regi. T. ex. skulle föräldrakooperativa daghem komma

att belastas med höjda avgifter i motsats till kommunala daghem. Vi kan

inte tolka detta på annat sätt än som en bekräftelse på socialdemokratins

envisa vaktslående om de offentliga monopolen och önskemål att på alla

sätt gynna offentlig verksamhet på enskild verksamhets bekostnad. Vi

avvisar således även denna differentiering av den allmänna löneavgiften.

Därutöver föreslås att den s. k. skatteutjämningsavgiften skall beräknas
enbart på det egna skatteunderlaget (således exklusive det tillskott av
skatteunderlag som erhålls genom utjämningssystemet). För att kompensera
den minskning i totalt uttag som därigenom skulle uppstå föreslås
avgiften höjas med 5 öre/skr för primärkommun och 4 öre/skr för landstingskommun.
Enligt vår uppfattning är den föreslagna förändringen välmotiverad.
Därigenom ökar i viss mån omfördelningen mellan rika och
fattiga kommuner till de fattigas förmån.

Regeringen föreslår också att den allmänna skatteutjämningsavgiften
höjs med 8 öre/skr för att betala den automatiska ökningen av skatteutjämningsbidragen
på grund av den ökade medelskattekraften. Som systemet är
uppbyggt ökar skatteutjämningsbidragen med ca 875 milj. kr. Genom den
föreslagna avgiftsökningen på 8 öre/skr får kommunsektorn själv betala
denna bidragsökning, dvs. systemet blir i något högre grad ett inomkommunalt
omfördelningssystem. Vi kan biträda detta förslag.

Annorlunda ställer det sig emellertid i fråga om den föreslagna ökningen
av skatteutjämningsavgiften med ytterligare 9 öre/skr. Motivet för denna
höjning är att delvis finansiera de samtidigt föreslagna ökade statsbidragen
till barnomsorgen. I motsats till de ovan nämnda höjningarna av skatteutjämningsavgiften
med 5 resp 8 öre/skr kommer effekten av de 9 örena att
innebära en omfördelning från fattiga till rika kommuner. Statsbidragen
till barnomsorgen utgår i högre grad till de kommuner som haft råd att
bygga ut barnomsorgen och dessutom gjort detta på det av socialdemokraterna
sanktionerade sättet, medan kommuner som valt andra lösningar får
en betydligt mindre del av bidragen. Avgiften utgår emellertid generellt
lika för alla.

Förslaget innebär således att pengar dräs in generellt från kommunerna
och delas ut som specialdestinerade bidrag. Detta strider mot de principer
om kommunal självbestämmelse och mindre statlig detaljstyrning som
folkpartiet anser bör ligga till grund för statsbidragen. Vi avvisar därför
höjningen av avgiften med 9 öre/skr.

Vår uppfattning i fråga om statsbidragen till barnomsorgen framförs i en
särskild motion. Vi föreslår där en annan utformning av statsbidragen
samt avskaffande av den s. k. lex Pysslingen, dvs. skapande av etableringsfrihet
inom barnomsorgen. Med en sådan utformning av reglerna och ett
slopande av det kommunala monopolet blir det möjligt att förverkliga
målet om full behovstillfredsställelse inom barnomsorgen till utgången av
1991. Med bevarade offentliga monopol torde målet inte kunna nås.

Regeringen föreslår också att den särskilda skatteutjämningsavgiften, 7

den s. k. Robin Hood-skatten, kraftigt utvidgas. Om de föreslagna reglerna Mot. 1988/89
gällt i år skulle 38 kommuner tvingas att betala sådan särskild avgift, Fi86
jämfört med de 6 kommuner som idag faktiskt betalar avgiften. Robin
Hood-avgiften strider mot principen att endast opåverkbara faktorer på
intäktssidan skall utjämnas i systemet. I praktiken är den en straffskatt på
lågskattekommuner. Folkpartiet har hela tiden motsatt sig den progressiva
skatteutjämningsavgiften och vi avvisar således det nu utvidgade förslaget.

Regeringen föreslår också att kommunerna erhåller kompensation för
den avskaffade kommunala beskattningen av juridiska personer samt för
den avskaffade garantibeskattningen. Vi anser inte att dessa kompensationer
skall utgå. För att avskaffandet inte skall träffa enskilda kommuner
alltför hårt föreslår vi dock att ytterligare 100 milj kr tillförs de extra
skatteutjämningsbidragen.

Sammantaget innebär folkpartiets förslag att den kommunala sektorn
tillförs lika mycket pengar som i regeringens förslag, men med större
rörelsefrihet för kommunerna eftersom graden av specialdestinering minskas.

5. Hemställan

Med hänvisning till vad som ovan anförts hemställer vi

1. att riksdagen godkänner de allmänna riktlinjer för den kommunala
ekonomin som anförs i motionen,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförs om statsbidragssystemet,

3. att riksdagen avslår förslaget om bidrag till kommunerna med
anledning av avskaffandet av den kommunala företagsbeskattningen,

4. att riksdagen avslår förslaget om bidrag till kommunerna med
anledning av avskaffandet av den kommunala garantibeskattningen
m. m.,

5. att riksdagen beslutar öka anslaget till extra skatteutjämning
med 100 milj. kr. utöver regeringens förslag,

6. att riksdagen med ändring av regeringens förslag beslutar att
allmän skatteutjämningsavgift utgör 46 öre per skattekrona för
landstingskommun resp. 60 öre per skattekrona för kommun,

7. att riksdagen beslutar avskaffa den särskilda skatteutjämningsavgiften.

Stockholm den 10 maj 1989

Anne Wibble (fp)

Lars De Geer (fp) Ingela Mårtensson (fp)

Lars Leijonborg (fp) Ylva Annerstedt (fp)

8