med anledning av prop. 1988/89:86 med förslag till utlänningslag m.m.

Motion 1988/89:Sf30 av Hans Göran Franck och Ulla-Britt Åbark

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1988/89:Sf30

av Hans Göran Franck och Ulla-Britt Åbark
(båda s)

med anledning av prop. 1988/89:86 med förslag
till utlänningslag m.m.

De långa handläggningstiderna då det gäller utlänningsärenden har varit
och är alltjämt ett mycket allvarligt problem. Även då antalet utlänningsärenden
varit betydligt mindre än nu har problem med långa handläggningstider
varit mycket besvärande främst för de rättssökande.

Orsaken får bia. sökas i att de myndigheter som handlägger dessa ärenden
haft alltför små och otillräckliga resurser till sitt förfogande. Det har
inte hjälpt att det ständigt påtalats att detta är en kortsynt politik, då de
långa handläggningstiderna leder till att samhället åsamkas större utgifter
för de asylsökandes upphälle, logering, sociala kostnader m m.

Flyktingmottagningen har i olika avseenden ständigt varit behäftad med
en bristfällig planering och beredskap.

Det förslag som regeringen nu framlägger syftar till en snabbare och mer
rationell beslutsordning. Med hänsyn till berörda erfarenheter är det dock
risk för att betydelsen av föreslagna förändringar överskattas. Utan en förstärkt
resurstilldelning, förbättrad rekrytering till de beslutande organen
och gynnsammare villkor och status för .handläggare på olika nivåer liksom
mer kvalificerad utbildning av dem, kommer många problem att kvarstå.
Detta gäller även med beaktande av de organisationsförändringar som redan
beslutats.

Instansordning

Reformeringen av utlänningslagstiftningen måste fortsätta. Här kan nämnas
att inga förslag framläggs beträffande vilka instanser som skulle vara
mest ändamålsenliga för beslutsordningen med undantag för att all asylprövning
överförs från polisen till statens invandrarverk.

Denna förändring av asylprövningen är ett väsentligt framsteg. Hur stor
betydelse det får är dock beroende av att rekryteringen av handläggningspersonal
förbättras och förstärks. Detta gäller inte bara invandrarverket
utan även arbetsmarknadsdepartementet.

Som konsekvens av att asylprövningen överförs från polisen till invandrarverket
bör så även ske beträffande utredningsarbetet i asylärenden.
Detta är mest lämpligt och ändamålsenligt.

I propositionen sägs att den översyn av utlänningslagstiftningen som
lagutredningen har företagit inte har innefattat uppdrag att överväga en
annan instansordning än den nuvarande. Utredningen har också uttryckli

gen poängterat att bl.a. den begränsade tid som har stått till utredningens
förfogande har omöjliggjort utformandet av något alternativt system.

Det kan vidare ifrågasättas om regeringen och det ansvariga statsrådet i
så stor utsträckning som nu är fallet prövar överklagningsärenden. Det bör
utredas i vilken utsträckning överförande av ärenden kan ske på andra
instanser. Det kan också ifrågasättas om asylärenden i första instans skall
prövas i annan ordning än genom statens invandrarverk. Både invandrarverket
och departementet uppfattas i stor utsträckning som motparter till de
asylsökande, vilket är olyckligt. Både departementet och invandrarverket
får ägna alltför stor tid åt enskilda, inte sällan komplicerade, ärenden till
förfång för att driva och genomföra en aktiv invandrarpolitik, som under
avsevärd tid blivit eftersatt. Rättssäkerheten främjas av att såväl invandrarverket
som regeringen inte har dessa dubbla arbetsuppgifter.

Här berörda frågor bör bli föremål för nya överväganden, utredning och
förslag.

Detta bör också gälla ett flertal frågor om överklagningsmöjligheter, som
nu inte är tillfredsställande reglerade, bl.a. överklagning av uppehållstillstånd,
visum, uppsikt och verkställighetsbeslut.

Det har under senare tid framförts stark kritik mot bristande rättssäkerhet
och olikmässighet i beslutsfattandet. I propositionen framläggs förslag
som bör leda till förbättringar i dessa avseenden. Detta gäller främst att
muntliga inslag bör användas i större utsträckning och att utförligare beslutsmotiveringar
föreslås.

Det finns emellertid ett flertal förslag mot vilka invändningar måste
göras enligt vår mening.

Muntlig handläggning

Vi anser att muntlig handläggning regelmässigt bör förekomma, om ärendet
drar ut på tiden utöver vad som är normal handläggningstid såväl hos
invandrarverket som hos arbetsmarknadsdepartementet. Detta bör framgå
av själva lagtexten. Det bör vidare av lagtexten framgå att beslut skall fattas
i nära anslutning till den muntliga handläggningen.

Härigenom sätts en press på både den beslutande myndigheten och den
rättssökande och dennes biträde att verka för en snabb handläggning.

Vi anser att det klart skall framgå att muntlig handläggning skall innebära
en regelrätt muntlig förhandling och inte en kontakt i form av ett telefonsamtal
eller besök.

I propositionen sägs att anledning saknas att införa muntlig handläggning
i samband med överklagning. Vi kan inte dela denna uppfattning. Det
kan inte vara tillräckligt att denna möjlighet bara skall finnas hos invandrarverket.
Det kanske mest vanliga skälet till ett avslag på en asylansökan
är att det hänvisas till att lämnade uppgifter av sökanden inte är trovärdiga.
Det är inte möjligt för överinstansen att göra en ändring i tidigare trovärdighetsbedömning
utan att ha haft någon form av muntlig handläggning.

Det förekommer redan i viss utsträckning att den asylsökande och dennes
biträde bereds tillfälle att på begäran muntligen få framlägga sin sak hos
departementet.

Mot.1988/89

Sf30

7

Enligt vår mening bör sålunda samma regler för muntlig handläggning
gälla både hos invandrarverket och hos departementet.

Det offentliga biträdet bör alltid beredas tillfälle att närvara vid muntlig
handläggning.

Delbeslut

När det gäller frågan om delbeslut framläggs inget förslag därom bl.a. beroende
på att invandrarverket i ett remissyttrande uttalat att man är oförhindrad
att meddela sådana beslut. Detta sker dock i mycket liten utsträckning.
Lagutredningsförslaget bör därför genomföras enligt vår mening. Det bör
sålunda i lagen införas en bestämmelse härom på sätt utredningen föreslagit

Det är i och för sig riktigt, som anges i propositionen, att behovet av en
sådan regel minskar i takt med att handläggningstiderna förkortas. Att behovet
av regeln framledes kan komma att minska medför inte att ett behov
av den nu och under avsevärd tid framöver inte föreligger. Genom att delbeslut
fattas i ökad utsträckning kan flyktingen slussas ut i samhället mycket
snabbare.

För att markera behovet härav bör lagutredningens förslag genomföras.
Beslutsmotiveringar

Ändringar i lagen föreslås så att viss sekretessbeläggning kan fortsätta.

Offentlighetsprincipen är viktig. 1 likhet med lagutredningen och lagrådet
anser vi att den tillämpande myndigheten bör avgöra om offentlighetseller
sekretessintresset skall väga tyngst.

Sekretessbeläggningen bör självfallet inte hindra framtagning av en
praxissamling, som riksdagen tidigare uttalat sig för.

Omedelbar verkställighet

Från Röda Korsets, Rädda Barnens, Sveriges Advokatsamfunds och
Svenska Amnestys sida har oro uttryckts vad gäller att den nya grunden för
direktavvisning har utvidgats betydligt. I propositionen understyks (sid.
198) att varje fall bör bedömas individuellt, då det gäller de grunder och
omständigheter som åberopas. Utlänningens intressen måste få väga över i
tveksamma fall.

Förvar och andra kontrollfrågor

De regler som föreslås beträffande förvar och andra kontrollfrågor har
mycket stor likhet med dem som gäller för brottsmisstänkta. Det finns därför
anledning att starkt understryka att de som söker uppehålls- och arbetstillstånd
inte skall behandlas på ett sätt som liknar det som gäller för brottsmisstänkta.
Det är av stor betydelse att bestämmelserna utformas så att de
inte kränker den personliga integriteten hos den rättssökande.

Den mest långtgående åtgärden i utlänningsärenden är förvarstagande.
Det anges i propositionen att uppsikt alltid bör användas istället för förvar

Mot.1988/89

Sf30

8

om det kan anses tillräckligt med sådana åtgärder, vilket skulle följa enligt
propositionen indirekt av § 1 i utlänningslagen. För att göra denna regel helt
tydlig i den praktiska rättstillämpningen är det erforderligt att det införs en
uttrycklig regel härom i likhet med vad som föreslås beträffande barn. 1
lagförslaget sägs nämligen att den som är under 16 år får inte tas i förvar om
det är tillräckligt att han ställs under uppsikt enligt bestämmelserna i § 5
andra stycket.

Vi anser sålunda att en regel av detta slag skall införas för såväl vuxna
som för minderåriga utländska rättsökande.

Normalt sett är uppsikt fullt tillräckligt i avlägsnande- och verkställighetssammanhang.
Kostnaderna torde inte heller bli större utan snarare
mindre.

Vi anser inte att de förvarsmöjligheter som gäller för närvarande skall
utvidgas till att avse de fall att den rättssökandes identitet är oklar när han
eller hon anländer till Sverige. Enligt vår mening räcker det med att sökanden
kan ställas under uppsikt och i händelse uppsikten på grund av sökandens
åtgärder inte kan genomföras beslut om förvar först då fattas. Detsamma
gäller förslaget om förvar för att genomföra utredningen i fallet över
huvud taget. Det förekommer att en utlänning vägrar att inställa sig till
förhör. Han eller hon kan då hämtas till polisen och hållas kvar där för
utredning upp till sex timmar. Kvarhållandemöjligheten kan också utnyttjas
i samband med utlänningens ankomst till Sverige. Som enda skäl för att
detta inte skulle vara tillräckligt anförs i propositionen att det kan vara
svårt eller omöjligt för polisen att kunna genomföra ett förhör under sex
timmar, som utlänningen får kvarhållas för utredningen. Detta problem
bör kunna lösas på annat sätt än genom att man tillgriper förvar av en
utlänning, därför att polisen inte förses med erforderliga resurser. Några
allvarliga olägenheter av den nuvarande ordningen har inte heller kunnat
redovisas.

Det bör i detta sammanhang beaktas att förvar på grund av oklar identitet
enligt förslaget skall kunna pågå i fjorton dagar och i undantagsfall upp till
två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en ännu längre tid.

Vad gäller förvarstagande av barn görs en förbättring såtillvida att det
föreslås att barn inte skall kunna placeras i polisarrest samt att uppsikt skall
ha företräde framför förvar, men i övrigt är förslaget så oklart utformat att
det kan uppfattas som en skärpning av nu gällande regler. Enligt dessa får
utlänning, som är under 16 år, inte tas i förvar utan att det föreligger synnerliga
skäl. När denna regel infördes angavs att det var ytterst viktigt att
förvarsinstitutet inte tillgreps i andra fall än när detta är oundgängligt nödvändigt.
Det uttalades också att det är särskilt viktigt att undvika att barn tas
i förvar.

Nu föreslås istället att kraven skall vara, att det föreligger en uppenbar
risk för undanhållande och att därigenom en förestående verkställighet,
som inte bör fördröjas, blir äventyrad. Dessutom kan förvar ske om det
finns anledning att anta att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i
Sverige. Inte i något av fallen fordras det synnerliga skäl. Särskilt betänkligt
är detta med hänsyn till att det i det andra fallet (brottslig verksamhet)
endast fordras anledning att anta att brottslig verksamhet bedrivs. Detta

Mot.1988/89

Sf30

9

är en klar utvidgning av möjligheten till förvar av barn i dylika fall. Även i
undanhållandefallet har den föreslagna lagtexten uppfattats som en utvidgning
även om så inte har varit avsikten.

Att det fordras synnerliga skäl för förvarstagande, om ett barn skulle
komma att skiljas från sin vårdnadshavare, är en annan och mer begränsad
fråga än den som gäller enligt nuvarande lagstiftning, där det fordras synnerliga
skäl vid en helhetsbedömning av fallet.

Denna redogörelse klarlägger hur svårt det är att utforma reglerna, om
man vill behålla möjligheten till förvarstagande av barn.

Det finns ingen annan utväg, om man vill ge barnen ett förbättrat skydd
och behandling, än att helt förbjuda förvarstagande av barn.

Det är enligt vår mening tillräckligt för att genomföra avvisning och
utvisning att det finns möjligheter till hämtning av polismyndighet och att
barnet och dess vårdnadshavare därvid kan ställas under uppsikt till dess
att beslutet genomförts. De fall det rör sig om är inte så många att det inte
går att genomföra en kvalificerad uppsikt, där det så är nödvändigt.

Det bör i detta sammanhang erinras om att regeringsförslaget inte heller
innebär någon absolut tidsgräns för förvarstagande av barn.

Kroppsvisitation

I princip föreslås att polisman m.fl. får befogenhet att företa kroppsvisitation
i samband med inresekontroll för att eftersöka identitets- och resehandlingar.
Den nuvarande möjligheten att omhänderta returbiljetter behålls
enligt propositionen.

Vi delar lagutredningens uppfattning att det är tillräckligt att inresekontrollen
endast omfattar undersökning av handbagage m.m. Vi anser också
i överensstämmelse med lagutredningens förslag att möjligheterna att
ta hand om resebiljetter bör slopas.

I propositionen understryks kraftigt att det förekommer att människor
flyr från sitt hemland utan att kunna förse sig med identitetspapper av något
slag. Vi delar denna uppfattning.

Förslaget om kroppsvisitiation innebär emellertid en inskränkning i ett
grundlagsskyddat intresse. I händelse av att regeringsförslaget genomförs
kommer det att bli utomordentligt svårt att motverka och kontrollera att
kroppsvisitationen inte går för långt. Enligt propositionen skall kroppsbesiktning
med rätta alltjämt vara förbjudet.

En kroppsvisitation torde inte, om den genomförs endast genom undersökning
av utlänningens kläder, vara effektiv. Det finns goda möjligheter
att gömma handlingar, som inte kan upptäckas genom en kroppsvisitering.
Frestelsen att övergå till kroppsbesiktning kan bli alltför stor. Gränsdragningen
mellan kroppsvisitation och kroppsbesiktning kan vara svår att dra i
praktiken.

Det är därför nödvändigt att använda andra mer effektiva och rättssäkra
medel än kroppsbesiktning och kroppsvisitation för att motverka dokumentlöshet.

Mot.1988/89

Sf30

10

Mot.1988/89

Sf30

Ansvar för transportföretag

I detta sammanhang finns anledning att göra invändningar mot förslaget
mot att transportörer under i princip obegränsad tid i vissa fall skall vara
skyldiga att stå för återtransportkostnader av utlänning.

Förslaget innebär påtagliga risker för att utlänning som behöver undkomma
politisk förföljelse inte kan få skydd eller inte ens få sin sak prövad
här. Det betyder med andra ord att den föreslagna regleringen kan leda till
att transportören inte vågar ta ombord sådana personer som i stor brådska
flyr undan förföljelse och inte heller hunnit skaffa vare sig pass eller erforderliga
tillstånd. Till detta kommer att många flyktingar över huvud taget
inte kan få nödiga handlingar, som skall kontrolleras av transportören för
att denne skall undgå kostnadsansvar. Det är en felbedömning att transportören
väl kan bedöma skälen till att erforderliga handlingar saknas (propositionen
sid. 129).

Vi anser därför att den föreslagna regeln inte bör genomföras. Om så
likväl skulle ske bör uttryckligt undantag göras i lagtexten beträffande kostnadsansvar
för de fall att utlänningen inför transportören förklarar sig vara
asylsökande. Om vederbörande är asylsökande skall i sådant fall inte avgöras
av transportören utan av svenska myndigheter.

Vår uppfattning är att det i likhet med regleringen av returbiljetter endast
kommer att leda till administrativa problem och byråkrati utan att egentliga
effekter och resultat uppnås.

Hemställan

Med hänvisning till det ovan anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen angetts om utredning om instansordning, överklagningsmöjligheter
och utredningsarbete i asylärenden,

2. att riksdagen beslutar om utökad muntlig handläggning i enlighet
med vad som angetts i motionen,

3. att riksdagen beslutar att genomföra lagutredningens förslag om
delbeslut beträffande uppehållstillstånd samt om beslutsmotivering,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen angetts om förvarstagande och behovet av att införa ett
nytt institut, kvalificerad uppsikt, i första hand vad gäller barn,

Omhändertagande av biljetter

Omhändertagande av biljetter har enligt lagutredningen visat sig vara förenat
med betydligt större administrativa problem än väntat. I allmänhet
tillåts inte polisen att lösa in biljetter och flertalet flygbolag accepterar inte
att utsträcka giltighetstiden på polisens begäran. Mot detta anförs i propositionen
inga skäl till bibehållande av den nuvarande regeln.

Med hänsyn härtill anser vi i likhet med lagutredningen att bestämmelsen
bör slopas.

11

5. att riksdagen avslår propositionen såvitt avser kroppsvisitering,
omhändertagande av biljetter och ansvar för transportföretag enligt
vad som angetts i motionen.

Stockholm den 10 april 1989

Hans Göran Franck (s) Ulla-Britt Åbark (s)

Mot.1988/89

Sf30

12