med anledning av prop. 1991/92:150 Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringsproposition)

Motion 1991/92:Fi95 av Mikael Odenberg m.fl. (m)

Inledning

I del II av årets kompletteringsproposition framlägger
regeringen -- på basis av kommunalekonomiska kommitténs
betänkande -- förslag till nytt statsbidragssystem för den
kommunala sektorn.

Förslaget har en rad förtjänster. Förändringen från
styrande, specialdestinerade statsbidrag till ett mer
generellt system med en ''påse'' pengar tydliggör
rollfördelningen mellan staten respektive kommunerna och
landstingen.

Förslaget att ersätta dagens blandning av olika
utjämningsavgifter och bidrag med en nettoöverföring av
medel från staten till den kommunala sektorn är också
positivt. Därmed minskar ''rundgången'' i systemet.

Särskilt viktigt är slutligen att överordnade
samhällsekonomiska och skattepolitiska mål tryggas genom
förlängning av det kommunala skattestoppet.

Utjämningen av inkomster

Det primära syftet med bidragssystemet är att jämna ut
de stora inkomstskillnaderna mellan olika kommuner.
Förslaget innebär att bidraget fortsättningsvis skall relateras
endast till respektive kommuns egen skattebas och inte i
någon del till den verksamhet som kommunen bedriver.
Lokala politiker ges därmed betydligt större frihet att själva
göra prioriteringar och ta ansvar utifrån lokala
förhållanden, behov och önskemål. Detta stärker det
kommunala självstyret samtidigt som resurserna kan
utnyttjas effektivare.

En principiellt viktig fråga är emellertid hur långt denna
inkomstutjämning skall drivas. Regeringsförslaget innebär
en betydligt högre inkomstgaranti än nuvarande
skatteutjämningssystem. Nyttan av detta står inte i rimlig
proportion till merkostnaderna.

Några tydliga motiv för höjningen har varken angetts i
kommunalekonomiska kommitténs betänkande eller i
propositionen. Visserligen är skillnaderna i skatteinkomster
stor men som framgår av sidan 77 i propositionen är
fördelningen samtidigt skev. De 10 procent av kommunerna
som har den lägsta skattekraften ligger på en nivå mellan
69 och 79 procent av den uppräknade medelskattekraften i
riket. De 10 procent som har den högsta ligger i ett betydligt
större intervall, mellan 101 och 166 procent. Det finns med
andra ord ett litet antal kommuner som har mycket hög
skattekraft.

Den skeva fördelningen påverkar givetvis kostnaden för
inkomstutjämningen i systemet. En så hög utjämningsnivå
att endast tre kommuner i riket har högre egen skattekraft
innebär en extremt dyrbar lösning. Den slår dessutom
särskilt mot storstadsregionerna, eftersom det är där och
bland medelstora städer som skattekraften överstiger
riksgenomsnittet.

I likhet med vad flera kommuner i Stockholms län,
Göteborgs och Bohus län samt Malmöhus län anfört i sina
remissvar på kommunalekonomiska kommitténs
betänkande anser vi att den generella garantinivån bör
sänkas i förhållande till regeringens förslag.

Utjämningen av strukturella skillnader

Den del i kommunalekonomiska kommitténs
betänkande som rönt mest kritik har varit det index som
syftar till att kompensera för kostnadspåverkande
skillnader i kommunernas struktur. Utredningen föreslog
fyra faktorer; åldersstruktur, social struktur,
befolkningsgleshet och klimat.

Flertalet remissinstanser har underkänt utredningens
beräkningsmodeller och urvalet av faktorer. Det kan sägas
att kritiken inte varit enhetlig, utan att det funnits ett starkt
samband mellan invändningarna och nackdelarna för just
den egna kommunen. Icke desto mindre kan man inte
bortse från kritiken.

Regeringen har valt att tona ned den mest kritiserade
och orealistiska faktorn, klimatfaktorn. Med denna
modifiering skall strukturindex gälla under 1993 och 1994
och en expertgrupp tillkallas för att framlägga ett nytt, mer
genomarbetat förslag att tillämpas från och med 1995.

Även de andra faktorerna i strukturindex är emellertid
behäftade med stora svagheter. Åldersfaktorn skulle i
princip kunna tas bort eller ersättas med en konstant utan
att förklaringsgraden försämras annat än marginellt.
Faktorn för befolkningsgleshet antar värden som i
praktiken är oanvändbara i den typ av beräkningar som
kommunalekonomiska kommittén har utfört. Hela 98
procent av kommunerna hade ett värde under 10 på denna
faktor. Det högsta värdet var dock 126. Skevheten i
fördelningen av värden gör att gleshetsfaktorn aldrig kan få
stor betydelse för att förklara kostnaderna i kommunerna.

Utformningen av strukturindex bygger på statistiska
beräkningar. Varken kommunalekonomiska kommittén
eller regeringen påstår att de föreslagna faktorerna
förklarar de kommunala kostnaderna, utan de har valts
därför att regressionsanalys utvisat en ganska stor grad av
samvariation mellan faktorerna och de kommunala
kostnaderna. Därmed har man emellertid också sagt att
man inte vet om det framräknade indexet verkligen
avspeglar behov och struktur. Man vet överhuvudtaget inte
vad indexet avspeglar.

Däremot vet vi av tidigare kommunalekonomisk
forskning att särskilda storstadskostnader är en realitet.
Sannolikt ligger storstädernas strukturella merkostnader på
en nivå 20 à 25 procent över genomsnittskommunen. Detta
är en omständighet som också beaktas i liknande system
utomlands, till exempel i Norge och Tyskland.

Den samlade bedömningen blir att det nya
statsbidragssystemet även på denna punkt missgynnar
storstadsregionerna. Detta bör ges regeringen till känna så
att storstädernas speciella problem och strukturella
kostnader kan beaktas av den expertgrupp som skall
tillsättas för översynen av strukturindex.

Utbetalningssystemet för kommunalskatt

Propositionen innehåller även förslag om nytt
utbetalningssystem för kommunalskattemedlen,
innebärande att staten skall överföra dessa till kommunerna
samma år de inbetalas till statsverket.

Det är inte lämpligt att kommunernas likviditet ökar på
statsbudgetens bekostnad vid övergången till det nya
systemet för utbetalning. Omläggningen bör givetvis ske på
ett sätt som är budgetmässigt neutralt för både staten och
kommunerna. I samband med omläggningen föreslås
slopande av den så kallade avräkningsskatten. I denna del
synes förslaget inte uppfylla kraven på neutralitet.

Avräkningsskatten infördes för att neutralisera de
vinster som den samlade kommunala sektorn gjorde i
samband med skatteomläggningen. Den nya skatten slogs
ut på samtliga kommuner utan hänsyn till
skatteomläggningens individuella effekter. Problemet är
emellertid att alla kommuner inte vann på
skatteomläggningen, även om flertalet gjorde det.

Sålunda tillhörde exempelvis Stockholms och Göteborgs
kommuner förlorarna, främst beroende på förändringarna
av kapitalbeskattningen. Utöver att förlora hundratals
miljoner på skatteomläggningen har man alltså tvingats
betala skatt på denna förlust.

Avräkningsskatten föreslås nu avskaffas och för att
bibehålla den budgetmässiga neutraliteten minskas
statsbidragen i motsvarande mån. Ånyo sker emellertid
beräkningen på nationell nivå utan hänsynstagande till att
storstadsregionerna faktiskt förlorat på
skatteomläggningen. Bara för Stockholms stads del har
kommunen beräknat effekten av detta till 1 300
miljoner kronor för år 1993.

Formerna för avvecklingen av avräkningsskatten medför
således ytterligare en kraftig och godtycklig omfördelning
av resurser från storstadsregionerna till andra delar av
landet. Detta är inte acceptabelt utan det måste ankomma
på regeringen att till riksdagen återkomma med förslag till
kompensation för de drabbade storstadskommunerna i
denna del.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om graden av inkomstutjämning i
det nya statsbidragssystemet för kommunerna,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om utjämningen av strukturella
skillnader mellan kommunerna,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om kompensation till
storstadskommunerna för avräkningsskattens effekter.

Stockholm den 11 maj 1992

Mikael Odenberg (m)

Hugo Hegeland (m)

Lennart Fridén (m)

Göran Åstrand (m)