med anledning av prop. 1992/93:187 Individuellt pensionssparande

Motion 1992/93:Sk34 av Christina Linderholm (c)

Inledning

I regeringens proposition 1992/93:187, Individuellt
pensionssparande, föreslås att ett nytt långsiktigt bundet
sparande införs efter förebild av sparande i
pensionsförsäkring. Det nya sparandet, som inte innehåller
några försäkringsinslag, skall i princip endast kunna ske hos
banker och fondkommissionärer.

Individuellt pensionssparande skall kunna ske i tre olika
former nämligen på inlåningskonto i bank, genom andelar i
värdepappersfonder eller i enskilda värdepapper.

Syftet med den nya lagstiftningen är dels att öka det
totala sparandet i samhället, dels öka konkurrensen om
pensionssparandet för att uppnå en kostnadseffektivare
förvaltning av pensionsmedlen.

En av de viktigare utgångspunkterna för den föreslagna
lagstiftningen är att det nya systemet skall vara
konkurrensneutralt i förhållande till försäkringssparande.

Remissinstansernas synpunkter

Flera av de mer betydelsefulla remissinstanserna är
starkt kritiska till förslaget, däribland Riksbanken och
Riksgäldskontoret.

Endast de instanser som har anknytning till banksektorn
tillstyrker förslaget i sin helhet utan några egentliga
invändningar.

Riksbanken uttalar i sitt remissyttrande att selektiva
sparstimulanser generellt sett bör undvikas och att ett
skattemässigt gynnat pensionssparande inte bör utgöra
undantag från denna regel. Vidare avstyrker Riksbanken
pensionssparande med inlåningskonto i bank.
Bankinlåningens centrala roll i betalningssystemet medför,
enligt Riksbanken, att staten får ett särskilt ansvar för
sparande på inlåningskonto i bank samtidigt som staten har
svårt att på lämpligt sätt begränsa sitt åtagande gentemot
banksystemet. Riksbanken påpekar att realiteten i dessa
problem på senare tid har demonstrerats av de statliga
insatser som krävs för att rädda vissa banker. Under dessa
omständigheter kan det enligt Riksbankens mening inte
uppfattas som ändamålsenligt att via skattesystemet
subventionera banksparandet.

Riksgäldskontoret avstyrker i sitt remissyttrande
förslaget i sin helhet. Riksgälden anför att användningen av
selektiva sparstimulanser enligt all erfarenhet är ett dyrt och
ineffektivt sätt att öka sparandet samt att förslaget medför
ytterligare försvagning av statsbudgeten. De totala
statsfinansiella kostnaderna för förslaget har
Riksgäldskontoret beräknat uppgå till ca 2 miljarder kr per
år.

Riksförsäkringsverket anför för sin del att införandet av
förslaget borde avvakta den pågående utredningen om de
offentliga pensionerna.

I flera remissinstansers yttrande, där ibland
Finansinspektionens, påpekas att förslaget inte uppfyller
önskvärd konkurrensneutralitet. Man förutsätter därför att
motsvarande regler införs även på försäkringsområdet
innan den nya lagstiftningen träder i kraft.

Lagrådets yttrande

Även Lagrådet uttalar stark kritik mot förslaget i sin
helhet och anför bland annat följande:

En mer sammanfattande observation är att
ifrågavarande förslag utarbetas på grundval av en
departementspromemoria som -- i förhållande till de
behandlade frågekomplexens betydelse, omfång och
svårighetsgrad -- framstår som jämförelsevis kortfattad och
i en del stycken otillräckligt övervägd. Detta gäller inte
minst de i promemorian redovisade specialmotiveringarna,
som därigenom inte alltid kan antas bli särskilt vägledande
inför uppkommande tillämpningsproblem. Nu anförda
brister har enligt lagrådets mening inte helt kunnat
avhjälpas under den fortsatta beredningen inom
regeringskansliet. Till detta kan ha bidragit att även
remissinstanserna synes ha avgett sina yttranden under viss
tidspress.

Lagrådet säger vidare i sitt yttrande att en förutsättning
för att förslaget kan läggas till grund för lagstiftningen är att
ytterligare bearbetning sker.

Med hänsyn till den tidspress under vilken arbetet med
att ta fram en proposition bedrivits har departementet inte
haft möjlighet att i tillräcklig omfattning beakta de
synpunkter som framförts från Lagrådet.

Synpunkter

Ett av huvudsyftena med den nya lagstiftningen är att
öka konkurrensen om pensionssparandet och på så sätt
uppnå en kostnadseffektiv förvaltning av pensionsmedlen.

För att detta skall bli möjligt krävs att spararna har
möjlighet att överblicka och värdera olika sparalternativ
utifrån bland annat kostnads- och flexibilitetsaspekter.

Pensionssparandet i samhället bedrivs f n genom en rad
olika institut som i sin tur verkar under skilda regelverk och
med delvis olika tillsyn. Instituten utgörs av
livförsäkringsbolag, fondförsäkringsbolag,
försäkringsföreningar, pensionsstiftelser, företagens
kontolösningar samt de offentliga pensionerna. Den
särskilda lagstiftning som gäller för vart och ett av dessa
institut har växt fram successivt under hela 1900-talet.
Regelverken präglas därför av respektive tids värderingar
och synsätt när det gäller placeringsregler, tillsyn m m.

Risken med ytterligare en speciallagstiftning för
pensionssparande är att istället för att förbättra
effektiviteten genom ökad konkurrens åstadkomma en
motsatt situation. Genom ytterligare en i sig komplicerad
sparform försvåras överblicken för konsumenterna när det
gäller val av olika sparalternativ. Denna situation försvårar
konkurrens istället för tvärtom vilket i sin tur leder till
försämrad effektivitet.

Istället bör en samlad översyn ske av regelverken för de
skilda pensionssystemen med målsättning att åstadkomma
generella förenklingar och förbättringar.

En sådan översyn skulle också kunna samordnas med
pensionsarbetsgruppens slutförslag om ett reformerat
allmänt pensionssystem. Förslaget förväntas bli presenterat
under maj månad 1993.

Ett nytt sammanhållet regelverk för pensionssparande
kan sedan gälla för samtliga institut som verkar på
sparandemarknaden. Härigenom skapas reella möjligheter
för förbättrad konkurrens och ökad effektivitet.

En annan viktig fråga som rör konkurrensneutraliteten
och som Riksbanken behandlar i sitt remissyttrande är de
under senare tid utfärdade statliga garantierna för
bankernas och i bankkoncerner ingående
finansieringsinstituts åtaganden. Ett individuellt
pensionssparande inom banksystemet riskerar med
nuvarande utveckling på den finansiella marknaden att
subventioneras såväl vid insättning genom skatteavdrag
som vid uttag genom statens garantier för att infria
bankernas åtaganden gentemot spararna. Dessa statliga
åtgärder får en konkurrenssnedvridande effekt i
förhållande till försäkringsbolagen som tvingas att möta
nedgången på den finansiella marknaden på egen hand
bland annat med sänkta återbäringsräntor som följd.

Förslaget innehåller också en utvidning av
pensionssparandemarknaden till utländska sparinstitut.
Detta innebär att skatteavdrag medges för insättning på
konto i utländsk bank genom filial i Sverige och att
sparandet kan ske i annan valuta än svenska kronor.

En sådan utvidgning är emellertid inte påkallad pga EGs
regelsystem om konkurrensneutralitet.

Enligt EG-domstolen, som i de s k Bachmanmålen bland
annat prövat frågan om skatteförhållanden kring
pensionsförsäkring, kan ett land föreskriva restriktioner
beträffande avdragsrätt för utländsk pensionsförsäkring
utan att detta strider mot Romfördraget.

Slutligen kan tidpunkten för ett ikraftträdande av
förslaget starkt ifrågasättas från en helt annan
utgångspunkt. Sedan förslaget presenterades under
försommaren 1992 har den ekonomiska situationen i landet
genomgått en stark försämring. Osäkerheten kring den
ekonomiska politiken, ändrade skatteregler m m har gjort
att sparkvoten i Sverige ökat kraftigt under senare tid.
Detta upplevs samfällt av ekonomiska experter som ett stort
problem, åtminstone i det korta perspektivet. För att få fart
på Sveriges ekonomi krävs att den inhemska efterfrågan
ökar. Bland annat uttalar regeringens egen utredare i
betänkandet ''Sparar vi för lite'', SOU 1992:97, att det finns
anledning att i dagsläget vara mycket försiktig med
ytterligare åtgärder i syfte att stimulera hushållssparandet.
Utredaren påpekar vidare att rimligen föreligger bättre
möjligheter om något eller några år att avgöra om
stimulanser till hushållssparandet är nödvändiga.

Att i detta läge föreslå en speciallagstiftning för att
ytterligare stimulera hushållssparande verkar inte särskilt
genomtänkt.

Om nya sparstimulanser i ett längre perspektiv är
nödvändiga kan således bättre avgöras om något eller några
år och en naturlig slutsats av den förda argumentationen är
därför att reformen bör skjutas upp åtminstone till dess att
det statsfinansiella läget klarnat.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen beslutar att lag om individuellt
pensionssparande skall träda i kraft tidigast den 1 januari
1995.

Stockholm den 13 april 1993

Christina Linderholm (c)