med anledning av prop. 1997/98:105 Det allmännas skadeståndsansvar

Motion 1997/98:L26 av Bengt Harding Olson och Kerstin Heinemann (fp)

I det fullkomliga rättssamhället ges skydd mot kränkningar och där finns inga offer. Verkligheten är dessvärre en annan. Många människor drabbas av övergrepp av varierande slag och då av brottslingar och medier men ibland även av myndigheter. Här behandlas bara myndighetsoffrens rättsställning i vårt samhälle.

1 Glömda myndighetsoffer

Våra myndigheter fungerar nog väl i internationell jämförelse men kan givetvis bli bättre och är framför allt inte ofelbara, och felaktiga myndighetsåtgärder kan hårt drabba enskilda människor. Det mest uppmärksammade fallet är bilhandlaren Halvar Alvgard som till slut fick ersättning av staten av nåd eftersom lagen var otillfredsställande. Andra fall med myndighetsfel framgår av JO:s ämbetsberättelser.

Det kan handla om felaktig rättstillämpning, försenad handläggning, försummad service, underlåten kontroll eller felaktiga upplysningar men också om oriktiga frihetsinskränkningar i form av frihetsberövanden eller andra tvångsåtgärder. Gemensamt för samtliga fall är att enskild person drabbats av skada.

2 Gällande regler

Vid felaktig myndighetsutövning finns ett straffrättsligt ansvar främst genom tjänstefelsbrottet. Ansvarets omfattning har varierat över tiden. Under senare år har lagstiftningen skärpts och ansvaret utvidgats, men detta har inte fullt ut slagit igenom i rättstillämpningen.

Skadeståndsrätten är dock ofta viktigare för myndighetsoffren. Enligt gällande rätt har myndighetsoffret i vissa fall rätt till skadestånd. Men regelsystemet är otillfredsställande enligt allmän uppfattning. I princip krävs att vederbörande tjänsteman har varit vårdslös för att myndighetsoffret ska få skadestånd. Om så inte är fallet blir det inget skadestånd även om myndighetsfel föreligger. Resultatet blir detsamma även om den drabbade inte gjort minsta fel själv.

Några specialfall finns dock särskilt vid frihetsberövanden inom straffprocessrätten exempelvis anhållande och häktning. Där gäller mera generösa regler, nämligen s.k. strikt ansvar. Det innebär att en person, som varit anhållen eller häktad under minst 24 timmar och målet avskrivits av åklagare eller ogillats av domstol, har rätt till skadestånd även om vårdslös myndighetsutövning ej förekommit. Nedsättning av skadestånd kan dock ske för att undvika oskäliga resultat.

3 Viktig utredning

Under lång tid har kritik framförts mot gällande rätt som kulminerade under Alvgard-processen. En parlamentarisk utredning tillsattes under 1989 och efter en ingående analys presenterades ett förslag i juni 1993.

De framförda förslagen innebar att det skulle bli lättare att få skadestånd vid felaktig myndighetsutövning och felaktig myndighetsinformation men också vid oriktiga frihetsberövanden även under kortare anhållningstid samt vid lagligt våld, d.v.s. då exempelvis polis lagligen skadat utomstående till person eller egendom och den drabbade är utan skuld. Man förtydligade även nedsättningregel.

Det blev ett blandat remissutfall, där remissinstanserna var principiellt positiva, men i de konkreta förslagen uppvisades en splittrad bild. Skadestånd vid felaktig myndighetsinformation tillstyrktes av den privata sektorns företrädare. Däremot avstyrkte myndighetssidan och pekade på stora problem inklusive stora kostnader, men eventuellt kunde man godtaga en begränsad reform. Motsvarande bild gäller skadestånd vid frihetsinskränkning men några remissorgan ville gå längre än utredningsförslaget. Stor enighet förelåg om bifall till förslaget om ersättning vid lagligt våld. Ersättning för rättegångskostnader i ersättningsfall tillstyrktes av de flesta instanser.

4 Otillräckligt utredningsförslag

Denna utredning tillsattes – om än motvilligt – sedan en riksdagsmajoritet slutit upp bakom ett flerårigt krav från bl.a. Folkpartiet.

Kraven på förändringar var ur liberalt perspektiv självklara. Det är djupt otillfredsställande att enskilda människor som oriktigt drabbats av statlig maktutövning i vissa fall inte får skadestånd. De enskilda människornas tilltro till den offentliga makten förutsätter – inte att fel aldrig begås – men väl att, när ett fel har blivit begånget, de som drabbats blir kompenserade.

Kommitténs huvuduppgift, att utreda hur det allmänna skall svara för skador som uppstår för enskilda i anslutning till myndigheters arbete, har till stor del lösts på ett tillfredsställande sätt.

Vi har dock i reservation och särskilt yttrande pekat på andra lösningar och viktiga problem. Det har då gällt följande punkter, nämligen strikt ansvar vid gripande, vidgad jämkningsregel, kortare preskriptionstid, ideellt skadestånd vid ämbetsbrott, större ansvar för vissa datorfel, ersättning för rättegångskostnader, ersättningsgill skada, rimlig bevisbörda, ersättningsbeloppens storlek och valet av generell ansvarighetsgrund.

5 Allvarligt dröjsmål

Utredningsförslaget överlämnades alltså för nästan fem år sedan. Frågan om förbättrad lagstiftning har stötts och blötts år ut och år in men främst med justitieminister Laila Freivalds som ansvarig.

Löften om lagförslag från regeringen har givits vid upprepade tillfällen även direkt från riksdagens talarstol. Men dessa löften har ständigt brutits. I regeringens propositionsförteckningar har frågan upptagits flera gånger utan att någon proposition har avlämnats till riksdagen.

Efter alla dessa år ligger nu äntligen en proposition på riksdagens bord.

6 Nya myndighetsoffer

Men under denna långa väntan har nya myndighetsoffer tillkommit, alltså medborgare som oförskyllt drabbats utan att få skadestånd av den felande myndigheten. Här skall bara nämnas tre exempel.

• Den cancersjuke pensionären Ingemar hämtades av polisen som misstänkt för brott. Han hämtades på ett brutalt sätt av polis med kpistar och skottsäkra västar. Både Ingemar och hustrun blev naturligtvis vettskrämda. Senare visade det sig att man hämtat helt fel person.

• Makarna Bodil och Bengt köpte en fastighet efter upplysning från kommunen att inga aktuella byggnadsplaner berörde området. Denna information var helt felaktig. En stor riksbangård var nämligen under planering. Resultatet blev ekonomisk katastrof för familjen.

• Den 80-åriga Margit var åskådare till ett karnevalståg. Hon slogs omkull av en tredskande polishäst, som ryttaren inte lyckades kontrollera. Hon bröt både armbåge och höft.

Uppenbarligen har alla dessa personer lidit stor skada var och en på sitt sätt men ändå inte fått någon som helst ersättning och därmed drabbats av allvarlig rättsförlust. Genom en ny och förbättrad lag skulle i varje fall skadestånd tillkomma dessa myndighetsoffer som fullständigt oförskyllt drabbats av felaktig myndighetsverksamhet.

7 Undermåligt lagförslag

Lagförslaget utökar möjligheterna till skadestånd vid felaktigt frihetsberövande och andra frihetsinskränkningar samt vid lagligt våld. Dessutom öppnar regeringen för ersättning vid felaktig myndighetsinformation. För övrigt ökas möjligheten till jämkning.

Emellertid frångår regeringen utredningsförslaget på flera viktiga punkter, nämligen dels vid kortare frihetsberövanden, dels vid andra frihetsinskränkningar, dels vid felaktig myndighetsinformation och dels beträffande ersättningsrättens omfattning.

Dessutom har vår reservation jämte särskilda yttranden för att utvidga ansvaret i förhållande till utredningsförslaget ej vunnit gillande på någon punkt.

Sammanfattningsvis kan propositionen inte bedömas annat än som ett undermåligt lagförslag. Myndighetsoffrens skadeståndsrätt utvidgas helt otillräckligt, särskilt genom att inte ens utredningens förslag godtas på flera viktiga punkter. Detta framgår i all sin nakenhet när regeringen dels talar om risk för ökade kostnader istället för chans att ersätta oskyldigt drabbade myndighetsoffer, dels konstaterar att förslaget endast kommer att medföra begränsade kostnadsökningar.

8 Rimlig utformning

8.1 Utgångspunkt

En tillfredsställande förbättring av skadeståndsrätten bygger på utredningens förslag med vissa viktiga tillägg.

Först och främst måste förändringar ske i vidgande riktning, så att skadeståndsrätt kan uppkomma i ytterligare fall. Vidare bör möjligheterna till ersättning för rättegångskostnader förbättras. Med inskränkande verkan bör införas dels en förkortad preskriptionstid, dels större jämkningsmöjligheter.

Våra förslag behandlas mera ingående i det följande.

8.2 Frihetsinskränkningar

Frihetsinskränkningar kan vara av flera olika typer, därvid vissa utgör frihetsberövanden genom judiciella eller administrativa beslut.

Därvid bör man göra skillnad mellan verkliga frihetsberövanden, dvs. åtgärder som innebär att den enskilde låses in, och sådana frihetsinskränkningar som medför endast en viss inskränkning i rörelsefriheten exempelvis reseförbud. Det kan också vara motiverat att göra skillnad mellan judiciella och administrativa frihetsberövanden.

Idag gäller för kortare frihetsberövanden att en oskyldig inte har rätt till ersättning om han varit frihetsberövad under högst 23 timmar och 59 minuter. Utredningen föreslog att denna s.k. 24-timmarsregel skulle avskaffas, därför att redan själva ingripandet inte sällan är omtumlande och smärtsamt för den enskilde. Ett frihetsberövande är ett allvarligt ingrepp i den enskildes frihet och det finns därför särskild anledning att se allvarligt på dessa fall och att vara generös när någon därigenom åsamkas skada, menade en enig utredning. Den nuvarande 24-timmarsregeln – fortsatte utredningen – har också uppfattats som formalistisk och det är uppenbart att även ett kortvarigare frihetsberövande kan vålla beaktansvärd skada, fastslog utredningen med samma enighet. Detta resonemang bör gälla beträffande samtliga typer av frihetsberövanden. Det är otillbörligt att en sådan självrisk ska drabba oskyldiga medborgare. Fall med krav på oskälig ersättningsrätt kan utsorteras genom en regel om jämkning även till noll av begärd ersättning.

För judiciella frihetsberövande krävs självklart likabehandling av anhållna resp. gripna personer. Därför bör strikt ansvar gälla även vid gripande. Det är orimligt att göra skillnad mellan den som grips och den som anhålls. Ur den enskildes synvinkel är det av underordnad betydelse om ingripandet mot honom rubriceras som gripande eller anhållande. För den enskilde är det väsentliga naturligtvis att åtgärden vidtas mot honom – kanske i grannars eller arbetskamraters närvaro – på grund av en misstanke om brott och att han sedan inlåses i en cell hos polisen. Det kan vara tillfälligheter som avgör om man blir anhållen omedelbart eller om man blir gripen. Som ett avgörande skäl mot att behandla anhållandefallen och gripandefallen lika har framförts att det skulle hindra polisen i arbetet. Vi är övertygade om att det i stället skulle innebära en trygghet för polisen. Polismännen skulle med vårt förslag veta att den drabbade får ersättning om skada skulle råka uppkomma vid ett felaktigt polisingripande. Dessutom konstaterar även regeringen att en ordning som innebär att oskyldigt drabbade får ersättning kan bidra till ett ökat förtroende för polisen.

Vad gäller administrativa frihetsberövanden och övriga frihetsinskränkningar kan propositionens inställning godtagas.

8.3 Felaktig myndighetsinformation

Regeringsförslaget innebär ett vidgat ansvar för felaktig myndighetsinformation. Lagregeln har i huvudsak utformats på ett bättre sätt än utredningsförslaget, men samtidigt föreslås en kraftig begränsning genom att för ersättning ska krävas särskilda skäl. Resultatet blir att ersättningsrätten riskerar att bli en chimär.

En bättre modell för att uppnå en rimlig begränsning kan uppnås genom att ersättning kan jämkas vid medvållande från den skadelidande själv till den uppkomna skadan.

8.4  Ideell skada

1 kap. 3 § skadeståndslagen reglerar vid vilka brott ersättning för ideell skada -- utan samband med personskada – kan utgå. Självständigt ämbetsbrott torde endast i undantagsfall utgöra sådant brott som avses i detta lagrum.

Därför bör 1 kap. 3 § skadeståndslagen omfatta alla brott i 20 kap. BrB. Den enskilda människan är ju beroende av och ofta i underläge mot myndigheter. Risk finns att den enskilde utsätts för kränkning i myndigheternas verksamhet. Medborgarnas tilltro och tillit till samhällets maktapparat är viktig. Det är därför helt självklart att den som av en tjänsteman utsätts för ämbetsbrott alltid skall ha rätt till ersättning för den kränkning han har lidit.

Denna uppfattning bör riksdagen markera till ledning för det pågående beredningsarbetet inom regeringen.

8.5 Laglig våldsanvändning

Det är bra att man äntligen lagfäster det allmännas självklara skyldighet att ersätta skador som uppkommit på grund av att polis, kronofogde m.fl. har använt lagligt våld. Men det är beklagligt att regeringen inte samtidigt utvidgade regeln till att avse det mycket vanliga fallet att någon utan egen skuld drabbats av sakskada i samband med kriminalteknisk undersökning.

8.6 Kortare preskriptionstid

I propositionen föreslås bibehållande av nu gällande 10-årig preskriptionstid trots att utredningen föreslår 6 månaders specialpreskription. Vi menar att det finns skäl att återgå till den 3 månaders preskriptionstid som gällde innan allmän preskription om 10 år infördes i den nu gällande lagen om ersättning vid frihetsberövanden. För övrigt är preskriptionstiden 3 månader i Norge och 2 månader i Danmark. Den av oss föreslagna tidsfristen kan därför ej rimligen anses otillbörligt kort i Sverige.

8.7  Ersättningens omfattning

Den nya lagen (LSM) bör omfatta – förutom ersättning för andra skador – även person- eller sakskada. Detta är även utredningens uppfattning. Dessutom är det för den enskilda människan naturligtvis obegripligt att en uppkommen person- eller sakskada inte skall vara ersättningsgill bara därför att regeringen – på odokumenterade grunder – påstår att sådana skador är ovanliga.

Utredningen har valt att inte närmare gå in på skadeståndens storlek. När ersättningsskyldighet föreligger är det dock logiskt och rimligt att ersättningsbeloppen av de skadelidande uppfattas som acceptabla. Av tradition har den svenska skadeståndsnivån varit låg i jämförelse med flera andra länder. Förbättringar kan nu väntas i vart fall beträffande ersättning för ideell skada. Men ännu saknas rättslig möjlighet till ersättning för ränteförluster. Dessutom finns inom svensk rätt en svårförklarlig diskrepans, nämligen att ersättningsnivån är högre vid datorfel och inom arbetsrätten än vid exempelvis myndighetsfel. Här hade det varit naturligare med en rättslig harmoni vid fastställandet av ersättningsbeloppen.

8.8 Vidgad jämkningsregel

Möjligheterna till jämkning av det allmännas skyldighet att utge ersättning till skadelidande är idag otillfredsställande. Regeringens förslag förbättrar situationen men inte tillräckligt. Rättsläget skulle bli acceptabelt och mera lättolkat om jämkningsregeln preciseras samtidigt som möjligheterna till jämkning utökas.

Utgångspunkten för denna undantagsregel vara att jämkning skall ske om den skadelidande själv varit medvållande till den uppkomna skadan. Den lämpliga grundregeln bör då innebära att ersättning skall kunna jämkas om den skadelidande själv medverkat till skadan. Naturligtvis skall den skadelidande som sökt försvåra sakens utredning eller sökt undandra sig förundersökning eller lagföring inte äga rätt till ersättning. Samtidigt bör understrykas att alltjämt skall gälla att ersättning inte får jämkas på den grunden att misstanke om brott kvarstår utan att skuldfrågan är klarlagd.

8.9 Rimlig bevisbörda

Vad gäller frågan om valet av generell ansvarighetsgrund har vi – efter att med viss vånda ha släppt kravet på strikt ansvar – accepterat att rätten till skadestånd förutsätter fel eller försummelse på skadevållarens sida (med vissa särskilda undantag). Avgörande för detta ställningstagande har varit att det här gäller en objektiv bedömning av det förfarande som har orsakat skadan och att subjektiva ursäkter inte fritar från ansvar. Härigenom kommer rättstillämpningen i det enskilda fallet att ligga nära det strikta ansvaret. Om rättstillämpningen inte skulle tillgodose dessa intentioner finns anledning att ompröva denna generella ansvarsgrund.

Utredningens förslag till den nya lagen (LSM) innebär att den skadelidande har bevisbördan för omständigheter som medför att en åtgärd varit oriktig enligt 5 § LSM. Vi vill dock understryka att utredningsförslaget inte får bli en skenreform. Beviskraven skall således inte ställas så högt att det i praktiken blir omöjligt för den skadelidande att få ersättning. Istället bör man visa generositet även vid bevisprövningen. Det är angeläget att denna syn kommer till uttryck i motivtexten till denna lagstiftning.

8.10 Ersättning för rättegångskostnader

När det gäller frågan om ersättning för rättegångskostnader har regeringen avstått från att lägga fram några konkreta förslag. Denna fråga ses som en del av den större frågan om enskildas rätt till ersättning för rättegångskostnader i förvaltningskostnader i förvaltningsprocessen i allmänhet. Härvidlag görs hänvisning till det reformarbete som pågår.

Vi menar dock att riksdagen nu klart bör uttala sig principiellt om vikten av att här anlägga ett generöst perspektiv samt föreslår att en särregel införs för nu aktuella fall av felaktig myndighetsverksamhet så att möjligheterna till ersättning för rättegångskostnader förbättras.

8.11  Ekonomiska konsekvenser

Vi menar dock att en viss ökad kostnad inte kan utgöra tillräckliga skäl mot denna rättssäkerhetsreform i vår utformning. Det är ju inte rimligt att det är den enskilde skadelidande som ensam ska bära uppkomna kostnader på grund av felaktiga myndighetsåtgärder. Ur liberalt perspektiv är det självklart att dessa istället solidariskt skall bäras av staten. Bristande samhällsresurser är heller inget bärande skäl till avslag på utredningsförslaget och detta inte ens enligt regeringen.

För övrigt tror vi inte att det är så illa ställt med våra myndigheters verksamhet att ersättning till följd av myndighetsfel skulle ruinera staten men om så skulle vara fallet är det extra angeläget att vidta åtgärder bl.a. på skadeståndssidan.

8.12  Nödvändig uppföljning

Alla reformer på rättssäkerhetens område bör utvärderas efter lämplig tid. Den nu aktuella reformen måste uppföljas kontinuerligt och noggrant. Om lagstiftningen får den utformning som regeringen föreslår är en sådan uppföljning en extra angelägen åtgärd.

9 Sammanfattande slutsats

Avslutningsvis måste betonas att det är hög tid att modernisera skadeståndsregleringen vid felaktig myndighetsverksamhet. Ärendet får inte efter denna långa förhalning avslutas med en dålig lagstiftning. En acceptabel lösning kan vara regeringsförslaget förbättrat med motionens förslag.

Målet måste vara att i ett rättssamhälle ska myndighetsoffer i vart fall hållas ekonomiskt skadeslösa. Med genomförande också av de av oss här föreslagna förändringarna är vi övertygade om att den enskilda människans rättsställning klart skulle uppfylla rättssamhällets krav.

10 Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ersättning vid felaktigt gripande,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ersättning vid felaktig myndighetsinformation,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ersättning vid ämbetsbrott,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ersättning vid lagligt skadegörande handling,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om kortare preskriptionstid,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ersättningens omfattning,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om rimlig bevisbörda,

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om vidgad jämkningsregel,

9. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om ersättning för rättegångskostnader,

10. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförts om uppföljning av lagstiftningens tillämpning.

Stockholm den 8 april 1998
Bengt Harding Olson (fp)	Kerstin Heinemann (fp)

Elanders Gotab, Stockholm 2002