med anledning av prop. 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting

Motion 2003/04:Fi42 av Mikael Odenberg m.fl. (m)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen beslutar om lagändring vad gäller hantering av synnerliga skäl i balanskravet i enlighet med vad som anges i motionen.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om utredning av stabila planeringsförutsättningar, åtgärder för att bidra till jämnare utveckling av kommunernas intäkter, balanskravets framtida utformning och dess roll för målen för hela den offentliga sektorns samt kommunernas storlek på det egna kapitalet.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om åtgärder mot kommunal skatteplanering.

Motivering

Regering och riksdag har på olika sätt försökt öka kontrollen över de offentliga finanserna. Pensionssystemet har skilts från statens finanser, mål för den offentliga sektorns överskott över en konjunkturcykel har införts liksom tak för statens utgifter. Dessutom skall kommunernas och landstingens budgetar vara i balans. I grunden är allt detta bra, men det finns också flera problem.

Med många mål och regler för den offentliga sektorns ekonomi riskerar man att snäva in det ekonomiskt-politiska utrymmet på ett icke önskvärt sätt. Pensionssystemet lever sitt eget liv, den offentliga sektorn och den kommunala sektorn har ålagts vissa saldomål. Stora delar av kommunernas kostnader är strukturella. Samtidigt är statens utgifter begränsade/låsta av utgiftstaket. I slutändan innebär detta, något förenklat, att det främst är statens och kommunernas inkomster som kan användas för att säkerställa att hela den offentliga sektorns överskottsmål nås.

Statens och kommunernas intäkter är emellertid starkt konjunkturberoende. Även om den offentliga sektorns saldo varierar över konjunkturcykeln riskerar målen att förstärka den cykliska variationen. Regeringen aviserar i propositionen (s. 16) åtgärder som eventuellt kan bidra till en jämnare utveckling av kommunernas intäkter och därmed skapa mer stabila planeringsförutsättningar. Vi stöder denna ambition men anser att balanskravets utformning bör övervägas ytterligare.

En övergripande synpunkt är att det i propositionen saknas en mer genomgripande analys av hur den offentliga ekonomin bör utvecklas och den kommunala ekonomins del i detta. Regeringen har som mål att det offentliga sparandet skall uppvisa ett överskott motsvarande 2 procent av BNP över en konjunkturcykel. Vid sidan om det faktum att man inte når målet, framgår inte syftet med målet. Motiv som har angivits har varit att man vill ha säkerhetsmarginaler i finanserna, vilket kan vara rimligt. Men varför skall dessa marginaler och därmed den offentliga sektorns nettotillgångar stiga trendmässigt? Varför är offentligt sparande bättre än privat? Listan på frågor kan göras längre; svaren uteblir.

Vi anser att utgångspunkten bör vara ett skuldmål. Det är svårt att förstå varför målet för den ekonomiska politiken även på lång sikt skall vara formulerad i termer av ett överskottsmål. Ett permanent överskott innebär, förenklat, att den offentliga sektorns tillgångar kontinuerligt stiger. Målet bör i stället vara att uppnå en nivå på den offentliga skulden som är långsiktigt hållbar och inte kräver ett stigande skattetryck. En sådan skuldnivå skapar de bästa planeringsförutsättningarna för ekonomisk tillväxt. Under tiden till dess att den önskade skuldnivån nåtts bör man formulera ett mål för den offentliga sektorns överskott som leder till att skuldmålet nås.

För att undvika okontrollerad försvagning av finanserna kan det finnas skäl att ha balanskrav på delar av den offentliga verksamheten. Generellt gäller att ju högre grad av statlig medfinansiering och låg grad av självstyre, desto hårdare bör balanskraven vara. Detta betyder exempelvis att utformningen av den kommunala skatteutjämningen och graden av statlig reglering och finansiering av kommunal verksamhet borde påverka i vilken mån balanskrav bör åläggas kommunerna. Även detta bör utredas och klargöras i den av oss föreslagna utredningen. Till saken hör också att en betydande del av kommunernas utgifter är strukturellt betingade, dvs. kommunernas möjligheter att påverka kostnaderna är begränsade. Samtidigt är intäkterna starkt påverkade av konjunkturläget.

Inte heller har regeringen utrett hur tillfälliga intäktsökningar hos kommunerna skall hanteras. Det finns och har funnits tendenser till att inteckna tillfälliga förbättringar i termer av permanenta utgiftsökningar. Detta har naturligtvis skapat bekymmer när intäkterna normaliserats och medfört ett tryck uppåt på skatterna. De högre skatterna har sedermera bidragit till en högre arbetslöshet. Även denna problematik bör ingå i den utredning som vi föreslår.

Sammantaget menar vi alltså att dessa frågor måste analyseras i ett sammanhang. Värdet av procedurkrav måste ställas mot värdet av mål. Man kan inte, som regeringen gör, rycka ut delar och lappa och laga.

Det bör också framhållas att en viktig osäkerhetsfaktor för kommunerna i hög grad är just regeringens beteende. När regeringen skriver att [k]ommuner och landsting bör så långt som möjligt ges stabila planeringsförutsättningar och en rimlig planeringshorisont skorrar det falskt mot bakgrund av regeringens indragning av 2,6 miljarder kronor från kommunsektorn under löpande budgetår. Regeringens förslag i tilläggsbudgeten, som vi moderater motsatte oss, motiveras med en omräkning av effekterna av pensionsöverenskommelsen, och sker därigenom i enlighet med finansieringsprincipen. Att omedelbart dra in detta belopp, i stället för att låta regleringen ske t.ex. över de kommande två budgetåren, är inte att ge kommuner och landsting stabila planeringsförutsättningar och en rimlig planeringshorisont.

Vi noterar att regeringens förslag, till skillnad från vad Ekonomiförvaltningsutredningen förordade, innebär att det även fortsättningsvis inte skall vara möjligt att laglighetspröva ett beslut i kommuner eller landsting att gå vid sidan av balanskravet under åberopande av synnerliga skäl. Förfarandet skall även gälla kraven på budget i balans.

När balanskravet infördes påpekade vi moderater att det föreslagna och senare beslutade förhållandet att åberopandet av synnerliga skäl inte kunde bli föremål för rättslig prövning var mycket otillfredsställande. Det gav möjlighet att vid sidan av de omständigheter som förarbetena angav kreera egna synnerliga skäl till att inte följa balanskravet. Vi noterar att detta också blivit fallet i många kommuner.

Balanskravet skall enligt vår uppfattning inte minst vara ett skydd för kommunmedborgarna att inte kommunens ekonomi hanteras på sådant sätt att det egna kapitalet successivt urholkas med påföljd att medborgarna kommande år får ta på sig alltför stora bördor. Därför måste det balanskrav som vid varje tidpunkt gäller också upprätthållas just som ett skydd för skattebetalarna. Ekonomiförvaltningsutredningen förstod detta! När det nu på nytt förs fram att begreppet synnerliga skäl skall vara flexibelt och ägas av kommunfullmäktige anser vi att ett åberopande av synnerliga skäl i varje fall måste kringgärdas av en obligatorisk prövning av kommunernas revisorer. Vi föreslår sålunda lagändringar med innebörd att ett beslut i kommunfullmäktige att åberopa synnerliga skäl för att inte följa balanskravet skall ha tillstyrkts av kommunens revisorer samfällt. Beslut som tagits utan revisorernas godkännande skall kunna överklagas i förvaltningsdomstol.

Regeringen förslår att en budget inte behöver vara i balans om synnerliga skäl föreligger. Även dessa skäl kan inte överklagas enligt regeringens förslag. Vi föreslår att även för att en sådan obalans skall kunna tillåtas måste kommunens revisorer ha tillstyrkt förfarandet och därmed godtagit de omständigheter som åberopas.

Det är inget självändamål att den offentliga sektorn har tillgångar som inte är nödvändiga för att utföra verksamheten. Vi anser att det är viktigt att kommuner och landsting för att främja en god ekonomisk hushållning skall kunna krympa sina balansräkningar, så länge detta inte äventyrar de långsiktiga förutsättningarna för en god kommunal ekonomi. Därigenom kan utrymme frigöras för exempelvis skattesänkningar. Regeringen anger (s. 19) att för att ett uttag av det egna kapitalet inte skall bryta mot kravet på god ekonomisk hushållning skall det bl.a. finnas kapital som täcker hela pensionsåtagandet, även den del som redovisas som en ansvarsförbindelse. Därutöver skall det finnas en buffert med realiserbara tillgångar som kan användas för delfinansiering av framtida investeringar. Vi anser att detta måste analyseras vidare både i termer av balanskrav, mål för sparandet och i termer av vad som är att beakta som god ekonomisk hushållning, inte minst också utifrån skattebetalarnas/kommunmedborgarnas perspektiv.

Dagens kommuner ägnar sig vid sidan av den vanliga verksamheten åt skatteplanering. Det ter sig i sig märkligt att så sker eftersom kommunerna i princip är skattebefriade och skatteplaneringen sker när kommunerna i stället för att bedriva verksamheten i förvaltningsform gör det i bildade aktiebolag. Detta kan ta olika former, men oavsett hur anser vi moderater inte detta vara förenligt med god ekonomisk hushållning. Mot denna bakgrund efterlyser vi förslag från regeringen om hur kommunal skatteplanering kan undvikas.

Det får ankomma på det berörda utskottet att utforma de lagändringar som föranleds av yrkande 1.

Stockholm den 23 juni 2004
Mikael Odenberg (m)
Gunnar Axén (m)	Tomas Högström (m)
Ulf Sjösten (m)	Lennart Hedquist (m)
Anne-Marie Pålsson (m)	Lars Elinderson (m)