med anledning av prop. 2003/04:105 God ekonomisk hushållning i kommuner och landsting

Motion 2003/04:Fi43 av Jörgen Johansson m.fl. (c)

1 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att maktdelning mellan stat, kommun och landsting skall utformas i enlighet med federalismens principer i avsikt att säkerställa det kommunala självstyret och den kommunala självständigheten.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att införa samma krav på god ekonomisk hushållning för nationell nivå som för kommun- och landstingsnivå.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om tydligare regler och riktlinjer för resursfördelning och ansvar mellan kommun, landsting och stat.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att initiera en översyn av lagen om offentlig upphandling, LOU, avseende lagens tillämpning på kommun- och regionalägda bolag samt mellankommunala verksamhetsformer.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att verksamhet som kommuner och landsting bedriver i annan associationsform skall vägas in i helhetsbedömningen av kommunens och landstingets ekonomiska ställning.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att finansieringsprincipen skall tillämpas strikt.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om möjligheten att införa resultatavsättningar för att balansera underskott via tidigare överskott.

2 Inledning

Kommun- och landstingsverksamhet utgör en av hörnstenarna i välfärdssystemet. Det kommunala självstyret är grunden för att verksamheten skall kunna bedrivas effektivt utifrån lokala och regionala förutsättningar. Självstyret stimulerar i sin tur en mångfald av lösningar som gagnar tillväxten i samhället.

Den styrning och kostnadsöverföring som skett under de senaste åren genom regerings- och riksdagsbeslut har starkt hämmat det kommunala självstyret och kommunernas möjligheter att planera och bedriva sin verksamhet. En grundläggande förutsättning för att nå en god ekonomisk hushållning är en ekonomi i balans. En statlig inblandning i kommun- och landstingsverksamhet genom krav utan tillräcklig finansiering försvårar förutsättningarna att nå det målet.

Ett stärkt kommunalt självstyre och en breddad skattebas förbättrar möjligheterna att nå en ekonomi i balans och minskar därmed behovet av ett lagstiftat balanskrav. Grunden för att ha ett balanskrav är alltså en följd av en misslyckad regeringspolitik och skall därför ses som en övergångslösning intill dess att en regeringspolitik förs som stabiliserar grunden för välfärdsutvecklingen. I det arbetet är, enligt Centerpartiet, synen på och inriktningen för kommuner och landsting grundläggande.

Centerpartiet vill bygga samhället underifrån enligt federalismens principer. Det handlar om att stärka det grundlagsfästa kommunala självstyret istället för att som idag låta självstyret vara något som riksdag och regering tolkar utifrån egna värderingar.

Det är därför viktigt att stoppa centralstyrning med riktade statsbidrag och stopplagar. I stället ska kommuner och landsting få största möjliga flexibilitet för att under eget ansvar prioritera sin verksamhet. Först då kan kommuner och landsting med bästa förutsättningar möta framtidens utmaningar.

Den ekonomiska situationen för kommuner och landsting är prekär framförallt beroende på regeringens bristande ansvarstagande. Framtiden visar på ett antal kostnadsdrivande faktorer som fordrar en god ekonomisk hushållning för att kunna värna välfärdsbegreppet. Många av dessa faktorer är sådana som beror av beslut eller brist på beslut i regering och riksdag såsom den demografiska utvecklingen, alkoholens påverkan på samhället och förmågan att finansiera verksamheten. Här är skatter, avgifter och statsbidrag väsentliga inslag. Av dessa faktorer framstår nuvarande skattenivåer som omfattande och torde inte kunna höjas mer utan en negativ påverkan på tillväxten. Aktiva åtgärder måste därför sättas in dels för att öka den kommunala skattebasen och därmed kommunernas självständighet och oberoendet relativt staten förstärks, dels för att skapa en situation där antalet arbetade timmar i samhället ökar. Ökade avgifter på områden som ligger utanför en bestämd basservice kan vara en av vägarna att lösa finansieringen inför framtiden. Detta måste dock tillämpas på ett humant sätt så att redan drabbade grupper inte utsätts för extraordinära belastningar.

Statsbidragens andel av de kommunala intäkterna kan minskas genom en utökad skattebas i enlighet med Centerpartiets inkomstskatteförslag. Underfinansieringen av ansvarsområden som LSS och nominella statsbidrag urholkar den kommunala ekonomin och inskränker kommunernas handlingsutrymme. Staten får därför inte överföra verksamhet till kommuner utan att tillräcklig och varaktig finansiering sänds med.

Grunden för en god verksamhet i kommuner och landsting är en ekonomi som är i balans och har en långsiktigt hållbar utveckling. För att klara detta krävs tillväxt i samhället. Men det krävs framförallt att det kommunala självstyret värnas och regeringens övervältring av ansvar utan full kostnadstäckning upphör.

Då samhällets olika nivåer utgör kommunicerande kärl i den ekonomiska utvecklingen är det viktigt att se helheten och finna vägar som också gagnar den samlade tillväxten. Det är därmed viktigt att ålägga alla beslutsnivåer samma normer i arbetet samtidigt som interna, inom offentlig sektor, kostnadsdrivande verksamheter undviks och en koncentration sker på kommuners och landstings verksamheter som främst gagnar medborgaren.

Från Centerpartiet avvisar vi tankegångar som innebär en förstärkning av styret uppifrån. Samhället bör formas underifrån i enlighet med federalismens principer med en maktdelning som säkerställer det kommunala självstyret och självständigheten särskilt vad avser ansvar, befogenheter och resurser. Detta bör ges regeringen till känna.

3 Bakgrund

När den nya kommunallagen utarbetades och sedermera antogs av riksdagen 1991, skedde detta efter en tid av stark ekonomisk tillväxt. I ljuset av denna utveckling mjukades kraven om stramhet i ekonomi, balans mellan inkomster och utgifter samt förmögenhetsskyddet upp. Dessa förändringar har bidragit till att förstärka en otydlighet om ekonomiska spelregler för såväl kommuner och landsting som för statens drift och förvaltning.

Reglerna för statens redovisning kommer att hanteras senare under året och bör i sitt innehåll givetvis följa samma riktlinjer som gäller för en god ekonomisk hushållning inom kommuner och landsting. Staten har dessutom ansvaret att hantera landets ekonomi i dess helhet. Dels för att stötta såväl regioner som kommuner i deras utveckling, dels för att föregå som det goda exemplet på ekonomisk förvaltning i sin egen verksamhet och i relation med övriga offentliga verksamheter. Staten bör därför inordnas i samma krav på balans i sin ekonomiska hushållning som kommuner och regioner. Detta bör ges regeringen till känna.

4 Riktlinjer

Som bas för kommuners ekonomiska planering fordras förutom en beskrivning av verksamhet och kompetensområden även förståelse för och ett klart samband mellan mål och medel. I kommuners nuvarande verksamhet är målformulering och kvalitativ och kvantitativ mätning viktiga områden att utveckla. Det är anmärkningsvärt att resursförsörjningen och därmed grundförutsättningarna för verksamheternas bedrivande inte berörs mer framträdande. Otillräckliga resurser eller oklarhet i resursfördelning mellan stat och kommun är en av orsakerna till kommunsektorns problem. Även om finansieringsfrågan och medelsfrågan känns obekväm att hantera är den avgörande för om ordning och reda skall kunna bringas i planerings- och uppföljningssystemen. Klara regler för resursfördelning och förväntningar på prestation är viktiga förutsättningar på vägen mot god ekonomisk hushållning. Här har kommuner/regioner och staten ett gemensamt ansvar för att arbeta fram riktlinjer för verksamheter inom kommun- och landstingsområdet samt för förhållandet mellan stat och kommun. Detta bör ges regeringen till känna.

Driftformer inom kommuner och regioner har under senare år alltmer övergått i aktiebolagsform, gemensamma nämnder och kommunalförbund. Valet av associationsform är dock inte likställt med att det är verksamhet som kan bedrivas av annan. Det är istället verksamhet som av tradition bör bedrivas offentligt, men av andra skäl ändå bedöms kunna bedrivas effektivare i denna associationsform.

Trots detta faller delar av dessa verksamheter under lagen om offentlig upphandling, LOU, vilket försvårar verksamheten och skapar onödig byråkrati. Det är därför viktigt att regeringen initierar en översyn av LOU i syfte att ge effektivare styrmedel i offentlig sektor. Detta bör ges regeringen till känna.

I nuvarande hantering och uppföljning av de kommunala verksamheterna ingår inte, regelmässigt, de hel- eller delägda kommunala bolagen. Från Centerpartiet ser vi detta förhållande som märkligt. Om en verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting i annan associationsform än förvaltning inte skall analyseras och krav ställas bör det rimligen ifrågasättas om verksamheten överhuvudtaget skall ingå i det kommunala kompetensområdet. De kommunala bolagen innebär en risk som kan ligga i borgensåtagande och det förväntas givetvis att dessa bolag är till nytta. Därför skall de hel- eller delägda bolagen i kommuner och landsting vägas in i det finansiella perspektivet, planeringen och uppföljningen på alla nivåer. Detta gäller, inte minst, utifrån den budgeterande och måluppfyllande aspekten. Detta bör ges regeringen till känna.

5 Stabila planeringsförutsättningar

Inom ramen för kommuners verksamhet skall finnas en väl avväg verksamhet som anpassas efter de resurser som tillförs. Dessa resurser kommer från såväl egen finansiering via skatten som från avgifter och statliga bidrag. Regeringen har under senare år allt oftare tenderat att använda kommunerna som buffert vid brister i statens finanser eller när utgiftstaket hotar att sprängas. Detta försvårar kommunernas och regionernas möjlighet att arbeta strukturerat och planerat. Det är inte rimligt att under löpande år förändra kommunernas eller landstingens förutsättningar att bedriva planerad verksamhet genom minskade statliga bidrag eller krav på utökad verksamhet.

Kommuner och landsting måste tillförsäkras kontroll över sin egen verksamhet vad gäller tillförda medel och verksamhetens innehåll och därmed ges förutsättningar till en långsiktigt hållbar planering och utveckling. Tendenser till utökad statlig detaljstyrning måste brytas. Detta är en förutsättning för att bibehålla ett reellt innehåll i det kommunala självstyret. Exempel på statlig styrning som under senare år inkräktat på kommunernas lagstadgade självständighet är maxtaxorna inom barn- och äldreomsorgen, Wärnerssonpengarna, LSS samt en dålig eller obefintlig uppräkning av nominella statsbidrag. För att en verksamhet skall kunna bedrivas under ordnade former är det en självklarhet att beslut och finansiering går hand i hand.

Finansieringsprincipens grundläggande syn i statens relation med kommunerna och regionerna är därför en nyckelfråga och måste hanteras på ett ansvarsfullt sätt. Riktade bidrag och statliga regleringsavgifter skall undvikas och nuvarande system avvecklas. Detta bör ges regeringen till känna.

6 Balanskrav i förändring

Den kommunala och regionala ekonomin skall i stort präglas av lokala och regionala bedömningar och förutsättningar. Detta är en viktig del av det kommunala självstyret. Vid sidan av detta skall tydliga spelregler finnas. Följsamheten till dessa och möjligheten till laglighetsprövning och sanktioner i de fall budgeten inte upprättas i balans, brister föreligger i god ekonomisk hushållning eller negativa resultat inte återställs är en fråga som faller under begreppet kommunalt självstyre.

Klara och entydiga redovisnings- och värderingsregler är dock grunden för en bra politisk dialog och ett underlag för fullmäktiges och väljarnas bedömning i vad mån kommunens politiker klarat att driva verksamheten på ett bra sätt.

För att tydliggöra ansvar, budskap och dialog bör en uppsummering ske av uppnådda verksamhetsmål enligt fullmäktigebeslut. Detta sker lämpligen med biträde av kommunens revisorer i anslutning till fullmäktiges behandling av årsbokslutet.

Centerpartiet bedömer det, i nuvarande situation, som rimligt att förlänga tiden med ett år för att återställa det redovisade egna kapitalet enligt balansräkningen. Detta kräver dock att tydliga regler skapas som följs av parterna. Det är inte rimligt att göra avsteg från finansieringens principer samtidigt som kravs ställs på en ekonomi i balans.

Regeringens motivering i propositionen är dock hämtad från historien. Framtidens samhälle kommer att innebära nya förutsättningar. Ett större tryck från grupper med olika behov och en allmän utgångspunkt om att varje generation skall bära sina egna kostnader ökar kravet på balans mellan kapital och drift. En fråga som därför kan bli aktuell att ställa sig är om det är dags att återgå till begreppen och redovisningen av kapital- och driftsbudget. Slopandet skedde i tider av uppgång när risken för missbruk var liten. I dagsläget är det annorlunda när politiker letar med ljus och lykta efter extra pengar till frisering av ekonomin, särskilt inför återvalskampanjerna. En utveckling i den riktningen ger inte trovärdighet till begreppet god ekonomisk hushållning.

Innebörden av begreppet balanskrav och undantaget synnerliga skäl bör därför ytterligare belysas. Kommuner, landsting och inte minst staten bör dessutom ges förutsättningar att skapa egna särskilt avsatta reserver för att klara oförutsedda händelser och konjunktursvängningar – reserver som skapas lokalt i respektive kommun och landsting utan inblandning av socialdemokratiska centrala fondlösningar. Tekniken för detta, avsättningens storlek och god sed för hur sådana reserver skall användas bör överlåtas till kommuner och landsting att utforma. En sådan inriktning lägger grunden för ordning och reda, lättgripbarhet och öppenhet i ett system där full tillit ges respektive demokratisk instans. Införandet av reservavsättningar för att balansera underskott via tidigare överskott kan därför vara en nyckelfråga i ett framtida, fungerande system, med balanskrav. Detta bör ges regeringen till känna.

7 Andra konsekvenser

Som en följd av tydligare regler för kommunal och regional planering, redovisning och uppföljning skapas intresse för fler att delta i den politiska debatten. Det kan skapa ett ökat engagemang. Grunden kan därmed läggas för ökad brukarmedverkan samtidigt som helheten i samhällsarbetet tydliggörs. Kopplingen mellan den kommunala ekonomins utveckling och extra uttaxering gentemot kommunmedborgaren skulle dessutom på ett tydligt sätt synliggöra det direkta sambandet mellan verksamhet och kostnad för medborgaren.

Kravet gentemot staten att garantera den årliga insatsen, utifrån beslut i höstbudgeten, skapar stabilitet i planeringsförutsättningarna likväl som kravet på konsolidering och en utjämningsfond. Årets inriktning i vårbudgeten där staten under löpande budgetår går in och undergräver kommunernas och regionernas ekonomi framstår som ett övergrepp på välfärden och får inte återupprepas. Vidare bör tydligare redovisningsregler, med neutralitet mellan generationers kostnadskonsumtion, kunna stärka den kommunala ekonomin. En återgång till kapital/investerings- och driftsredovisning kan stärka kommunens ställning i dess roll att vara en generationsöverskridande organisation under överskådlig tid. Ett samlat paket av åtgärder med denna inriktning ger möjlighet för de förtroendevalda på lokal och regional nivå att forma en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling. Det innebär att möjligheten att utkräva ansvar från de förtroendevalda blir möjlig i relation till den nationella nivån, något som är en förutsättning för en vital demokratisk utveckling.

Stockholm den 23 juni 2004
Jörgen Johansson (c)
Lena Ek (c)	Rigmor Stenmark (c)
Roger Tiefensee (c)	Åsa Torstensson (c)
Sven Bergström (c)	Håkan Larsson (c)