med anledning av prop. 2003/04:50 Åtgärder för att klarlägga asylsökandes identitet, m.m.

Motion 2003/04:Sf32 av Per Westerberg m.fl. (m)

1 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om en översyn av direktivet 2001/51/EG om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att myndighetsutövning inte bör åläggas enskilda rättssubjekt.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om mer effektiva metoder att bekämpa dokumentlöshet bland dem som söker uppehållstillstånd i Sverige.

4. Riksdagen begär att regeringen ytterligare utreder Migrationsverkets förslag som bygger på att ersättning till asylsökande utöver miniminivå skall vara behovsprövat och utgå endast efter viss prestation.

2 Inledning

Propositionen innehåller tre förslag:

• att det nuvarande ansvaret för flyg- och färjeföretag att kontrollera de resandes identitetshandlingar kompletteras med en avgift för de företag som inte fullföljer ansvaret,

• att dag- och bostadsersättningen skall kunna sättas ned för en utlänning som fyllt 18 år om denne inte medverkar till att klarlägga sin identitet,

• att det vid beslut om utvisning och avvisning måste anges till vilket eller vilka länder det skall ske.

De regler om transportörsansvar som finns redan idag har sin bakgrund i de problem som åsamkas staterna när utlänningar kommer till gränserna antingen utan erforderliga resehandlingar eller med falska sådana. Det rör sig ofta om personer som söker asyl antingen vid gränsen eller efter en tids vistelse i landet. Avsaknad av identifikationshandlingar leder till att utredningarna av asylärenden tar längre tid och medför stora kostnader. Vidare kan utlänningar förringa tilltron till sina egna uppgifter och därmed försämra sina möjligheter att erhålla sökt skydd om de har förstört sina handlingar eller har falska sådana. Reglerna om transportörsansvar har alltid tagit sikte på situationer då det ansetts att transportören på något sätt kunnat bidra till att undvika problemen med att utlänningar försöker resa in i Sverige utan erforderliga handlingar.

I propositionen konstaterar regeringen att andelen personer som när de söker asyl i Sverige saknar identitetshandlingar har ökat från 34 procent 1996 till 88 procent 2002. Orsakerna till varför asylsökande gör sig av med sina identitetshandlingar varierar. Följande förklaringar anges. De har instruerats av människosmugglare att göra så. Det är ett sätt att försvåra verkställighet vid avvisningsbeslut. Det är ett sätt att undvika att viseringar och inresestämplar kan spåras. Man vill inte bli hänvisad till första asylland enligt Dublinkonventionen. Man tror helt enkelt att chanserna att få stanna i Sverige ökar om man gör sig av med sina identitetshandlingar.

Förslagen i propositionen är delvis ett försök att komma till rätta med detta problem. Det finns flera skäl att vidta åtgärder för att motverka de problem dokumentlöshet medför. Delar av regeringens förslag ger emellertid upphov till betänkligheter, framför allt beträffande nedan redovisade områden.

3 Transportörsansvaret

3.1 Försvårande för utlänningar som söker skydd

Den kontrollskyldighet för transportörer som förslaget innebär kan försvåra för en utlänning som behöver skydd att resa till Sverige.

Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors 1999 slogs tydligt fast att Genèvekonventionen skall respekteras och beaktas i alla lägen när det gäller utformning av asylregler. Den stadgar rätten för asylsökande att få sina asylskäl prövade. Det råder numera visumtvång från de flesta länder asylsökande förväntas komma ifrån. Detta medför, i kombination med transportörsansvaret, att rätten att få sina asylskäl prövade motverkas. En flykting får inte visum för att söka asyl och förslaget i propositionen kan därmed sägas innebära svårigheter för människor att utöva denna rätt.

Vidare finns risk för att när människor som verkligen behöver söka skydd utanför sina ursprungsländer i större utsträckning förhindras att anlita vanliga transportörer. Därmed kan sägas att de i än större utsträckning hänvisas till att ta hjälp av människosmugglare och då utsättas för de faror och den skuldsättning som ofta är förknippade därmed.

3.2 Myndighetsutövning skall inte läggas på privata rättssubjekt

Som ett antal remissinstanser har påpekat kan den föreslagna kontrollskyldigheten sägas omfatta myndighetsutövning i och med att transportören på avreseorten avgör om utlänningen har de resehandlingar och tillstånd som berättigar till resa inte bara till utan även in i Sverige. En dylik kontrollskyldighet kan sägas vara en myndighetsangelägenhet och inte ett ansvar som skall åvila transportörer, vars bedömning det saknas rättsmedel emot.

Vidare gäller enligt förslaget att den avgift som åläggs transportörer som bryter mot sitt kontrollansvar inte skall tas ut om det senare visar sig att utlänningen bedöms ha sådana skäl att uppehållstillstånd senare beviljas. I detta ligger att om transportören bedömer att en passagerare visserligen saknar/har uppenbart falska handlingar men har sådana skäl att uppehållstillstånd kan beviljas kan denne få åka med. Att bedöma asylskäl ankommer på myndigheter eftersom det endast är stater som är ansvariga enligt internationell rätt att skydda asylsökandes rättigheter. Att privata bolag skulle ägna sig åt preliminär bedömning av passagerares asylskäl är naturligtvis inte acceptabelt.

SAS har, såväl i sitt remissvar som i en skrivelse till socialförsäkringsutskottet av den 3 februari 2004, uttryckt sin negativa inställning till förslaget. Dels får man på sitt samvete att göra en bedömning man inte alls kan göra. Dels finns en uppenbar utveckling mot en rasprofilering, där man tvingas peka ut och särbehandla särskilt misstänkta grupper. Den distinktion regeringen vill göra mellan att resa till eller resa in i avfärdar man med att det i praktiken inte gör någon skillnad för den enskilde.

Mot ovanstående synpunkter anförs i propositionen följande: Avsikten med förslaget är inte att transportörerna skall ta ställning till huruvida utlänningen har asylskäl och därmed kommer att få asyl i Sverige. Kontrollskyldigheten omfattar endast att upptäcka avsaknad av pass och andra tillstånd som krävs för inresa liksom uppenbart falska eller förfalskade handlingar. Risken för ekonomiska sanktioner utöver eventuella kostnader för återresa kan visserligen komma att göra vissa transportörers kontroll noggrannare än den tidigare varit. Någon principiell skillnad mot den kontroll som transportörerna förväntas utföra redan i dag blir det dock inte fråga om. Transportörerna har redan i dag befogenhet att bevilja eller neka en person att resa till Sverige. Med begreppet myndighetsutövning avses utövning av offentlig makt i form av befogenhet att bestämma om bland annat skyldigheter för enskild. Någon sådan situation föreligger inte i de fall som nu är aktuella. Relationen transportör–resenär vilar helt på civilrättslig grund.

3.3 Vår ståndpunkt beträffande transportörsansvar

Frågan om transportörsansvaret är i grunden olycklig och principiellt tveksam. Samtidigt är Sverige bundet att genomföra förslaget eftersom vi biträtt Schengenavtalet, där detta ingick som en del. Att flera år efter undertecknandet ignorera delar i ett avtal som hela tiden varit uppenbara är inte seriöst. Moderaterna biträder därför regeringen avseende transportörsansvaret.

Samtidigt behöver Sverige inte agera som EU:s försvarsadvokat. Om det finns delar i Schengensamarbetet som kan anses stå i strid med värnet om den enskilda människans rätt till att söka asyl är det en viktig uppgift att reagera. Sverige har undertecknat Genèvekonventionen, och genom Romfördraget artikel 63 åläggs medlemsländerna att fatta beslut i enlighet med Genèvekonventionen. Vi måste vara beredda att ompröva och utvärdera om vi stöter på felaktigheter, även när dessa kommer i form av direktiv från EU. Det finns uppenbarligen tveksamheter i det nu aktuella lagförslaget. Mot bakgrund härav föreslår vi att riksdagen kräver att regeringen genomför en översyn av direktivet 2001/51/EG om komplettering av bestämmelserna i artikel 26 i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985.

Vidare ger regeringens förslag upphov till följande reflektion. Kontrollskyldigheten i dokumentlöshet är ett utbrett problem för enskilda och migrationsmyndigheter. Det aktuella lagförslaget har sin motsvarighet i gällande lagstiftning. Uppenbarligen medför inte transportörsansvaret i sig att olika identifikationshandlingar består resan till Sverige. Med anledning härav borde olika alternativ som har till syfte att bekämpa dokumentlösheten utredas ytterligare. Intresset av att handlingarna finns kvar vid ankomsten till Sverige sammanfaller med transportbolagens intresse av att kunna bevisa att man faktiskt utfört sin kontrollskyldighet. I vissa länder har detta lösts genom att transportföretagen fotograferar olika handlingar.

4 Nedsatt dag- och bostadsersättning när utlänningen inte medverkar till att fastställa sin identitet

Regeringen vill införa en möjlighet i lagen om mottagande av asylsökande (LMA) att sätta ned dagersättningen och bostadsersättningen för utlänningar som försvårar utredningen i ärenden om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet. Den nuvarande möjligheten att sätta ned dagersättningen för en ensamstående person mellan 16 och 18 år, som används för att förmå ungdomar att delta i olika verksamheter, skall tas bort. De utlänningar som får sin dag- och bostadsersättning nedsatt skall även fortsättningsvis kunna få särskilt bidrag för särskilda behov, exempelvis för vinterkläder, glasögon, spädbarnsutrustning, kosttillskott och handikapputrustning.

En del frivilligorganisationer har avstyrkt förslaget eftersom det anses äventyra rättssäkerheten, vara oacceptabelt eller opraktiskt. Några kommuner befarar att det kommer att leda till att socialbidragskostnaderna ökar. Det tillbakavisar regeringen med motiveringen att det i dag inte finns någon rätt till försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen för den som har rätt till bistånd enligt LMA. Att ersättningen enligt LMA kan vara lägre än riksnormen för socialbidrag har också motiverats i propositionen om LMA med att utlänningar som vistas tillfälligt i Sverige under en asylutredning inte har samma levnadsomkostnader som personer som bor mer permanent i Sverige.

Migrationsverket har tillstyrkt förslaget men har även framfört en alternativ lösning som bygger på att ersättning skall utgå efter prestation. Enligt Migrationsverkets förslag skall en minimiersättning utgå till alla asylsökande. Ytterligare förmåner skall vara behovsprövade och utgå efter prestation. Mot Migrationsverkets förslag anger regeringen att en sådan ordning fordrar helt andra överväganden än de förslag som regeringen har tagit ställning till i denna proposition och kan inte beaktas i detta sammanhang.

4.1 Vår ståndpunkt beträffande förslaget till nedsatt dag- och bostadsersättning när utlänningen inte medverkar till att fastställa sin identitet

Det är av flera skäl angeläget att en utlännings identitet kan klarläggas tidigt i asylprocessen. Identiteten är en av flera viktiga delar i underlaget för att bedöma en persons skyddsskäl. Det skall understrykas att utlänningar inte i alla fall råder över orsakerna till svårigheter med att klarlägga sin identitet. Svårigheterna kan exempelvis bero på förhållanden i hemlandet. I de fall utlänningen själv kan råda över dokumentlösheten har denne ett stort eget ansvar för att få sin identitet klarlagd.

Mot den bakgrunden anser vi att övervägande skäl talar för åtgärder i linje med de nu föreslagna. Vi anser emellertid att det är centralt att vårt mottagningssystem motverkar passivitet och bidragsberoende. Systemen skall utverkas så att initiativkraft och egen försörjning uppmuntras. Därför anser vi att bidrag utöver en miniminivå endast skall utgå mot motprestation, exempelvis i form av utbildning eller arbetspraktik. Vi anser att regeringen bör utreda Migrationsverkets förslag och därefter återkomma till riksdagen med förslag till nytt ersättningssystem. I väntan på ett sådant förslag bör riksdagen anta propositionen.

Stockholm den 6 februari 2004
Per Westerberg (m)
Anita Sidén (m)	Anna Lilliehöök (m)
Anne-Marie Pålsson (m)	Carl-Axel Johansson (m)
Anne Marie Brodén (m)