med anledning av prop. 2003/04:59 Prövning av verkställighetshinder i utlänningsärenden

Motion 2003/04:Sf22 av Per Westerberg m.fl. (m)

1 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (1989:529) samt lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll.

2. Riksdagen begär att regeringen återkommer med ett nytt förslag till avskaffande av nya ansökningar om uppehållstillstånd i enlighet med de villkor som uppställs i motionen.

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om gemensamt datum för ikraftträdande av reglerna om avskaffande av ny ansökan om uppehållstillstånd och de som nu ses över av Utredningen om översyn av utlänningslagstiftningen, UD 2003:02.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om fortsatt översyn av reglerna om verkställighetshinder och en anpassning till en ny instansordning.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om arbetskraftsinvandring.

2 Bakgrund

Nya ansökningar i utlänningsärenden har instiftats mot bakgrund av att förhållandena snabbt kan förändras efter ett lagakraftvunnet beslut, t.ex. genom att utlänningen insjuknar eller, vilket är mindre vanligt förekommande, att nya skyddsskäl kommer fram. Det förekommer att omständigheter som i och för sig kunnat åberopas i grundärendet åberopas först då en ny ansökan görs. Helt nya skäl kan då komma att anföras liksom att en ny identitet eller nationalitet hävdas. I vissa fall kan det finnas en godtagbar förklaring till att så sker, t.ex. om utlänningen varit med om någon traumatisk händelse som han eller hon inte förmått att berätta om tidigare.

Det nuvarande systemet med s.k. ny ansökan om uppehållstillstånd (NUT) har emellertid kommit att medföra stora problem. Antalet nya ansökningar har kommit att överstiga vad lagstiftaren förutsatte när möjligheten till ny ansökan infördes. Antalet fortsätter dessutom att öka. I antal innebär det en ökning från 1 438 nya ansökningar år 2000 till 3 304 år 2002.

En stor andel av Utlänningsnämndens resurser, som i första hand borde ägnas åt att förkorta handläggningstiderna i ärenden som har överklagats till nämnden, har fått avsättas för handläggningen av nya ansökningar. Dessutom innebär den långa tid som ofta hinner gå mellan ansökan och verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, alternativt att uppehållstillstånd beviljas, psykiskt lidande för den enskilde och stora kostnader för samhället.

Det nuvarande systemet för asylansökningar har i det närmaste havererat. Det är viktigt att dessa missförhållanden rättas till så snart som möjligt. Det nu rådande läget påverkar hela asylprocessen och dem som berörs av den negativt. Dessutom skapar bristerna i systemet grogrund för främlingsfientliga krafter.

Vi anser, i likhet med regeringen, att kraftfulla åtgärder snarast måste vidtas för att komma till rätta med problematiken.

Vår utgångspunkt är att asylärenden bara skall prövas en gång med en möjlighet till överprövning och utrymme för särskilda undantag. Därför bör vi sätta stopp för möjligheten att gång på gång komma in med nya ansökningar. Då kan vi få bukt med dagens långa väntetider och minska mänskligt lidande.

Det finns emellertid betydande problem med regeringens förslag.

3 Nya ansökningar bör ses över tillsammans med den övriga utlänningslagstiftningen

Problemet med regeringens förslag är att förtroendet för den nuvarande asylprocessen och de beslut Migrationsverket och Utlänningsnämnden fattar har ifrågasatts. I ett system som uppfattas som godtyckligt och rättsosäkert har möjligheten till ny ansökan blivit en säkerhetsventil. De människor som befinner sig i systemet blir därigenom inte på samma sätt utlämnade åt de brister som asylprocessen ofta uppvisar.

Mot den bakgrunden måste ett avskaffande av de nya ansökningarna ske samtidigt som stora och grundläggande förändringar av hela asylprocessen träder i kraft. Dessa förändringar måste alla ha ett tydligt mål i att återupprätta ett förtroende för asylprocessen med ökad effektivitet och säkerställd rättssäkerhet.

Det borde vara naturligt att behandla frågan om nya ansökningar tillsammans med översynen av den övriga utlänningslagstiftningen. Ett sådan förfarande är i större utsträckning ägnat att skapa ett helhetsperspektiv och ett väl fungerande regelsystem på detta område.

Regeringen anser att övervägande skäl talar för att inte invänta det parallella översynsarbete som pågår. Regeringen anför bl.a. att den parlamentariska kommitté som ser över utlänningslagstiftningen inte har i uppdrag att föreslå en reformering av institutet ny ansökan. Kommittén har istället bl.a. till uppgift att gå igenom utlänningslagens materiella bestämmelser och anpassa dessa till ett system där överprövning sker i domstol.

Regeringens argumentation brister på denna punkt. Kommittén som ser över den materiella utlänningslagstiftningen har till uppgift att anpassa reglerna till ett system där överprövning sker i domstol. Det torde i allra högsta grad ligga i linje med uppdraget att ersätta nya ansökningar med ett system där verkställighetshinder beaktas i större utsträckning än i dag eftersom detta borde utgöra ett inslag och en anpassning till en ny processordning. Att utredningen är försenad och drar ut på tiden kan inte tas till intäkt för att på detta sätt bryta ut en enskildhet från översynen.

4 Stora brister i regeringens förslag

4.1 Risk för utebliven effekt

I propositionen (prop. 2003/04:59 s. 33) anför regeringen att det inte kan uteslutas att det är själva benämningen, ny ansökan om uppehållstillstånd, som har bidragit till uppfattningen att det rör sig om ett mer eller mindre reguljärt rättsmedel. Redan här signalerar regeringen att ett namnbyte på företeelsen nya ansökningar om uppehållstillstånd till en prövning av verkställighetshinder skulle vara tillfyllest för att rätta till de rådande problemen på området.

Den föreslagna ändringen förefaller inte ha någon inverkan på hur frekvent en omprövning av lagakraftvunna beslut kommer att bli i framtiden. Dessutom synes det inte fordras mycket mer än ett påstående om nya omständigheter för att en prövning om verkställighetshinder skall komma till stånd.

En prövning i praktiken, liknande den regeringen nu föreslår, handhades av dåvarande Invandrarverket före 1989, även om den sökande då hade större möjlighet att överklaga. Den stora mängden ärenden ledde så småningom till att möjligheten till prövning efter lagakraftvunnet beslut överflyttades till Utlänningsnämnden, bl.a. eftersom det antogs att antalet nya ansökningar, med den lagändring som samtidigt gjordes, skulle minska. Propositionen ger inte stöd åt tesen att det skulle vara bättre eller mer effektivt att åter förlägga prövningen till nuvarande Migrationsverket.

De nya ansökningarna om uppehållstillstånd handläggs idag endast av en instans – Utlänningsnämnden. Denna ordnings överensstämmelse med artikel 13 Europakonventionen, som föreskriver rättigheten till ett effektivt rättsmedel, är visserligen ifrågasatt. Utan att utreda frågan ytterligare finner regeringen det säkrast att upprätthålla en bred säkerhetsmarginal i förhållande till Europakonventionen och inför nu en tvåinstansprövning beträffande verkställighetshinder. Det hade varit på sin plats i propositionen med en grundlig utredning beträffande vilka krav som ställs utifrån rätten till ett effektivt rättsmedel; en eller två instanser? Man kan konstatera att det är svårt att se hur en övergång från en en- till en tvåinstansprövning skulle leda till den effektivitetsvinst som eftersträvas med förslaget.

Vi anser att ytterligare ansträngningar måste göras för att åstadkomma en ordning där verkställighetshinder inte brukas på samma sätt som nya ansökningar.

4.2 Stort utrymme för skönsmässiga bedömningar

Ett problem på detta rättsområde är det stora utrymme för skönsmässiga bedömningar som lagstiftningen medger genom många oklara och likartade begrepp som synnerliga och särskilda skäl, humanitära skäl och humanitetens krav. Detta vållar tolkningsproblem för rättstillämparen, i dagsläget Migrationsverket och Utlänningsnämnden, och sämre rättssäkerhet för den enskilde. Den föreslagna lagstiftningen förbättrar inte rådande rättsläge i detta avseende. Risken för diskrepans mellan innehåll och tolkning av begrepp som återfinns på olika ställen i lagtexten är inte negligerbar genom att regeringen valt att behandla de nya ansökningarna separat från den övriga översynen av utlänningslagen.

Vidare är flera bärande begrepp i den föreslagna lagstiftningen undermåligt definierade. Detta gäller exempelvis hur de medicinska hinder skall vara beskaffade för att utgöra verkställighetshinder. För att förtydliga begreppet anförs i propositionen s 35: Det är inte svårighetsgraden av sjukdomen i sig som skall bedömas utan frågan om det aktuella sjukdomstillståndet utgör ett hinder mot verkställighet i det enskilda fallet. Det kan förväntas att det även med en ny ordning kommer att åberopas att det finns hinder mot verkställigheten på grund av utlänningens fysiska eller psykiska sjukdom. När Migrationsverket skall ta ställning till sådana omständigheter kan vid behov specialistkompetens anlitas.

Med ett sådant förtydligande är det inte ägnat att förvåna om Migrationsverket nödgas anlita specialistkompetens i varje enskilt fall där ett medicinskt verkställighetshinder görs gällande. Detta hotar att bli såväl kostsamt som opraktiskt och tidsödande.

Det ligger i sakens natur att definitionen av andra synnerliga skäl är svår att göra. Utan tvivel kommer emellertid den definition som regeringen gör att bjuda rättstillämparen utmaningar.

Ännu ett exempel är regeringens definition av vad som skall utgöra en giltig ursäkt för att komma med nya omständigheter efter det att ett beslut vunnit laga kraft. Detta får, enligt propositionen s. 37, avgöras i det enskilda fallet. Därutöver ges några exempel som inte skall anses uttömmande. Risken med en ny lagtext som inte är tillräckligt klar och entydig är att den inte får avsedd effekt, dvs. att den eftersträvade lättnaden i minskat antal verkställighetsprövningar inte infinner sig.

Vi anser att förutsättningarna för att åstadkomma enhetliga begrepp skulle vara större om lagstiftningen ses över i ett sammanhang. Vi anser dessutom att ytterligare ansträngningar måste göras i samband med översynen för att nå fram till så preciserade begrepp som möjligt.

4.3 Orealistisk analys av ekonomiska konsekvenser

Beträffande förslagets ekonomiska konsekvenser sägs i propositionen att de föreslagna förändringarna efter en övergångstid kommer att leda till minskade årliga kostnader. Vidare anförs: Handläggningen hos verket får emellertid anses komma att kunna ske relativt snabbt och med en mindre arbetsinsats än hos nämnden. I propositionen saknas belägg för att förslaget skulle innebära någon resursbesparing, förmodligen leder det endast till en omfördelning av resursbehov från Utlänningsnämnden till Migrationsverket. Varför handläggningen i samma typ av ärenden, där i princip samma typ av omständigheter skall beaktas, skulle ske snabbare och med mindre arbetsinsats i en lägre instans är svårt att se.

4.4 Ställningstagande

Vår utgångspunkt är att asylärenden bara skall prövas en gång med en möjlighet till överprövning och utrymme för särskilda undantag. Därför bör vi sätta stopp för möjligheten att gång på gång komma in med nya ansökningar. Då kan vi få bukt med dagens långa väntetider och minska mänskligt lidande.

Men den svenska migrationspolitikens brister kan inte åtgärdas genom ett isolerat förslag. Hanteringen av asylärenden har inte kunnat leva upp till de krav på rättssäkerhet som är rimliga att ställa. Hela området är misskött och en helt ny rättsordning måste komma i dess ställe. Skall förslaget kunna genomföras måste det därför ske som en del i de andra förändringar som riksdagens majoritet redan har ställt sig bakom. Slopandet av nya ansökningar måste vägas in i den översyn av utlänningslagen som pågår. Det måste hänga ihop med nya villkor för arbetskraftsinvandring och med införandet av en ny, rättssäker instansordning där Utlänningsnämnden avskaffas och ersätts av prövning i förvaltningsdomstol. Vårt villkor är därför ett gemensamt ikraftträdandedatum för alla dessa förändringar. Därvid måste naturligtvis de nu föreslagna reglerna om verkställighetshinder anspassas till en ny instansordning, och i samband därmed bör även de brister som ovan påpekats bli föremål för översyn.

Stockholm den 4 februari 2004
Per Westerberg (m)
Anita Sidén (m)	Anna Lilliehöök (m)
Carl-Axel Johansson (m)	Anne Marie Brodén (m)