med anledning av prop. 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag

Motion 2009/10:C17 av Jan Lindholm m.fl. (mp)

Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att portalparagrafen i lagförslaget om en enklare plan- och bygglag kompletteras med en hänvisning till miljökvalitetsmålen.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att tiden fram till den 2 maj 2011 tas till vara för att uppmärksamma och rätta till kvarstående brister i regeringens förslag till plan- och bygglag.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ansvar för detaljplaner och bygglov samt om klimat- och sårbarhetsplaner.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att översiktsplaneringen ska kompletteras med vattenplanering.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om obligatorisk planering för urban mobilitet med syftet att klimatanpassa transporter i större tätorter.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om planering för kollektiv- och cykeltrafik i stadsplanering.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om bilfria zoner kring skolor.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av hushållning med energi och vatten, bevarande av jordbruksmarken och av goda klimat- och hygienförhållanden.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om förbud mot direktverkande el i nya byggnader.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om bygglovsplikt för antenner och basstationer.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av att i plan- och bygglagen ge utrymme för kommuner att skapa områden med låga strålningsnivåer.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av verkningsfulla styrmedel för tillgänglighet i den byggda miljön.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behovet av tillägg till bestämmelserna om översiktsplan och regionplan.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ett planbesked ska innehålla en översiktlig beskrivning av planförslagets påverkan på människors hälsa och miljö.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om vem som får besluta om planbesked.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om dagens regler om obligatoriskt programskede.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att införa den bestämmelse som finns i förslagets 13 kap. 12 § om förutsättningarna att få överklaga.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om rätten att överklaga för att värna kulturvärden.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om rätten att överklaga för att stärka tillgänglighetsarbetet.

Inledning

Ett efterlängtat lagförslag

I propositionen föreslås en ny plan- och bygglag (PBL) som ersätter den nuvarande plan- och bygglagen (1987:10) och lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk. Propositionen är resultatet av ett flertal betänkanden och utredningsförslag, däribland den parlamentariska PBL-kommitténs betänkande (SOU 2005:77).

Plan- och bygglagen måste ur perspektivet av målet om en hållbar utveckling anses vara en mycket central lagstiftning, inte minst därför att dess tillämpning utgör en arena där exploateringsintressen möter miljöintressen och andra bevarandeintressen.

Plan- och bygglagen styr i stor utsträckning utnyttjandet av landets fysiska resurser, och genom det kommunala planmonopolet är detta i princip en kommunal fråga. Plan- och bygglagens nära koppling till miljöbalken är tydlig, inte minst mot bakgrund av att dessa författningar vilar på samma grund – hållbar utveckling – samt det faktum att båda författningarna på flera ställen hänvisar till varandra. Vissa bestämmelser i miljöbalken (hushållningsbestämmelserna i 3–4 kap., miljökvalitetsnormer i 5 kap. samt miljökonsekvensbeskrivningar i 6 kap.) lyfts helt eller delvis in i plan- och bygglagen och ska tillämpas genom denna.

Under arbetet med att ta fram en miljöbalk var det många som förde fram uppfattningen att plan- och bygglagen egentligen borde vara en del av miljöbalken. För Miljöpartiet de gröna är det också viktigt att miljöbalken och plan- och bygglagen, när det gäller förutsättningarna att nå en hållbar utveckling, tydligt ger samma signaler t.ex. genom att de nationella miljökvalitetsmålen ges samma betydelse under PBL som de har under miljöbalken.

Lagförslagets kvalitet

Frågan om en reformerad plan- och bygglag har beretts under flera år. Beredningsarbetet har kännetecknats av en svåröverskådlig process som medfört problem för berörda att skapa sig en helhetssyn över lagförslagen. Remisser som skickats ut har dessutom varit av låg kvalitet och innehållit såväl språkliga som lagtekniska brister, vilket försvårat granskningen för remissinstanserna.

Trots den långbänk plan- och bygglagen blivit har regeringens förslag mött kritik. När ett samlat lagförslag sändes till Lagrådet för granskning resulterade detta i mycket hård kritik och ett 153 sidor långt lagrådsyttrande. Lagrådet skriver bl.a.:

Lagrådsremissen har utarbetats under tidspress. Den saknar nästan helt sedvanliga författningskommentarer. […] I sammanhanget vill Lagrådet anmärka att det i författningskommentaren ofta anges att paragrafen motsvarar ett visst lagrum i 1987 års lag ”med språkliga ändringar”, när den föreslagna paragrafen i själva verket innebär också sakliga ändringar i förhållande till den gamla lagen. […]

Trots att Lagrådet har gjort stora ansträngningar att bringa klarhet i svårbegripliga passager i lagtexten kan inte uteslutas att oklarheter kvarstår. Under den fortsatta beredningen, som bör omfatta bl.a. avfattande av författningskommentarer till alla paragrafer som innebär en saklig ändring i förhållande till gällande rätt, bör uppmärksamheten riktas mot eventuella kvarstående oklarheter som naturligtvis måste avhjälpas innan propositionen lämnas till riksdagen. […]

Det är dock uppenbart att det i ett projekt av den storlek som det är fråga om här inte varit möjligt för Regeringskansliet att hinna ge den nya lagen den optimala struktur som avsetts. Inte heller har det varit möjligt att i lagtext och allmänmotivering upprätthålla den kvalitet som uppenbarligen varit avsikten från början.

Den höga ambitionen har alltså inte alltid kunnat förenas med den tidspress som tydligt förelegat i ärendet. Detta har i sin tur lett till att lagtexten på flera punkter enligt Lagrådets mening innehåller ofullkomligheter och otydligheter som lämpligen bör rättas till. […]

På grund av materialets omfattning har dock denna genomgång med nödvändighet blivit tämligen översiktlig, varför det inte kan uteslutas att det finns kvarstående brister.1

Trots att plan- och bygglagen är en författning av stor vikt, har regeringen valt att inte ta hänsyn till den allvarliga kritik som riktats mot förslaget från Lagrådet. Mot bakgrund av att Lagrådets uppgift är att granska lagförslag ur ett konstitutionellt perspektiv, är det naturligtvis viktigt att dess påpekande noga undersöks och i allt väsentligt följs. Miljöpartiet ansluter sig till den kritik som där framförs och vill särskilt betona följande.

Det saknas sedvanliga författningskommentarer till en del av motiven som är av mycket stor betydelse vid rättstillämpningen.
Trots att förslaget innehåller mer än bara språkliga förändringar, hävdar regeringen att så inte är fallet.

Trots den mer övergripande kritik som framförts ovan, har Miljöpartiet i denna motion valt att lyfta fram vissa sakfrågor som vi menar är av särskild betydelse. Detta urval ska dock inte tolkas som att förslaget i övrigt på alla punkter kan anses bra, genomarbetat eller följa Miljöpartiets uppfattning. Miljöpartiet väljer att lägga vissa tydliga och väl avgränsade förslag, för att det på den korta tid som står till förfogande ska finnas en reell möjlighet för riksdagen att ta hänsyn till Miljöpartiets förslag till ändringar.

Förutsättningar för en följdmotion

Med anledning av det stora antalet ändringar som genomförts på grund av Lagrådets påpekanden från lagrådsremissen till den färdiga propositionen samt självklart även med anledning av själva förslagets stora komplexitet och alla de beröringspunkter förslaget har, inte minst med miljöbalken, har arbetet med skrivandet av en följdmotion inneburit ovanligt stora svårigheter.

Trots förlängd motionstid har tidsutrymmet inte räckt till för att bearbeta följdmotionen på ett sätt som gör att den håller en jämn kvalitet. Det har inte hellre varit möjligt att analysera alla konsekvenser av den nya lagen, vilket innebär att vi i denna följdmotion endast behandlar ett mindre antal frågor mer genomarbetat och att flera av våra följdförslag till regeringens proposition tyvärr inte med säkerhet har kunnat stämmas av i detalj mot propositionen.

Miljöpartiet väljer att inte yrka avslag på propositionen eftersom behovet av en reformering är stort. Trots de brister vi ser i förslaget och i processen finns ändå många delar som innebär en enklare och bättre fungerande tillämpning. Vi har här valt att lyfta fram några frågor som vi anser skulle kunna hanteras skyndsamt samt även en del mer långsiktiga frågor där vi är väl medvetna om att en längre beredning är oundviklig.

Motivering till förslagen i motionen

Tillägg till förslagets portalparagraf

Målet om en hållbar utveckling finns inskrivet i Lissabonfördragets artikel 3.3 och i 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen. Första gången denna målsättning knöts till en svensk författning var när det skrevs in i 1 kap. 1 § plan- och bygglagen (regeringens proposition 1992/93:180 s. 34, den s.k. kretsloppspropositionen). I Sverige har detta mål brutits ned i ett antal nationella miljökvalitetsmål. Tydligast finns detta mål sedan 1999 inskrivet i miljöbalken, vars alla bestämmelser ska tolkas utifrån denna målsättning samt mot bakgrund av de nationella miljökvalitetsmålen. I 1 kap. 1 § miljöbalken finns den avgörande meningen ”miljöbalken ska tillämpas så att”.

I regeringens proposition 2009/10:155 Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete skriver regeringen (s. 11):

Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. Detta bör ske utan ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Det övergripande målet förutsätter en ambitiös miljöpolitik i Sverige, inom EU och i internationella sammanhang.

Arbetet med att uppnå de av riksdagen antagna miljökvalitetsmålen utgör grunden för den nationella miljöpolitiken. Det miljöarbete som genomförs av alla samhällets aktörer bidrar till att miljökvalitetsmålen nås.

Plan- och bygglagen utgör en av de viktigare författningarna när det gäller hur landets fysiska resurser kan och ska utnyttjas, hur utbyggnaden av infrastruktur inklusive kommunikationer utvecklas samt hur bebyggelse utformas och uppförs. Hur bl.a. dessa sektorer utvecklas är ur många aspekter avgörande för förutsättningarna att uppnå miljökvalitetsmålen. Det finns starka grunder att anta att tillämpningen av PBL påverkar möjligheterna att uppnå flertalet av de nationella miljökvalitetsmålen.

Mellan plan- och bygglagen och miljöbalken finns starka samband, och de vilar båda två på målet om en hållbar utveckling. Flera av miljöbalkens bestämmelser, såsom hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap., genomförandet av miljökvalitetsnormer i 5 kap. samt i viss utsträckning bestämmelserna om miljökonsekvensbeskrivningar, ska dessutom tillämpas genom miljöbalken.

Medan tillämpningen av miljöbalken tack vare formuleringen i dess 1 kap. 1 § att ”miljöbalken ska tillämpas så att” inte kan ske utan att hänsyn tas till de nationella miljökvalitetsmålen och därmed till det övergripande målet om en hållbar utveckling, så är inte denna koppling lika uttalad i plan- och bygglagen. Att både målet om en hållbar utveckling och de nationella miljökvalitetsmålen på detta ges en direkt rättslig relevans visas t.ex. i Miljööverdomstolens avgörande mål M 9983-04.

Genom det tillägg som här föreslås kommer plan- och bygglagen tydligare att återspegla de nationella miljökvalitetsmålen. Det kommer också att bli tydligare att de av miljöbalkens bestämmelser som lyfts in i plan- och bygglagen, även där ska tolkas mot bakgrund av en hållbar utveckling och de nationella miljökvalitetsmålen.

Mot bakgrund av dessa omständigheter föreslår Miljöpartiet att riksdagen beslutar att komplettera regeringens förslag till ny PBL med en mening i 1 kap. 1 § som skulle kunna ges följande utformning som ett eget stycke:

”Denna lag ska tillämpas så att de nationella miljökvalitetsmålen bäst kan tillgodoses.”

Riksdagen bör besluta att uppdra åt regeringen att återkomma med förslag i denna del.

Kvarstående brister i regeringens förslag

Vi välkomnar att regeringen tagit intryck av den kritik som förts fram om att förslaget till en enklare plan- och bygglag inte kan börja gälla alltför snabbt efter riksdagens beslut. Den nya lagen är omfattande och tid måste nu ges för att utbilda alla berörda i den nya lagstiftningen. Organisation och rutiner måste ges möjlighet att anpassas, information måste spridas och berörda intresseorganisationer som normalt fungerar som bollplank i planeringsfrågor måste även de få möjlighet att hinna ta till sig de nya villkoren.

Vi menar att tiden fram till den 2 maj 2011 även måste tas till vara för att uppmärksamma kvarstående brister i regeringens förslag, bl.a. med anledning av de farhågor Lagrådet anför, för att så snabbt som möjligt rätta till dessa. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.

Planera större marginaler för ett nytt klimat

Ökad variation i nederbördsmängd kan få förödande konsekvenser både för byggnader och för den mark de står på. Det finns exempel, senast från sommaren 2009, på hustak i vårt land som har rasat in för att avvattningssystemen inte kunnat hantera de extrema mängder nederbörd som på kort tid borde ha tagits om hand. Det är inte bara fastigheter som hotas vid översvämningar utan även möjligheten till kommunikation och offentlig service.

Enligt Klimat- och sårbarhetsutredningen kommer vattennivåerna i Vänern att stiga samtidigt som flera av kommunerna runt sjön planerar för ny bebyggelse nära sjön. När vattnet stiger riskerar vi en situation där post, ambulans och de boende själva får svårt att ta sig till och från sina bostäder. Det är inte ovanligt att fastighetsägare i sådana lägen riktar krav på kommunerna om ekonomisk kompensation för skadorna trots att kommunerna i många fall försökt bromsa byggande i dessa utsatta lägen. Det är svårt för kommuner att hålla emot när de är ensamma om att tänka långsiktigt. Riksdag och regering borde vara tydliga med att byggande ska ske med större marginaler till förändrade hydrologiska villkor.

En takpanna som lossnar från ett hustak vid kraftig vind är ett dödligt hot för en fotgängare. Att tak- och fasadmaterial blåser loss händer tyvärr ibland och kan bli vanligare om vi inte i tid ser över säkerhetsmarginalerna i våra konstruktioner. Ökade vindhastigheter i vindbyar är att räkna med. Riksdagen bör fatta beslut som innebär ökade krav på all byggnation med anledning av vad ökade vindhastigheter kan kräva.

När de första initiativen till offentlig stadsplanering togs för flera hundra år sedan var skydd mot brand en av de viktigaste anledningarna till att man ville ha en offentlig planering av bebyggelse. Klimatförändringarna kommer att innebära att vi får perioder med högre temperatur än vad vi är vana vid. Detta medför ökade risker för brand, vilket gör det angeläget att brandsäkerheten sätts högre vid planering av nya bostäder.

Motionen har här tagit upp tre exempel – ökad nederbörd, kraftigare vindbyar samt torrare värme – för att motivera att vi skyndsamt måste påbörja en omställning av vårt sätt att bygga och utforma vår byggda miljö. Miljöpartiet menar att man i dag tyvärr bygger ett mycket sårbart samhälle, och vi vill inte medverka till att det fortgår.

Trots att sårbarheten ökar fortsätter många kommuner exempelvis att bevilja bygglov på tomter som riskerar att översvämmas. Vi menar att kommunerna måste börja planera utifrån de kommande klimatförändringarna samtidigt som de arbetar för att minska klimatpåverkande utsläpp i kommunen.

För att tydliggöra kommunens ansvar för ett förebyggande klimatarbete bör kommunens ekonomiska ansvar för klimatsäkra detaljplaner och klimatsäkra bygglov utökas till 20 år vad avser skadestånd för översvämning, ras, skred och erosion gentemot enskilda och företag. Denna kvalitetsgaranti av kommunal planering och kommunala beslut ska inte gälla retroaktivt för tidigare fattade beslut. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna som sin mening.

Regeringen föreslår i propositionen tydliggöranden av att kommunen i en detaljplan ska kunna reglera skyddsåtgärder för att motverka markförorening, olyckor, översvämning och erosion. Vidare införs möjligheter för kommunen att i detaljplan bestämma att bygglov inte får ges till åtgärder som innebär en väsentlig ändring av markens användning förrän markens lämplighet för avsett byggande kan säkerställas.

Vi föreslår därutöver att plan- och bygglagen skärps med krav på att kommunerna ska upprätta bindande klimat- och sårbarhetsplaner. Kommunala klimat- och sårbarhetsplaner ska ta ett helhetsgrepp på klimatfrågan, både genom att titta på förebyggande åtgärder för att minska riskerna vid kommande klimatförändringar och genom att minska sin egen klimatpåverkan. Att kombinera dessa två aspekter lämpar sig väl eftersom det till stor del handlar om samhällsplanering, där man t.ex. i nybyggnation kan planera för både minskad klimatpåverkan och minskad sårbarhet. De kommunala klimat- och sårbarhetsplanerna bör exempelvis innehålla en strategi för hur dammar, öppen dagvattenhantering och våtmarker, i kombination med minskad andel hårdgjord yta, ska kunna bidra till att öka markens infiltrationsförmåga i närheten av bebyggelse.

Miljöpartiet anser att även regioner och landsting ska ha samma skyldighet som kommuner vad gäller att upprätta bindande klimat- och sårbarhetsplaner. Riksdagen bör uppdra åt regeringen att återkomma med förslag på klimat- och sårbarhetsplaner enligt förslaget ovan.

Planering av vatten- och avloppstjänster

Inte minst implementeringen och genomförandet av EU:s ramvattendirektiv gör att frågorna om hur vatten och (främst) avlopp löses har blivit mer och mer aktuellt. Kommunerna har flera centrala roller när det gäller utbyggnad och underhåll av vatten och avlopp.

På såväl kommunal som regional nivå pågår för närvarande ett intensivt arbete med att begränsa utsläpp från avlopp, till grundvatten, sjöar och kustvatten. Naturvårdsverket bedriver för närvarande en tillsynskampanj om små avlopp, och statsmakterna har skjutit till medel så att kunskapen om småavlopp, teknik och rättspraxis ska kunna spridas. Se t.ex. ”Kunskapscentrum Små avlopp”: www.smaavlopp.se.

Enligt lagen om allmänna vattentjänster är det kommunerna (eller ett kommunalägt bolag) som är huvudman för de allmänna vatten- och avloppssystemen. Kommunerna är genom sina miljönämnder såväl tillsynsmyndig som tillståndsmyndighet för de enskilda avloppen. Vidare är kommunerna bärare av det kommunala planmonopolet, och de som prövar frågor om bygglov. Byggnadsnämnd får t.ex. inte lokalisera bebyggelse dit vatten- och avloppsfrågorna inte kan lösas. Trots detta finns inget krav på en samlad kommunal planering för vatten och avlopp.

I den utredning som föregick lagen om allmänna vattentjänster (SOU 2004:64) föreslogs ett krav på en obligatorisk kommunal VA-plan. Förslaget avfärdades dock senare i propositionen. I propositionen skrev man (prop. 2005/06:78 s. 59):

Flera omständigheter talar för lämpligheten av en samlad kommunal planering av avloppshanteringen, inte enbart inom verksamhetsområdet för den allmänna VA-anläggningen utan för all bebyggelse inom kommunen. Syftet med avloppsplanerna anges bl.a. vara att fastlägga den långsiktiga inriktningen av vatten- och avloppshanteringen, för såväl verksamhetsområdet som områden med enskilda VA-lösningar, samt att tydliggöra ansvarsfördelningen vid återföring av avloppsnäring från enskilda anläggningar.

Vid genomförandet av ramdirektivet för vatten torde dock bli nödvändigt för kommunerna att i ännu högre grad än i dag inventera och planera för all VA-försörjning i kommunen. Kraven på vattentjänsterna kan dessutom antas öka genom ramdirektivet och det kan givetvis medföra en större skyldighet för kommunerna att se till att vattentjänsterna ordnas med hänsyn till skyddet för miljön.

Miljöpartiet menar att det bör finnas ett krav för kommunerna dels att redogöra för den befintliga situationen för vatten och avlopp i kommunen, dels att planera för framtida behov av vatten- och avloppstjänster.

Miljöpartiet menar att det lämpliga vore att lyfta in även denna aspekt i översiktsplanen. Översiktsplanen täcker hela kommunen, den ska ses över minst en gång under varje mandatperiod och den är inte rättsligt bindande. Samtliga dessa aspekter talar för att detta är en lämplig placering av VA-planeringen.

Enligt detta förslag ska det i varje kommuns gällande översiktsplan finnas en uppdaterad redovisning av vilka behov av vatten och avlopp som finns eller kan komma att uppstå inom kommunens olika delar; här ska också finnas uppgifter om vilken bedömning VA-huvudmannen gör av sin utbyggnadsskyldighet.

Denna del av översiktsplanen bör också redovisa var enskilda avloppslösningar är alternativet, samt inom vilka områden man kräver s.k. hög skyddsnivå (enligt Naturvårdsverkets allmänna råd, NFS 2006:7). En sådan bedömning måste naturligtvis ske i samråd med vattenmyndigheterna och deras införande av miljökvalitetsnormer för olika recipienter.

Miljöpartiet föreslår riksdagen att till förslagets 3 kap. 5 § avseende innehållet i en översiktsplan, lägga till ett nytt stycke som skulle kunna ha följande upplägg och innehåll:

”Översiktsplanen ska innehålla ett väl avgränsat avsnitt där kommunen

ska redogöra för hur vatten- och avloppsbehoven för närvarande är lösta
ska redovisa inom vilka områden det föreligger eller inom en snar framtid kan komma att föreligga behov av en utbyggnad av det allmänna vatten- och avloppssystemet
ska redovisa områden där det finns miljökvalitetsnormer som kan vara av betydelse för utbyggnad av vatten och avlopp
ska redogöra för andra uppgifter som kan vara av betydelse vid kommunens planering, eller vid myndighetsutövning, rörande vatten- och avloppsfrågor.”

Riksdagen bör besluta att uppdra åt regeringen att återkomma med förslag i denna del.

Planering för minskad biltrafik

Vägverket anger i sitt remissvar på Oljekommissionens rapport att högst en femtedel av oljereduktionen inom transportsektorn kan ske genom att man byter bränsle. Fyra femtedelar av klimatomställningen av transportsystemet måste ske genom minskad energianvändning. Att åka tillsammans i kollektivtrafiken i stället för i var sin bil är den effektivaste besparingsåtgärden.

För att få till stånd ett miljöanpassat transportsystem i städerna krävs ett målmedvetet och systematiskt arbete. I Frankrike finns en särskild lagstiftning (Plan de Déplacements Urbains) som innebär att tätorter med över 100 000 invånare gör en plan för hur stadens transportbehov ska tillgodoses på ett miljöanpassat sätt. Lagtexten slår bl.a. fast målsättningar om att begränsa biltrafiken, att utveckla kollektivtrafik och gång- och cykeltrafik och att effektivisera varudistributionen i städerna. Lagstiftningen slår fast ett tvingande krav att myndigheterna på lokal nivå ska ta fram en mer genomarbetad och integrerad planering för att aktivt motverka de negativa effekterna av den ökande biltrafiken. Målvariabeln, en viss färdmedelsfördelning, är förhållandevis enkel att beskriva, kommunicera och följa upp. Planerna och lagstiftningen ger invånarna goda möjligheter att på ett systematiskt sätt ta ställning till hur stadens trafiksystem bör utformas på strategisk nivå, vilket samtidigt är starkt normerande för hur det politiska systemet kan agera.

I Frankrike måste 70 städer upprätta sådana planer, och ytterligare 20 upprättar sådana planer trots att de inte är tillräckligt stora för att omfattas av lagen. De flesta större städer har investerat i spårvagnsnät som en del i att utveckla kollektivtrafiken och stadsmiljön, samtidigt som ytan för biltrafiken begränsas. I Lyon kommer närmare två tredjedelar av den totala investeringsramen att användas för att förbättra kollektivtrafiken.

Planerna resulterar inte bara i bättre miljö. Vinnare är även de som bor och vistas i staden – mer friytor, mindre buller och avgaser, säkrare, mer hållbar stadsmiljö, högre livskvalitet och ökade förutsättningar för stadsutveckling.

Vi ser inte att regeringens förslag till en ny och enklare plan- och bygglag ger de verktyg som erfordras för att påskynda den nödvändiga övergången till klimatsmarta transportsystem i tätbebyggda områden. Den franska lagstiftningen (Plan de Déplacements Urbains) bör kunna utgöra en förebild för en liknande svensk reglerig inom ramen för den nya plan- och bygglagen. I likhet med den franska lagen skulle det kunna införas ett obligatoriskt krav för större städer att inom ramen för den kommunala klimat- och sårbarhetsplanen upprätta en planering för urban mobilitet.

Riksdagen bör, med anledning av det ovan anförda, besluta att regeringen återkommer med kompletterande förslag till det nu aktuella lagförslaget om hur berörda kommuner ska upprätta en plan för urban mobilitet med en successiv nedtrappning av antalet bilar i tätort.

Cykeln och kollektivtrafiken i detaljplaneringen

Miljöpartiet förespråkar att cykeln och kollektivtrafiken blir norm i kommunal stadsplanering, med prioritering av kollektivtrafik om konflikt mellan dessa två trafikslag uppstår. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna som sin mening. Transportbehoven måste huvudsakligen tillgodoses genom kollektivtrafik, cykel och gång. Ett exempel är en hållplatsnorm för kollektivtrafik vid planering av ny bebyggelse, vilket bör kompletteras med en begränsning av antalet parkeringsplatser. Denna begränsning bör kopplas till tillgängligheten i kollektivtrafiken – ju bättre kollektivtrafik, desto lägre antal parkeringsplatser. På så sätt ökar tillgängligheten till kollektivtrafiken och antalet parkeringsplatser per lägenhet minskar. Det ska också finnas en miniminorm för cykelparkeringar. Detta är inte bara relevant vid ny etablering av bostäder, utan även för arbetsplatsparkering. Boverket bör få i uppdrag att utfärda rekommendationer för kommunernas detaljplanering utifrån detta perspektiv. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna som sin mening.

Inför bilfri zon kring skolor

Många framgångsrika kommunala exempel visar att det finns en stor potential att minska bilåkandet till skolor, och samtidigt förbättra säkerheten, minska utsläppen av klimatgaser och öka barnens vardagsmotion. Miljöpartiet anser att det är dags att ta ett större grepp och inte nöja sig med frivilliga projekt på kommunal basis. Behovet av detta visar sig bl.a. i försäkringsbolaget Ifs studie som ger vid handen att föräldrar som lämnar sina barn vid skolan är den största risken för säkerheten kring skolorna. Hela sex av tio rektorer anser att trafiksäkerheten utanför låg- och mellanstadieskolor är ett problem.

Vi anser att alla skolor ska ha en bilfri zon i anslutning till entrén. Kommunen ska utifrån statliga rekommendationer få möjlighet att anpassa detta till lokala förhållanden. Där det inte fungerar, framför allt i stadsmiljö, ska skolan kunna ansöka om undantag. Självklart ska det råda undantag för funktionshindrade och nödvändiga transporter till skolan. Alla skolor bör också ha mötesplatser en bit ifrån skolan där föräldrar vid behov kan släppa av barnen om de får skjuts eller blir hämtade. Alla skolor ska också – utan undantag – ha fungerande och trygga gång- och cykelbanor till och från skolan. Omkring alla skolor ska lågfartszon gälla, dvs. max 30 km/h. Vägverket bör få i uppdrag att ta fram riktlinjer och samfinansiera viktiga satsningar i infrastrukturen så att kommunern a kan leva upp till dessa krav. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna som sin mening.

Värdefull jordbruksmark ska inte utnyttjas för exploatering

Redan i 3 kap. 4 § miljöbalken finns ett visst skydd av värdefull jordbruksmark. Bestämmelserna i 3 kap. miljöbalken har dock en mycket låg grad av styrning och ger gott om utrymme för undantag. Genom att också föra in bestämmelse om skydd av jordbruksmark i plan- och bygglagen vill Miljöpartiet ytterligare understryka vikten av att behålla dessa marker öppna.

En viktig anledning att behålla jordbruksmark är att den behövs för produktion av livsmedel, och en annan – om än närliggande – är att det ska finnas möjligheter till lokal produktion av livsmedel. Möjligheter att producera livsmedel nära slutkonsument påverkar i sin tur behovet av transporter, vilket leder till mindre utsläpp. I begreppet jordbruksmark avses också mark som används för bete, vilket är ett led i att behålla den öppna mark som på många ställen är ett signum.

Miljöpartiet de gröna föreslår riksdagen att det i förslagets 2 kap. 6 § första stycket 4 förs in en formulering som skulle kunna ha följande ordalydelse:

”Behovet av hushållning med energi och vatten, bevarande av jordbruksmarken och av goda klimat- och hygienförhållanden.”

Riksdagen bör besluta att uppdra åt regeringen att återkomma med förslag även i denna del.

Förbud mot direktverkande el i nya byggnader

Under utredningstiden diskuterades frågan om införande av ett förbud mot direktverkande el. Såvitt kan utläsas av författningstexten har detta inte införts. Frågan är viktig.

Att använda direktverkande el för uppvärmning är ett slöseri av exergi, energins kvalitet. Begreppet exergi är ett mått på hur mycket av energin som kan omvandlas till mekaniskt arbete. Elenergi har en hög grad av exergi/kvalitet medan värme har lägre exergi med sjunkande temperatur. Eftersom energi inte kan förbrukas utan enbart omvandlas från en nivå av exergi till en annan så är det slöseri att övergå direkt från hög exergi till låg utan att använda de möjligheter som erbjuds däremellan, som exempelvis ljus eller mekaniskt arbete. Används el direkt för uppvärmningsändamål utnyttjas endast en bråkdel av exergin.

El bör därför i första hand användas där dess kvalitet gör störst nytta och inte för att producera spillvärme. Direktverkande el bör därför så långt möjligt undvikas. I syfte att spara energi och därigenom dessutom bidra till mindre utsläpp av klimatförstörande gaser samt till att minska behovet av att bygga ny elproduktion menar Miljöpartiet att det är väsentligt att inga nya hus byggs där direktverkande el är den huvudsakliga metoden för uppvärmning. Undantag bör kunna prövas för byggnader som endast avses bli uppvärmda vid få tillfällen under kortare tider och med ett mycket litet behov av värme.

För att inte göra det omöjligt att även exempelvis vid vissa kalla situationer använda elelement, bör formuleringen vara ”till övervägande del”. Förslaget bör omfatta såväl permanentbostäder och fritidshus som andra typer av lokaler och byggnader. Förslaget föreslås träda i kraft först den 1 januari 2015, för att skapa förutsättningar för en smidig övergång.

Miljöpartiet föreslår mot bakgrund av ovanstående riksdagen att det i förslagets 8 kap. införs en bestämmelse som skulle kunna ha följande ordalydelse:

”Från och med den 1 januari 2015 får inte nya byggnader uppföras vars uppvärmning till övervägande del består av direktverkande el.”

Riksdagen bör besluta att uppdra åt regeringen att återkomma med förslag i denna del.

Bygglovsplikt för basstationer och antenner

Med dagens regler omfattar bygglovsplikten enbart bygget av master. Basstationer och antenner kan sättas upp på befintliga byggnader och master utan att detta prövas. Det är till och med så illa att en mast kan beviljas bygglov med villkoret att den enbart avses bli använd som länkmast och inte för rundstrålande antenner. När masten väl står där finns inget hinder för en operatör att sedan sätta upp vilka antenner som helst i masten.

Vi menar att även basstationer och antenner måste omfattas av bygglovsplikt. Det är normalt i andra länder inom EU att antenner och basstationer omfattas av bygglovsplikt. Ett argument som anförs är att samhället då har kunskap och möjlighet att anpassa ny bebyggelse så att inte en ny bostad hamnar i ett ogynnsamt läge i förhållande till strålningsnivåerna. Utan den kunskapen är det även omöjligt att upprätta strålningskartor. Riksdagen bör därför tillkännage för regeringen som sin mening att bygglovsplikt för basstationer och antenner för digital kommunikation bör införas i det nya förslaget till en enklare plan- och bygglag.

Lågstrålande områden och PBL

Att kommuner i dag inte har laglig rätt att freda s.k. lågstrålande områden eller strålningsfria områden rimmar illa med den skyldighet kommunerna har att värna sina medborgares hälsa. Exploatering går i praktiken alltid före skyddet av människors hälsa, vilket är orimligt. De förslag till åtgärder som har förts fram under arbetet med översynen av plan- och bygglagen har regeringen såvitt vi kan utläsa inte beaktat. Riksdagen bör därför ge regeringen till känna att det nu föreslagna regelverket inte ger kommunerna tillräckliga möjligheter att freda områden från icke-joniserande strålning samt att den nya förenklade plan- och bygglagen måste innehålla ett regelverk som ger kommunerna verkliga möjligheter att skydda sina invånare om de finner det nödvändigt.

Tillgänglighet ger möjlighet att välja

Det är viktigt att äldre i så stor utsträckning som möjligt själva ska kunna avgöra om de vill bo kvar hemma eller bosätta sig i någon form av särskilt boende. För dem som vill bo kvar i egen bostad är det viktigt att både bostaden och bostadsområdet är väl anpassade. Målet att avveckla s.k. enkelt avhjälpta hinder är i detta sammanhang inte en tillräcklig ambitionsnivå och inte ens den målsättningen tycks vara möjlig att nå utan tvingande lag. Därför menar Miljöpartiet de gröna att en skärpning är nödvändig.

Den som överlever sin livspartner, oavsett om det är ett olikkönat eller samkönat par, upplever ofta både ensamhet och en viss otrygghet i det ensamboende som oftast då blir resultatet. Kvinnorna överlever ofta sina män i de fall det handlar om olikkönade par och därför är äldre ensamstående kvinnor en större grupp än dito män. Man skulle därför även här kunna tala om en kvinnofråga.

För att underlätta möjligheterna för alla att leva med hög livskvalitet även när funktionsnedsättning blir en begränsande faktor är det viktigt att all byggd miljö håller så hög standard som möjligt när det gäller just tillgängligheten. Åtgärder som underlättar för äldre att klara mer av sin vardag på egen hand anser vi innebär frihetsvinster av stort värde.

Riksdagen bör mot bakgrund av detta ge regeringen till känna som sin mening att den nu föreslagna lagstiftningen inte i tillräcklig utsträckning ger de nödvändiga verktygen för kommuner, landsting och regioner att styra mot en tillräckligt tillgänglig byggd miljö. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med förslag på kompletteringar av den nu föreslagna lagen så att en tillgänglighet kan nås som ger medborgarna verklig möjlighet att göra fria val utan att hindras av tillgänglighetsproblematik.

Tillägg till bestämmelserna om översiktsplan och regionplan

I många kommuner pågår ett intensivt arbete med att bygga ut befintliga köpcentrum eller att anlägga helt nya. Dessa förläggs utanför centrum, och nära vägar och andra kommunikationer.

Det kan antas att orter som redan har god tillväxt i form av ökat antal boende och gott om arbetstillfällen, också satsar på att bygga ut eller bygga nya köpcentrum medan mer tillväxtsvaga kommuner inte gör detta.

Denna process får stora konsekvenser. Dels kan det antas att handeln i stadskärnorna kommer att tunnas ut, dels finns tendenser till att dessa köpcentrum drar till sig kunder från andra orter i regionen. På sikt kan det inte uteslutas att följden blir att handeln på mindre orter kommer att mista sitt kundunderlag, varpå det blir olönsammare att driva handel på små orter. Om inte handeln är ordentligt utbyggd kan det komma att bli svårare att dra till sig nya innevånare eller att behålla de som redan bor där. Den utvecklingen vill Miljöpartiet förändra.

Handel koncentrerad till ett fåtal orter ökar också transporterna, med ökade utsläpp och svårare att nå klimatmålen som följd. Därför är närhandel och levande stadskärnor viktiga.

Miljöpartiet vill skapa förutsättningar för ett gott liv även utanför de större städerna, och genom en god regionalpolitik bör det vara möjligt att planera och påverka var utbyggnaden av ökade handelsytor lämpligast sker ur ett klimat- och miljöperspektiv.

Som ett led i denna politik menar Miljöpartiet att kommunerna genom regionplaner och regionplaneorgan gemensamt ska kunna fatta kloka beslut som kan påverka hela eller stora delar av regionens handelspolitik mot en hållbar miljö och klimatinriktning. Vi menar att det bör vara länsstyrelsernas uppgift att leda och styra denna regionpolitiska handelsstrategi genom sin granskning av översiktsplanearbetet.

Det naturliga är att utnyttja översiktsplaner och regionplaner till att också i viss mån styra beslut om ny- samt utbyggnad av köpcentrum. Miljöpartiet föreslår mot bakgrund av detta att riksdagen uppdrar åt regeringen att återkomma med förslag till ändringar i bestämmelserna om översiktsplan och regionplan med det uttalade målet att

etablering av nya köpcentrum eller utbyggnad av befintliga köpcentrum ska kunna förhindras med hänsyn taget till miljömåls- och klimatmålsmålsättningar
etablering av nya köpcentrum eller utbyggnad av befintliga köpcentrum ska ske med hänsyn till målet om en levande landsbygd
etablering av nya köpcentrum eller utbyggnad av befintliga köpcentrum ska ta hänsyn till att ytterligare köpcentrum i tillväxtkommuner inte placeras så att kundunderlaget i angränsande kommuner med mindre tillväxt, ytterligare undergrävs.

Riksdagen bör besluta att uppdra åt regeringen att återkomma med förslag i denna del.

Redovisning av miljökonsekvenser i planbesked

Regeringen menar (s. 227 i propositionen) att det inte finns något behov av att behandla miljökonsekvenser i en begäran om planbesked, eftersom det handlar om ett mycket tidigt principbesked som enbart innebär ett ställningstagande till om ett planarbete ska påbörjas eller inte. Vid ett eventuellt positivt planbesked kommer frågan om miljökonsekvenser att behöva utredas utförligt.

Miljöpartiet menar att en översiktlig redovisning av vilka miljö- och hälsoeffekter som den planerade planen kan komma att medföra är viktig redan i ett mycket tidigt skede av planprocessen, så att hänsyn kan tas till dem. Också ur ett ekonomiskt perspektiv är det viktigt att inte planarbetet drivs för långt innan sådana aspekter redovisas.

Förslaget innebär inte att det ska krävas en hel miljökonsekvensbeskrivning vid detta skede, utan endast att man översiktligt ska redovisa vilka miljö- och hälsorisker som kan tänkas följa av planen.

Mot bakgrund av detta föreslår Miljöpartiet riksdagen att som ett tillägg till lagförslagets 5 kap. 3 § att införa ett nytt tredje stycke som skulle kunna ha följande ordalydelse:

”Ett planbesked ska innehålla en översiktlig beskrivning av planförslagets påverkan på människors hälsa och miljö.”

Riksdagen bör besluta att uppdra åt regeringen att återkomma med förslag i denna del.

Om vem som får besluta om planbesked

Av effektivitetsskäl föreslår regeringen (propositionen s. 229) att beslut om planbesked ska kunna delegeras till enskilda tjänstemän.

Även om ett planbesked inte avses binda kommunen, kommer det ändå att vara ett viktigt dokument och det kommer att ses som ett ställningstagande att kommunen i vart fall inte är helt avvisande till att detaljplanlägga det aktuella området. Det får även antas att det i många fall kommer att vara svårare att avbryta ett inlett detaljplanearbete, än att inte påbörja det alls.

Det kommer också att innebära att den kommunala nämnden har åtagit sig att inom den tid som regleras i förslagets 5 kap. 5 § har skrivit fram en ny detaljplan. En sådan prioritering kommer naturligen att påverka vilka andra uppdrag nämnden kan ta på sig. Ett väl förankrat beslut initialt bör även ge bättre förutsättningar för en smidig hantering med färre överraskningar på vägen.

Enligt Miljöpartiet måste ett planbesked anses vara en så viktig fråga att det inte ska kunna delegeras till enskilda tjänstemän att besluta, utan att ett sådant beslut bör ligga på kommunfullmäktige eller på den kommunala nämnden. Det kan också ifrågasättas om en sådan delegering skulle strida mot kommunallagens förbud mot delegering i 6 kap. 34 § kommunallagen.

Mot bakgrund av detta föreslår Miljöpartiet riksdagen att lägga till ett nytt sista stycke i lagförslagets 5 kap. 4 som skulle kunna ha följande ordalydelse:

”Ett beslut om planbesked får inte delegeras till enskilda tjänstemän.”

Riksdagen bör besluta att uppdra åt regeringen att återkomma med förslag i denna del.

Att behålla obligatoriskt programskede i detaljplaneprocessen

Regeringen föreslår att det obligatoriska programskedet ska slopas i detaljplaneprocessen, men tror att många kommuner ändå – i vart fall vid större planer – kommer att genomföra ett program.

Programskedet fyller ett viktigt syfte, nämligen att ge en samlad bild av planförslaget innan kommunen har lagt ned alltför mycket arbete, tid och resurser. Viktiga synpunkter kan komma in tidigt i processen, som annars riskerar att ytterligare fördröja arbetet om de kommer in senare. I en sådan situation är det snarare troligt att man inte tar hänsyn till sena synpunkter.

Detta förslag måste även ses i perspektiv av hela förslaget, där mer precisa tidsramar, ofta mycket korta, ges för plan- och bygglovsprocesserna. Kommunerna har ont om pengar och personalen är redan hårt pressad. Vi tror att kommunerna mycket ofta kommer att välja bort programskedet, inte minst av kostnads- och personalskäl, men till förfång för andra aktörer när det gäller att tidigt få insyn i planarbetet. Vi tror inte heller att det kommer att leda till de effektivitets- och tidsvinster som förespeglas.

Miljöpartiet föreslår mot bakgrund av det anförda att dagens regler om ett obligatoriskt programskede ska behållas även i den nya plan- och bygglagen. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.

Slopat krav på skriftliga synpunkter för att få överklaga detaljplan

Frågan om vem som har rätt att överklaga beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan följer bestämmelserna i 22 § förvaltningslagen. Därutöver gäller sedan länge att endast den som senast under utställningstiden har yttrat sig över ett detaljplaneförslag, senare får överklaga sådana beslut. Bestämmelsen torde vara unik i svensk förvaltningsrätt.

Regeringen föreslår nu i förslagets 13 kap. 12 § att endast den som skriftligen under granskningstiden har framfört synpunkter på förslaget att anta, ändra eller upphäva en detaljplan får överklaga.

Vi menar att det inte finns någon anledning att behålla en sådan regel. Regeringen har i förslaget till ny plan- och bygglag inte motiverat bestämmelsen. Enligt Miljöpartiets uppfattning torde bestämmelsen vålla mer besvär än att vara till nytta. En förutsättning för att bestämmelsen ska fungera är att alla medborgare noga följer med på vad som sker inom kommunen och vilka planer som är på gång. Tvärtom torde det vara så att den typiska kommunmedborgaren inte följer med, utan oftast av en slump via nyheter eller samtal med vänner får reda på att en ny plan eller att en planändring är på gång. Det kan då ofta vara för sent för att lämna in en skriftlig kommentar. Också den omständigheten att bestämmelsen är så udda gör att den inte finns i den vanliga medborgarens medvetande. Att bli avskuren rätten att överklaga redan på ett tidigt stadium uppfattas av många som en väsentlig inskränkning i rätten att göra sig hörd.

Mot bakgrund av detta föreslår Miljöpartiet riksdagen att inte införa den bestämmelse som finns i förslagets 13 kap. 12 § om förutsättningarna att få överklaga.

För skydd av kulturvärden

I lagförslagets 13 kap. 13 och 14 §§ ges vissa ideella föreningar rätt att i vissa fall överklaga beslut om antagande, upphävande och ändring av detaljplaner. Miljöpartiet stöder detta förslag.

När det gäller planering av stadslandskapet är det dock ofta andra intressen än rena miljöintressen som står på spel. Det kan vara kulturhistoriskt intressanta byggnader eller miljöer som berörs, och det kan vara byggnader eller miljöer som på annat sätt kan ge stora förändringar av stadslandskapet.

Enligt Miljöpartiets uppfattning är det viktigt att också släppa in allmänheten eller föreningar som har till syfte att tillvarata sådana intressen i planprocessen. Förutsättningarna för en större acceptans av de slutliga besluten torde öka med sådana möjligheter.

Byalag, föreningar och liknande sammanslutningar som uppmärksammar kulturhistoria kan vara exempel på organisationer som kan beröras. I städers centrala delar, som alltmer utarmas på bostäder, finns områden där det utöver kommunen själv, staten eller stora fastighetsbolag inte finns några enskilda som med dagens regler har att överklaga detaljplanebeslut.

Miljöpartiet menar att en klagorätt motsvarande den i 16 kap. 13 § miljöbalken bör införas för motsvarande föreningar som tillvaratar kulturhistoriska m.fl. intressen, och att privatpersoner genom organisationer därmed ska ges en indirekt rätt att överklaga planer som kan antas komma att förändra en kulturhistoriskt värdefull eller på annat sätt intressant stadsmiljö.

Miljöpartiet föreslår riksdagen att det till förslagets 14 kap. 13 § läggs ett nytt andra stycke med ett innehåll i linje med följande textförslag:

”En kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan får överklagas även av en sådan lokal organisation eller förening vars syfte är att tillvarata kulturella, historiska eller estetiska värden i stadsmiljön.”

Riksdagen bör besluta att uppdra åt regeringen att återkomma med förslag i denna del.

För säkerställande av tillgänglighet

Rätten att överklaga beslut om antagande, upphävande och ändring av detaljplaner i lagförslagets 13 kap. bör även utvidgas till att omfatta handikapporganisationer med hänsyn till målet om tillgänglighet.

All samhällsplanering måste bedrivas utifrån perspektivet att hela samhället ska vara tillgängligt för alla. Vår tro är att de som allra bäst kan lyfta in tillgänglighetsperspektiven i samhällsplaneringen är handikapporganisationerna. Flera handikapporganisationer bedriver i dag ett aktivt arbete för att politiker och tjänstemän ska se och beakta deras frågor. Ofta kommer handikapp- och tillgänglighetsfrågorna för sent in i planeringsprocessen. Särskilt mindre handikappgruppers intressen tenderar att glömmas bort.

Genom att ge dessa organisationer en laglig rätt att överklaga menar vi att de per automatik kommer att involveras tidigt i planeringen. Handikapporganisationerna har stor kunskap som bör tas till vara. Inte minst risken för höga kostnader torde kunna minimeras om de funktionshindrade deltar från början. Att ge handikapporganisationerna samma möjlighet som miljöorganisationerna i dag har att överklaga beslut inom sina specialområden är därför, i likhet med förslaget ovan avseende kulturvärden, något som Miljöpartiet de gröna anser kan förbättra planarbetet och därmed på sikt även vara mycket lönsamt.

Miljöpartiet föreslår mot bakgrund av det ovan anförda riksdagen att det till förslagets 14 kap. 13 § läggs ett nytt tredje stycke med ett innehåll i linje med följande textförslag.

”En kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan får överklagas även av en sådan lokal organisation eller förening vars syfte är att tillvarata tillgänglighetsfrågor i stadsmiljön.”

Riksdagen bör besluta att uppdra åt regeringen att återkomma med förslag i denna del.

Stockholm den 14 april 2010
Jan Lindholm (mp)
Helena Leander (mp)	Ulf Holm (mp)

[1]	Lagrådet Utdrag ur protokoll vid sammanträde 2010-02-26.