Milj ölagstiftningen

Motion 1989/90:Jo748 av Lars Ernestam m.fl. (fp)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen

1989/90:Jo748

av Lars Ernestam m.fl. (fp)
Milj ölagstiftningen

Mot.
1989/90
Jo748749

1. Inledning

En viktig utgångspunkt för den svenska miljölagstiftningen bör vara de principer
som Världsstrategin för naturvård (World conservation strategy) bygger
på: Väsentliga ekologiska processer och livsuppehållande system skall
hållas intakta, den genetiska mångfalden skall bevaras och arter och ekosystem
skall utnyttjas uthålligt.

Det innebär att utsläppen av miljöfarliga ämnen inte får vara större än vad
naturen långsiktigt tål.

Mot den bakgrunden konstaterar vi att de svenska miljölagarna är för
splittrade och svaga.

Bristerna är uppenbara i en rad avseenden:

- lagarna är sinsemellan illa samordnade

- vissa frågor hamnar mellan olika miljölagar

- lagarna sätter inga bortre gränser för hur långt en förorening får gå

- de bygger i alldeles för liten utsträckning på användande av ekonomiska
styrmedel

- de ger både den enskilde och ideella organisationer en alltför svag ställ

- de innehåller med något undantag inga krav på obligatoriska miljökonsekvensanalyser

- de innehåller för svaga straffbestämmelser

- de är dessutom förenade med en tillsynsorganisation som under lång tid
fått arbeta med helt otillräckliga resurser

Dessa brister har påtalats av miljöorganisationer och politiska partier under
flera år. Krav bl.a. från folkpartiet på en samlad översyn av hela miljölagstiftningen
har avslagits i riksdagen. Regeringens passivitet har varit anmärkningsvärd.

Under 1989 tillsattes sent omsider en parlamentarisk kommitté med uppgift
att se över miljölagstiftningen. Det är utomordentligt angeläget att utredningens
arbete inte drar ut på tiden, så att angelägna reformkrav skjuts
på en obestämd framtid.

Det är särskilt angeläget att utredningen noga prövar frågan om införande
av miljökvalitetsnormer i svensk miljölagstiftning. Det finns, som betonas i

ning

1

1 Riksdagen 1989190. 3 sami. Nr Jo748-749

folkpartiets partimotion om miljöpolitiken, en myndighetsorienterad tradition
i svensk miljöpolitik. Vi vill därför understryka vikten av att utredningen
särskilt uppmärksammar enskildas och ideella organisationers rätt
och möjligheter att påverka miljön.

I denna motion anges de riktlinjer som enligt folkpartiet bör gälla för en
förändrad miljölagstiftning. Förslag läggs fram om ett par delreformer i miljöskyddslagen.
Tonvikten läggs vid behovet av en reformerad vattenlag, som
har ett nära samband med folkpartiets arbete för att skydda de orörda älvarna
och andra värdefulla vattendrag. Förslag om förstärkningar av älvskyddet
framläggs i en särskild kommittémotion.

2. Miljölagstiftningen

2.1 Miljöskyddsåtgärder

Betydande insatser har gjorts under det senaste decenniet för att minska industriutsläpp
av vatten- och luftföroreningar. Trots det förekommer betydande
utsläpp av ett stort antal komplexa kemiska ämnen som är dåligt
kända både vad gäller sammansättning, utsläppsmängder och effekter på
miljön. I många fall är miljökonsekvenserna sannolikt betydande.

De miljöskyddande åtgärderna inom industrin har till stor del drivits fram
med hjälp av miljöskyddslagens bestämmelser. Även lagen om kemiska produkter
och dess föregångare har haft betydelse. Men man kan också konstatera
att trycket från marknadskrafterna i några fall drivit fram miljöskyddsåtgärder
betydligt snabbare och effektivare än vad lagstiftningen förmått.
Möjligheterna att arbeta med hjälp av ekonomiska styrmedel i kombination
med fri konkurrens måste tas bättre tillvara i framtiden.

Det förtjänar att understrykas att företagen har gjort och gör avsevärda
insatser för att ta itu med miljöproblemen. Arbetet har i betydande utsträckning
vägletts av principen om bästa tillgängliga teknik.

Följande krav är angelägna att ställa på det framtida miljöskyddet:

Industriprocesser bör så långt det är möjligt vara slutna. Man bör i minskad
utsträckning förlita sig till en reningsanläggning i slutet av en industriprocess.
Därmed kan de direkta miljökonsekvenserna i omgivningen minimeras.

Varje samhällssektor måste ta ansvar för sina miljöproblem. Ekonomiska
styrmedel måste spela större roll eftersom de ger starka incitament att utveckla
ny och miljövänlig teknik. Miljökraven bör också i större utsträckning
relateras till förhållandena i det område som påverkas av utsläppen.
Riktvärden för högsta tillåtna föroreningsnivå eller normer för miljökvalitet
bör alltså införas.

Ökad uppmärksamhet måste i framtiden riktas mot andra samhällssektorer
såsom trafik samt jord- och skogsbruk. Förslag om åtgärder på dessa områden
framläggs framför allt i andra motioner av folkpartiet.

2.2 Effektivare miljölagar

Folkpartiet anser att två uppgifter är särskilt angelägna i arbetet på att reformera
miljölagstiftningen. Vi utvecklade dessa tankegångar redan i en parti

Mot. 1989/90

Jo748

2

motion från januari 1989. Motionen har inte behandlats av riksdagen utan
överlämnades till den nya utredningen.

För det första är det nödvändigt att fylla igen luckorna och bringa de olika
lagarna i harmoni med varandra. Detta bör ske så att de från miljövårdssynpunkt
fördelaktigaste kravreglerna tillämpas överallt. Även miljövårdens
administration måste på motsvarande sätt samordnas bättre.

För det andra bör miljölagarna i framtiden i högre grad än nu ta hänsyn
till vad naturen faktiskt tål. Den förvaltarskapstanke som folkpartiet utgår
ifrån utvecklas närmare i vår partimotion till årets riksmöte om riktlinjer för
miljöpolitiken. Den bärande tanken är att människan har ett ansvar att
bruka och förvalta, men inte att utnyttja och utarma, naturen. Därför kan
inte miljön betraktas som ett intresse bland andra. Den avvägningsideologi
som hittills varit styrande för svensk miljöpolitik måste omprövas.

Miljöskyddslagen bygger på att en avvägning mellan olika intressen skall
göras. Hänsyn skall tas till vad som är miljömässigt motiverat samt tekniskt
och ekonomiskt möjligt. Detta system har visserligen inneburit att viktiga
förbättringar successivt har skett, men det ger inga garantier för att utsläppen
anpassas till vad naturen inom ett område långsiktigt tål. Därför måste
miljölagarna göras om.

Utifrån dessa ståndpunkter har folkpartiet tidigare föreslagit att vinningsrekvisitet
i miljöskyddslagens § 52, liksom straffriheten vid miljöbrott i ringa
fall, skall avskaffas. Vi har också framfört förslag om miljörevisorer, som
skall vara ansvariga inför företagets ägare och krävt obligatoriska miljökonsekvensbeskrivningar.
Dessutom har folkpartiet efterlyst generösare regler
för rättshjälp i miljömål och rätt för ideella och vetenskapliga organisationer
att överklaga beslut. I den nämnda motionen föreslogs dessutom ett antal
organisatoriska förändringar i naturvårdsverket och på kommunal och länstyrelsenivå
samt inrättande av en miljöombudsman.

Då riksdagen inte behandlat motionen upprepar vi inte alla yrkanden. Vi
vill ändå något utveckla principen om att miljölagstiftningen måste utgå från
vad naturen faktiskt tål samt föreslå några åtgärder som genast kan vidtas.

Att låta en gräns för vad naturen tål styra miljöskyddsarbetet innebär att
man sätter upp regler för högsta tillåtna föroreningsnivå i omgivningen dvs.
normer för miljökvalitet. Detta synsätt är tämligen nytt i Sverige, men naturvårdsverket
arbetar med en utredning om kritiska belastningsgränser, som
väntas bli färdig under våren. I USA har miljökvalitetsnormer för bl.a. luft
spelat en avsevärd roll.

Miljöjuristen Staffan Westerlund föreslår i sin bok Rätt och miljö ett
system där miljöskyddslagens kravregler kombineras med miljökvalitetsnormer.
En fördel med ett sådant system är givetvis att det sätter en gräns för
hur förorenad miljön i ett område får vara. En annan fördel är att den enskilde
får större möjligheter att hävda sin rätt till en god miljö när det finns
minimikrav fastställda. Som Westerlund framhåller är dessa möjligheter i
dag orimligt små.

Som framgår av Westerlunds redogörelse rymmer ett införande av miljökvalitetsnormer
också åtskilliga problem som måste lösas. Till dessa hör enligt
vår mening bl.a. följande: I vilken utsträckning skall normer införas
utanför särskilt drabbade områden? Vilka åtgärder skall myndigheterna

Mot. 1989/90

Jo748

3

kunna vidta när miljöförhållandena är sämre än reglerna anger? Hur skall
normernas utsläppsgränser översättas till krav på de enskilda företagen? Hur
skall kraven på förutsebarhet och rättssäkerhet för tillståndshavarna kunna
upprätthållas?

Vi har vid flera tillfällen framfört tanken att miljökvalitetsnormer skulle
kunna vara utgångspunkten när miljökraven för ett miljöskyddsområde beslutas.
Därmed skulle en annan och för naturen mer förmånlig avvägning
mellan miljökrav och ekonomiska hänsyn kunna göras vid tillståndsprövning
i dessa områden.

Enligt vår mening bör den utredning om översyn av miljölagstiftningen
som regeringen tillsatt få tilläggsdirektiv om att ingående pröva frågan om
miljökvalitetsnormer.

I partimotionen om bioteknik kräver folkpartiet tydligare lagreglering och
tillståndsprövning för frisläppande av gentekniskt förändrade organismer i
miljön.

2.3 Miljöombudsman

Miljöförstöringen påverkar oss alla. När tecken på en drivhuseffekt skymtar,
naturens mångfald hotas, skogen visar sjukdomssymptom och haven dör är
det ytterst förutsättningarna för vår existens som står på spel.

Men vissa kan drabbas hårdare än andra. Kanske hotas deras hälsa av ett
företag som begår miljöbrott, kanske skadas deras trädgård eller jordbruk
av miljöfarliga utsläpp.

I avsnittet om miljölagstiftningen betonades vikten av att den enskilde och
de ideella organisationerna får större möjligheter att påverka miljön. En del
har gjorts under senare år. Riksdagen har bl.a. på folkpartiets initiativ begärt
förslag om förbättringar av rättshjälpen. Miljöskadelagen har införts och en
obligatorisk miljöskadeförsäkring är på väg. Men ytterligare åtgärder bör
vidtas för att göra det lättare för den enskilde att hävda sin rätt.

Viktigast är givetvis hur lagarna utformas. Men det är samtidigt ofta svårt
för den enskilde att veta hur de möjligheter lagen ger skall utnyttjas. En miljöombudsman
skulle här kunna fylla en funktion - som komplement till det
utomordentligt viktiga arbete som redan utförs av bl.a. Björn Gillberg och
Miljöcentrum. Miljöombudsmannen skulle bl.a. kunna ge råd och stöd åt
enskilda som vill hävda sin rätt i miljöfrågor, och dessutom själv driva miljömål.
Gränsdragningen gentemot miljövårdens övriga myndigheter måste givetvis
klarläggas innan ett ombudsmannaämbete inrättas så att dubbelarbete
och byråkrati kan undvikas.

Utredningen om miljölagstiftningen bör med förtur lägga fram förslag i
denna fråga.

2.4 Reformer på kort sikt

Utredningen om miljölagstiftningen har ett omfattande uppdrag. Redan på
kort sikt vore det därför möjligt och angeläget att skärpa miljöskyddslagen i
två avseenden.

För det första anser vi att en tillståndsprövning av vägar och andra trafikanläggningar
enligt miljöskyddslagen bör införas.

Mot. 1989/90

Jo748

Jordbruksutskottet instämde redan 1974 i förslag om införande av en sådan
tillståndsplikt. Eftersom denna typ av anläggningar ofta medför omfattande
problem från miljö- och naturvårdssynpunkt är nuvarande ordning
inte rimlig. Naturskyddsföreningen har också pekat på att den inneburit en
otillfredställande prövning från miljösynpunkt.

För det andra bör det införas en rätt för ideella och vetenskapliga organisationer
att överklaga beslut på miljöområdet. Vi beklagar att regeringen
och riksdagens majoritet på utomordentligt svaga grunder våren 1988 avvisade
detta förslag.

Det kan noteras att redan den ändring i miljöskyddslagen som genomfördes
1981 innebar att vissa organisationer-lokala arbetstagarorganisationerfick
överklaganderätt. Det är därför ingen principiell nyhet vi föreslår men
det är angeläget att nu vidga kretsen av organisationer. Därmed blir det möjligt
att bättre ta till vara det kunnande och engagemang som finns i miljöorganisationerna
och samtidigt utöka möjligheterna för medborgarna att påverka
viktiga beslut i miljöfrågor.

I vår partimotion från 1989 föreslog vi vidare införande av ett system med
miljörevisorer. Vi avvisade den modell som föreslogs av utredningen om miljövårdens
organisation. Förslaget var olämpligt utformat eftersom det skulle
skapa oklara ansvarsförhållanden. Miljörevisorn skulle ha fått en dubbelroll
med lojaliteter både mot företaget och mot det allmänna. Den modell vi
förespråkade innebar att miljörevisorerna skulle ha aktieägarna som uppdragsgivare.
Den externa kontrollen skulle liksom tidigare skötas av helt fristående
myndigheter.

Det pågår nu en intressant utveckling inom svenskt näringsliv där miljörevision
prövas med förebilder från USA. Mot den bakgrunden menar vi att
utredningen om miljölagstiftningen bör få i uppdrag att följa dessa försök
och återkomma med förslag i frågan.

3. En vattenlag med miljöprofil

3.1 Vattenrätten

3.1.1 Vem råder över vatten?

Rådighet över vatten behandlas olika i skilda rättssystem. Man brukar skilja
mellan det offentligrättsliga och det privaträttsliga systemet.

Inom det offentligrättsliga systemet, som grundar sig på romersk rätt och
gäller bl.a. på den europeiska kontinenten (bl.a. Frankrike, Italien och
Västtyskland), räknas alla sjöar och vattendrag av någon betydelse som allmänna.
Det innebär att varje varaktig användning av vatten kräver tillstånd
från någon myndighet.

Svensk vattenrätt vilar på det privaträttsliga systemet. Den innebär att rådighet
över vatten i sjöar och vattendrag tillkommer ägarna av enskilda fastigheter.
Den privaträttsligt färgade uppfattningen om rätten till vatten är
uråldrig i Sverige.

Även i fråga om grundvattentillgången gäller i vårt land liksom för övrigt
i större delen av Europa det privaträttsligt inriktade systemet. Det är alltså

Mot. 1989/90

Jo748

5

1* Riksdagen 1989190. 3 sami. Nr Jo748-749

fastighetsägaren som råder över grundvattnet. I förarbetena till vattenlagen
diskuterades frågan om man borde gå över till ett mer offentligrättsligt inriktat
system. Det konstaterades dock att det var lämpligast att behålla den nuvarande
grundprincipen om fastighetsägarens rätt att råda över fastigheternas
vattentillgångar.

Vattenlagen innehåller rättsregler rörande utnyttjandet av yt- och grundvatten
samt avvärjande av skadlig inverkan av vatten, dock inte frågor om
utsläppande av avloppsvatten som regleras i miljöskyddslagen.

Äganderättsfrågor beträffande vatten regleras i jordabalken. Vattenlagen
behandlar de många rättsliga problem som återstår sedan gränserna i vattnet
lagts fast. Det är inte bara vattenlagen som reglerar frågor om vattenanvändning.
Regler finns också bl.a. i lagarna om miljöskydd, naturvård, fiske och
hälsoskydd.

3.1.2 Historisk utveckling i Sverige

1880 kom en vattenrättsförordning som i princip - och verkningslöst - förbjöd
vattenförorening.

1918 års vattenlag var i princip en exploateringslag utan större hänsyn till
miljövårdsintressena. Med stöd av denna lag skedde de stora vattenkraftsutbyggnaderna.
Ingen hänsyn togs då till de effekter vattenkraften fick på vattenkvaliteten.

Den mest storskaliga effekten av vattenkraften är den systematiska påverkan
av Östersjön som skett. Sedimenttransporter, vandringsmöjligheter för
fisk, tider när Östersjön tillförs sötvatten - allt detta förrycktes genom utbyggnaderna
av vattendragen.

1941 kom nya regler i vattenlagen som reglerade tillåtligheten av vattenkvalitetpåverkande
företag.De nya reglerna byggde på principen att förorenande
industriutsläpp i princip var förbjudna. Exploateringstanken var inte
lika framträdande i de nya reglerna.

3.2 Vattenlagstiftningen

Den nu gällande vattenlagen trädde i kraft 1984.

Lagens tredje kapitel är det som är intressantast ur miljösynvinkel. Här
anges hur avvägningen skall ske mellan intresset av att genomföra ett vattenföretag
och de intressen som lider förfång om företaget genomförs. Ett av
huvudsyfterna med den nya vattenlagen var att möjliggöra en samlad
bedömning av vattenföretagens lämplighet så att dessa inpassas i samhällsplaneringen
i stort. De viktigaste bestämmelserna framgår av följande tre
paragrafer:

1 § Ett vattenföretag får inte komma till stånd, om det med hänsyn till
valet av plats eller på något annat sätt möter hinder från allmänna planeringssynpunkter.

3 § Även om det inte finns något hinder mot ett vattenföretag enligt 1 eller
2 §, får det inte komma till stånd om någon skada eller olägenhet av större
betydelse därigenom uppkommer för allmänna intressen. Utan hinder av
första stycket får företaget komma till stånd, om regeringen finner att företaget
är av synnerlig betydelse från allmän synpunkt.

Mot. 1989/90

Jo748

6

4 § Ett vattenföretag får komma till stånd endast om fördelarna från allmän
och enskild synpunkt av företaget överväger kostnaderna samt skadorna
och olägenheterna av det.

Dessa bestämmelser har hittills bara en gång prövats av högsta domstolen,
som är slutinstans i vattenmålen. Det gällde ett mål om rätt till byggnation
av ett minikraftverk i Sösjön i Jämtland.

Vid en sammanvägning av de skilda intressena i målet konstaterades att
fördelarna från allmän och enskild synpunkt av företaget inte skulle överväga
kostnaderna samt skadorna och olägenheterna av det. Vattenföretaget
fick därför inte komma till stånd. Domen i HD måste betraktas som en seger
för naturvårdsintressena.

Som nämndes ovan har regeringen beslutsrätten för de större vattenföretagen.

Regeringen skall pröva vattenföretagets tillåtlighet enligt reglerna i 3 kapitlet
VL.

Den socialdemokratiska regeringens sätt att tillämpa vattenlagen har varit
betänkligt från miljösynpunkt. Regeringen beslutade i april 1989 att tillåta
Klippens kraftstation i Umeälven (ett projekt som tidigare avvisats av folkparti-regeringen).
Under beredningen av ärendet hade samtliga instanser
med miljökunnande avvisat projektet. Regeringen valde att bortse från
dessa invändningar, och medgav tillståndet. De enda som förespråkade projeket
var den berörda kommunen och länsstyrelsen samt statens energiverk.
Det är beklagligt att regeringen valt att tillgodose kortsiktiga lönsamhetsoch
arbetsmarknadsintressen före viktiga miljövårdsintressen.

Dikning är ett övergripande begrepp. I lagstiftningen har man valt andra
termer. Den mest omfattande formen av diktning kallas lagtekniskt för
markavvattning.

Tillståndsplikten för markavvattningsföretagen är mildare formulerad än
annan tillståndsplikt. Skälet till att det överhuvudtaget fordras tillstånd är
behovet av att begränsa skador på bl.a. naturvårdsintressena.

I naturvårdslagen (18c §) finns också bestämmelser om markavvattning.
Huvudregeln här är att tillstånd för markavvattning måste ges av länsstyrelsen.
Tillståndet till avvattning kan förenas med de villkor som behövs för att
begränsa eller motverka menlig inverkan på miljön. Regeln i naturvårdslagen
(NVL) är mer omfattande än den i vattenlagen. Det vill säga att projekt
som skulle kunna genomföras utan att förrättning skett enligt vattenlagen
ändå kan behöva tillstånd av länsstyrelsen enligt NVL.

När tillstånd lämnas av länsstyrelsen måste många gånger även förrättning
ske enligt vattenlagen. Detta är ett exempel på att kravkatalogerna i vattenlagen
och naturvårdslagen skiljer sig åt. Vattenlagens regler är i första hand
privaträttsliga medan naturvårdslagens regler är övergripande och mer offentligrättsliga
till sin karaktär.

Tillstånd till vattenföretag kan omprövas därför att det kan visa sig att tillståndet
från början var olämpligt utformat eller också kan nya omständigheter
uppkomma efter det att tillståndet meddelades, t.ex. ändring i vattenförhållanden,
ny teknik, nya samhälleliga värderingar.

Det finns därför en möjlighet till omprövning av givna tillstånd till förmån
för allmänna intressen. En företagare skall vara skyldig att underkasta sig

Mot. 1989/90

Jo748

7

inskränkningar i ett givet tillstånd så att allmänna intressen kan tillgodoses
på ett bättre sätt.

Villkoren för tillståndet kan omprövas, däremot inte tillståndet som sådant.
Vidare kan omprövningen i normala fall inte ske förrän efter en tid
som bestäms av vattendomstolen. Denna tid kan variera mellan tio och trettio
år. Omprövning kan ske tidigare om väsentliga förändringar i vattenförhållandena
sker. Skälet till tidsgränsen är betingat av rättssäkerheten för de
ekonomiska intressenterna i vattenföretagen.

3.3 Miljöaspekter

Vattenföretag orsakar ofta ekologiska konsekvenser, inte sällan omfattande
sådana. Dessa konsekvenser skiljer sig principiellt inte från dem som miljöskyddslagen
och naturvårdslagen är avsedda att täcka.

Prövningar enligt vattenlagen får betydelse på många olika sätt. Vattenmålen
har sålunda med tiden alltmer gällt konflikter mellan naturvård och
miljöskydd å ena sidan, exploateringsintressen och ekonomiska tillväxtintressen
å den andra.

Kammarkollegiets uppgift är att företräda allmänna intressen i vattenmålen.
Kollegiet har rollen av sammanvägare. De olika intressena som ska vägas
samman är bl.a. allmänna ägarintressen, allmänna samhällsekonomiska
intressen, statliga finansiella intressen, kommunala finansiella intressen, naturvård
och miljövård samt vattenvårdande intressen.

Det som man ibland kallar allmän naturvård och som vanligen brukar avse
landskapsbild, vissa aspekter på fauna- och floravård samt rörligt friluftsliv
har fått en gradvis starkare ställning i vattenmålen.

Däremot förefaller inte vattenkvaliteten som sådan ha spelat annat än en
mindre roll. Många konflikter har snarare kretsat kring förlusten av vackra
vattenfall och forsar och förfulning av landskapsbilden. För en framtida livsmiljö
är det de ekologiska kvaliteterna tillsammans med landskapets utseende
som kommer att ha avgörande betydelse.

När miljöskyddslagen infördes 1969 fick Sverige två linjer vad gäller vilka
slags organ som skulle företräda allmänna intressen. Dels den äldre linjen
med kammarkollegiet som samlande företrädare, dels en ny linje som innebar
att naturvårdsverket trädde in som företrädare för sådana allmänna intressen
som rörde naturvård och miljöskydd.

Det är ett uttryck för att de ekologiska konsekvenserna i vår lagstiftning
har fått alltmer tyngd och betydelse.

3.4 Slutsatser

I Sverige ställs inga fristående krav på beslutsunderlagets kvalitet. I vattenmål
kan endast de taleberättigade påverka prövningen huruvida vattenlagens
kravregler är uppfyllda. Varken ideella organisationer eller statliga miljömyndigheter
kan påverka prövningen.

Detta förhållande kan inte bestå hur länge som helst. Närmandet till EG
innebär att en förändring måste komma till stånd. Där har redan beslut fattats
om Environmental Impact Assessments - miljökonsekvensutredningar och
där lär vidare ske en rörelse i rikting mot att inom respektive nation lagstadga
om rätten till viss miljökvalitet.

Mot. 1989/90

Jo748

8

Om vattenkvalitetsnormer skulle införas i vattenlagen kommer också
medborgarna utan att vara sakägare kunna anse sig rättsligt försäkrade om
en viss vattenkvalitet. Det skulle då också bli nödvändigt att göra en integration
av vattenrätten i vattenlagens mening och miljörätt i naturvårds- och
miljöskyddslagens mening. Dessa lagar skulle representera en gemensam
kravpolitik och innehålla samma kravkatalog.

I modema vattenmål diskuteras nu sällan om den ekologiska betydelsen
av förändringarna, istället ägnas sida efter sida i domarna åt beräkningar av
kilopris på förekommande fiskpopulationer, omsättning på turistanläggningar
och isläggningens förändring. En del av landets vattendomstolar förefaller
verkligen inte uppfatta den nya vattenlagen som mycket annat än en
språklig omarbetning av den gamla. Inte heller försöker de i någon påfallande
omfattning förstå ekologiska samband och skeenden under den synliga
vattenspegeln.

Naturvårdsverket är både tillsynsmyndighet och part för vissa allmänna
intressen i miljöskyddsärenden. Kammarkollegiet är däremot inte tillsynsmyndighet
enligt vattenlagen, det är länsstyrelsen.

Av dessa respektive roller följer bl.a. att naturvårdsverket typiskt sett har
sakkunniga facktjänstemän medan kammarkollegiet saknar sådana. Åtminstone
principiellt sett är skillnaden betydelsefull.

I både miljölagstiftningen och i vattenlagen har de ekologiska sammanhangen
rättslig relevans. Om vi ser på 3:4 vattenlagen, förefaller lagrummet
säga att vattenföretag inte får komma till stånd om det inte föreligger en nyttoövervikt.
Något liknande förefaller gälla enligt 6 § miljöskyddslagen, där
krävs nyttoövervikt men bara vid fall av särskilt stora miljöeffekter. I praxis
har det visat sig att vattenlagens regler mer än miljöskyddslagens tar sikte på
en ekonomisk bedömning. Domen i Sösjömålet ger en viss förhoppning att
domstolarna i framtiden ska anlägga en annan syn på den ekologiska inverkan
av ett vattenföretag.

Ingen, vare sig länsstyrelsen - som är tillsynsmyndighet enligt vattenlagen
- eller naturvårdsverket, kan göra något rättsligt mot kammarkollegiets
sätt att utföra talan i vattenmål. Kammarkollegiets sätt att utföra sin talan
kan inte överklagas. Inte heller naturvårdsverkets sätt att utföra talan enligt
miljöskyddslagen kan överklagas. Skillnaden mellan de bägge myndigheterna
ligger i att naturvårdsverket inom sig har sakkunniga i förening med
ett tillsynsansvar.

Genom den konstruktion som finns i vattenlagen saknas en ovillkorlig
koppling mellan ansvaret för naturvården och miljöskyddet. Kammarkollegiet
är överordnat de myndigheter som har ansvaret för naturvården och miljöskyddet.

Ett område som klart visar på skillnaden mellan vattenlagen och naturvårdslagen
är de krav som ställts när man runt om i landet velat anlägga golfbanor.
Ofta vill projektorerna placera banorna på områden som är intressanta
från naturskyddssynpunkt. Naturvårdslagens regler har varit tillämpliga.
I många fall har regeringen, som är slutinstans i dessa ärenden, vägrat
tillstånd med hänsyn till naturvården.

I vissa fall har golfbanornas anläggande också varit beroende av tillstånd
enligt vattenlagen. Det kan vara frågan om utfyllning av vattendrag etc. Vat

Mot. 1989/90

Jo748

9

tendomstolarna har i dessa fall många gånger varit mycket frikostiga med att
medge tillstånd, trots att projekten fått mycket allvarliga miljökonsekvenser.
Kammarkollegiet har dåligt företrätt de allmänna naturvårdsintressena.

Kammarkollegiet har en ställning som gör det svårt för verket att tillvarata
moderna miljösynpunkter. Myndigheten saknar egen sakkunskap i frågorna,
den ska väga de olika allmänintresserna mot varandra innan beslutsunderlaget
är tillräckligt och innan dessa förs till vattendomstolen för samma slags
avvägning. Kammarkollegiets sätt att företräda allmänna intressen kan inte
överklagas.

Vår analys pekar på att kammarkollegiet spelar en numera mindre vanlig
roll i modern miljövårdsadministration. Det vore naturligt att genomföra en
förening av tillsynsansvar, genomförandeansvar och talerätt inom vattenvården
samt att den inledda gränsborttagningen mellan miljöskyddslagen och
vattenlagen fortsätts.

Större tyngd måste ges åt medborgarintresserna. Vi måste verka för att
öka pluralismen i vattenmålen. Olika intressegrupper måste ges möjlighet
att föra talan. Eftersom de allmänna intressena är så mångfacetterade är det
i det närmaste omöjligt för en myndighet att ensam företräda dessa. Med
naturvårdsverket som ensamföreträdare skulle miljöintresserna troligen
väga tyngre i bedömningen men vi tror inte detta är tillräckligt. Med flera
taleberättigade skulle processen i vattenmål bli mer komplicerad och högre
krav skulle ställas på domstolarna. Vi tror att den utvecklingen är nödvändig
för att garantera att de ekologiska aspekterna skall få en mer framskjuten
plats i bedömningen.

De indirekta ekologiska effekterna måste ges ökad tyngd. Vattenlagen
måste vidare innehålla en mer bestämd satsning på vattenkvalitetsfrågorna.
Vi måste också verka för att Environmental Impact Assessments, miljökonskevensbeskrivningar,
införs. Sverige skulle på det sättet närma sig de krav
som många andra länder i vår omedelbara närhet ställer.

Det måste ställas högre krav på väl underbyggda beslut. Vid bedömningarna
av om ett vattenprojekt ska tillåtas måste ekologiska effektkedjor och
dessa konskevenser få en mer framskjuten position. En naturlig konsekvens
av detta blir också att miljöskydds- och vattenlagen integreras på ett eller
annat sätt.

Med de nyordningar som skisseras ovan kommer vattendomstolarna få ett
helt annat beslutsunderlag. Flera aktörer kommer figurera i målen.

Det finns en rad exempel på att vattendomstolarna på ett tveksamt sätt
tillämpat vattenlagen. Det må delvis bero på brister i beslutsunderlag, men
detta kan inte förklara allt. Vi anser att det är nödvändigt att överväga rättens
sammansättning i vattenmålen. Det vore rimligt att tillföra vattendomstolarna
större ekologisk kompetens.

Nu är hela miljölagstiftningen föremål för översyn. Inom ramen för denna
översyn finner vi det angeläget att vattenlagen ägnas uppmärksamhet. Det
är viktigt att lagstiftningen inom miljöområdet görs mer enhetlig. Samtliga
miljölagar måste representera en gemensam kravpolitik och en gemensam
kravkatalog.

Större vikt måste läggas vid långsiktiga ekologiska faktorer. Miljökonsekvensbeskrivningar
måste bli obligatoriska vid den rättsliga prövningen av

Mot. 1989/90

Jo748

10

såväl vatten som andra projekt som påverkar vår miljö. En förutsättningslös
översyn måste ske av kammarkollegiets roll i vattenmålen. Mycket talar för
att en myndighet med större eget ekologiskt kunnande borde vara mer ändamålsenlig
som företrädare för det allmännas intressen.

Större vikt måste fästas vid medborgarnas intressen - i vid bemärkelse. I
detta sammanhang vore en utvidgning av talerätten befogad. Fler än sakägare,
t.ex. ideella organisationer, borde tillförsäkras en fristående rätt att
föra talan i vattenmålen.

3.5 Delreformer

I folkpartiets motion om älvskyddet understryks att minikraftverken i många
fall har visat sig ge betydligt större skador än man tidigare utgått ifrån.

Mot den bakgrunden bör i avvaktan på en bredare förändring av vattenlagen
några inledande steg tas:

- Regeringen bör förbehålla sig prövningen av ett antal minikraftverk,
även i sådana fall där inte undantagna älvar berörs. Det skulle skapa en
praxis som skulle ge domstolarna en viss vägledning i deras bedömning
av allmänna intressen.

- Vattenlagens tillåtlighetsregler bör ändras så att skadornas omfattning
vid bygge av minikraftverk får en riktig bedömning.

I dag bygger domstolarna sina bedömningar på erfarenheter från vattenmål
som gällt stora kraftverk och förhållandevis omfattande skador. Därmed
har man svårt att göra en riktig bedömning av skadorna i dessa små vattendrag.

- Även små vattendrag skall omfattas av samma utredningsmöjligheter enligt
VL 11 kap. 10 § som de stora vattenkraftsföretagen - mot bakgrund
av att det oftast krävs grundläggande kunskaper om de små vattendragen.

- Naturvårdsverket bör ha ansvaret för att utredningsarbetet genomförs.

4. Organisation

Det är angeläget med en tydlig och från miljösynpunkt ändamålsenlig ansvarsfördelning
mellan olika myndigheter på miljöområdet. I dag är bilden
splittrad.

Under miljö- och energidepartementet ligger statens naturvårdsverk, koncessionsnämnden
för miljöskydd och kemikalieinspektionen. Under civildepartementet
ligger länsstyrelserna som har det regionala miljöansvaret. Under
arbetsmarknadsdepartementet ligger bl.a. arbetarskyddsstyrelsen och
yrkesinspektionen.

En rad myndigheter, bl.a. socialstyrelsen och livsmedelsverket har mycket
omfattande arbetsuppgifter också inom miljöområdet. Det behövs utökat
samarbete på såväl central som lokal nivå. De förslag som utredningen om
miljövårdens organisation lämnade var otillräckliga. Nya initiativ bör därför
tas samtidigt som erfarenheterna av den nya organisation, bl.a. beträffande
kommunernas ansvar, som genomfördes fr.o.m. 1 juli 1989 följs upp.

Ansvaret för uppsikten över frågor som rör naturresurshushållning placerades
för några år sedan på plan- och bostadsverket. Naturvårdsverket tillde

Mot. 1989/90

Jo748

11

lades samtidigt ett begränsat bevakningsansvar. Enligt folkpartiets mening
är det direkt olämpligt att ett verk som främst handlägger exploateringsfrågor
samtidigt skall ha uppsikt över hushållningen med naturresurser i
landet.

Vi noterar att naturresursfrågorna på regeringsnivå nyligen överförts från
bostadsdepartementet till miljödepartementet. En motsvarande överföring
bör nu göras från plan- och bostadsverket till naturvårdsverket, som på det
sättet kan få ett mer samlat miljöansvar.

En allvarlig svaghet i svensk offentlig miljövård är den påtagliga ovilja
som vissa myndigheter, affärsdrivande verk m.fl. vid sidan av miljösektorn men
med uppgifter som berör miljön, t.ex. att ge tillstånd till eller bedriva
miljöstörande verksamhet - visar i fråga om att beakta miljövårdens intressen.

Det gäller både viljan att följa klara direktiv och att allmänt ta det miljöansvar
man kan förvänta sig av ett offentligt organ. Som exempel kan nämnas
det sätt på vilket domänverket satte sig över miljöintressena, när det gäller
de fjällnära skogarna och vattenfalls ständigt nya framstötar om utbyggnad
av de orörda älvarna.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljökvalitetsnormer,

2. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådana lagändringar
som föranleds av vad i motionen anförts om miljöskyddsprövning
av vägar och andra trafikanläggningar,

3. att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan lagändring
att ideella och vetenskapliga organisationer får rätt att överklaga beslut
enligt miljöskyddslagen,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om miljörevisorer,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en miljövänligare vattenlag

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om delreformer av vattenlagen i syfte att minska de miljöskador
som förorsakas av utbyggnad av minikraftverk,

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en bättre samordning av miljövårdens organisation,

[8. att riksdagen beslutar att ansvaret för uppsikten över hushållningen
med naturresurser enligt naturresurslagen överförs från planoch
bostadsverket till naturvårdsverket.1]

Mot. 1989/90

Jo748

12

Stockholm den 22 januari 1990
Lars Emes tam (fp)

Bengt Rosén (fp) Håkan Holmberg (fp)

Anders Castberger (fp)

Mot. 1989/90

Jo748

1 1989/90:Bo513