Översyn av lagen om underhållsstöd

Motion 2002/03:Sf346 av Cecilia Magnusson (m)

1 Förslag till riksdagsbeslut

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om direktiven för översynen av lagen om underhållsstöd.

2 Bakgrund

Bidragsförskottet infördes 1937 för att stödja ensamstående mödrar i de fall fäderna vägrade erkänna faderskapet eller inte skötte sin familjerättsliga underhållsplikt. Bidragsförskottet var en förskottsbetalning från staten på det underhållsbidrag som fadern försummat att betala den ensamstående mamman. Efter utbetalningen av bidragsförskottet övertog staten indrivningen från fadern. År 1964 fick bidragsförskottet ytterligare en funktion i form av ett bidrag till ensamstående föräldrar med endast lågt underhåll. Om det familjerättsligt bestämda underhållsbidraget var lägre än fullt bidragsförskott kunde boföräldern få ett utfyllnadsbidrag på mellanskillnaden, en social förmån som inte prövades mot vare sig barnets eller boförälderns inkomst.

Statens kostnader för bidragsförskottssystemet, framför allt utfyllnadsbidraget, ökade i takt med att skilsmässor blev allt vanligare. Kritiken växte också mot att särlevande föräldrar kunde öka stödet från staten genom att komma överens om ett lågt underhåll och skriva barnet hos den förälder som hade högst inkomst.

År 1996 ersattes bidragsförskottet av det nuvarande underhållsstödet. Det viktigaste skälet för den socialdemokratiska regeringen att införa ett nytt system var att begränsa statens kostnader. Underhållsstödet är dock lika stort – 1 173 kronor per månad och barn som tidigare det maximala bidragsförskottet, oberoende av boförälderns inkomst. En viss behovsprövning har dock införts i händelse av att barnet har en egen inkomst.

Den stora förändringen är dock principerna för återbetalning till staten. Återbetalningsskyldigheten har nu frikopplats från det familjerättsligt bestämda underhållet – som utgår från båda föräldrarnas inkomst – till att enbart bestämmas utifrån den särlevande förälderns återbetalningsmöjlighet. Återbetalningsskyldigheten bestäms i det nya systemet utifrån en given procent av bruttoinkomsten, efter ett grundavdrag, beroende på antalet barn man är försörjningsansvarig för – såväl dem som man är underhållsskyldig för som dem man bor ihop med. Underhållsstödet kan – till skillnad från det tidigare bidragsförskottet – även uppbäras av särlevande föräldrar hos vilka barnen bor växelvis.

Tveksamheten var stor till att införa underhållsstödet. Moderata samlingspartiet accepterade det under förutsättning att regeringen skulle utarbeta förslag till ett nytt stödsystem för ensamstående föräldrar när ekonomin blivit bättre.

Det nya underhållsstödet var bristfälligt, och kritiken lät inte vänta på sig. Ett flertal regelförändringar har redan skett. Men något förslag till nytt stödsystem har ännu ej presenterats.

3 Europeisk jämförelse

Inget land i Europa har generella bidrag till särlevande föräldrar. I Danmark, Tyskland, Grekland, Frankrike, Irland, Finland och Storbritannien finns det stöd till ensamstående föräldrar i olika former. Övriga länder – Belgien, Spanien, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Österrike och Portugal – har inga specifika bidrag för ensamstående föräldrar. I stället tillämpar man i samtliga länder – utom Danmark – system med skattelättnader för barn.

Av detta kan man dra slutsatsen att övriga länder i Europa anser att underhåll är en fråga för civilrätten och att samhället går in med stöd när det civilrättsliga förfarandet inte går att tillämpa. Samhället står således för det yttersta stödet när andra möjligheter inte står till buds.

4 Kritik mot underhållsstödets utformning

4.1 Föräldrar blir betalningsansvariga till staten i stället för till sina barn

Den största invändningen är frikopplingen av det offentligrättsliga underhållsstödet från det familjerättsliga underhållsbidraget. Det är negativt både därför att stödet blir olika stort enligt de olika regelsystemen och därför att underhållsföräldern i underhållssystemet blir betalningsansvarig till staten i stället för till boföräldern.

Enligt uppskattningar är det endast cirka 25 procent av de särlevande föräldrarna som väljer att stå utanför det statliga systemet och sköter betalningen av underhåll själva enligt civilrättsliga avtal. Det är framför allt de föräldrar som avtalat om ett högre underhåll än underhållsstödet.

Övriga 75 procent av de särlevande går omvägen via försäkringskassan eftersom det för åtminstone en förälder saknas incitament att använda sig av den civilrättsliga lösningen, och det räcker för att välja det statliga systemet.

4.2 Lagen om underhållsstöd och familjerätten ger olika utslag

För det flertal boföräldrar som ansöker om underhållsstöd hos försäkringskassan kommer återbetalningsavgiften till staten för underhållsföräldern att bli en annan än ett underhåll bestämt enligt de familjerättsliga reglerna. Avgiften kan både understiga och överstiga underhållsbidraget. I de fall återbetalningsavgiften är lägre än vad ett underhåll enligt de familjerättsliga reglerna skulle vara kan mellanskillnaden inte drivas in av staten, och av boföräldern endast via en civilrättslig process. Det omvända fallet är än mer stötande, dvs. de fall då återbetalningsavgiften överstiger ett familjerättsligt bestämt underhållsbidrag. Anledningen till att det kan bli så är att underhållsstödet till skillnad från underhållsbidraget inte är inkomstprövat i förhållande till boföräldern och därmed inte tar hänsyn till att boföräldern kan ha en god inkomst. Underhållsföräldern blir i dessa fall betalningsansvarig till staten för en social förmån som boföräldern inte behöver enligt de familjerättsliga reglerna.

4.3 Underhållsstödet inte inkomstprövat i förhållande till boföräldern

Anledningen till att underhållsstödet inte är inkomstprövat i förhållande till boföräldern är att boföräldern historiskt sett har varit en kvinna med låg inkomst. Så ser det inte alltid ut i dag. Regeringen har angivit som skäl för att inte inkomstpröva underhållsstödet att problemet är begränsat till några få, att det skapar marginaleffekter och att det blir administrativt krångligt. RRV har i olika rapporter uppskattat att bidragsförskottet och senare underhållsstödet betalats ut med ungefär 750 miljoner kronor per år utan att boföräldern haft behov av det. Då kan man inte anse problemet vara begränsat. Det är sant att inkomstprövade bidrag alltid skapar marginaleffekter som gör det mindre lönsamt att arbeta mer. Vad gäller underhållsstödet är det dock redan inkomstprövat i förhållande till underhållsföräldern. Om någon boförälder skulle välja att arbeta mindre som en följd av att underhållsstödet inkomstprövas anser vi det må vara hänt. Det innebär ju faktiskt att denna ensamstående förälder får mer tid för sina barn. Att det skulle vara krångligt att administrera en inkomstprövning av underhållsstödet i förhållande till boföräldern är inte en kraftig invändning om den av RRV uppskattade besparingen på 750 miljoner kronor vägs in.

4.4 Stödet till ombildade familjer onödigt stort

Ett annat problem är att underhållsstödet i kombination med flerbarnstillägget och bostadsbidraget ger ett ekonomiskt stöd till ombildade familjer som kärnfamiljer inte har tillgång till. Ändå är kostnaderna inte större och inkomsterna inte mindre för dessa ombildade familjer. Ombildade familjer har helt enkelt råd att ha fler barn än kärnfamiljer. Anledningen till detta är att det statliga stödet till särlevande föräldrar, som ju ursprungligen var tänkt för ensamstående föräldrar, även ges för ombildade familjer. Om denna ombildade familj även skaffar nya barn eller den nya partnern har med sig barn från ett tidigare förhållande räknas alla dessa barn in när bostadsbidrag och flerbarnstillägg beräknas. Detta är ett mer svårlöst problem eftersom underhållsstödet bygger på föräldraskapet medan flerbarnstillägget och bostadsbidraget baseras på bosättning. Problemet skulle dock bli mindre om underhållsstödet inkomstprövades i förhållande till boföräldern.

4.5 Inkomstberäkningen ofördelaktig för egenföretagare

Vid inkomstprövningen i det nuvarande systemet utgår man från bruttolönen och att avdrag från denna bruttolön endast får göras som om inkomsten avser tjänst. För egenföretagare kan detta bli både orättvist och betungande. Detta gäller t.ex. vid avdrag för pensionspremier. Egenföretagarens inkomster skall vidare höjas med vissa resultatreglerande poster. Att i dessa hänseenden behandla egenföretagare som anställda när förhållandena inte är helt jämförbara är inte acceptabelt. I många fall skapas ekonomiska problem, bl.a. av likviditetsnatur. Egenföretagare bör behandlas med hänsyn till de förhållanden de arbetar under.

I bruttolönen för anställda och egenföretagare kan ingå ett förmånsbelopp för nyttjande av bil, som för många är absolut nödvändig för att kunna fullgöra arbetet. Detta innebär att både inkomstprövningen och även skatteplikten skapar betydande påfrestningar på den skattskyldiges betalningsförmåga, likviditet. Betalningar krävs för belopp som aldrig lett till någon utbetalning till den betalningsskyldige. Han eller hon har dessutom i praktiken få möjligheter att undgå förmånen på grund av arbetets speciella art.

4.6 Från förskottsbetalning till renodlat bidrag

I den senaste förändringen av underhållsstödet har regeringen givit särlevande föräldrar där barnen bor växelvis rätt till underhållsstöd. Regeringens egen expert, överläkare Torgny Gustavsson, menar i redovisningen av uppdraget om barn- och ungdomspsykiatriska synpunkter på vårdnad, boende och umgänge (Ds 1999:57 s. 136) att växelvis boende inte är bra för barn under tre år som behöver en mer stabil situation. Växelvis boende förutsätter att föräldrarna bor nära varandra så att barnet kan behålla sin miljö, sina kamrater och sina vanor utan olika arrangemang med skjutsningar osv. Växelvis boende innebär också särskilda påfrestningar för tonåringar, om det innebär ständiga byten av miljö, enligt Gustavsson. För den yngsta gruppen barn är det illavarslande att växelvis boende för barn mellan noll och tre år ökat från 71 barn vid utgången av år 2000 till 271 barn den 1 augusti 2001. Riksförsäkringsverket håller på med en genomgång av anledningen till den stora ökningen.

Enligt min mening är det tveksamt om förändringarna är förenliga med FN:s barnkonvention om barnens rättigheter – att beakta barnets bästa.

I underhållsstöd vid växelvis boende har var och en av föräldrarna rätt till ett halvt underhållsstöd på 586 kr per barn och månad. Från detta belopp skall sedan dras halva det belopp som föräldern i annat fall skulle ha blivit skyldig att återbetala. Underhållsstödet betalas ut netto, och någon återbetalningsplikt föreligger alltså inte utan det är frågan om ett rent bidrag.

Att underhållsstödet gått från att främst vara en förskottsbetalning till att bli ett rent bidrag är något som också Lagrådet anser vara allvarligt. Man påpekade under propositionens beredning att även EU mycket väl kan komma att betrakta underhållsstödet som ett rent bidrag. Det innebär att Sverige kommer att tvingas exportera bidraget till svenskar som bor utomlands tvärtemot vad regeringen själv anser.

4.7 Underhållsstödet en farlig skuldfälla

Underhållstödet är en ständigt tickande bomb för alltfler underhållskyldiga föräldrar. Över en fjärdedel (27 % enligt SOU 2001:24) av de underhållsskyldiga återfinns hos Kronofogdemyndigheten. Enligt Kronofogdemyndigheten är skulder för obetalda underhållsbidrag inkörsporten till en mer omfattande skuldsituation, för alltfler av deras klienter. Detta har också uppmärksammats av kommunernas skuldsanerare som ett växande problem.

4.8 Fusket kan vara omfattande

Möjligheterna för försäkringskassan att följa upp att reglerna för underhållsstöd följs av dem som uppbär stödet är i stort sett obefintliga. Det nuvarande regelverket och bristerna i uppföljning gör att det finns möjligheter att utnyttja systemet. Om det förekommer fusk och i vilken utsträckning detta förekommer måste utredas och åtgärdas.

5 Utgångspunkter för ett reformerat system

Min överordnade utgångspunkt för ett reformerat stöd för barn med särlevande föräldrar är att det är föräldrarna som i första hand har försörjningsansvar för sina barn. Underhåll skall i normalfall betalas direkt mellan föräldrarna enligt föräldrabalkens regler. Endast när fadern är okänd, underhållsföräldern inte sköter sina betalningsförpliktelser, en förälder är avliden och barnpension inte utgår eller när föräldrarnas sammanlagda inkomst är för liten för att man skall kunna leva på en dräglig nivå skall samhället träda in med ekonomiskt stöd eller hjälp att driva in underhåll.

En annan viktig utgångspunkt är att alla familjebildningar skall vara likställda. Ensamföräldraskap skall i sig inte kvalificera för offentliga bidrag utan det är en eventuell otillräcklig försörjningsförmåga som skall göra det. Denna utgångspunkt innebär att jag förordar ett behovsprövat ensamståendestöd i stället för ett generellt sådant. Ett behovsprövat bidrag har till skillnad från ett generellt bidrag nackdelen att det skapar marginaleffekter. Det lönar sig med andra ord mindre att arbeta mer, i de inkomstskick där bidraget trappas ned, om ensamståendestödet är behovsprövat än om det är generellt. Eftersom vi moderater förordar ett antal inkomstskattesänkningar kommer dessa marginaleffekter att bli mindre än i nuläget.

6 Förslag

Regeringen har tillsatt en utredning för att gå igenom underhållsstödets effekter. Denna utredning har dock av regeringen, i sina direktiv, fått som utgångspunkt för uppdraget att det nuvarande underhållsstödsystemet fungerar väl. Efter en hearing som utredningen höll våren 2002 stod det helt klart att systemet måste genomgå mer genomgripande förändringar än dem regeringen uttryckt i sina direktiv. Inbjudna till hearingen var dels intresseorganisationer för brukare och drabbade av systemet, dels myndigheter såsom RFV, försäkringskassorna och Kronofogdemyndigheten m fl. Trots olika infallsvinklar var alla eniga om att det nuvarande systemet har omfattande brister.

Jag anser därför att utredningen bör få ändrade direktiv om en genomgripande översyn av lagen om underhållsstöd.

Stockholm den 22 oktober 2002

Cecilia Magnusson (m)