Personlig integritet

Motion 2001/02:K393 av Per Unckel m.fl. (m)

1 Sammanfattning

Offentlighetsprincipen är en av hörnstenarna i svensk demokrati genom att den möjliggör för medborgarna att ta del av allmänna handlingar. Den tekniska utvecklingen ökar hela tiden möjligheterna att utnyttja den medborgerliga rätten till insyn i förvaltningen, men den förbättrar också möjligheterna för enskilda och myndigheter till insyn i människors privatliv. Mot bakgrund av detta menar vi att skyddet för den personliga integriteten måste förbättras. Offentlighetsprincipens syfte måste preciseras så att det står klart att den främst är avsedd för förvaltningskontroll. Snårigheten i registerlagstiftningen gör att den i dag är svåröverblickbar och svårtillämpad varför den måste ses över. För att ytterligare förstärka skyddet för den personliga integriteten vill vi införa en allmän, teknikoberoende integritetslagstiftning.

2 Innehållsförteckning

1 Sammanfattning 9

2 Innehållsförteckning 10

3 Förslag till riksdagsbeslut 11

4 Bakgrund 12

5 Gällande rätt 13

6 Offentlighetsprincipen 13

7 Personuppgiftslagen 14

7.1 Omtvistad tolkning 14

8 Reformera EG-direktivet 15

9 Registerlagstiftningen 16

9.1 Speciallagstiftning som tar över PUL 16

9.2 Samkörning av register 16

9.3 SPAR 17

10 Integritetsskyddets framtida utformning 18

3 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om offentlighetsprincipen i enlighet med vad som anförs i motionen.

2. Riksdagen begär att regeringen verkar för en utredning om förhållandet mellan förklaringssats 72 i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG och offentlighetsprincipen i enlighet med vad som anförs i motionen.

3. Riksdagen begär att regeringen verkar för en översyn av Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG i enlighet med vad som anförs i motionen.

4. Riksdagen begär att regeringen verkar för en översyn av registerlagstiftningen i enlighet med vad som anförs i motionen.

5. Riksdagen begär att regeringen analyserar konsekvenserna av att införandet av begreppet potentiella handlingar genomförs i enlighet med vad som anförs i motionen.

6. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om reglering av myndigheternas möjligheter att samköra register i enlighet med vad som anförs i motionen.

7. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om att avveckla SPAR.

8. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om en förstärkning av skyddet för den personliga integriteten i enlighet med vad som anförs i motionen.

9. Riksdagen begär att regeringen tillsätter en utredning om införandet av en allmän, teknikoberoende integritetslagstiftning i enlighet med vad som anförs i motionen.

4 Bakgrund

Den svenska offentlighetsprincipen möjliggör för medborgarna att ta del av allmänna, offentliga handlingar. Tanken bakom offentlighetsprincipen – en hörnsten i svensk demokrati - är att medborgarna skall kunna kontrollera makten genom att få tillgång till information hos myndigheterna. Med den nya tekniken erbjuds medborgarna nya och förbättrade möjligheter att utnyttja sin medborgerliga rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Detta är möjligheter som måste tas till vara.

Emellertid har den nya tekniken också inneburit att offentlighetsprincipen har utvecklats till att bl.a. fungera som ett effektivt instrument för kontroll av medborgarna och inte, som avsett, ett instrument för förvaltningskontroll. Detta sker bl.a. genom att myndigheterna skickar personuppgifter sinsemellan, vissa myndigheter har t.o.m. gjort försäljning av personuppgifter till en affärsidé. Offentlighetsprincipen öppnar dessutom möjligheter för enskilda personer att granska och kontrollera varandra utan att det föreligger någon som helst koppling till myndighetsutövning.

Övervakningen av människor i Sverige har kraftigt förstärkts de senaste trettio åren. De ansvariga har oftast motiverat ökningen med att man vill göra brottsbekämpningen effektivare. Den tekniska utvecklingen ökar hela tiden möjligheterna att blicka in i medborgarnas privatliv. Utvecklingen går i små steg som vart och ett kan förefalla oskyldiga. Sammantagna innebär de emellertid ett växande hot mot den enskildes integritet.

Den tekniska utvecklingen öppnar också oavbrutet nya vägar för staten att kontrollera medborgarna. Viktiga delar av en människas liv kan kartläggas genom att granska t.ex. användningen av Internet, bankomatkort och apotekskort. Genom mobilsamtalsregister kan myndigheter fastställa hur en person reser. De nya elektroniska telefonapparaterna kan utnyttjas för hemlig avlyssning av samtal i ett rum även när luren ligger på. I den explosionsartade framväxten av övervakningen ingår bl.a. att det i dag finns över 20 000 TV-kameror uppsatta på allmänna platser och i butiker runtom i landet. Hemlig avlyssning och övervakning av teletrafik har mer än fördubblats det senaste årtiondet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den tekniska utvecklingen hela tiden öppnar nya möjligheter att kontrollera enskildas privatliv. Bland allmänheten växer oron för framväxten av ett storebror-ser-dig-samhälle till följd av stora register- och kartläggningssystem som t.ex. folk- och bostadsräkningen, kameraövervakning m.m. i kombination med offentlighetsprincipen och de möjligheter som den ger till spridning av personuppgifter. Härtill kommer också myndigheternas handel med sådana personuppgifter som tvångsvis har avkrävts den enskilde. Behovet av en reglering, t.ex. i form av en personrättslagstiftning, är uppenbart.

För Moderata samlingspartiet har skyddet för den personliga integriteten alltid varit en viktig fråga. Vi anser att utvecklingen de senare åren är otillfredsställande. Dagens lagstiftning innehåller brister i skyddet för den personliga integriteten. Dels är lagstiftningen inte enhetlig utan den är uppdelad mellan ett antal olika lagar, dels är den inte teknikoberoende, vilket är en nackdel med beaktande av den snabba tekniska utvecklingen. Vi menar att det finns behov av att se över gällande lagstiftning och utreda behovet av en generell integritetslagstiftning och införandet av en personrätt.

Många menar att ett stärkt integritetsskydd kommer att påverka offentlighetsprincipen och att Sverige därmed skulle bli mindre öppet. Vi anser för vår del inte att ett stärkt skydd för den personliga integriteten står i motsatsförhållande till insyn i och kontroll av myndighetsutövningen.

5 Gällande rätt

I regeringsformen (RF) återfinns bestämmelser om skydd för den enskildes integritet gentemot det allmänna i 2 kap. 6 §. I bestämmelsen slås fast att varje medborgare är skyddad mot husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökningar av brev eller försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Vidare är medborgarna enligt 2 kap. 3 § RF skyddade mot registrering i allmänt register som grundas på politisk åskådning och mot att deras personliga integritet kränks genom att uppgifter om dem registreras med hjälp av automatisk databehandling.

Grundlagsskyddet för den personliga integriteten är dock inte absolut. Av RF 2 kap. 12 § framgår att integritetsskyddsbestämmelserna i RF kan begränsas genom vanlig lag. Begränsningens ändamål måste emellertid vara att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Vidare måste begränsningen på ett effektivt sätt tillgodose det ändamål som föranlett den. Begränsningen får heller inte sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som är en av folkstyrelsens grundvalar och den får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan åskådning. För att införandet av t.ex. ett nytt rättighetsbegränsande straffprocessuellt tvångsmedel skall framstå som godtagbart i konstitutionellt hänseende krävs således att det är oundgängligen nödvändigt för en effektiv brottsbekämpning.

6 Offentlighetsprincipen

Den tekniska utvecklingen har inneburit att offentlighetsprincipen har kunnat utnyttjas för andra ändamål än för det den är avsedd. För att undvika detta menar vi att offentlighetsprincipens syfte måste ses över och preciseras. Offentlighetsprincipen bör inriktas på förvaltningskontroll. I dag är det t.ex. möjligt för anställda på en myndighet att med stöd av offentlighetsprincipen begära ut uppgifter om enskilda som finns på en annan myndighet. På så vis kan myndigheter samla in uppgifter om enskilda för andra ändamål än för dem som uppgifterna ursprungligen samlats in. Detta är inte syftet med offentlighetsprincipen. Ett sådant förfarande står dessutom i strid med EG-direktivets förbud mot att lämna ut personuppgifter för andra ändamål än för vilka de har samlats in.

7 Personuppgiftslagen

7.1 Omtvistad tolkning

Som nämndes ovan är enskilda enligt 2 kap. 3 § RF skyddade mot registrering i allmänt register som grundas på politisk åskådning och mot att deras personliga integritet kränks genom att uppgifter om dem registreras med hjälp av automatisk databehandling. Till följd av Sveriges EU-medlemskap gäller även vissa EG-rättsliga principer om att vissa grundläggande individuella rättigheter är okränkbara. Härutöver har Sverige genom olika folkrättsliga överenskommelser, och genom inkorporeringen av Europakonventionen om skyddet för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, anslutit sig till dylika principer om individens grundläggande rättigheter som inte får inskränkas genom nationell lagstiftning.

Den 24 oktober 1998 trädde den nya personuppgiftslagen (PUL, 1998:204) i kraft. Genom denna införlivas Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter i svensk rätt. Den 1 oktober 2001 upphör även övergångsbestämmelserna för datalagen (1973:289), vilka infördes samtidigt som PUL, att gälla.

I direktivet slås fast att den personliga integriteten är en sådan grundläggande rättighet som ett medlemsland inte längre kan bortse från. Detta innebär att en viss nivå på skyddet för den personliga integriteten måste garanteras i nationell lagstiftning. Den svenska lagstiftningen har emellertid visat sig ha avgörande brister som både söker sig tillbaka till själva direktivet och till den tolkning av direktivet i förhållande till offentlighetsprincipen som man från svensk sida valt att göra.

Ett problem är frågan om PUL över huvud taget står i överensstämmelse med direktivet vad gäller offentligheten. I den slutliga texten till direktivet tillkom, på svenskt initiativ, förklaringssats 72 i direktivets preambel. Den stadgar följande: Detta direktiv gör det möjligt att vid genomförandet av dessa bestämmelser ta hänsyn till principen om allmänhetens rätt till tillgång till allmänna handlingar. Enligt regeringen infördes förklaringssats 72 i preambeln för att undanröja alla eventuella oklarheter vid tolkningen av direktivets förenlighet med offentlighetsprincipen. Klausulen, menar man, gör det möjligt att ta hänsyn till offentlighetsprincipen när direktivets bestämmelser införs i nationell rätt och har tillämpats som ett generellt undantag för att Sverige skall kunna tillämpa offentlighetsprincipen enligt den praxis som utvecklats och som med tiden blivit alltmer omfattande.

Den svenska regeringens tolkning av förklaringssats 72 är däremot inte ostridig. Lagrådet anförde t.ex. att det inte kände sig övertygat om att förklaringssats 72, såsom den svenska regeringen tolkade den, skulle innebära att EG-direktivet skulle gå att förena med offentlighetsprincipen. En sådan tillämpning skulle nämligen medföra en lägre nivå av skyddet för den personliga integriteten än vad som var tanken bakom direktivet. Regeringen beaktade dock inte Lagrådets synpunkter.

Andra experter har också framfört att det inte är självklart att förklaringssats 72 skall tolkas som ett generellt undantag utan att den endast medger särbehandling i exceptionella fall. Tolkningen att förklaringssats 72 är ett generellt undantag innebär sådana avsteg från direktivet att det i själva verket sannolikt omkullkastar grunderna för detsamma. En sådan tolkning skulle bl.a. innebära att också handlingar som sänds från någon av EU:s institutioner till svenska myndigheter omfattas av undantaget i förklaringssats 72. Lagrådet anförde i sitt yttrande att det inte är sannolikt att EG-domstolen skulle godta en tolkning av direktivet som den svenska regeringen gjort. Mot bakgrund av detta menar vi att regeringen bör verka för att det görs en utredning om förhållandet mellan förklaringssats 72 i direktivet och offentlighetsprincipen.

8 Reformera EG-direktivet

Vid den reformering av lagstiftningen om personuppgifter som föranleddes av det aktuella EG-direktivet och ett förslag från Datalagskommittén valdes en s.k. hanteringsmodell. Denna modell innebär att man reglerar själva hanteringen av personuppgifter. Enligt modellen skall hantering av personuppgifter för att vara tillåten i princip förutsätta samtycke från den uppgifterna berör. Detta gäller oavsett om hanteringen utgör ett missbruk av uppgifterna eller endast en normal hantering i enlighet med gällande rätt.

Alltfler medborgare har dock tillgång till dator och möjlighet att kommunicera i olika nätverk och därmed också möjlighet behandla alltfler personuppgifter. Att ha en lagstiftning som bygger på att reglera hanteringen av denna ständigt ökande mängd personuppgifter i stället för att reglera missbruk är otillfredsställande. Regeringen har nu aviserat att den avser att tillsätta en utredning med uppgift att analysera möjligheterna att, inom ramen för gällande EG-direktiv, ändra personuppgiftslagen till att bli missbruksinriktad. Detta är positivt.

I artikel 33 i direktivet anges bl.a. att kommissionen skall avge en rapport till rådet och Europaparlamentet om genomförandet av direktivet senast tre år efter den tidpunkt som anges i artikel 32.1. Det datum som åsyftas är den 24 oktober 2001. Rapporten skall offentliggöras och, om nödvändigt, förses med lämpliga ändringsförslag. Regeringen har emellertid framfört att det inte är troligt att kommissionen kommer att lämna några ändringsförslag inom kort med hänsyn till att alla medlemsstater ännu inte har genomfört direktivet. Vi menar att det är hög tid att nu göra en översyn av direktivet – trots att det fortfarande är vissa medlemsstater som inte har genomfört det. Riksdagen har tidigare uppmanat regeringen att med kraft verka för att denna översyn snarast kommer till stånd. Regeringen bör också fortsatt verka för att detta arbete inleds så snart som möjligt.

9 Registerlagstiftningen

9.1 Speciallagstiftning som tar över PUL

Det finns i dag minst ett 60-tal författningar, s.k. registerlagstiftning, vars regler gäller trots PUL. Lagstiftningen är svåröverskådlig. Varken Justitiedepartementet eller riksdagens utredningstjänst har kunnat uppge exakt hur många författningar det rör sig om. Lagstiftningen är också svårtillämpad. Inte ens de som arbetar med dessa frågor dagligen känner alltså till alla registerförfattningar som finns. Denna situation är ohållbar. Mot bakgrund av detta anser vi att en översyn av dagens registerlagstiftning bör genomföras.

9.2 Samkörning av register

Praktiskt taget alla personuppgifter hos myndigheterna läggs nu över i elektroniska register. Den heltäckande lagstiftningen som vårt land har på bl.a. socialförsäkringsområdet innebär att människor i Sverige i mycket större utsträckning än i övriga Europa är registrerade i olika offentliga register även om en del av dessa stundtals är sekretessbelagda. Många människor är rädda för att myndigheterna i allt större utsträckning kommer att samköra registren samt att det blir lättare för enskilda att få tillgång till registren och att de därmed kommer att kunna kartlägga andra människors liv. Man bör således vara uppmärksam på att den nya tekniken faktiskt gör det betydligt lättare att sammanställa en stor mängd uppgifter som finns lagrade i elektroniska handlingar och sedan med enkla sökbegrepp kartlägga vissa personer eller sprida uppgifterna. Konsekvenserna av detta bör ses över så att den personliga integriteten kränks i minsta möjliga mån. I detta sammanhang bör även potentiella handlingar nämnas. Införandet av detta begrepp kommer att göra det omöjligt att förutse vad som kommer att anses vara en allmän handling. Potentiella handlingar kommer heller inte att finnas i något diarium. Följderna av att införa begreppet potentiella handlingar måste utredas.

En annan fråga som oroar många medborgare är myndigheternas olika register, t.ex. folk- och bostadsräkningen, där den nya tekniken öppnar upp möjligheter för myndigheterna att samköra registren. På så sätt kan de kartlägga människors liv. När det gäller samkörning av register bör det även påpekas att staten här tar sig friheter som inte enskilda tillåts att göra. Det är inte rimligt att staten skall kunna samköra register när det inte är tillåtet för enskilda att göra det. Datalagen var på sin tid tänkt att tillämpas lika på offentlig och privat sektor. Med nu gällande lagstiftning har myndigheterna stor handlingsfrihet medan företag och enskilda inte har motsvarande behörighet. Det är viktigt att förutsättningarna för att samköra register regleras på ett klart och tydligt sätt, och vi menar att det även är rimligt att samma regler gäller för alla.

Samkörning mellan register skulle kunna regleras på så sätt att man inför ett informerat samtycke. När enskilda ansöker om olika former av välfärdstjänster informeras de samtidigt om att de för att t. ex. kunna få ta del av arbetslöshetsförsäkringen också måste acceptera att a-kassorna samkör sina register med t.ex. försäkringskassan och arbetsförmedlingarna.

Av och till uppkommer diskussioner i medierna om grovt integritetskränkande förslag. Exempel på detta är förslaget om att uppgifterna i abortregistret skulle utökas med personnummer för att kunna köras mot andra register i forsknings- och uppföljningssyfte. Förslaget väckte ett stort motstånd hos allmänheten, och regeringen har nu beslutat att inte genomföra det, men det visar ändå på vikten av regler som skyddar mot dylika integritetskränkande förslag.

Ytterligare ett problem är att det i dag finns så många register att det är svårt för personer som lever med skyddad identitet att verkligen få skyddet utsträckt till alla de register i vilka den personens uppgifter finns med eftersom det är svårt för myndigheterna att känna till alla register i vilka uppgifter skall skyddas. Det har t.ex. förekommit att män har hittat sina fruar eller sambos, som fått skyddad adress till följd av misshandel e.d., via barnens klasslistor eller skolkataloger eller annat som är allmän, offentlig handling.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan menar vi att det är viktigt att förutsättningarna för samkörning av myndigheters register samt möjligheterna att få tillgång till myndigheters register i elektronisk form ses över och regleras.

9.3 SPAR

Den omfattande datoriseringen hos svenska myndigheter, vår välutvecklade byråkrati och användningen av personnummer som sökbegrepp har gjort det möjligt att snabbt sammanställa uppgifter om enskilda som finns i de offentliga registren. Uppgifter om enskilda medborgare hämtas ur dessa register och säljs sedan av myndigheterna till företag. Statens personadressregisternämnd (SPAR) har som enda uppgift att förvalta personregister och sedan sälja dessa till intresserade företag o.d.

Att för kommersiella ändamål behandla personuppgifter som man inte kunnat underlåta att lämna till myndigheter är en kränkning av den personliga integriteten. Sådan behandling strider också mot EG-direktivet. Mot bakgrund av direktivets uttalade syfte att stärka skyddet för den personliga integriteten anser vi att SPAR inte är förenlig med direktivet varför den bör avvecklas.

10 Integritetsskyddets framtida utformning

Den tekniska utvecklingen går snabbare än vad som varit möjligt att förutse för de flesta. Den oro som i dag finns för att uppgifter skall missbrukas härrör inte i första hand från en oro för själva datahanteringen av uppgifterna utan snarare från en rädsla att den nya tekniken skall missbrukas då alltfler har tillgång till datorer och nätverk etc. genom vilka man kan komma i kontakt med personuppgifter. Mot bakgrund av denna utveckling framstår behovet av en allmän, teknikoberoende integritetslagstiftning som angeläget.

Även om frågor som rör den personliga integriteten diskuteras i Sverige har det knappast förekommit någon mera ingående diskussion om grunderna för tillskapandet av en svensk personrätt. Förutom att det saknas en samlad personrättslagstiftning finns varken någon skadeståndsregel som generellt reglerar angrepp mot den personliga integriteten eller någon särskild lagstiftning som förbjuder olovlig observation och fotografering av enskilda personer när dessa tror sig vara skyddade från integritetskränkningar.

I de avvägningar som hittills gjorts i fråga om den enskildes behov av skydd för privatlivet har som regel samhällsintresset betonats framför den enskildes skyddsbehov. Det tydligaste uttrycket för detta är att Sverige saknar en generell personrättslagstiftning. I stället återfinns bestämmelser av betydelse för integritetsskyddet i internationella konventioner till vilka Sverige anslutit sig, i regeringsformen samt i skyddsregler i vanlig lag. Detta är inte tillräckligt. Som nämnts ovan har Sverige genom EU-inträdet åtagit sig att uppfylla de åtaganden som följer av Europakonventionen, bl.a. att individen skall tillförsäkras skydd för den personliga integriteten. Vi menar att nu gällande lagstiftning inte uppfyller de krav som kan ställas till följd av Europakonventionen och EU-medlemskapet.

En utgångspunkt i en diskussion angående integritetsskyddets utformning bör vara att bestämma var tyngdpunkten skall ligga när två motstående intressen kan sägas väga jämnt. I svensk lagstiftning har denna fråga hittills lösts från fall till fall. Behovet av en omfattande analys om grunderna för integritetsskyddets framtida utformning är stort. En central frågeställning i detta sammanhang är hur skyddet för den personliga integriteten skall utformas utan att begränsa medborgarnas yttrandefrihet och insyn i myndigheternas verksamhet och samtidigt ge betryggande vägledning för det framtida bruket av personuppgifter. En annan frågeställning är att den personliga integriteten inte alltid kan lämnas orubbad, men att intrång, antingen det sker frivilligt eller av tvång, bör utgöra undantaget och skyddet för integriteten därmed alltid är huvudregel. Ytterligare en frågeställning som måste beaktas är hur och av vem dylika avvägningar skall göras.

Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté med uppgift att kartlägga, analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör den enskildes integritet. Kommittén har även fått i uppdrag att överväga behoven av att ändra och komplettera nuvarande lagstiftning på olika normgivningsnivåer till skydd för den personliga integriteten. Vi finner den angivna inriktningen otillräcklig. Någon utfästelse att utreda den fråga vi här har aktualiserat har regeringen inte givit. Vi vill för vår del att kravet på en generell, teknikoberoende integritetsskyddslagstiftning skall bli föremål för en omedelbar utredning. I anslutning till detta bör även de processuella och skadeståndsrättsliga frågorna i TF och YGL ses över med syftet att stärka ställningen för den person som kränkts.

Nuvarande brister i skyddet för privatlivet bör således till stor del kunna avhjälpas med en modern, teknikoberoende integritetsskyddslagstiftning. Detta utesluter inte att en sådan lagstiftning kan behöva kompletteras med en förstärkning av det nuvarande grundlagsskyddet och säkerhetsmässiga och praktiska åtgärder som på vissa områden kanske t.o.m. kan ersätta lagstiftningen. Vi menar att det är angeläget – inte minst med tanke på den snabba tekniska utvecklingen – att påskynda lagstiftningsarbetet. En utredning med denna breda inriktning bör därför snarast komma till stånd.

Stockholm den 5 oktober 2001
Per Unckel (m)
Inger René (m)	Nils Fredrik Aurelius (m)
Per-Samuel Nisser (m)	Christel Anderberg (m)
Carl-Erik Skårman (m)	Ola Karlsson (m)
Anders Björck (m)	Margareta Nachmanson (m)