Rättssäkerheten

Motion 1988/89:Ju804 av Bengt Westerberg m. fl. (fp)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1988/89:Ju804

av Bengt Westerberg m. fl. (fp)
Rättssäkerheten

En av de viktigaste principerna i det liberala frihetsarvet är rättssäkerheten. I
rättssäkerhetens idé ligger att reglerna skall ha sådan fasthet och klarhet att
medborgarna kan förutse och förstå konsekvenserna av sina handlingar, att
de har förutsättningar att känna till var gränsen går mellan tillåtet och
förbjudet och att de klart vet vilka sanktionerna är om lagens bestämmelser
överträds.

Rättssäkerheten i ett utvecklat samhälle som vårt måste också innebära att
myndigheterna aktivt medverkar till att enskilda medborgare kan bevaka och
skydda sina intressen.

Detta innefattar bl.a. det grundläggande ansvaret för staten att skydda
medborgarnas liv och egendom och om dessa blir utsatta för kränkning, i
efterhand rikta straff mot den skyldiga. För att garantera detta måste staten
ha en effektiv poliskår och domstolsorganisation. Vidare måste lagarna ha
sådan konsekvens och fasthet att de fyller såväl en individual som allmänpreventiv
funktion. Vi har i andra motioner till detta riksmöte föreslagit skilda
åtgärder för att minska brottsligheten och ge dem som drabbas av brott ett
bättre skydd.

Rättssäkerheten är alltså inte något för alltid givet. Tvärtom måste
rättssäkerheten hela tiden skyddas och förstärkas. Våra förslag i denna
motion syftar till detta.

Från folkpartiets sida har vi under en följd av år haft anledning att kritisera
socialdemokraterna för att ha presenterat utredningsförslag och propositioner
som har inneburit ett åsidosättande av rättssäkerheten. Särskilt gällde
denna kritik ett antal av de åtgärder som socialdemokraterna presenterade
efter regeringsskiftet 1982 under rubriken Kamp mot den ekonomiska
brottsligheten.

I en nyligen publicerad rapport från Brottsförebyggande rådet (1988:3)
skriver docenten i straffrätt Flans-Gunnar Axberger: Min slutsats efter den
utvärdering som redovisas i denna rapport är emellertid att arbetet med
ekonomisk brottslighet kom att bedrivas på ett felaktigt sätt. Det slarvades
med fakta när det gällde de företeelser som skulle förebyggas/bekämpas, det
framlades illa beredda lagförslag under alltför stor tidspress och man hade en
principiellt alltför lättsinnig inställning till rättssäkerhetsfrågornas betydelse.

Vad Axberger skriver i sin rapport är i allt väsentligt samstämmigt med den
kritik som folkpartiet framförde mot det sätt på vilket regeringen hanterade
frågorna kring den ekonomiska brottsligheten. Det är därtill ytterligare

motiv för att nu vidtaga sådana förändringar av ett antal lagar att rättssäkerheten
därmed bättre kan tillgodoses. Vi återkommer till detta i denna
motion.

Men en rättsstat kännetecknas inte bara av att lagarna uppfyller kraven på
rättssäkerhet, lika viktigt är självfallet hur lagarna tillämpas och hur staten
använder sig av de maktmedel den har försett sig med. Även i dessa
avseenden har det förekommit ett antal exempel under senare år som har
inneburit att enskilda människor har blivit utsatta för en behandling som
folkpartiet anser oacceptabel i ett rättssamhälle. Detta har förekommit dels i
ett antal uppmärksammade mål i samband med misstänkt ekonomisk
brottslighet dels i anslutning till utredningen av mordet på statsminister Olof
Palme.

Axberger skriver i BRÅ-rapporten: Men en enstaka händelse som ställer
hela det svenska rättsstatstänkandet i blixtbelysning vill jag peka på. Den
skildras i justitieombudsmannens granskning av den s.k. 'kurdrazzian. Vid
det tillfället kränktes enskildas rättigheter, individers integritet ignorerades,
det bröts mot grundläggande regler till skydd för rättssäkerhetsintressen allt
på ett ytterst upprörande och dessutom formlöst sätt. Men ingen befanns
vid den efterkommande rättsliga granskningen kunna ställas till ansvar.
Detta hade varit en omöjlighet i ett samhälle, där man ser det som en fråga av
vikt om det land man lever i är en rättsstat eller inte.

Företrädare för folkpartiet har vid skilda tillfällen riktat stark kritik mot
regeringen för dess inblandning i mordutredningen. Det senaste exemplet på
sådan inblandning är uppgifterna att regeringen på tveksamma grunder
fattade beslut om telefonavlyssning på en kriminalvårdsanstalt.

Några garantier för att företrädare för myndigheterna inte skall missbruka
makten och åsidosätta rättssäkerheten finns inte. Med olika medel finns det
dock möjligheter att i efterhand ställa enskilda beslutsfattare till ansvar om
de i sin myndighetsutövning bryter mot lagarna.

Men i sista hand handlar det om omdöme och kompetens hos dem som är
satta att övervaka att den offentliga makten utövas under lagarna och vidta
korrigerande åtgärder när så inte är fallet. Ytterst ankommer detta ansvar på
regering och riksdag. I samband med några av de affärer som har
förekommit under senare år anser vi att regeringen har brustit i omdöme och
ignorerat rättssäkerheten. Detta är självfallet ytterst allvarligt. Om regeringen
inte längre känner ansvaret för att skydda alla medborgares rättssäkerhet
utgör detta naturligtvis ytterst ett hot mot rättsstaten. Folkpartiet ser det som
en av sina huvuduppgifter att motverka en sådan utveckling.

Lagstiftningen

En utgångspunkt i vårt rättssystem är skyldigheten att känna till gällande
rättsregler. I praktiken är det emellertid länge sedan det fanns någon rimlig
chans för enskilda att känna till innehållet i den totala mängden lagar och
författningar.

Inom vissa ramar accepterar medborgarna att de drabbas av regler vilkas
existens de inte känt till. Delegationen av normgivningsmakten har dock
inneburit en fortgående maktförskjutning från de politiska organen till de
administrativa. Riksdagen fattar beslut om lagregler av en allmän inriktning

Mot.

Ju804

och överlämnar till regering och myndigheter att utfärda de egentliga
föreskrifterna.

Ser man det som angeläget att den enskilde får sin rätt så snabbt och enkelt
som möjligt fordras att myndigheterna har klara regler att följa. Konsekvensen
blir alltså att man bör skärpa kraven på den materiella lagstiftningens
utformning. Genom att användningen av ramlagar sålunda minskar blir
också behovet av verkställighetsföreskrifter mindre. Ett lugnare lagstiftningstempo
är också eftersträvansvärt för alla, såväl enskilda som myndigheter.

Ett område där ramlagar aldrig kan godtagas är straffrätten. Efter en
ofullständig och hastig utredning av den s.k. ekokommissionen och en
ogenomtänkt proposition beslutade riksdagens socialistiska majoritet 1986
att införa den nya sanktionen företagsbot i Brottsbalken. Lagförslaget hade
vid lagrådsgranskningen utsatts för en exempellös kritik, bl.a. för sina oklara
och öppna formuleringar och för sin karaktär av ramlagstiftning. Folkpartiet
motsatte sig förslaget och yrkade avslag på propositionen. I vår kritik
förutsåg vi också betydande svårigheter vid tillämpningen av reglerna. Vår
kritik kvarstår. Vi vill tillägga att såvitt vi har kunnat utröna måste vår kritik i
det tysta delas av åklagare och domstolar eftersom lagen knappast har
utnyttjats. Åklagare med större respekt för rättssäkerheten än den socialdemokratiska
regeringen har inte velat åberopa en lag som ger utrymme för så
skönsmässiga bedömningar.

Det finns nu således två skäl för riksdagen att upphäva bestämmelserna om
företagsbot i Brottsbalken, Rättegångsbalken och Kommunalskattelagen.
Det ena är att lagstiftningen strider mot elementära krav på rättssäkerhet
inom straffrätten, det andra är att de som skulle tillämpa lagen tycks dela vår
mening eftersom de inte utnyttjar den.

Enligt förvaltningslagen skall en myndighets beslut enligt huvudregeln
innehålla de skäl som bestämt utgången. Denna viktiga regel är naturligtvis
främst tillkommen för att en sökande eller klagande skall förstå vilka motiv
myndigheten haft för beslutet. Det bör också indirekt hjälpa den enskilde att
avgöra om det kan vara idé att överklaga ett beslut och det är av betydelse för
handläggningstakten att överinstansen snabbt kan se hur underinstansen
resonerat.

Med hänsyn till de många och varierande typer av myndigheter som skall
tillämpa lagregeln blir naturligtvis praxis i fråga om motiveringens utförlighet
och klarhet mycket varierande. Det är också en fråga om enskilda tjänstemäns
språkbruk och ambitioner, något som vi inte kan lagstifta om. Men
däremot anser vi att det borde vara en självklarhet i en rättsstat att ett
myndighetsbeslut som alltid till sist måste grundas på en lagbestämmelse
också innehåller en hänvisning till just den eller de lagparagrafer som väglett
den beslutande myndigheten. Så är det tyvärr inte alltid idag.

Vi måste acceptera att enskilda inte kan känna till hela lagstiftningen. Men
det minsta han eller hon kan begära är då att i det skriftliga beslutet få besked
inte bara om motiven i det enskilda fallet utan också om den eller de
föreskrifter som myndigheterna grundar sina avgöranden på. Av hävd och
senare på grund av författningsbestämmelser har domstolarna alltid i domen
angivit tillämpliga lagrum. När vi tidigare har motionerat i denna fråga synes

Mot. 1988/89

Ju804

riksdagsmajoriteten i sak ha varit ense med oss om att förvaltningsmyndighet
bör ha samma skyldigheter som domstolar i detta hänseende. Vi är å vår sida
ense med den dåvarande majoriteten om att det är ett så elementärt krav att
det inte skulle behöva uttryckas i lagtexten.

Vi är däremot inte ense med majoriteten om att det regelmässigt är fallet
att lagrum anges. Vi har dessvärre erfarenhet av framför allt kommunala
nämnders beslut där sökanden inte upplysts om vilket lagrum nämnden
grundat beslutet på. Dessvärre har bland de exemplen också funnits många
beslut som varit helt olagliga därför att nämnden bara tyckt till utan att ha
någon bestämmelse i lag att stödja sig på. När riksdagen uppdagar sådana
förhållanden är det dags att inskrida för att garantera rättssäkerheten för den
enskilde. Vi vidhåller därför att det är hög tid att i förvaltningslagen införa en
bestämmelse om att en myndighets beslut skall innehålla hänvisning till den
eller de författningsbestämmelser som avgörandet grundas på. En bestämmelse
med denna innebörd bör införas i förvaltningslagen.

Åtalsunderlåtelse

År 1985 fick åklagarna vidgade möjligheter att underlåta att väcka åtal.
Utvidgningen innebar bl.a. att åtalsunderlåtelse kan ges när det kan antas att
påföljden vid åtal skulle bli villkorlig dom.

Åtalsplikten, dvs skyldigheten för åklagare att åtala när något brott
uppdagats, innebär en rättssäkerhetsgaranti för allmänheten och en trygghet
för åklagarna. Genom att vara ålagda åtalsplikt behöver åklagarna inte
försätta sig i situationer där det kan riktas misstanke mot dem för att fatta
beslut om åtalsunderlåtelse utifrån ovidkommande hänsynstagande, t.ex.
deras intresse att i vissa situationer minska sin arbetsbörda.

För den allmänna laglydnaden är det demoraliserande när samhället
genom att åklagaren beslutar om åtalsunderlåtelse, till synes inte reagerar
mot vissa typer av brott som anses vara bagatellbrott. För att undvika att
medborgarna tar lagen i egna händer, exempelvis genom att bilda
medborgargarden, krävs att allmänheten tilltror polis och åklagare intresse
av och resurser för att beivra brott mot den enskilde och hans egendom.
Riksdagen bör därför snarast fatta beslut om en återgång till de regler
beträffande åtalsunderlåtelse som gällde före den 1 april 1985 och som
innebar att åklagarna hade mer begränsade möjligheter att besluta om
åtalsunderlåtelse.

Effektivare domstolar

1 en rättsstat krävs det inte bara klara lagregler, det krävs också domstolar
och förvaltningsmyndigheter som skall tillämpa lagen. Och för att rättsskipningen
skall fungera är det viktigt inte bara att vi har tillräckligt antal domare
utan också att det är hög kvalitet på de jurister som söker sig till domarbanan
och att de trivs med sitt arbete så att de vill förbli domare.

Vår domarkår har av ålder gott anseende och har hittills fullgjort sina
uppgifter tillfredsställande. Det gäller trots att uppgiften är svår i vårt
genomreglerade samhälle, där inte ens jurister alltid kan överblicka och
behärska den väldiga floran av lagar.

Mot.

Ju804

Domarbanan har också dragit till sig goda krafter. Under senare år har
dock allvarliga orostecken framträtt. Alltför många av de unga juristerna
lämnar domstolarna och går över till den enskilda marknaden. Tendensen
sprider sig till äldre grupper. Den goda praktiska utbildning som något eller
några års arbete i hovrätt eller kammarrätt ger medför att näringslivet är
berett att betala mycket högre löner och ge bättre arbetsvillkor i övrigt än
domstolarna kan erbjuda.

Justitieutskottet har vid sin granskning av anslagen till domstolsväsendet
flera gånger uttalat sin oro över arbetsförhållandena vid domstolarna.

En utredning som har studerat frågan om domarbanans utformning på
längre sikt har nyligen överlämnats till justitieministern. Även om förslagen i
denna utredning är steg i rätt riktning ifrågasätter vi om de är tillräckliga för
att undanröja problemen.

Riksdagen beslöt för något år sedan att vissa närmare angivna ärenden av
enkel beskaffenhet efter regeringsbeslut kan få handläggas av icke lagfarna
tjänstemän. Vi tror att det är nödvändigt att fortsätta analysera om inte
många av de arbetsuppgifter som idag åligger den dömande personalen kan
lyftas bort från deras verksamhet. Vi tänker på t. ex. sådana beslut i
rättegången som vittnesersättning liksom enklare typer av mål t.ex. gemensam
ansökan om äktenskapsskillnad, som mycket väl borde kunna avgöras av
annan personal med specialistutbildning för detta ändamål. Tidigare fanns i
den övriga statsförvaltningen s. k. kanslisttjänster vilkas innehavare inte
hade akademisk examen, men genom arbetsgivares försorg fått en kvalificerad
utbildning inom främst myndighetens verksamhetsområde.

Vi menar att det i det fortsatta arbetet för att underlätta rekryteringen av
domare som har aviserats av justitiedepartementet vore värt att utreda och
pröva om inte fler beslut än idag skulle kunna handläggas av personer med
kanslitjänster. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.

Enhetligare domstolsorganisation

De allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna och speciella
domstolar och liknande organ är de offentliga organen för rättskipning i
Sverige.

Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att domstolsorganisationen inte
ger den enskilde medborgaren ett intryck av splittring, svåröverskådlighet
och inkonsekvens. Därför finns det anledning att överväga att avskaffa vissa
specialdomstolar och liknande organ och att införa en sådan ordning att vissa
sådana domstolars och organs avgöranden i vanlig ordning kan prövas av
hovrätt och högsta domstolen. Hyresnämnds- och bostadsdomstolsuppgifter
skulle t.ex. enligt vår mening kunna överföras till allmän domstol. Det är från
rättssäkerhetssynpunkt betänkligt att hyresmarknadens parter finns representerade
i de dömande instanserna. Därigenom kan den enskildes förtroende
för den dömande maktens oberoende och integritet urholkas.

Från den 1 juli 1985 skall vidlyftiga och komplicerade brottmål med
ekonomiska eller skatterättsliga förhållanden av väsentlig betydelse för
bedömningen handläggas av vissa tingsrätter, som särskilt utsetts av regeringen.
Folkpartiet var emot införandet av dessa s.k. Eko-domstolar. Vi

Mot. 1988/89

Ju804

8

vidhåller vår uppfattning, att det är principiellt fel att bekämpa den
ekonomiska brottsligheten genom att införa en särskild rättsordning för
denna typ av brott. Vi vill också hänvisa till att ytterst få fall förts till
Ekodomstolarna sedan de tillkom. Enligt vår mening bör alltså Ekodomstolarnas
uppgifter handläggas av de vanliga tingsrätterna, inte av några
särskilt utvalda.

En översyn för att ytterligare nedbringa antalet specialdomstolar bör
göras. Då skall också beaktas intresset av att bevara en bred kunskap och
allmän överblick över hela det juridiska fältet hos dem som är verksamma
inom det ordinära domstolssystemet.

I första hand föreslår vi att Bostadsdomstolen och hyresnämnderna
avvecklas. Överföringen av deras uppgifter och därmed avvecklingen av
dessa bör påbörjas under budgetåret 1989/90 och vara avslutad senast vid
utgången av budgetåret 1990/91.

Rättssäkerhet och skattelagstiftningen

Från rättssäkerhetssynpunkt är det ytterst otillfredsställande att många
människor är oförmögna att beräkna eller kontrollera sin skatt. Skattebetalarna
blir på så sätt utlämnade till skattemyndigheterna. Svårigheterna att
förstå skattereglerna leder också lätt till att personer utan uppsåt bryter mot
reglerna. Särskilt av småföretagare, konstnärer, lantbrukare eller andra
kategorier av skattskyldiga som inte har vanliga tjänsteinkomster krävs ofta
ett stort mått av kunskaper för att de skall undvika att begå fel mot
skattereglerna. Alternativt tvingas de köpa redovisnings- eller deklarationstjänster
till betydande kostnader. Det är därför av hänsyn till både
rättssäkerheten och effektiviteten i vårt ekonomiska system angeläget att
vårt skatte- och uppbördssystem förenklas.

De exempel på övergrepp mot rättssäkerheten som är de kanske vanligast
förekommande i debatten är hämtade från olika skatte- och uppbördssammanhang.
Därvid har existensen och tillämpningen av ett antal lagar kommit
i fokus. Dessa är främst betalningssäkringslagen och bevissäkringslagen samt
lagen mot skatteflykt (generalklausulen). Vi behandlar dessa i det följande.

Skattekontrollen

En förutsättning för ett fungerande skattesystem är att det finns en
tillfredsställande kontroll av skatteunderlaget. Det är i alla medborgares
intresse att skattemyndigheterna har en hög ambition att motverka skattefusk
och förutsättningar att kunna beivra sådant i de fall det förekommer.
Mot denna strävan kan ibland komma att stå den enskildes intresse av
integritet och rättssäkerhet.

Den enskilde har berättigade anspråk på en privat sfär. Medborgarna är
också tillförsäkrade ett sådant skydd i grundlagen. Detta slås fast i 2 kap 6§ i
regeringsformen, ett stadgande som får betraktas som en av hörnstenarna i
vår rättssäkerhet. Från rättssäkerhetssynpunkt är vidare kraven på förutsebarhet
och legalitet inom skattekontrollen utomordentligt viktiga att bevaka.
Vidare är likabehandlingsprincipen viktig, d v s att alla som bor i Sverige
behandlas lika vid skattekontrollen.

Mot.

Ju804

Om endast en allmän befogenhet ges till myndigheterna, vad gäller
kontrollen av de skattskyldiga blir dessa beroende av tjänstemännens
personliga inställning, med risk för stora skillnader i behandling som följd.
Det är därför nödvändigt att myndigheternas möjligheter att företa ingrepp
mot enskilda och företag är ordentligt reglerade i lag.

Betalningssäkringslagen

Betalningssäkring är en mycket omfattande tvångsåtgärd. Om det skall
finnas en lag om betalningssäkring skall den utformas så att den uppfyller
högt ställda krav på rättssäkerhet. Den tjänsteman och den domare som
handlägger ett betalningssäkringsärende kan vid ett felaktigt beslut ruinera
en enskild persons hela ekonomiska och sociala ställning. Betalningssäkring
är således ett maktmedel där det måste ställas samma höga krav på precision
som då människor döms till fängelse. För att uppnå de höga rättssäkerhetskrav
som med nödvändighet måste ställas vid betalningssäkring behövs enligt
vår mening, med utgångspunkt i de erfarenheter som gjorts sedan lagen
infördes, följande ändringar i lagen:

1. Belopp som avses att bli betalningssäkrat skall göras sannolikt, vilket
otvetydigt bör framgå av lagstiftningen.

2. Åtgärden skall bara gälla vid s.k. sabotagerisk, inte vanlig betalningsoförmåga.

3. Handläggningstiderna måste förkortas.

4. Domsluten måste utförligt motiveras.

5. Då någon felaktigt har utsatts för betalningssäkring skall det allmänna
alltid ersätta hela den skada han lidit (strikt skadeståndsansvar)

Beloppet skall göras sannolikt

Om fordran inte är fastställd måste det först bevisas att sådan föreligger. Här
krävs i praktiken vanligtvis att den fiskala sidan gör omständigheten
sannolik. Beslut om betalningssäkring får sedan avse det belopp till vilket
fordringen med hänsyn till omständigheterna kan antas bli fastställd. I
skatteprocessen används vanligen beviskravet sannolikt, varför vi anser
att detta krav även skall användas i fråga om det belopp som får betalningssäkras
om fordran inte är fastställd. Vi anser därför att detta bör klargöras på
ett otvetydigt sätt i lagen.

Begränsa åtgärden till att gälla sabotage

Enligt nuvarande lydelse och förarbeten gäller lagen både för det fall att det
föreligger påtaglig risk att gäldenären inte vill betala och då han förvisso gör
allt han kan för att betala men domstolen ändå finner det föreligga påtaglig
risk att han inte kommer att förmå att betala.

Betalningssäkring kommer således i praktiken att användas innan konkursgrund
föreligger, t.ex. i det fall att en skattskyldig har dålig ekonomi men
inte är insolvent därför att skattefordringarna ännu inte är förfallna till
betalning. Beslutas om betalningssäkring hos en gäldenär som kämpar för att

Mot. 1988/89

Ju804

10

undvika konkurs lär denna åtgärd säkerligen medföra att han hamnar på
obestånd. Betalningssäkring synes i dessa fall bara vara ett sätt att kringgå det
ordinära konkursförfarandet och att förse det ällmänna med ett ytterligare
instrument utöver det som alla andra borgenärer har att tillgå. Staten kan
således genom beslut om betalningssäkring säkerställa sin fordran innan den
är förfallen till betalning.

Vi anser det följaktligen inte motiverat att staten skall kunna säkerställa
sin fordran på detta sätt inför en befarad konkurs, utan är väl tillgodosedd
med den allmänna förmånsrätt som finns för skattefordringar. Betalningssäkring
skall således enligt vår mening endast omfatta de fall då det s. k.
sabotagekravet är uppfyllt.

Förkorta handläggningstiderna

En betalningssäkring innebär att den enskildes hela ekonomiska situation
förändras katastrofalt och att han blir misstänkliggjord bland leverantörer,
banker och i sin umgängeskrets. Det är därför av största betydelse att han
omedelbart får möjlighet att bemöta anklagelserna och att domstolen inom
några dagar därefter avgör målet. Det synes också finnas ett starkt skäl att
bevilja muntlig förhandling i denna typ av mål, i synnerhet därför att
eventuella missförstånd etc. lättast klaras upp om den skattskyldige och hans
biträde får träffa allmänna ombudet inför domstolen. Likaså är det av största
vikt att kammarrätten med mycket hög prioritet förtursbehandlar besvären. I
dessa mål är stundom varje dag som löper av stor betydelse.

Vi anser det angeläget att det regleras i lag att både betalningssäkringsmålet
och målet om fordran, i förekommande fall, behandlas skyndsamt. Detta
kan lämpligen ske genom att betalningssäkringsbeslutet endast gäller för en
vecka i taget och att målet om fordran skall behandlas samtidigt med
betalningssäkringsmålet. Det skall vid omprövningen ankomma på rätten att
tillse att den materiella frågan (t.ex. ett eftertaxeringsmål) snabbehandlas vid
påföljd att betalningssäkringen eljest upphävs. På så sätt erhålls fullständig
utredning om betalningssäkringsbeloppet på snabbast möjliga sätt, vilket
torde främja rättssäkerheten för den enskilde.

Bättre motiverade domar/beslut

I förvaltningsprocessen skall skälen för beslutet anges, men då så sällan synes
ske i mål om betalningssäkring, finner vi det angeläget att det även vidtas
åtgärder på denna punkt.

Strikt skadeståndsansvar

Vid kvarstad enligt rättegångsbalken står käranden strikt skadeståndsansvar
för skada som åtgärden medfört om han sedan inte vinner målet angående
fordringsanspråket eller om talan återkallas. Vid införandet av betalningssäkringslagen
anförde departementschefen att han vid dåvarande tidpunkt
inte fann några skäl att införa ett längre gående skadeståndsansvar i
betalningssäkringssammanhang än vad som eljest gäller vid myndighetsutövning
(prop. 1978/79:28, s. 117). Statens skadeståndsansvar förutsätter enligt

Mot.

Ju804

skadeståndslagen, att skadan vållats genom fel eller försummelse, samt att de
krav har blivit åsidosatta som med hänsyn till verksamhetens art och ändamål
skäligen kan ställas på dess utövning - den s.k. standardregeln (3 kap 3§
Skadeståndslagen). Staten har således erhållit ett bättre läge vid betalningssäkringsingripanden
än vad enskilda borgenärer har vid kvarstadsbeslut.
Med hänsyn till de erfarenheter som vunnits under de år lagen nu tillämpats
är det ur rättssäkerhetssynpunkt mycket otillfredsställande att staten skall
kunna företa ett ingripande av denna art utan att behöva riskera ersättningsskyldighet,
med undantag för de fall då myndigheten i hög grad avvikit från
skälig standard.

Vidare bör framhållas att det inte torde vara förenligt med rättssäkerheten
att staten överskrider sina befogenheter och att oskyldiga enskilda personer
sedan på egen bekostnad får klara sig ur konkurser m m som måhända har
följt av ett felaktigt ingrepp. Enligt nuvarande regler i skadeståndslagen är
det, som ovan påpekas, svårt för den enskilde att erhålla ersättning för vållad
skada, trots att grund för betalningssäkring inte förelåg.

En ersättningsregel har dessutom den fördelen att den verkar återhållande
i de fall då förutsättningarna för åtgärden inte klart föreligger. Betalningssäkring
är ett effektivt vapen mot den som är skyldig staten betydande
skattebelopp och som avser att undandra sig skyldigheten att betala.
Åtgärden är å andra sidan ett förödande instrument mot skattskyldiga som
inte gjort sig skyldiga till det lagen avser att stävja. Vi anser således att strikt
skadeståndsansvar inte minskar möjligheterna att företa betalningssäkring
när grund för sådan föreligger, men att viss återhållsamhet erhålls i de fall då
omständigheterna inte är fullständigt klara. Beslutas ändå om betalningssäkring
i ett oklart fall och visar det sig senare att grund för åtgärden ej förelåg,
medför en ordning som den nu föreslagna, att kostnaden bärs av det
allmänna. Vi finner en sådan ordning mer tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt.
Riksdagen bör därför hos regeringen begära att den gör
sådana förändringar i betalningssäkringslagen som vi här har ange».

Bevissäkringslagen

Bevissäkringslagen ger mycket stora befogenheter till skattemyndigheterna
att själva besluta om att göra s.k. eftersökning, vilket är en åtgärd som i
straffprocessen kallas husrannsakan. Bevissäkringslagen ger t o m större
befogenheter att söka igenom privata utrymmen än vad husrannsakan gör.
Husrannsakan är begränsad till den misstänktes bostad, brottsplatsen och
platsen för gripandet. Dessutom gäller strängare sekretessregler för t.ex.
handlingar hos advokat m m. Bevissäkringslagen går längre och det tillåts
dessutom att lagen används även efter det att straffprocessuell förundersökning
har inletts.

Vi anser därför att skattemyndigheterna aldrig skall ha rätt att intränga i
privata utrymmen. Denna rätt anser vi skall vara förbehållen polis- och
kronofogdemyndighet enligt svensk rättstradition. I de fall någon misstänks
för att ha begått skattebrott föreligger redan i dag rätt att företa en s.k.
husrannsakan enligt rättegångsbalken (28 kap. 1§). Denna husrannsakan
kan rikta sig mot den som är skäligen misstänkt, mot plats där brottet begåtts

Mot. 1988/89

Ju804

12

eller platsen där han greps. Skattemyndigheterna har alltså att göra en
anmälan till åklagare eller polismyndighet, vilka i sin tur har att göra en
bedömning om skälig misstanke kan riktas mot personen i fråga och om
förutsättningarna i övrigt är uppfyllda för att husrannsakan skall få företas.
På annat ställe än som nu sagts krävs att synnerlig anledning förekommer att
det genom rannsakningen skall påträffas material som kan tas i beslag eller
att annan utredning om brottet kan vinnas. Det förtjänar att i detta
sammanhang påpekas, att ett beslut om husrannsakan kan tas på mycket kort
varsel genom den s.k. jourhavande åklagaren om det är efter kontorstid.
Polismyndigheten har sedan att verkställa beslutet, och detta görs vanligen
av kriminalpolismän.

Således är det vår mening att ett så allvarligt ingrepp i den enskildes privata
utrymmen inte skall få ske utan att misstanke om brott föreligger. Därutöver
torde en handräckningsåtgärd vara tillräcklig för det fall att den skatt- eller
kontrolluppgiftsskyldige vägrar att lämna ut lagstadgat material för granskning.
I sistnämnda fall saknas måhända misstanke om brott, och vägrar den
skattskyldige att på begäran lämna ifrån sig kontrollmaterial måste det finnas
åtgärder för att tillse att även denna fullgör sina skyldigheter. För det första
kan den skattskyldige föreläggas vite, vilket torde utgöra ett tillräckligt hot
för de flesta skattskyldiga, men i sista hand anser vi det befogat att
skattemyndigheterna via handräckning av kronofogdemyndigheten skall
kunna få tillgång till materialet. Skattemyndigheten får då först göra
framställning hos länsrätten angående vilket material de önskar få tillgång
till, varefter länsrätten beslutar att kronofogdemyndigheten får anlitas för
handräckning. På detta sätt får den enskilde ett skydd via domstolskontrollen,
men kan ändå inte undandra sig att fullgöra sina skyldigheter.
Förfarandet torde motsvara en vanlig fullgörelsetalan. Dagens oanmälda
skatterazzior, utan att misstanke om brott föreligger, anser vi inte skall få
förekomma i en rättsstat.

Riksdagen beslöt för något år sedan om vissa förändringar i bevissäkringslagen.
Regeringen motiverade dessa med att ändringarna skulle stärka den
enskildes rättssäkerhet.

Riksdagsbeslutet innebar att en proportionalitetsregel infördes, gränsdragningen
för vad som gäller eftersökning i bostad i förhållande till
verksamhetsutrymme skärptes och möjligheterna att undanta visst bevismaterial
från granskning ökade.

De förändringar av lagen som gjordes innebar vissa förbättringar av
skyddet för den enskilde jämfört med tidigare. I förhållande till de risker för
den enskildes integritet som bevissäkringslagen innebär, och som vi har
utvecklat ovan, var de beslutade lagändringarna emellertid inte tillräckliga.
Vi vidhåller därför vårt i tidigare sammanhang framförda yrkande att
bevissäkringslagen skall avskaffas.

Generalklausulen

Vid behandlingen av frågor rörande generalklausulen mot skatteflykt har vi
vid återkommande tillfällen uttalat att en skatteflyktsklausul måste vara så
utformad att den inte äventyrar rättssäkerheten, samtidigt som den av

Mot. 1988/89

Ju804

13

rättviseskäl och av hänsyn till de lojala skattebetalarna måste tillgodose
rimliga effektivitetskrav.

Enligt vår mening tillgodoser skatteklausulen i sin nuvarande utformning
inte ens elementära rättssäkerhetskrav. Till följd av klausulens generella
utformning har de skattskyldiga ingen möjlighet att förutse klausulens
tillämplighet på olika förfaranden. En lagstiftning av det slaget är ägnad att
leda till olikformighet i den praktiska tillämpningen och är också av
rättviseskäl därför oacceptabel.

Frågan gäller då om man bör ha en generalklausul med den utformning
klausulen erhöll då den infördes år 1980. Vid en sådan prövning kan
konstateras att en klausul med den utformningen leder till svåra tolkningsoch
tillämpningssvårigheter. Vi har vid studium av den praxis som hunnit
utbildas på området noterat att klausulen ansetts tillämplig i utomordentligt
få fall. Mot bakgrund härav kan starkt ifrågasättas om de betydande
kostnaderna för att administrera generalklausulen står i någon rimlig
proportion till de skatteintäkter den kan medföra för statsverket. Med
hänsyn härtill och då de eventuella fördelar i övrigt som kan vara förenade
med en generalklausul av detta slag enligt vår mening inte uppväger
nackdelarna anser vi att generalklausulen bör slopas.

Det torde vara mycket svårt, för att inte säga ogörligt, att utforma en
generellt verkande lagstiftning mot skatteflykt som tillgodoser både de
skattskyldigas berättigade krav på rättssäkerhet och kravet på effektivitet,
likformighet och rättvisa vid taxeringen.

Däremot anser vi att det finns skäl att införa en omvänd generalklausul i
skattelagstiftningen. En sådan syftar till att utgöra en tolkningsregel till den
skattskyldiges förmån i de fall vederbörande på grund av lagstiftningens
bristande utformning utsätts för en beskattning som är oskälig och inte står i
överensstämmande med lagstiftningens grunder. Riksdagen bör ge regeringen
i uppdrag att utarbeta ett lagförslag med denna innebörd.

Processkostnader

Enligt vår uppfattning är den skattskyldiges nuvarande möjligheter att
erhålla ersättning för sina processkostnader i taxeringsprocessen inte tillnärmelsevis
tillräckliga. De existerar knappast. Detta gäller för övrigt den
enskildes rätt till ersättning för rättegångskostnader även i andra mål som
handläggs enligt förvaltningsprocesslagen.

Taxeringsprocessen har i dag fått en kontradiktorisk prägel, dvs. domstolen
dömer på det material som taxeringsintendenten resp den skattskyldige
har tillfört målet.

Vid en kontradiktorisk process är det för rättssäkerheten mycket viktigt att
båda parter är jämnstarka och att båda parter har möjlighet och förmåga att
ge en korrekt juridisk belysning åt sin uppfattning.

De flesta skattskyldiga är härvid i ett ohjälpligt underläge. Det allmännas
representant är en sakkunnig jurist, van att föra skatteprocesser, medan den
skattskyldige kanske t o m saknar kunskaper om vad det står i lagen i den
omtvistade frågan och än mindre har kännedom om rättspraxis. För att
komma upp på samma nivå som taxeringsintendenten måste han således ha
tillgång till en jurist som är kunnig i skatterätt.

Mot. 1988/89

Ju804

14

Antag att följande inträffar: Taxeringsnämnden anser att en deklaration är
bristfällig och att inkomsten därför inte tillförlitligt kan beräknas, varför
nämnden skönstaxerar den skattskyldige med t.ex. 100 000 kr. Antag vidare
att denna bedömning är felaktig, juridiskt sett. Den skattskyldige som inte
ens vet vad skönstaxering innebär, än mindre hur man försvarar sig mot en
sådan åtgärd, anlitar ett ombud (motsvarande resonemang för det nämnda
avdraget). Ombudet, en jurist, kan efter viss utredning konstatera att
bedömningen är felaktig. Han anför besvär till länsrätten, och denna finner
att taxeringsnämndens bedömning var felaktig, varför besvären bifalls. Det
har således kostat den skattskyldige en hel del besvär samt arvode till sitt
ombud för att få sin lagenliga rätt. Hade taxeringsnämnden handlat korrekt
hade han undgått den kostnaden. Frågan är nu: vem skall bekosta processen?

Nuvarande ordning bygger på en traditionell syn om att de enskildas rätt
bevakas av myndigheter och domstolar. I praktiken tillämpas dock inte
denna ordning i taxeringsprocessen. Det kan för övrigt tilläggas att motsvarande
regler för processen även gäller i brottmål. Taxeringsintendentens roll
innehas där av åklagaren, och domstolen skall även ex officio bevaka den
enskildes rätt. Ändå anses det numera vara i det närmaste självklart att den
enskilde skall ha möjlighet till biträde av försvarare i brottmålsprocessen.

Av rättviseskäl och av principiella skäl anser vi därför att alla bör ha rätt att
få sina kostnader täckta när de helt eller delvis vinner ett skattemål. Den
enskilde bör även kunna erhålla ersättning i de fall där skattemyndigheterna
använt hans fall i prejudikatsyfte. Med stöd av det ovan anförda föreslår vi att
riksdagen ger regeringen i uppdrag att snarast arbeta fram ett förslag som
verkligen ger vinnande enskild part rätt till ersättning för sina kostnader.

Riksdagen har tidigare vid flera tillfällen gjort enhälliga uttalanden till
förmån för lagstiftning som möjliggör ersättning för rättegångskostnader i
skattemål och andra mål som handläggs enligt förvaltningsprocesslagen.
Därför bör regeringen nu utan ytterligare tidsutdräkt lämna riksdagen
förslag i frågan.

Retroaktiv skattelagstiftning

Skyddet mot retroaktiv lagstiftning, som från början gällde endast strafflag,
utvidgades 1979 med ett förbud mot retroaktiv lag om skatt eller statlig
avgift, 2 kap 10 § andra stycket RF. Som huvudregel slås fast att skatt eller
statlig avgift inte får tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde
när den omständighet inträffade som utlöste skatt och avgiftsskyldigheten.
Riksdagen får göra undantag härifrån om särskilda skäl påkallar det.
Huruvida sådana skäl föreligger är undandraget de rättstillämpande myndigheternas
prövning. Retroaktiviteten får likväl inte sträcka sig längre än till
den tidpunkt då ett förslag från regeringen eller ett riksdagsutskott lämnats
till riksdagen. Regeln tillkom, i likhet med de andra förstärkningar som
genomfördes 1979, genom en uppgörelse mellan riksdagspartierna (utom
vpk).

Den socialdemokratiska regeringen som tillträdde 1982 har emellertid
varit alltför villig att åberopa särskilda skäl. Den extra vinstdelningsskatten.

Mot. 1988/89

Ju804

15

den tillfälliga förmögenhetsskatten och den s.k. engångsskatten på pensionssparande!
har införts under former som har karaktär av retroaktiv lagstiftning.

Vad som avses vara tillåtna undantag från förbudet mot retroaktiv
lagstiftning måste klarläggas och lagtexten preciseras. Vi har tidigare
motionerat i denna fråga utan att få fullt gehör för vår begäran. Däremot har
riksdagsmajoriteten medgivit att det är viktigt att lagstiftningen på skatteområdet
så långt möjligt utformas på sådant sätt att det inte behöver råda någon
tvekan om att stadgandet i 2 kap. 10 § RF följs. Man har också krävt
ytterligare erfarenheter av nuvarande grundlagsregler innan en översyn görs.
Från folkpartiets sida anser vi att de dåliga erfarenheter vi redan har av extra
vinstdelningsskatt, tillfällig förmögenhetsskatt och pensionsskatten är tre
alldeles tydliga bevis för att Sverige behöver ett bättre skydd mot retroaktiv
skattelagstiftning. En översyn av retroaktivitetsförbudet är därför nödvändig.
En sådan bör bl.a. leda fram till att grundlagstexten omformuleras så att
den även innefattar en större del av den reella retroaktiviteten.

Skyldigheten för stat och kommun att utge skadestånd till
enskilda

En viktig del av den enskildes rättsskydd är möjligheten att få ersättning av
stat och kommun för skada som den enskilde lider på grund av felaktig
myndighetsutövning.

Enligt vår mening bör en naturlig utgångspunkt när det gäller principerna
för detta skadeståndsansvar vara att en enskild, som tillfogats skada till följd
av åtgärd eller annat handlande från det allmännas sida, bör få ersättning av
det allmänna för den skada han lidit. För närvarande är emellertid
skadeståndsskyldigheten vid myndighetsutövning begränsad i en rad hänseenden.
Bl.a. fordras för att skadestånd skall kunna utgå att någon befattningshavare
varit oaktsam och ersättningsskyldighet är skälig. Den enskilde
kommer alltså att i stor utsträckning själv få stå för konsekvenserna av fel
som begåtts av det allmännas företrädare.

1 sammanhanget vill vi påminna om att den offentliga verksamheten
expanderat kraftigt sedan 1972 års skadeståndslag infördes, vilket lett till att
de enskilda i allt större utsträckning kommit i kontakt med offentliga
funktionärer i deras myndighetsutövning. Man kan också konstatera att det
under senare år blivit allt vanligare att enskilda själva fått bära en stor del av
den förlust eller skada som de åsamkats på grund av felaktig myndighetsutövning.
Ibland har enskilda dessutom drabbats av stora förluster som det
allmänna, trots vållande till skadan, inte alls ersätter. Bl.a. erfarenheterna av
tillämpningen av bevissäkringslagen ger exempel på detta. Det finns vidare
exempelvis ingen ovillkorlig rätt för den enskilde att få skadestånd av staten
för skador som uppstått vid polisingripande, även om det visar sig att den
gripne var oskyldig. Inte heller utgår någon ersättning av staten då någon
varit anhållen under mindre än 24 timmar i sträck. Vidare ersätter staten inte
skador som uppkommit till följd av en förundersökning i brottmål som inte
resulterat i en fällande dom.

Möjligheten att få ersättning av stat eller kommun för skada som den

Mot. 1988/89

Ju804

16

enskilde lidit på grund av felaktig myndighetsutövning är en viktig del av den
enskildes rättsskydd. Med hänsyn härtill och mot bakgrund av det ovan
anförda är det enligt vår mening angeläget att den enskilde som lider en sådan
skada har ett fullgott skydd. Starka skäl talar följaktligen för att frågan om
det allmännas skadeståndsansvar bör bli föremål för utredning. Vid en sådan
översyn bör undersökas om det är möjligt att helt eller delvis avskaffa de
inskränkningar i det allmännas skadeståndsansvar som föreskrivs i skadeståndslagen
. Därvid bör särskilt övervägas en skärpning av ansvaret på så sätt
att det allmänna skulle ansvara även för skada vid felaktig myndighetsutövning
som uppkommer utan att någon befattningshavare varit oaktsam.

En översyn av reglerna för det allmännas skadeståndsansvar bör enligt vår
mening också omfatta frågan om myndighetens ansvar för skada som enskild
drabbas av på grund av att han fått och inrättat sig efter ett felaktigt besked
från myndigheten utan att det därvid är fråga om myndighetsutövning. Om
företrädare för myndigheten lämnar felaktiga upplysningar utan att det är
fråga om myndighetsutövning får nämligen den som fått det felaktiga
beskedet ingen ersättning av myndigheten för den skada han därigenom kan
ha lidit.

Vi kan konstatera att det i den praktiska tillämpningen visat sig vara
förenat med betydande problem att slå fast om den felaktiga upplysningen
lämnats vid myndighetsutövning eller ej. Det finns också anledning befara att
gränsdragningsproblem av denna art kommer att bli alltmer vanliga på grund
av det utökade serviceansvar för myndigheterna som föreskrivs i den nya
förvaltningslagen.

Konsekvensen av gällande rätt på området innebär att den enskilde i stor
utsträckning får bära de ekonomiska följderna av att han litar på riktigheten
av och inrättar sig efter myndighetsbesked som senare visar sig vara felaktiga.
Gällande ordning är så mycket mindre tillfredsställande från den enskildes
synpunkt som det i andra sammanhang gäller att den som lämnar en uppgift
också skall vara ansvarig för den. Rättsläget på området är emellertid
komplicerat, och frågan bör därför först ses över inom ramen för den
utredning som vi i det föregående förordat.

Vi anser vidare att det i skadeståndshänseende bör råda likställighet
mellan staten när den driver affärsverksamhet och enskilda näringsidkare.
Det är klart otillfredsställande att det för staten i egenskap av avtalspart i
detta hänseende finns undantag från rättsgrundsatser som eljest gäller enligt
vår rättsordning. En sådan rättsgrundsats är allas likhet inför lagen, vilket i
detta sammanhang innebär att allmänt erkända rättsprinciper skall gälla även
staten som avtalspart i vanliga civilrättsliga relationer. Vi vill härvidlag
hänvisa till att en näringsidkare enligt såväl köplagen som konsumenttjänstlagen
är skadeståndsskyldig gentemot en konsument som tillfogas skada på
grund av fel eller dröjsmål, såvida inte näringsidkaren visar att skadan inte
berott på försummelse. Staten bör enligt vår mening i sin egenskap av
avtalspart omfattas av tillämpningen av nämnda lagar på samma sätt som
gäller för alla andra rättssubjekt.

Det är angeläget att åtgärder vidtas för att åstadkomma likställighet i
skadeståndshänseende mellan statlig och enskild affärsverksamhet. Den
invändningen, som framförts i olika sammanhang, att sådant skadeståndsan

Mot. 1988/89

Ju804

17

svar kan föranleda något högre priser eller taxa, kan så mycket mindre
godkännas som detta slag av invändning inte erkänns av rättsordningen i
andra sammanhang. Ett avskaffande av de särskilda friskrivningsregler på
området som gäller för statlig affärsverksamhet bör dock inte genomföras
utan att frågan först utreds. Även beträffande denna fråga förordar vi därför
att en utredning görs, vilket riksdagen bör ge regeringen till känna.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen beslutar att upphäva lagen om företagsbot,

[att riksdagen beslutar om sådan ändring av 20 § förvaltningslagen
att det av lagen framgår att myndighet i sina beslut skall ange den eller
de föreskrifter som myndigheterna grundar sina avgöranden på:

Föreslagen lydelse
Ett beslut varigenom en myndighet
avgör ett ärende skall innehålla
hänvisning till den eller de författningsbestämmelser
som avgörandet
grundas på och de skäl i övrigt som
har bestämt utgången, om ärendet
avser myndighetsutövning mot någon
enskild. Skälen får dock utelämnas
helt eller delvis.1]

2. att riksdagen beslutar om sådana ändringar av rättegångsbalken
och lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare att
reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökning skall återgå till den
lydelse de hade före den 1 april 1985,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen tillkänna vad i
motionen anförts om överföring av vissa göromål från domare till
biträdespersonal,

4. att riksdagen beslutar att de s.k. eko-domstolarna skall avvecklas
fr o m budgetåret 1989/90,

5. att riksdagen hos regeringen begär att en översyn av domstolsorganisationen
görs i syfte att minska antalet specialdomstolar,

6. att riksdagen beslutar att avveckla bostadsdomstolen och hyresnämnderna
i enlighet med vad vi i motionen har anfört,

[att riksdagen beslutar om sådana förändringar i betalningssäkringslagen
som vi har angett i motionen,2]

[att riksdagen beslutar att bevissäkringslagen för skatte- och
avgiftsprocessen skall upphävas,2]

[att riksdagen beslutar att upphäva lagen mot skatteflykt,2]

[att riksdagen hos regeringen begär förslag om en omvänd
generalklausul i enlighet med vad som i motionen anförs,2]

7. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om det angelägna i att utan ytterligare tidsutdräkt
lämna riksdagen förslag till sådan lagstiftning som innebär att enskilda
får rätt till ersättning för rättegångskostnader i skattemål och andra
mål som handläggs enligt förvaltningsprocesslagen,

Nuvarande lydelse
Ett beslut varigenom en myndighet
avgör ett ärende skall innehålla
de skäl som har bestämt utgången,
om ärendet avser myndighetsutövning
mot någon enskild. Skälen får
dock utelämnas helt eller delvis.

Mot. 1988/89

Ju804

18

[att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i
motionen anförts om en översyn av förbudet mot retroaktiv
skattelagstiftning,1 ]

[att riksdagen hos regeringen begär att en utredning tillsätts med
uppgift att göra en översyn av det allmännas skadeståndsansvar vid
myndighetsutövning som har vållat skada för företag och enskilda i
enlighet med vad som anförts i motionen.3]

Stockholm den 12 januari 1989
Bengt Westerberg (fp)
Ingemar Eliasson (fp)

Karin Ahrland (fp)
Charlotte Branting (fp)
Sigge Godin (fp)

Ingela Mårtensson (fp)
Jan-Erik Wikström (fp)

Kerstin Ekman (fp)
Karl-Göran Biörsmark (fp)
Birgit Friggebo (fp)

Elver Jonsson (fp)

Anne Wibble (fp)

Mot. 1988/89

Ju804

1 1988/89:K501

2 1988/89:Sk801

3 1988/89:L604

gotab 16505, Stockholm 1989