Riksdagen och byråkratin

Motion 1989/90:K236 av Hans Lindblad (fp)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1989/90:K236

av Hans Lindblad (fp)
Riksdagen och byråkratin

Mot.

1989/90

K236-246

Varje år får vi höra om offentliga sektorns förnyelse. En hel del av detta
riktas till riksdagen, senast genom bilaga 2 till budgetpropositionen. Det påtagligaste
med den bilagan är väl den konstiga färgen på omslaget. Men låt
mig återgälda genom att återge en del egna intryck från samma sektor.

För något år sedan fick jag ett brev från länsbostadsdirektören i mitt hemlän.
Eftersom det var första gången under tolv riksdagsår jag fått ett brev
från den befattningshavaren måste det vara något verkligt viktigt rörande
bostadsfrågorna i länet, tänkte jag innan jag öppnade kuvertet. Kanske något
om ungdomars bostäder, flyktingars bostäder, landsbygdens bostäder,
byggnadskostnaderna. Men icke. Brevet visade sig vara en vädjan till oss i
riksdagen att göra något för det som låg länsbostadsdirektören närmare om
hjärtat än något annat. Han ville få oss att gå emot förslaget i den samordnade
länsförvaltningen om att föra in länsbostadsnämndens verksamhet i
länsstyrelsen.

En tid senare fick jag ett brev från fiskenämndens chefstjänsteman i länet.
Något om försurade fiskevatten, kvicksilverförgiftning eller annat konkret
problem. Naturligtvis inte - brevet handlade enbart om en organisationsfråga,
nämligen ett försök att säga att allt vad fiske heter är helt beroende av
att fiskenämnderna får vara kvar i oförändrad form. Fanns det överhuvudtaget
en levande fisk i Sverige innan den första fiskenämnden inrättades? I vart
fall syntes det klart att det viktiga är nämnden, inte fisken.

De värsta exempel jag vet

Jag har inte överblick över hela statsförvaltningen. Det enda jag med säkerhet
kan säga är därför att de mest inkompetenta och misslyckade jag kommit
i kontakt med är socialstyrelsens beredskapsenhet och statens förhandlingsnämnd.
Det känns som en förolämpning mot befolkningen att skattepengar
ska användas för att finansiera slika inrättningar. (Andra personer med
större erfarenhet kan säkert ge liknande eller värre exempel.)

Båda dessa inrättningar, tillsammans med landstingsförbundet, har missskött
allt som har med sjukvården i krig att göra så omsorgsfullt att området
har den särklassigt värsta bristen inom totalförsvaret.

Det är då naturligtvis helt stilenligt att beredskapsenheten vid ett enda tillfälle
sökt upp mig som försvarspolitiker för att framföra ett budskap. Själv

1 Riksdagen 1989/90. 3 sami. Nr K236 -246

fallet gällde det inget om sjukvården som sådan. Sådana futtigheter som att Mot. 1989/90

svenska folket inte skulle kunna ges sjukvård i krig oroar inte beredskapsen- K236

heten. Den var istället orolig för något mycket värre, nämligen ett förslag i
slutet av 70-talet att socialstyrelsens omorganisation bl.a. skulle innebära att
enheten skulle upphöra och beredskapsuppgifterna istället läggas på respektive
sakenhet.

Två chefer för enheten vandrade därför från parti till parti i riksdagshuset
med vädjan om att vi skulle motionera mot förslaget.

Enheten blev naturligtvis kvar, till stor olycka för beredskapen. Istället för
att finnas med i den dagliga verksamheten ligger beredskapsfrågorna kvar
hos en illa ledd och i sak bevisat oduglig specialenhet.

Det gemensamma i dessa tre fall är att sakområdet är ointressant, för en
myndighet är myndigheten själv det helt överordnade och enda man egentligen
verkar engagerad av.

Som riksdagsrevisor har jag de senaste fyra åren upplevt åtskilliga verkschefer
som kommit för att på inbjudan orientera om verksamheten. Revisorerna
har begärt att få problemorienterade orienteringar.

Kom en chef för trafiksäkerhetsverket kunde man vara säker på att nästan
inget sades om vad som händer på våra vägar och vilka åtgärder som kan
vara effektiva för att minska antalet dödade och skadade.

Istället får vi en redovisning av i princip fyra förhållanden.

1. Årtal för när verket och dess föregångare inrättades och organiserades
om.

2. Verkets avdelningsindelning, ytterligare belyst genom overheadbild
som visar organisationsrutorna.

3. En redogörelse för antalet anställda vid verket.

4. Tabeller över anslag det senaste året.

Mitt allmänna intryck är att det i de flesta fall vore mer njutbart om verket
sänt över en broschyr istället för att skicka chefen.

Att förstöra stämningen

När universitetskanslern besökte revisionen ställde jag en fråga om hur
mycket byråkrati det finns inom högskoleområdet. (Har hört att universitetsbyråkratin
ökat explosionsartat.) Svaret blev att något sådant kan man
inte yttra sig om eftersom det inte finns något dataprogram som anger vad
som är byråkrati och vad som är forskning/undervisning. Jag var inte så nöjd
med svaret. Dagen efter ringde universitetskanslersämbetet till revisorernas
kansli och förklarade att så fräcka frågor ville man minsann inte ha från en
riksdagsrevisor. Den dåvarande ordföranden i revisionen insåg att detta var
allvarligt, och därför tog han - efter behandling i AU - ett samtal med mig
för att meddela att frågor av den typ jag ställt får man inte framställa. Ty
hur skulle det gå om myndigheterna fick för sig att riksdagsmän skulle vara
kritiska? Det skulle ju alldeles kunna förstöra den goda stämningen.

Riksdagens roll ur myndigheternas perspektiv är ju enkel, dess uppgift är
att klå medborgarna på så mycket pengar att man årligen kan finansiera det
som ligger myndigheterna närmast, alltså myndigheterna. Själva ägnar myndigheterna
sig åt opinionsbildning, med i stort sett ett genomgående tema.

Budskapet är att landets regering och riksdag har det grundläggande felet att
inte bevilja respektive myndighet de pengar den vill ha.

Någon effekt bland vanligt folk har den agitationen lyckligtvis inte. Människor
inser nog genomgående att problemet i Sverige inte är att vi har för
små statsutgifter utan att det är precis tvärtom. Att öka statens ugifter är ett
verksamt medel att reducera ekonomisk tillväxt, öka inflationen och undergräva
sysselsättningen. Mitt intryck är i alla händelser att det nästan alltid är
anställda vid en myndighet som tar kontakt med oss riksdagsledamöter för
att föreslå mer pengar till myndigheten. Däremot är det inte så vanligt att
väljare skriver till oss och föreslår ökade myndighetsanslag, alltså utanför
den myndighet där väljaren själv till äventyrs är anställd.

Stockholms Central

SJ och televerket använder mycket pengar för att skryta över sin goda service.
Någon mer än de själva som talat om den har jag inte träffat på.

Telefonautomaterna på Stockholms Central synes mig vara symbolen för de
två verken ihop. Sedan åratal är läget konstant. Det finns ett 20-tal automater
invid varandra. Ofta obrukbara, särskilt på sommaren. Man kan gå från
automat till automat. Värst är det för utlänningar och andra på tillfälligt besök.
De blir lurade. De ser att det är kö till en del automater medan andra
är tomma. Men i de tomma kommer pengarna tillbaka - ända till man kommer
till en automat där inte heller mekanismen för att få igen pengarna fungerar.
Alltså är man av med slantarna utan att ha kunnat ringa.

Låt gå för att televerket inte kan hålla apparaterna hela. Men man kunde
väl åtminstone sätta upp en skylt om att automaten är obrukbar.

En bit därifrån SJ:s biljettluckor. Där tycks gälla samma grundregel som
inom posten. Se till att stänga så många luckor att man är garanterad en lång
kö av kunder. Att en kö på 25 personer innebär att allmänheten berövats ett
dygn för varje timme för en anställd i luckan är naturligtvis samhällsekonomiskt
vanvett. Men vad bryr sig väl SJ som affärsdrivande verk om allmänhet
eller samhällsekonomi?

Ett irrande tåg

Nu ska jag berätta om en tågresa. Skulle från Stockholm hem till Gävle för
ett sammanträde, som skulle börja vid 14-tiden.

På tåget finns numera högtalaranläggning. Före Uppsala och när tåget
stod på stationen i Uppsala sades inget särskilt, trots att det drog ut på tiden.

Men någon minut efter start från Uppsala ville den käcka rösten överraska
oss. Vi fick reda på att tåget nu var på väg åt ett helt annat håll, nämligen
mot Sala för att sedan gå mot Storvik.

Som orsak angavs att ett södergående tåg rivit ned en ledning mellan
Gävle och Uppsala. Det var ju en förklaring till varför det här tåget inte
kunde gå på vanliga spåret. Men så sjutton det kunde vara ett motiv för att
inget säga innan tåget gått från Uppsala. För mig var det ju meningslöst att
fortsätta om jag ändå inte skulle hinna till det som var resans avsikt.

Nästa högtalarmeddelande var än märkligare. Nu sades att de passagerare
som gått på tåget på Uppsala Central därför att högtalaren där meddelat att 3

Mot. 1989/90
K236

det här tåget skulle vända och gå tillbaka till Stockholm hade fått fel informa- Mot. 1989/90

tion. Man hade nämligen fattat ett nytt beslut. För deras skull hade SJ dock K236

beställt taxibilar som skulle ta dem från Sala till Stockholm. Onekligen ett
originellt sätt att transportera folk från Uppsala till Stockholm.

Jag kan intyga att resenärer som lurats på detta sätt reagerade hörbart och
tydligt. I denna situation kan man tycka att tågpersonalen borde gå runt och
höra sig för om läget. Men icke - de två konduktörerna stängde in sig i sitt
rum, uppenbarligen för att slippa tala med passagerarna. Då fick biljettkontrollen
hellre vara.

På centralen i Krylbo sökte jag få besked från SJ-personal vad man egentligen
höll på med i firman. Svaret är standardsvaret man brukar få av SJanställda:
Det är inte mitt fel och jag vet ingenting om det. Grundregeln
tycks vara att aldrig ta ansvar för företaget utan hela tiden bara säga att man
själv inget vet.

I högtalaren meddelades sedan att buss skulle ta oss vidare från Storvik
till Gävle och därefter norrut för de passagerare som skulle ditåt. Det stoden
buss i Storvik. Den räckte till en del av passagerarna. De övriga blev stående
utanför.

Jag gick in på stinsexpeditionen och ville låna en telefon. Det går inte, ni
får använda automaten inne i väntsalen. Vilket naturligtvis inte gick, eftersom
där redan var lång kö.

I det skedet kom meddelandet att bussen inte skulle gå till Gävle och att
passagerare dit därför skulle kliva av. Det hade blivit ett misstag, fick vi veta.

Man hade frågat datorn vilka som skulle vidare från Gävle men glömt att
fråga vilka som skulle gå av där. Därför hade antalet passagerare som behövde
buss blivit fel. Nu skulle man beställa en ny buss, men hur lång tid det
kunde ta innan en bussfirma kunde få loss en sådan kunde man inte ange.

Förklaringen till dessa rader av konstigheter gentemot passagerarna ligger
naturligtvis i SJ som system. En stor trög koloss där man är mer myndighet
än kundinriktad. Där ansvaret är centraliserat, dvs. att inget ansvar finns.

10 000-tals anställda som genom åren vaggats in i tankegången att SJ är så
säkert i anställningen att man inte behöver bry sig om de människor som
ställer till besvär genom att vilja åka tåg. Det som illustrerades de där timmarna
på det irrande tåget var ju den totala frånvaron av servicekänsla.

Den nye SJ-chefen borde ägna mycket kraft åt att söka göra om företagskulturen.
Men innan han lyckats förändra personalen är det kontraproduktivt
att i agitationen gentemot allmänheten söka framställa SJ som kundinriktat.
Människor ser ju skillnaden mellan budskap och verklighet.

Pinsamt fall

Sedan 13 år tillbaka ingår jag i styrelsen och sedan förvaltningspolitiska rådet
hos statskontoret, som ju är rationaliseringsorgan för statsförvaltningen.

Det har självfallet givit många inblickar i förvaltningens trögheter. Det
nästan mest bisarra exemplet kommer från statskontoret självt. Det var naturligtvis
pinsamt att statens eget rationaliseringsorgan självt inte var så rationellt.
Därför tillkallade regeringen en särskild utredare.

Denne fann att en del av statskontorets verksamhet var omöjlig att för

svara. Det gällde en kungörelse som sade att inga statliga organ fick köpa in Mot. 1989/90

fotostatmaskiner, dupliceringsmaskiner etc. utan att först rådfråga statskon- K236

toret eller postens inköpsavdelning (enligt en uppdelning som jag aldrig
lärde mig). Men inga myndigheter brydde sig om detta, utan de hörde sig för
hos olika leverantörer och valde det som verkade passa bäst. Cirkuläret om
att man skulle rådfråga statskontoret satt väl oläst i någon pärm hos respektive
myndighets administrativa avdelning. De verk som till äventyrs kände
till bestämmelsen brydde i alla fall sig inte om den, eftersom man utgick från
att när statskontorets experter hunnit granska en apparat hade den nog redan
hunnit bli gammal. De där handläggarna på statskontoret var säkert jätteduktiga
på att bedöma maskinerna, men eftersom deras arbete inte avsatt
något reellt spår i förvaltningens maskininköp var det väl lika bra att lägga
ned verksamheten.

Men det budskapet ledde till vådliga protester från både verk och fack.

Att peka ut en enhet som överflödig kan inte accepteras. I remissvaren blev
det därför till stor del en lång plädering för att just den avdelningen skulle
vara kvar.

När statskontoret granskar andra myndigheter ska kontoret dyka ned på
sådant som är meningslöst eller orationellt. Men inom den egna myndigheten
reagerade man med samma revirinstinkt som är grundreflexen i varje
myndighet.

Särintressen

Här har jag bara tagit några enkla exempel ur levande livet. Inom försvarområdet,
som jag haft anledning att tränga in i genom utskott och en rad utredningar,
har jag funnit rent skrämmande trögheter och suboptimeringar.

Olika särintressen har oerhörd makt, så någon helhet är knappast möjlig att
formulera. Så har det alltid varit i försvaret, och så är det i alla länders försvar.
Att försvaret är ett extra svårartat fall hänger naturligtvis samman med
att det i långa fredsperioder inte finns något kundintresse. Skola och sjukvård
kan inte komma lika snett, eftersom elever och deras föräldrar eller
patienter och deras anhöriga kan slå larm till offentlighet och politiker. (En
mer detaljerad beskrivning kring försvarets särintressen gav jag i ett inträdesanförande
i krigsvetenskapsakademien 1987.)

Problemen i relationerna allmänhet-politiker-myndigheter är tidlösa och
finns överallt. Självfallet i en skala långt värre än vår om man går till Sovjet,
eftersom marxist-leninismen i praktiken blivit en enda stor byråkrati som
självändamål, om så hela befolkningen ska svälta ihjäl på kuppen.

Myndigheterna är långt starkare än departementen ifråga om planeringsresurser
och tillgång på handläggare, och departementen är mångdubbelt
starkare än riksdagsutskotten. Det är naturligtvis då lätt för myndigheter att
styra regeringen och lätt för regeringen att styra saker för utskotten.

Sverige är ett svårt fall till följd av arvet från Axel Oxenstierna. Han införde
systemet med självständiga myndigheter. Det gick därför att förvaltningen
sammantaget inte var större än att man från kungen och hans råd
kunde överblicka verksamheten. Det gick nog ännu på 20-talet, då i princip
hela den centrala statsförvaltningen ännu rymdes på Riddarholmen.

1* Riksdagen 1989/90. 3 sami. Nr K236-246

Men dagens myndigheter är så många att överblicken för länge sedan är Mot. 1989/90

borta. Ingen levande människa kan sägas ha överblick över svensk statsför- K236

vältning.

Förvaltningsutredningen på 70-talet var ett försök att ta politiskt kommando
över utvecklingen. Inga reformer borde genomföras utan att man
först krångeldeklarerat dem, dvs. angivit vad de kommer att kosta i form
av byråkrati. Men för två år sedan genomdrev riksdagsmajoriteten en förändring
av sjukförsäkringen utan att ange att förändringen skulle kräva
starkt ökad byråkrati.

I fjol tillfördes försäkringskassorna 600 nya tjänster och i år föreslås ytterligare
tjänster. Samtidigt som skolan skulle få mindre resurser byggdes alltså
sjukförsäkringsadministrationen ut. Den nation som sätter sin främsta expansion
inom byråkratin verkar snarast be om att komma på dekis.

Det här var några av mina erfarenheter av svensk statsförvaltning. 349 ledamöter
har naturligtvis tillsammans mycket stora erfarenheter från byråkratins
sätt att verka.

Men riksdagen som sådan är dålig på att matcha förvaltningen. Utskotten
är så överhopade med att ge nya resurser och stifta nya lagar att de sällan
hinner gå tillbaka och se efter vad som blev verklighet av redan fattade beslut.
Riksdagens revisorer är inte dimensionerade för att kunna göra mer än
ett begränsat antal granskningar per år.

Riksdagen i underläge

Riksdagen behöver ett långt bättre grepp än idag om frågor kring byråkratin.

Teoretiskt finns mycken kunskap, från Max Weber fram till vår tids byråkratiforskare
i många länder. Likaså finns massor av exempel på förvaltningens
metoder att färga beslutsunderlag och att efter riksdagens beslut söka omtolka
dessa.

Förvaltningsutredningen på 70-talet och verksledningskommittén på 80talet
betydde säkert en hel del för att inom riksdagen stimulera tänkande
kring relationerna mellan statsmakterna och byråkratin. Men likväl var det
inte mer än två punktinsatser.

Jag upplever att riksdagens utskott var för sig inte klarar av att genomskåda
sina myndigheter. Grundförutsättningen för att kunna förstå vad som
händer i förvaltningen är att reda ut vilka särintressen som agerar på respektive
område. Nästa led är att klara ut vilka metoder dessa intressen kan förväntas
använda sig av.

I princip finns fyra sätt att få kunskap om detta. Man kan granska ett visst
verksamhetsområde idag, men det är svårt då aktörerna naturligtvis söker
dölja sina metoder. Man kan studera vad som hänt inom samma verksamhetsområde
tidigare - det är ju alltid lättare att få tag i sanningen om förfluten
tid än om nutid. Man kan söka dra lärdomar av vad som uppdagats kring
motsvarande verksamhetsområden i andra länder. Man kan slutligen söka
dra nytta av erfarenheter från andra verksamhetsområden, mer eller mindre
angränsande till utskottets eget område.

Något av riksdagsutskotten - kanske i första hand finansutskottet - borde
bygga upp en generell kompetens, en slags kunskaps- och erfarenhetsbank,

kring hur förvaltningen agerar och fungerar. Grundkunskapen måste Mot. 1989/90

komma både utifrån och från riksdagen själv. En fortsatt utveckling av sam- K236

arbetet mellan utskotten och riksdagens revisorer blir också en naturlig del
i ett sådant arbete att generellt öka riksdagens kompetens att bedöma effekter
av fattade beslut liksom av kommande beslut.

Socialförsäkringsutskottet verkade inte förutse byråkratikonsekvenserna
av förändringarna i sjukförsäkringen härom året. Om finansutskottet tog på
sig uppgiften att vara riksdagens expertorgan för bedömning av byråkratin
borde finansutskottet vid remiss av frågor av detta slag ha kunnat slå larm
och påpeka att man inte bör fatta beslut om ändrade regler innan det är klarlagt
vilka krångeleffekter de har.

Mot denna bakgrund bör riksdagen besluta genomföra en egen granskning
av metoder att förstärka riksdagens förmåga att genomskåda statsförvaltningen
och dess effekter. Utredningen bör ta sikte på vägar att över utskottsgränserna
förmedla erfarenhet och insikt av generell natur genom att samla
kunskap såväl från riksdagens egna organ som från forskning och internationell
debatt. Särskilt bör belysas möjligheterna att genom utökat samarbete
mellan utskott och riksdagens revisorer kunna angripa allvarligare misshushållningar
och systemfel i statsförvaltningen och den statsunderstödda verksamheten.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

att riksdagen beslutar genomföra en egen granskning av metoder
att förstärka riksdagens förmåga att genomskåda statsförvaltningen
och dess effekter i enlighet med vad som anförts i motionen.

Stockholm den 23 januari 1990

Hans Lindblad (fp)

7