Riksdagen och EU-arbetet

Motion 2003/04:K389 av Peter Eriksson m.fl. (mp)

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen beslutar att ge riksdagsstyrelsen i uppdrag att utreda riksdagsordningen i syfte att avskaffa EU-nämnden, integrera EU-frågorna i den sedvanliga utskottsbehandlingen och att främja riksdagens möjligheter att utöva inflytande och kontroll över regeringens EU-arbete.

2. Riksdagen begär att regeringen tillsätter en parlamentarisk utredning för att se över regeringsformen i syfte att stärka riksdagens formella och faktiska ställning i EU-arbetet.

Inledning

Enligt regeringsformen utgår all makt från folket. Folkstyret bygger på fri åsiktsbildning och allmän och lika rösträtt, förverkligat genom ett representativt och parlamentariskt statsskick. Riksdagen är folkets främsta företrädare. Riksdagen stiftar lag, beslutar om skatt och anslagsfördelning. Vidare granskar riksdagen rikets styre och förvaltning. Regeringen styr riket, men den är ansvarig inför riksdagen.

I och med EU-medlemskapet deltar Sverige aktivt i EU:s beslutsprocesser. Regeringen förhandlar och fattar beslut i ministerrådet. Frågan är i vilken mån riksdagen har formell och reell möjlighet att delta i dessa processer. Vi har även överlämnat viss beslutanderätt till EU. Kompetensfördelningen inom EU medför att EU har exklusiv kompetens på hela politikområden eller delar av områden på medlemsstaternas bekostnad. Enligt regeringsformen omfattar överlämnandet inte principerna för statsskicket. EU behandlar frågor som direkt eller indirekt berör riksdagen. Frågor som dels utgör en del av den politiska vardagen, dels kan inskränka och styra medlemsstaternas interna och externa politik.

Med anledning av EU-medlemskapet inrättades EU-nämnden. Riksdagen skall genom samrådsförfarandet få insyn, inflytande och kontroll över den politik som regeringen driver i ministerrådet. Nämnden skall ge regeringen en sorts mandat och regeringen förankra sin EU-politik innan medlemsländernas regeringar fattar beslut. Nämnden behandlar dock inte förslag till riksdagsbeslut och dess verksamhet spänner över alla EU:s arbetsområden.

Många EU-beslut är direkt bindande för medlemsstaterna. Alltför ofta ställs riksdagen i praktiken inför fullbordat faktum. Den har t.ex. att ta ställning till färdigförhandlade förslag eller förslag på genomförande av bindande rättsakter. Med hänvisning till tvingande EG-rätt och hot om sanktioner kan regeringen mycket väl få igenom sin vilja oaktat en aldrig så ovillig riksdag. Den uppkomna situationen torde knappast ha varit åsyftad när Sverige ansökte om medlemskap i EU. Beaktas bör att riksdagen förvisso skall godkänna valet av statsminister. Det är dock den senare som utser regeringens statsråd. Vi företräds sålunda i EU av ministrar som saknar eget mandat från riksdagen och därigenom även från det folk de skall företräda.

Betänkas bör att makten inte bara utgår från folket, folket skall även kunna utkräva ansvar av de folkvalda. Ansvarsutkrävande förutsätter dock ett formellt och reellt ansvar. I de fall riksdagen bara har att acceptera av regeringen redan framförhandlade rättsakter är riksdagen ansvarig för något den i praktiken inte förfogar över. Listan över brister och problem kan göras lång. Vidtas inga förändringar urholkas demokratin och allmänhetens demokratiska engagemang på sikt.

EU:s beslutsprocesser och dess betydelse för riksdagen

Inom EU är det ministerrådet som – i de flesta fall tillsammans med EU-parlamentet – antar rättsakter. EU-parlamentets roll är emellertid svagare än t.ex. riksdagens (på sin nivå), eftersom den inte är ensam lagstiftare. Det bristande valdeltagande till EU-parlamentet undergräver dessutom EU-parlamentets legitimitet. Det är därför av synnerlig vikt att stärka de nationella parlamenten som i sin tur ger mandat till regeringarna, inte minst om subsidiaritetsprincipen skall bli annat än en tilltalande, dock substanslös, princip.

Regeringen (med dess olika statsråd) företräder Sverige i ministerrådet. Ministerrådet förhandlar bakom stängda dörrar. Förslag och beslut förbereds i slutna kretsar utan parlamentarikers insyn. EU-kommissionen har genom sin förslagsrätt en stark ställning. Förslagsrätten leder till att förslag utarbetas utanför demokratiska forum. Vidare medför kommittologin och olika styrdokument såsom vitböcker och grönböcker m.m. att det avgörande arbetet – och därmed inriktningen på framtida beslut – utförts innan konkreta förslag lagts och förhandlingar påbörjats i ministerrådet. Det sista medför att inte ens medlemsländernas regeringar, och framför allt inte de mindre ländernas regeringar, kan sägas förfoga fullt ut över arbetet i EU. Riksdagens möjligheter att ha insyn, inflytande och kontroll är givetvis än mindre. EU som sådant lider av ett demokratiskt underskott. Med nuvarande utformning av regeringsformen och riksdagsordningen samt den praxis som kommit att tillämpas föreligger ett demokratiunderskott även på nationell nivå.

Sverige har varit medlem i EU i snart nio år. Gemene man har – och känner – dock föga delaktighet. För att i grunden eliminera demokratiunderskottet krävs stora förändringar inom EU och dess institutioner. Beslutsformerna behöver bli öppnare och mer demokratiska. Vidare behövs en mer balanserad kompetensfördelning mellan EU och dess medlemsländer. Subsidiaritetsprincipen måste ges större vikt. Att förändra EU låter sig svårligen göras här och nu. Vi kan och bör dock undanröja de demokratibrister som vidlåter vår egen nationella nivå. Vi förfogar själva över maktfördelningen mellan riksdag och regering samt hur vi väljer att strukturera EU-arbetet inom riksdagen och mellan regeringen och riksdagen. Av medlemskapet följer i formell mening inget krav på medlemsstaterna att förändra maktfördelningen mellan regering och parlament eller valet av arbetsformer. Medlemsländerna förfogar över sin egen konstitution. Regeringsformens portalparagrafer har inte ändrats i och med medlemskapet, varför man kan ges intrycket att maktfördelningen alltjämt är intakt. Förutsättningarna har dock väsentligen förändrats och vissa deländringar i regeringsformen förstärker förskjutningen från de folkvalda till regeringen, t.ex. införandet av förhandsgodkännande i 10 kap 2 § RF. För att svara mot den förändrade verkligheten bör regeringsformen och riksdagsordningen ses över i syfte att stärka riksdagens ställning i EU-arbetet.

Den svenska utredningsmodellen och samhällsdebatten

Vi har i Sverige ett väl fungerande utredningssystem och remissförfarande. Problem och förslag utreds och bereds. Systemet möjliggör att olika intressenter och expertis är delaktiga i processen från problemformulering, kommittédirektiv till färdiga utredningsförslag. På förslaget följer en remissrunda som låter än fler intressen, erfarenheter, kunskap och kompetens komma till tals. Förfarandet leder till förankrade, underbyggda och väl genomarbetade förslag. Utrednings- och remissförfarandet kräver dock viss tid för att fungera såsom det är tänkt. Den intensifierade utvecklingen på vissa områden av EU-arbetet har de senaste åren lett till att den demokratiska beslutsprocessen inte givits nödvändig tid. Utredningsväsendet har givits avkall på till förmån för interna departementsprodukter, allt med hänvisning till tidsfrister i olika EU-rättsakter. Remissvarstiderna har varit för korta. Deltagandet, samhällsdebatten och kvalitén på beslutsfattandet blir lidande. Miljöpartiet har ett flertal gånger påpekat att detta inte är någon önskvärd utveckling. Vi måste värna tiden, kvalitén och den demokratiska diskussionen och förankringen. Ett led i rätt riktning är att öka riksdagens inflytande.

Förstärkt parlamentarism och förbättrad intern arbetsordning

Miljöpartiet anser att det är uppenbart att den nuvarande ordningen inte garanterar riksdagen insyn, inflytande och kontroll. Det svenska EU-medlemskapet har påverkat maktfördelningen mellan riksdag och regering till nackdel för folkstyret och den fria åsiktsbildningen. Det är synnerligen olyckligt att EU:s beslutsprocesser och interna arbetsformer kommit att beröva riksdagen den roll regeringsformen ger den. Märkligt är att riksdagen tidigare visat ovilja att förändra ens sin egen arbetsordning, riksdagsordningen, för att förstärka sin ställning och för att förbättra riksdagsbehandlingen av EU-frågor. Riksdagens marginalisering är ingen oundviklig följd av medlemskapet (med reservation för överstatlighetens inskränkning av den nationella suveräniteten) och det kan knappast gagna något intresse. Tvärtom måste det ligga i allas intresse att vi söker stärka riksdagens roll i EU-arbetet. Ökad parlamentarisk förankring medför ökad legitimitet för EU-arbetet som sådant samt ökat intresse och engagemang hos allmänheten. Vi kan inte gärna förvänta oss att gemene man skall hysa något större intresse för EU-frågor när parlamentarismen reducerats till ett pliktskyldigt samråd utanför ordinarie arbetsordning i riksdagen.

Frånsett att nuvarande ordning leder till ett demokratiunderskott anser vi att den dessutom leder till kvalitativa försämringar i och med att EU-nämnden har att hantera samtliga frågor och områden som aktualiseras i anledning av EU-medlemskapet. Det är en brist att nämnden till skillnad från utskotten inte förbereder riksdagsbeslut. En lämpligare ordning vore att respektive sakutskott hanterade frågor inom sitt område och utskotten förberedde riksdagsbeslut för debatt och omröstning i kammaren. När fråga är om förhandlingsmandat och förhandlingspositioner får nya former av samarbete mellan regeringen och riksdagen utarbetas. Respektive minister bör samarbeta direkt med berört utskott. Utskotten har den sakkompetens och den överblick som krävs. Utskotten har dessutom i slutändan att hantera följderna av EU:s rättsakter och beslut.

EU-frågornas behandling i riksdagen har tidigare varit föremål för diskussioner och översyn. EU-nämndens vara eller inte vara har varit föremål för översyn. Krav på EU-nämndens avskaffande har bemötts med hänvisningar till tidigare behandlingar och utvärderingar. Dylika hänvisningar är inte tillfyllest. EU är en organisation i en till synes ständig förändring. Vi måste omvärdera riksdagsordningen (och regeringsformen) i ljuset av verkligheten. Framtidskonventets förslag till nytt EU-fördrag innehåller t.ex. viss förstärkning av subsidiaritetsprincipen. Skall vi t.ex. kunna framställa genomtänkta subsidiaritetsinvändningar behöver riksdagen en bättre organisation och arbetsordning.

Riksdagen bör på eget initiativ utreda riksdagsordningen i syfte att stärka riksdagens inflytande. EU-nämnden i sin nuvarande form bör avskaffas och sakutskotten ansvara för EU-frågorna och deras behandling i riksdagen. Riksdagen bör även skärpa sin kontrollfunktion. Att riksdagen inte agerar aktivt för en förändring kan för en utomstående betraktare framstå som att viljan till faktisk delaktighet är ringa.

Vad gäller utredningen av riksdagsordningen och riksdagens interna arbetsordning bör denna innefatta en analys av andra medlemsstaters val av ordning, i beaktande av skilda konstitutionella förutsättningar. Flera medlemsstaters parlament har t.ex. valt att ha ett specifikt organ för EU-frågor. Organens uppgift är oftast att övervaka och ha överblick över EU-frågorna som sådana samt att delegera ut frågor för behandling till respektive sakutskott. Vi bör inte binda oss vid olika lösningar på förhand. Syftet – att värna riksdagens ställning, att förbättra behandlingen av EU-frågor, att avskaffa EU-nämnden i sin nuvarande form och att överföra behandlingen av olika EU-frågor till sakutskotten – skall dock vara utslagsgivande. En hastig genomgång ger för handen att flertalet parlament har en starkare ställning än vad riksdagen har (i förhållande till den svenska regeringen). De synes aktivt ha problematiserat risken för bristande parlamentariskt inflytande och kontroll samt sökt säkerställa sin ställning. I våra nordiska grannländer har Stora utskottet i den finska riksdagen respektive Storaudvalget i danska Folketinget större möjligheter att utöva kontroll över sina regeringens förhandlingar i ministerrådet. European Scrutiny Committee i House of the Commons (i Förenade Kungadömet) har som uppgift att övervaka de juridiska och/eller politiska implikationerna av olika EU-dokument. Kommittén bestämmer vilka dokument som skall tas upp till debatt och den övervakar och kontrollerar ministrarnas agerande i ministerrådet. Den har även ansvar för att följa utvecklingen inom EU. I Tyskland är parlamentets kommitté för EU-frågor inskriven i grundlagen. Frankrike har valt sin modell etc.

Att värna det parlamentariska inflytandet synes än viktigare i ljuset av att EU i maj nästa år utvidgas med tio nya medlemsstater, stater vars moderna parlamentariska historia är kort. De har verkat aktivt för införandet av demokratisk parlamentarism och deras ambitioner är högt ställda. I och med deras totalitära icke-demokratiska förflutna förekommer dock stundom barnsjukdomar. De behöver goda exempel på att ett EU-medlemskap inte medför att regeringsmakten stärks på parlamentets bekostnad. De goda exemplen är måhända inte fullt ut goda någonstans. Konstateras kan dock att Sverige knappast tillhör de bättre i i klassen. Jämförelser ger för handen att det snarare är tvärt om.

Riksdagen bör inte bara ges ett större inflytande över regeringens förhandlingsarbete och över konsekvenserna av inom EU fattade beslut. Riksdagen bör bli mer proaktiv, istället för att enkom respondera på det som regeringen presenterar. Vi vill se en riksdag som tar egna initiativ, som driver frågor. Vi behöver engagemang, dynamik och debatt.

Regeringen hävdar att den söker verka för ökad offentlighet och öppenhet inom EU. Det är en vällovlig ambition. Än mer vällovligt vore ifall denna ambition även gällde EU-arbetet i Sverige. Regeringen bör som ett led i sin strävan aktivt bidra till att riksdagens och därmed folkets inflytande över EU-arbetet ökar. Riksdagen bör även vara självkritisk. Riksdagen måste på eget initiativ ta en självständigare roll i utformningen av svensk politik i EU.

Stockholm den 7 oktober 2003
Peter Eriksson (mp)
Maria Wetterstrand (mp)	Ulf Holm (mp)
Gustav Fridolin (mp)	Leif Björnlod (mp)
Åsa Domeij (mp)	Barbro Feltzing (mp)
Helena Hillar Rosenqvist (mp)	Mikael Johansson (mp)
Mona Jönsson (mp)	Lotta N Hedström (mp)
Claes Roxbergh (mp)	Yvonne Ruwaida (mp)
Ingegerd Saarinen (mp)	Kerstin-Maria Stalin (mp)
Mikaela Valtersson (mp)	Lars Ångström (mp)