Skatter och rättssäkerhet

Motion 1990/91:Sk822 av Kjell Johansson m.fl. (fp)

1. Inledning

Den svenska skattelagstiftningen har i hög grad präglats
av det gamla skattesystem som alldeles nyligen avskaffats.
De mycket höga marginalskatter som rådde tidigare gjorde
det lönsamt för dem som haft möjlighet att skatteplanera --
på lagliga eller olagliga sätt. För att motverka detta har
socialdemokraterna fört en politik där man i sin önskan att
täppa till kryphål ofta gjort intrång i enskilda medborgares
rättssäkerhet.

Taxeringsarbetet måste -- oavsett hur skattesystemet är
uppbyggt -- präglas av rättvisa och likformighet.
Taxeringsmyndigheternas kontrollbehov måste alltid vägas
mot enskilda människors integritet och företagens krav på
insynsskydd. Det är vår uppfattning att
samhällsmedborgarnas rättmätiga krav på en privat sfär
hittills i alltför hög grad fått vika för kontrollintresset.

I denna motion pekar vi på rättssäkerhetsstridig
lagstiftning på skatteområdet och lämnar förslag till
förbättring av regelsystemet. I en partimotion från
folkpartiet liberalerna, Stärkt rättssäkerhet, behandlas
några större principiella frågor på detta område utförligt. I
dessa fall hänvisas till denna motion.

2. Betalningssäkringslagen

Betalningssäkring är en mycket omfattande
tvångsåtgärd. Åtgärden innebär en särskild rätt för staten
att lägga kvarstad på ännu icke fastställda skattefordringar
hos en förmodat skattskyldig. Om det skall finnas en lag om
betalningssäkring skall den utformas så att den uppfyller
högt ställda krav på rättssäkerhet. Den tjänsteman och den
domare som handlägger ett betalningssäkringsärende kan
vid ett felaktigt beslut ruinera en enskild persons hela
ekonomiska och sociala ställning. Betalningssäkring är
således ett maktmedel där det måste ställas samma höga
krav på precision som då människor döms till fängelse.

Riksdagen beslöt hösten 1989, efter mångårig kritik av
bl.a. folkpartiet liberalerna, om en del förbättringar i lagen,
men ännu kvarstår några inslag i denna lagstiftning som vi
inte kan acceptera.

Riskrekvisitet

Hittills har rekvisitet för att få till stånd en
betalningssäkring varit att det skall föreligga ''påtaglig risk''
för utebliven betalning. I detta begrepp inkluderas inte bara
betalningsovilja från gäldenärens sida. Också ren
betalningsoförmåga är tillräcklig för att staten skall få
betalningssäkra en framtida fordran. Den nya lagstiftningen
innebär ingen ändring på denna punkt.

Vi menar att staten genom denna bestämning av
området för betalningssäkring skaffar sig en omotiverat
fördelaktig position i förhållande till andra borgenärer. I
praktiken kommer ju betalningssäkring att tillämpas innan
konkursgrund föreligger, t.ex. i det fall att en skattskyldig
har dålig ekonomi men inte är insolvent därför att
skattfordringarna ännu inte är förfallna till betalning. Om
betalningssäkring beslutas hos en gäldenär som kämpar för
att undvika konkurs, lär denna åtgärd säkerligen medföra
att han hamnar på obestånd. Betalningssäkring synes i dessa
fall bara vara ett sätt att kringgå det ordinära
konkursförfarandet och att förse det allmänna med ett
ytterligare instrument utöver det som alla andra borgenärer
har att tillgå. Staten kan således genom beslut om
betalningssäkring säkerställa sin fordran innan den är
förfallen till betalning, en möjlighet som en privat borgenär
saknar.

Enligt vår uppfattning bör betalningssäkring endast få
tillämpas vid betalningsovilja, s.k. betalningssabotage. Den
ståndpunkten delas för övrigt av flera remissinstanser. Vårt
yrkande om detta återfinns i vår partimotion om Stärkt
rättssäkerhet.

Tidsfristen

Idag gäller en tidsgräns på sex månader inom vilken det
allmänna har att väcka talan eller fordringen fastställs i
annan ordning. Enligt vår uppfattning är sex månader
godtagbart eftersom det ger skattemyndigheterna ordentlig
utredningstid samtidigt som det allmänna sätts under
tidspress.

Vi kan dock inte acceptera reglerna om förlängning av
tidsfristen. Sådan kan ske om särskilda skäl föreligger. Med
särskilda skäl avses att den skattskyldige förhalar
processsen eller att utredningsmaterialet är mycket
omfattande. Poängen med en tidsfrist är att
skattemyndigheten med största skyndsamhet skall utreda
skatteärendet. Om förlängning kan åstadkommas utan
vidare, exempelvis om utredningsmaterialet är omfattande,
blir hela regeln om tidsbegränsning poänglös. Vi förslår
därför i vår partimotion om Stärkt rättssäkerhet att
förlängning endast skall få ske om synnerliga skäl föreligger
och endast med en månad i taget.

Enligt vår mening räcker det inte med en tidsfrist för
fastställande av fordran eller väckande av talan i
skattetvisten. Vi anser också att handläggningstiden i
länsrätten för själva skattefordringen måste tidsbegränsas.
Bestämmelser bör därför införas om att den aktuella
fordran skall prövas inom ett år från beslutet om
betalningssäkring.

Bättre motiverade domar

I förvaltningsprocessen skall skälen för beslutet anges.
Så sker sällan i mål om betalningssäkring. Vi finner det
angeläget att det vidtas åtgärder på denna punkt.

Skadestånd

Det är utmärkt att statens ersättningsskyldighet vid
felaktig betalningssäkring utökats. En förutsättning för att
betalningsäkringsbeslut inte skall vara helt orimliga från
rättssäkerhetssynpunkt är att det finns ett fungerande
system för ersättning. Risken för felaktiga beslut är mycket
större i betalningssäkringsmål än i annan statlig
verksamhet. Anledningen är att betalningssäkringsbeslut
oftast fattas utan att den enskilde fått tillfälle att yttra sig
och i regel avser fordringar som inte har fastställts.

a) Enligt gällande lagstiftning skall staten ersätta för ren
förmögenhetsskada om fordringen inte fastställs eller
fastställs till ett väsentligt lägre belopp än vad som har
betalningssäkrats. För att ersättningsrätten inte skall
urholkas genom en restriktiv tolkning av
väsentlighetsrekvisitet föreslår vi i den ovan nämnda
partimotionen att ''väsentligt lägre belopp'' skall
legaldefinieras till att avse minst ett basbelopp.

b) Det strikta skadeståndsansvaret omfattar ej
kostnader för biträde och utredning i
betalningssäkringsmålet. Eftersom riskerna för felaktiga
beslut i dessa mål är mycket stora är det obegripligt varför
ersättning ej skall utgå till den enskilde för dennes
kostnader för att tillvarata sin rätt. Vi föreslår i vår
partimotion om stärkt rättssäkerhet att sådan
ersättningsrätt införs.

c) Även om risken för fel inte är lika överhängande för
fastställda fordringar torde beslut om betalningssäkring
fattas även i dessa fall utan att den enskilde fått tillfälle att
yttra sig. Risken för fel kan därför inte undvikas och strikt
skadeståndsansvar bör därför enligt vår mening föreligga
även i dessa fall.

d) Jämkning i skadeståndsfrågan kan ske om den
skattskyldige medverkat till skadan eller det annars skulle
vara oskäligt att ersättning lämnas. Enligt vår uppfattning
skall jämkning endast kunna ske om det finns ett
orsakssamband mellan den skattskyldiges handlande och
det felaktiga betalningssäkringsbeslutet eller att det skulle
vara uppenbart oskäligt att ersättning utgår. Någon
annan jämkningsgrund bör inte föreligga.

3. Bevissäkringslagen

Bevissäkringslagen ger skattemyndigheten omfattande
befogenheter att söka igenom privata utrymmen. Dagens
skatterazzior innebär en grov kränkning av enskilda
människors privatliv på ett sätt som överhuvudtaget inte bör
få förekomma.

Vi vidhåller därför vårt i tidigare sammanhang
framförda yrkande att bevissäkringslagen skall avskaffas.
Bevissäkringslagen behandlas mer utförligt i vår motion
Stärkt rättssäkerhet.

4. Den nya taxeringslagen m.m.

Den nya taxeringslagstiftningen medför ingen
förbättring av rättssäkerheten inom skatteområdet, annat
än på några smärre punkter. Vi vidhåller därför de krav om
ökad rättssäkerhet som vi och många andra tidigare
framfört.

Den nya lagstiftningen innebär en omläggning av
skattereglerna syftande till en förenkling och effektivisering
av skatteorganisationen och taxeringsväsendet. Tonvikten i
förändringen har lagts på att merparten av skattebesluten
skall kunna klaras av inom skattemyndigheten.
Tidigare gick många ärenden vidare till
förvaltningsdomstol. Vi anser dock att den nya
lagstiftningen i sin ambition att decentralisera
skatteprocessen går för långt och ytterligare försvagar
rättssäkerheten när eftertaxering och beslut om
skattetillägg nu skall beslutas av skattemyndigheten som
första instans. Detta är särskilt anmärkningsvärt eftersom
möjligheten att eftertaxera utvidgats.

Instansordningen för eftertaxering m.m.

Den nya taxeringslagen anger att skattemyndigheten
som första instans skall få fatta beslut om eftertaxering.
Andra nyheter är att vissa andra skattebeslut, såsom beslut
om ersättningsskatt, dödsbos befrielse från skatt, obehöriga
vinstöverföringar m.m. flyttats från länsrätt till
skattemyndighet.

Vi vänder oss mot denna ändring vad gäller eftertaxering
och beslut i ärenden om obehöriga vinstöverföringar.

Skattemyndighetens befogenhet att besluta om
eftertaxering innebär att myndigheten inte bara får
ompröva ett tidigare fattat preliminärt beslut utan även ges
en fullständig rätt att överpröva sitt en gång tidigare
slutbehandlade taxeringsärende. Detta strider enligt vår
mening mot den i svenskt rättsväsende grundläggande
principen att en domstol eller myndighet inte skall kunna
döma eller besluta i ett ärende eller mål som myndigheten
tidigare tagit befattning med. Tanken är ju att den som en
gång tidigare har bedömt en sak inte förutsättningslöst kan
ompröva ärendet. Medvetet eller omedvetet påverkas
beslutsfattaren av sin tidigare inställning. Vi menar att
denna ordning innebär en försämring av den enskildes rätt
till en förutsättningslös prövning av sitt ärende.

Invändningen kan göras att den enskilde alltid kan
överklaga till länsrätt för att få saken prövad på nytt. Men
då är inget vunnit på regeringens omläggning. Tvärtom har
den skattskyldige förlorat en massa tid, kraft och sannolikt
pengar på att tillvarata sin rätt gentemot
skattemyndigheten.

Vår invändning mot att skattemyndigheten som första
instans skall få besluta i ärenden om obehöriga
vinstöverföringar enligt 43 § 1 mom KL delar vi med vissa
remissinstanser. Dessa frågor är av så komplicerad natur att
de endast bör avgöras av domstol. Vidare är det angeläget
att en så enhetlig rättstillämpning som möjligt erhålls på
detta område. Denna typ av beslut bör därför behandlas av
länsrätt som första instans.

Utvidgning av området för eftertaxering

Eftertaxeringsreglerna är i huvudsak oförändrade i den
nya taxeringslagen. Eftertaxeringsbegreppet har dock
utvidgats till att även omfatta länsskattemyndighetens
extraordinära besvärsrätt vid misstagstaxering och tillfällen
när taxeringen blivit oriktig p.g.a. felaktig kontrolluppgift.

Vi anser att det är oacceptabelt från
rättssäkerhetssynpunkt att området för vilka taxeringar som
kan rivas upp nu utvidgats. Osäkerheten för den enskilde
om hur dennes ekonomi kommer att te sig i framtiden ökar
härmed. Detta är särskilt anmärkningsvärt eftersom
eftertaxeringen inte längre beslutas av en domstol som
första instans (som förutsätts göra en mer kvalificerad
bedömning) utan av skattemyndigheten.

Vi menar att de aktuella bestämmelserna
fortsättningsvis skall regleras enligt de gamla reglerna.

Tiden för omprövning

Skattemyndigheten har rätt att ompröva en skattskyldigs
taxeringsförhållande till dennes nackdel inom ett år efter
utgången av taxeringsåret. Denna rätt innebär att den
skattskyldige under två år svävar i ovisshet om vad hans
slutgiltiga taxeringsbeslut blir till skillnad från den knappt
ettåriga period som gällt tidigare. Från
rättssäkerhetssynpunkt är det oacceptabelt att den
definitiva taxeringsperioden mer än fördubblats.

Enligt vår mening bör skattemyndighetens
omprövningsrätt till nackdel för den skattskyldige endast
gälla under den ordinarie taxeringsperioden, dvs före
utgången av november taxeringsåret.

Det allmännas processföring

Enligt den nya lagstiftningen för skattemyndigheten det
allmännas talan i länsrätt och kammarrätt. I regeringsrätten
för RSV det allmännas talan, varvid verket kan företrädas
av någon tjänsteman vid skattemyndigheten.

Redan när princippropositionen behandlades 1986
föreslog vi att det allmännas processföring borde skötas av
ett fristående allmänt ombud. Detta ombud skulle ha en,
gentemot myndigheten, självständig och oberoende
ställning. Vi vidhåller denna uppfattning. Det är en
grundläggande princip i svensk processföring att den
domstol eller myndighet vars beslut omprövas inte bör
uppträda som part i högre instans när saken prövas på nytt.

Det är omöjligt i en överprövningssituation att inte vara
präglad av en tidigare befattning med saken. Eftersom
skattemyndigheten vid grundbeslutet redan har intagit en
ståndpunkt måste det ur den skattskyldiges synvinkel
kännas som om det allmännas talan redan på förhand är
bestämd. Av denna anledning är vi också emot att RSV
skall kunna låta sig företrädas av tjänsteman vid
skattemyndigheten.

5. Generella taxeringskontroller

Mot våra protester fick skattemyndigheterna för några
år sedan rätt att företa generella taxeringskontroller. Detta
innebär att det är fritt fram att kontrollera handlingar hos
vem som helst när som helst, om bara granskningen kan
sättas i samband med deklarationsskyldigheten.

Detta är ett flagrant exempel på hur den enskildes
berättigade anspråk på en privat sfär kränks på ett
oacceptabelt sätt. Den aktuella lagstiftningen bör avskaffas.
Denna problematik behandlas mer utförligt i vår motion
Stärkt rättssäkerhet.

6. Generalklausulen

Det finns många problem med den s.k. generalklausulen
mot skatteflykt som den nu är utformad. Bl.a. att den är så
allmänt hållen att dess tillämpning är oförutsägbar för såväl
skattskyldiga som för myndigheterna. Vi anser därför att
generalklausulen bör slopas. Generalklausulen behandlas
mer utförligt i vår motion Stärkt rättssäkerhet.

7. Förtryckta blanketter för förenklad självdeklaration

Det förenklade deklarationsförfarandet innebär i regel
att deklaranten undertecknar ett intyg på att inga andra
inkomster har uppburits än de som skattemyndigheten har
erhållit kontrolluppgift på. Detta innebär att den enskilde
utan kontroll hos skattemyndigheten inte kan kontrollera
vilket belopp han eller hon deklarerar.

Ett förenklat deklarationsförfarande bör utformas så att
inkomna kontrolluppgifter finns förtryckta på
deklarationsblanketten. Den enskilde kan då kontrollera
vilka uppgifter som inkommit till skattemyndigheterna samt
huruvida dessa uppgifter är korrekta.

8. Taxering av ADB-baserade räkenskaper

Taxeringskontroller måste givetvis få göras i material
som är datoriserat. Nu gällande regler är emellertid alltför
bristfälliga då det gäller att tillgodose datasystemets
innehavare eller tredje mans integritet. Regeringen har,
efter krav från bl.a. folkpartiet liberalerna, tillsatt en
utredning som ska utreda dessa frågor. Vi förutsätter att
regler kommer att föreslås som tar hänsyn till företagens
krav på insynsskydd och enskilda människors integritet,
men också taxeringsmyndigheternas kontrollverksamhet.

9. Tidsgräns för meddelande om avvikelse

Det är av största vikt för rättssäkerheten vid
taxeringsförfarandet att beslut om avvikelse från avgivna
självdeklarationer fattas i sådan tid före taxeringsarbetets
avslutande att de enskilda skattebetalarna får god tid på sig
att begära omprövning. Sådant beslut skall därför enligt vår
mening fattas senast en månad före taxeringsperiodens
utgång. Skulle tidsgränsen inte följas bör beslut om
avvikelse till den enskildes nackdel inte få fattas.

10. Förutsättningarna för eftertaxering

Riksdagen har beslutat om att skattemyndigheterna skall
kunna fatta beslut om eftertaxering, vilket innebär att en
tidigare fastställd taxering rivs upp. För en person med små
ekonomiska marginaler kan detta innebära en personlig
katastrof. Det är således av största vikt att
eftertaxeringsinstitutet inte utnyttjas godtyckligt.
Förutsättningarna för eftertaxering bör omprövas. Det har
visat sig att det vid olika länsskattemyndigheter har
utvecklats olika praxis vad beträffar
eftertaxeringsinstitutet. Olikheten består i att länsrätterna i
varierande utsträckning tar hänsyn till svårigheten för den
enskilde skattebetalaren att i detalj känna till
skattelagstiftningen.

Vi vill erinra om vikten av att det inte ställs orimliga krav
på den enskilde skattebetalaren. Det bör vara tillräckligt
om i deklarationen lämnats de uppgifter som
skattebetalaren rimligen kan inse bör lämnas. I den mån
taxeringsnämnden underlåtit att inom ramen för sitt
taxeringsarbete utreda den aktuella skattefrågan bör i
princip någon möjlighet till eftertaxering inte föreligga.
Genom att på så vis ställa högre krav på taxeringen i första
instans ökar också rättssäkerheten för den enskilde.

11. Skattetillägg

Det administrativa sanktionssystemet med bl.a.
skattetillägg och förseningsavgift måste vara så utformat att
det uppfattas som rättvist av de skattskyldiga. Vi anser att
en förutsättning för detta är att hänsyn kan tas till
omständigheterna i varje enskilt fall, dvs att lagen ges en
mer flexibel tillämpning.

Denna fråga är för närvarande föremål för
överväganden inom finansdepartementet, men något
förslag har ännu inte kommit. Vi förutsätter att regler
kommer att föreslås med ovan angiven innebörd.

12. Fyllnadsinbetalningsavgiften

Genom riksdagsbeslut 1988 infördes en avgift på 2 % på
fyllnadsinbetalningar av preliminär skatt över 20 000 kr.
som görs under tiden den 19 januari till den 30 april
taxeringsåret. Vi anser att det inte är rimligt att ta ut en
kvarskatteavgift redan innan skyldighet att avlämna
deklaration föreligger. Det innebär dessutom för företagare
en avsevärd extra arbetsinsats att -- om det överhuvud taget
är möjligt -- iordningställa tillräckligt underlag, t.ex. i form
av preliminära bokslut, endast för att göra
fyllnadsinbetalning. Vi föreslår att avgiften slopas.

13. Ett centralt koncernregister

Vi anser att stor försiktighet bör iakttas vid
övervägandena om att tillföra det centrala företagsregistret
nya uppgifter av den karaktär som föreslagits. En
utvidgning av användningsområdet ökar risken för att
integritetskänsliga uppgifter och uppgifter som av affärs-
och konkurrensmässiga skäl inte bör komma ut kommer att
spridas till en betydligt större krets än som från början var
avsett.

I den mån syftet med det nya koncernregistret är att
underlätta taxeringsrevision bör utgångspunkten vara att
beslut i samband med taxeringsrevision grundas på material
som inhämtas vid revision i respektive företag. Denna regel,
som gäller brottsutredningar i övrigt, är den enda
acceptabla från rättssäkerhetssynpunkt. Det förhållandet
att det gäller skatterevision får inte leda till införandet av en
annan rättsprincip.

14. Tulltillägg

Tulldeklarationer måste ofta ifyllas under stor tidspress.
Det är oundvikligt att det under sådana omständigheter
uppkommer felkällor även om deklaranten bemödar sig om
att göra en korrekt redovisning. Att påföra en straffavgift i
en situation där inte ens en normalt aktsam och noggrann
person kan undgå att göra fel är inte rimligt. Det
förekommer t.ex. att tulltillägg debiteras även i de fall
kompletta importhandlingar, exempelvis
leverantörsfakturor, avlämnas tillsammans med
tulldeklarationen som klart visar vilka belopp som är
tullpliktiga. Bestämmelserna om tulltillägg måste
upphävas.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar att förlängning av tidsfristen för betalningssäkring
endast skall få ske vid synnerliga skäl och endast med en
månad i taget,

2. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar om tidsbegränsning av handläggning av mål
beträffande betalningssäkrad fordran,

3. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar om motivering av beslut om betalningssäkring,

4. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar att ''väsentligt lägre belopp'' i
skadeståndshänseende definieras i lag till att avse minst ett
basbelopp,

5. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar att skadeståndsansvaret skall omfatta kostnader för
ersättning och biträde i betalningssäkringsmålet,

6. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar om strikt skadeståndsansvar för staten även i fall
där fordran är fastställd,

7. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar att jämkning av skadeståndet endast skall få ske om
det föreligger ett kausalsamband mellan handlingen och
skadan eller om det skulle vara uppenbart oskäligt att
ersättning utgår,

8. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar att frågor om eftertaxering skall behandlas av
länsrätt som första instans,

9. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar att s.k. misstagstaxeringar och oriktiga taxeringar
p.g.a. felaktig kontrolluppgift inte skall kunna föranleda
eftertaxering,

10. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar att omprövning av taxeringsförhållande till den
skattskyldiges nackdel ej skall kunna ske efter utgången av
november månad taxeringsåret,

11. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar att det allmännas processföring skall skötas av ett
fristående allmänt ombud,

12. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om förtryckta blanketter för
förenklad självdeklaration,

13. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om taxeringsrevision av ADB-
baserade räkenskaper,

14. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar om tidsgräns för att meddela beslut om avvikelse
från självdeklaration,

15. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om förutsättningarna för
eftertaxering,

16. att riksdagen hos regeringen begär förslag om
ändrade regler för skattetillägg i enlighet med vad som
anförts i motionen,

17. att riksdagen i enlighet med vad i motionen anförts
beslutar upphäva bestämmelserna om avgift på
fyllnadsinbetalningar av preliminär skatt,

18. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om ett centralt koncernregister,

19. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om avskaffande av tulltillägget.

Stockholm den 25 januari 1991

Kjell Johansson (fp)

Leif Olsson (fp)

Isa Halvarsson (fp)

Anne Wibble (fp)