Stärkt personlig integritet

Motion 2003/04:K348 av Gunnar Hökmark m.fl. (m)

1 Innehållsförteckning

1 Innehållsförteckning 1

2 Förslag till riksdagsbeslut 2

3 Bakgrund 3

4 Gällande rätt 4

5 Offentlighetsprincipen 5

6 Registerlagstiftningen 6

6.1 Speciallagstiftning som tar över personuppgiftslagen (PUL) 6

6.2 Samkörning av register 6

6.3 SPAR 8

7 Integritetsskyddets framtida utformning 8

2 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om införandet av en personrätt.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om myndigheternas insamling av personuppgifter.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om bättre hantering av sekretessbelagda uppgifter.

4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om offentlighetsprincipen i enlighet med vad som anförs i motionen.

5. Riksdagen begär att regeringen verkar för en översyn av registerlagstiftningen i enlighet med vad som anförs i motionen.

6. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om reglering av myndigheternas möjligheter att samköra register i enlighet med vad som anförs i motionen.

7. Riksdagen begär att regeringen analyserar konsekvenserna av införande av begreppet potentiella handlingar i enlighet med vad som anförs i motionen.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om inrättande av DNA-register.

9. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om att avveckla SPAR.

10. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag om förstärkning av skyddet för den personliga integriteten i enlighet med vad som anförs i motionen.

11. Riksdagen begär att regeringen snarast tillsätter den utlovade utredningen om införandet av en allmän, teknikoberoende integritetslagstiftning i enlighet med vad som anförs i motionen.

3 Bakgrund

Den svenska offentlighetsprincipen möjliggör för medborgarna att ta del av allmänna, offentliga handlingar. Tanken bakom offentlighetsprincipen – en hörnsten i svensk demokrati – är att medborgarna skall kunna kontrollera makten genom att få tillgång till information hos myndigheterna. Med den nya tekniken erbjuds medborgarna nya och förbättrade möjligheter att utnyttja sin medborgerliga rätt till insyn i myndigheternas verksamhet. Detta är möjligheter som måste tas tillvara.

Emellertid har den nya tekniken också inneburit att offentlighetsprincipen har utvecklats till att bl.a. fungera som ett effektivt instrument för kontroll av medborgarna och inte, som avsett, ett instrument för förvaltningskontroll. Detta sker bl.a. genom att myndigheterna skickar personuppgifter sinsemellan; vissa myndigheter har t.o.m. gjort försäljning av personuppgifter till en affärsidé. Offentlighetsprincipen öppnar dessutom möjligheter för enskilda personer att granska och kontrollera varandra utan att det föreligger någon som helst koppling till myndighetsutövning.

Övervakning av människor i Sverige har kraftigt förstärkts de senaste trettio åren. De ansvariga har oftast motiverat ökningen med att man vill göra brottsbekämpningen effektivare. Den tekniska utvecklingen ökar hela tiden möjligheterna att blicka in i medborgarnas privatliv. Utvecklingen går i små steg som vart och ett kan förefalla oskyldigt. Sammantagna innebär de emellertid ett växande hot mot den enskildes integritet.

Den tekniska utvecklingen öppnar oavbrutet nya vägar för staten att kontrollera medborgarna. Viktiga delar av en människas liv kan kartläggas genom att granska t.ex. användningen av Internet, bankomatkort och apotekskort. Genom mobilsamtalsregister kan myndigheter fastställa hur en person reser. De nya elektroniska telefonapparaterna kan utnyttjas för hemlig avlyssning av samtal i ett rum även när luren ligger på. I den explosionsartade framväxten av övervakningen ingår bl.a. att det i dag finns över 20 000 TV-kameror uppsatta på allmänna platser och i butiker runt om i landet. Hemlig avlyssning och övervakning av teletrafik har mer än fördubblats det senaste årtiondet.

Sammanfattningsvis kan konstateras att den tekniska utvecklingen hela tiden öppnar nya möjligheter att kontrollera enskildas privatliv. Bland allmänheten växer oron för framväxten av ett storebror-ser-dig-samhälle, till följd av stora register- och kartläggningssystem som t.ex. folk- och bostadsräkningen, kameraövervakning m.m., i kombination med offentlighetsprincipen och de möjligheter som den ger till spridning av personuppgifter. Härtill kommer också myndigheternas handel med sådana personuppgifter som tvångsvis har avkrävts den enskilde. Behovet av en reglering, t.ex. i form av en personrättslagstiftning, är uppenbart.

För Moderata samlingspartiet har skyddet för den personliga integriteten alltid varit en viktig fråga. Vi anser att utvecklingen de senaste åren är otillfredsställande. Dagens lagstiftning innehåller brister i skyddet för den personliga integriteten. Dels är lagstiftningen inte enhetlig utan den är uppdelad mellan ett antal olika lagar, dels är den inte teknikoberoende, vilket är en nackdel med beaktande av den snabba tekniska utvecklingen. Vi menar att det finns behov av att se över gällande lagstiftning och utreda behovet av en generell integritetslagstiftning och införandet av en personrätt.

Många menar att ett stärkt integritetsskydd kommer att påverka offentlighetsprincipen och att Sverige därmed skulle bli mindre öppet. Vi anser för vår del inte att ett stärkt skydd för den personliga integriteten står i motsatsförhållande till insyn i och kontroll av myndighetsutövningen.

För det första bör den offentliga myndighetsutövningen så lite som möjligt vara beroende av personliga uppgifter om den enskilde. Välfärdssystem som bygger på att myndigheter prövar och beslutar om den enskilde leder i sig själva till ett intrång i den enskildes integritet och till ökat behov av personuppgifter. En begränsning av behovet av personuppgifter stärker den enskildes integritet men påverkar inte möjligheterna att kontrollera den offentliga maktutövningen.

För det andra bör enbart uppgifter som är nödvändiga för ett offentligt beslut samlas in. Det finns ingen anledning att tillåta myndigheter att samla in mer än vad som är oundgängligen nödvändigt. En sådan begränsning påverkar inte heller möjligheten till insyn och kontroll i myndigheters maktutövning.

För det tredje bör uppgifter som samlas in för ett ändamål av det offentliga begränsas till denna myndighetsanvändning. Därigenom vet den enskilde var uppgifter som han eller hon har lämnat finns och till vilken användning de insamlats. Det stärker den enskildes kontroll över vad en myndighet använder som underlag för sina beslut.

I användningen av uppgifter om den enskilde skall myndigheter arbeta utifrån utgångspunkten att personuppgifter som den enskilde lämnar är att betrakta som hennes, d.v.s. en uppgift som den enskilde har en rätt att förfoga över och som man i förtroende får ta del av.

Är uppgifterna sådana att de skall vara offentliga bör detta leda till särskild återhållsamhet med uppgiftskrav. Är de sekretessbelagda har myndigheten ett ansvar för att denna sekretess respekteras även när intresset från utomstående är stort.

4 Gällande rätt

I regeringsformen (RF) återfinns bestämmelser om skydd för den enskildes integritet gentemot det allmänna i 2 kap. 6 §. I bestämmelsen slås fast att varje medborgare är skyddad mot husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökningar av brev eller försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande.

Vidare är medborgarna enligt 2 kap. 3 § RF skyddade mot registrering i allmänt register som grundas på politisk åskådning och mot att deras personliga integritet kränks genom att uppgifter om dem registreras med hjälp av automatisk databehandling.

Grundlagsskyddet för den personliga integriteten är dock inte absolut. Av RF 2 kap. 12 § framgår att integritetsskyddsbestämmelserna i RF kan begränsas genom vanlig lag.

Begränsningens ändamål måste emellertid vara att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhället. Därutöver måste begränsningen på ett effektivt sätt tillgodose det ändamål som föranlett den. Begränsningen får inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som är en av folkstyrelsens grundvalar och den får inte göras enbart p.g.a. politisk, religiös, kulturell eller annan åskådning.

För att införandet av t.ex. ett nytt rättighetsbegränsande straffprocessuellt tvångsmedel skall framstå som godtagbart i konstitutionellt hänseende krävs således att det är oundgängligen nödvändigt för en effektiv brottsbekämpning.

5 Offentlighetsprincipen

Offentlighetsprincipen är en viktig del av kontrollen av den politiska maktens utövning. Genom den kan medborgarna följa vad offentliga myndigheter beslutar och vilken grund som finns för besluten. Offentlighetsprincipen öppnar för medborgarnas insyn och leder därmed till en ständigt pågående granskning av makthavarna i det öppna samhället.

Utrymmet för myndighetsmissbruk och en maktutövning som oförskyllt drabbar enskilda begränsas genom detta drastiskt. Offentlighetsprincipen innebär genom sin blotta existens att kraven på kvalitet och oväldighet i myndigheters beslut skärps. Den öppenhet och den insyn som öppenheten skapar är en viktig del av den svenska demokratin.

De uppgifter om enskilda människor som behövs som underlag för offentliga beslut är genom offentlighetsprincipen också allmänna handlingar. Det är mot den bakgrunden viktigt att slå fast att offentlighetsprincipen inte är till för att öka insynen – vare sig den offentliga maktens eller andra medborgares – i enskilda medborgares levnadsvillkor och personliga förhållanden. Den är till för medborgarna för att kontrollera makten. Inte tvärtom.

Insamlade uppgifter skall av en myndighet användas för det ändamål de insamlats för. Detta måste vara utgångspunkten för hur myndigheter använder sig av insamlade personuppgifter oavsett om de är sekretessbelagda eller ej.

I den mån offentliga handlingar med personuppgifter är sekretessbelagda har den ansvariga myndigheten ett ansvar för att sekretessen också innebär ett fullgott skydd för den enskildes privatliv och integritet. När sekretessen bryts av olika skäl innebär det ett svek av ett förtroende och att rättstatens ansvar gentemot den enskilde urholkas.

Under vissa omständigheter kan en bruten sekretess innebära att en myndighet får svårare att leva upp till den oväldiga behandling den har ett ansvar för, i andra till att myndighetens arbete, till exempel vid en polisiär utredning, förhindras eller försvåras. Ytterst kan en bruten sekretess leda till att en rättsutredning inte kan genomföras under de former som krävs för att den rättsliga processen skall ha sin gilla gång.

De läckor som i olika rättsutredningar – nu senast i samband med mordutredningen om utrikesminister Anna Lindhs mördare – leder till medial exponering av enskilda människors privata förhållanden urholkar förtroendet för offentlighetsprincipen och den sekretess som är en del av den. De kan försvåra myndighetsutövning och rättstatens försvar av den enskildes rätt.

Ett alltför svagt skydd av sekretessen, under till exempel en förundersökning, har inte någon fördel ur perspektivet att den offentliga makten skall kontrolleras. Det drabbar bara den enskilde och rättssäkerheten. Det finns därför skäl att pröva hur och under vilka former skyddet av den enskildes sekretess skall kunna stå starkare.

Det är delvis den tekniska utvecklingen som har inneburit att offentlighetsprincipen har kunnat utnyttjas för andra ändamål än för det den är avsedd. För att undvika detta menar vi att offentlighetsprincipens syfte måste ses över och preciseras. Offentlighetsprincipen bör inriktas på förvaltningskontroll. I dag är det t.ex. möjligt för anställda på en myndighet att med stöd av offentlighetsprincipen begära ut uppgifter om enskilda som finns på en annan myndighet. På så vis kan myndigheter samla in uppgifter om enskilda för andra ändamål än för dem som uppgifterna ursprungligen samlades in. Detta är inte syftet med offentlighetsprincipen. Ett sådant förfarande står dessutom i strid med förbudet i EG-direktivet om behandling av personuppgifter (95/46/EG) mot att lämna ut personuppgifter för andra ändamål än för vilka de har samlats in.

6 Registerlagstiftningen

6.1 Speciallagstiftning som tar över personuppgiftslagen (PUL)

Det finns i dag minst ett 60-tal författningar, s.k. registerlagstiftning, vars regler gäller trots bestämmelserna om behandling av personuppgifter i PUL. Lagstiftningen är svåröverskådlig och svårtillämpad. Inte ens de som arbetar med dessa frågor dagligen känner till alla registerförfattningar som finns. Denna situation är ohållbar. Mot bakgrund av detta anser vi att en översyn av dagens registerlagstifting bör genomföras.

6.2 Samkörning av register

I princip alla personuppgifter hos myndigheterna läggs nu över i elektroniska register. Den hetäckande lagstiftning som vårt land har på bl.a. socialförsäkringsområdet innebär att människor i Sverige i mycket större utsträckning än i övriga Europa är registrerade i offentliga register även om en del av dessa stundtals är sekretessbelagda.

Många människor är rädda för att myndigheterna i allt större utsträckning kommer att samköra registren samt att det blir lättare för enskilda att få tillgång till registren. Därmed ökar möjligheterna att kartlägga andra människors liv. Man bör således vara uppmärksam på att den nya tekniken faktiskt gör det betydligt lättare att sammanställa en stor mängd uppgifter som finns lagrade i elektroniska handlingar och sedan med enkla sökbegrepp kartlägga vissa personer och/eller sprida uppgifterna. Konsekvenserna av detta bör ses över så att den personliga integriteten kränks i minsta möjliga mån.

I detta sammanhang bör även potentiella handlingar nämnas. Införandet av detta begrepp har gjort det omöjligt att förutse vad som kommer att anses vara en allmän handling. Potentiella handlingar kommer heller inte att finnas i något diarium. Följderna av införandet av begreppet potentiella handlingar måste utredas.

En annan fråga som oroar många människor är myndigheternas olika register, t.ex. folk- och bostadsräkningen, där den nya tekniken öppnar möjligheter för myndigheterna att samköra registren. På så sätt kan de kartlägga människors liv. När det gäller samkörning av register bör det även påpekas att staten här tar sig friheter som inte enskilda tillåts göra. Det är inte rimligt att staten skall kunna samköra register när det inte är tillåtet för enskilda att göra det. Datalagen var på sin tid tänkt att tillämpas lika på offentlig och privat sektor. Med nu gällande lagstiftning har myndigheterna stor handlingsfrihet medan företag och enskilda inte har motsvarande behörighet. Det är viktigt att förutsättningarna för att samköra register regleras på ett klart och tydligt sätt, och vi menar att det även är rimligt att samma regler gäller för alla.

Samkörning mellan register skulle kunna regleras på så sätt att man inför ett informerat samtycke. När enskilda ansöker om olika former av välfärdstjänster informeras de samtidigt om att de för att t.ex. kunna få ta del av arbetslöshetsförsäkringen också måste acceptera att a-kassorna samkör sina register med t.ex. försäkringskassorna och arbetsförmedlingarna.

Av och till uppkommer diskussioner i media om grovt integritetskränkande förslag. Exempel på detta är förslaget om att uppgifterna i abortregistret skulle utökas med personnummer för att kunna köras mot andra register i forsknings- och uppföljningssyfte. Förslaget väckte ett stort motstånd hos allmänheten och regeringen beslutade att inte genomföra det, men det visar ändå på vikten av att ha regler som skyddar mot dylika integritetskränkande förslag.

Ett annat exempel på integritetskränkande förslag är det som nyligen framförts om att utreda möjligheten att DNA-registrera alla svenskar och alla personer som har permanent uppehållstillstånd i landet. Detta för att komma tillrätta med den ökade våldsbrottsligheten. Ett sådant register är oacceptabelt ur integritetssynpunkt eftersom de uppgifter som finns i registret skulle kunna missbrukas och användas till andra syften än att klara upp brott.

När ett sådant register byggs upp med mycket känslig information får det också ett bredare användningsområde än vad som från början var syftet. Det leder också till krav på och diskussion om hur man på andra sätt skall kunna nyttiggöra registrets uppgifter. Det kan gälla sociala myndigheters intresse av att spåra vad man definierar som framtida problemrisker, släktskap och predestination för brottslighet eller alkoholism med mera. Ingen bör utan en tydlig anledning tvingas lämna ifrån sig känslig personinformation av det enkla skälet att risken för missbruk alltid är betydande och risken för att ursprungliga användningsområden breddas alltid är stor. Den enskilda människans integritet måste vara utgångspunkten i all lagstiftning som berör ny teknik och ny kunskap. Det gäller i allra högsta grad när det gäller personens egen identifikation. Sverige får inte bli ett kontrollsamhälle där myndigheter har en insyn i den enskilde personens identitet och förutsättningar som går utöver det som den enskilde själv vet.

Ytterligare ett problem är att det i dag finns så många register att det är svårt för personer som lever med skyddad identitet att verkligen få skyddet utsträckt till alla de register i vilka dessa personers uppgifter finns med eftersom det är svårt för myndigheterna att känna till alla register i vilka uppgifter skall skyddas. Det har t.ex. förekommit att män har hittat sina fruar eller sambor, som har fått skyddad adress till följd av misshandel e.d., via barnens klasslistor eller skolkataloger eller annat som är allmän, offentlig handling. Ett annat exempel är när Telia har lämnat ut adressuppgifter som är skyddade hos skattemyndigheten p.g.a. att det inte framgått att adressuppgifterna var skyddade.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan menar vi att det är viktigt att förutsättningarna för samkörning av myndigheters register samt möjligheterna att få tillgång till myndigheternas register i elektronisk form ses över och regleras.

6.3 SPAR

Den omfattande datoriseringen hos svenska myndigheter, vår välutvecklade byråkrati och användningen av personnummer som sökbegrepp har gjort det möjligt att snabbt sammanställa uppgifter om enskilda som finns i de offentliga registren. Uppgifter om enskilda medborgare hämtas ur dessa register och säljs sedan av myndigheterna till företag genom Statens person och adressregisternämnd (SPAR).

Att för kommersiella ändamål behandla personuppgifter som man inte kunnat underlåta att lämna till myndigheter är en kränkning av den personliga integriteten. Sådan behandling strider också mot EG-direktivet om behandling av personuppgifter. Mot bakgrund av direktivets uttalade syfte att stärka skyddet för den personliga integriteten anser vi att denna del av SPAR:s verksamhet inte är förenlig med direktivet och därför bör avvecklas.

7 Integritetsskyddets framtida utformning

Den tekniska utvecklingen går snabbare än vad som varit möjligt att förutse för de flesta. Den oro som i dag finns för att uppgifter skall missbrukas härrör inte i första hand från en oro för själva den automatiserade hanteringen av uppgifterna. Snarare härrör den från en rädsla att den nya tekniken skall missbrukas då allt fler har tillgång till datorer och nätverk etc. genom vilka man kan komma i kontakt med personuppgifter. Mot bakgrund av denna utveckling framstår behovet av en allmän, teknikoberoende integritetslagstiftning som angeläget.

Även om frågor som rör den personliga integriteten diskuteras i Sverige har det knappast förekommit någon mera ingående diskussion om grunderna för tillskapandet av en svensk personrätt. Det saknas både en samlad personrättslagstiftning och en skadeståndsregel som generellt reglerar angrepp mot den personliga integriteten. Därutöver saknas det också en särskild lagstiftning som förbjuder olovlig observation och fotografering av enskilda personer när dessa tror sig vara skyddade från integritetskränkningar.

I de avvägningar som hittills gjorts i fråga om den enskildes behov av skydd för privatlivet har som regel samhällsintresset betonats framför den enskildes skyddsbehov. Det tydligaste uttrycket för detta är att Sverige saknar en generell personrättslagstiftning. I stället återfinns bestämmelser av betydelse för integritetsskyddet i internationella konventioner till vilka Sverige anslutit sig, i regeringsformen samt i skyddsregler i vanlig lag. Detta är inte tillräckligt. Sverige har genom EU-inträdet åtagit sig att uppfylla de åtaganden som följer av Europakonventionen, bl.a. att individen skall tillförsäkras skydd för den personliga integriteten. Vi menar att nu gällande lagstiftning inte uppfyller de krav som kan ställas till följd av Europakonventionen och EU-medlemskapet.

En utgångspunkt i en diskussion angående integritetsskyddets utformning bör vara att bestämma var tyngdpunkten skall ligga när två motstående intressen kan sägas väga jämnt. I svensk lagstiftning har denna fråga hittills lösts från fall till fall. Behovet av en omfattande analys om grunderna för integritetsskyddets framtida utformning är stort. En central frågeställning i detta sammanhang är hur skyddet för den personliga integriteten skall utformas utan att begränsa medborgarnas yttrandefrihet och insyn i myndigheternas verksamhet och samtidigt ge betryggande vägledning för det framtida bruket av personuppgifter. En annan frågeställning är att den personliga integriteten inte alltid kan lämnas orubbad, men att intrång, antingen det sker frivilligt eller av tvång, bör utgöra undantaget och skyddet för integriteten därmed alltid är huvudregel. Ytterligare en frågeställning som måste beaktas är hur och av vem dylika avvägningar skall göras?

Regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté med uppgift att kartlägga, analysera och utvärdera sådan lagstiftning som berör den enskildes integritet. Kommittén har även fått i uppdrag att överväga behoven av att ändra och komplettera nuvarande lagstiftning på olika normgivningsnivåer till skydd för den personliga integriteten. Vi finner den angivna inriktningen otillräcklig.

Riksdagen har under ett flertal år, senast under våren 2002, behandlat frågor om den personliga integriteten. Riksdagen har vid dessa upprepade tillfällen uppmanat regeringen att snarast tillsätta en utredning med ett vidare uppdrag än den pågående utredningen. Detta har dock fortfarande inte gjorts, vilket är anmärkningsvärt. Vi anser fortfarande att kravet på en generell, teknikoberoende integritetsskyddslagstiftning skall bli föremål för en omedelbar utredning. I anslutning till detta bör även de processuella och skadeståndsrättsliga frågorna i TF och YGL ses över med syftet att stärka ställningen för den person som kränkts.

Nuvarande brister i skyddet för privatlivet bör således till stor del kunna avhjälpas med en modern, teknikoberoende integritetsskyddslagstiftning. Detta utesluter inte att en sådan lagstiftning kan behöva kompletteras med en förstärkning av det nuvarande grundlagsskyddet och säkerhetsmässiga och praktiska åtgärder som på vissa områden kanske t.o.m. kan ersätta lagstiftningen. Vi menar att det är angeläget – inte minst med tanke på den snabba tekniska utvecklingen – att påskynda lagstiftningsarbetet. En utredning med denna breda inriktning bör därför snarast komma till stånd.

Stockholm den 6 oktober 2003
Gunnar Hökmark (m)
Henrik S Järrel (m)	Nils Fredrik Aurelius (m)
Hillevi Engström (m)	Cecilia Magnusson (m)
Bertil Kjellberg (m)