Stärkt rättssäkerhet

Motion 1989/90:Ju803 av Bengt Westerberg m. fl. (fp)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen

1989/90:Ju803

av Bengt Westerberg m. fl. (fp)
Stärkt rättssäkerhet

Mot.

1989/90

Ju803

Inledning

En av de viktigaste principerna i det liberala frihetsarvet är rättssäkerheten.
I rättssäkerhetens idé ligger att reglerna skall vara fasta och klara så att medborgarna
därigenom kan förutse och förstå konsekvenserna av sina handlingar.
Medborgarna skall ha förutsättningar att känna till var gränsen går
mellan tillåtet och förbjudet och att klart veta vilka sanktionerna är om lagens
bestämmelser överträds.

Rättssäkerheten i ett utvecklat samhälle som vårt måste också innebära
att myndigheterna aktivt medverkar till att enskilda medborgare kan bevaka
och skydda sina intressen. Detta kräver bl.a. att staten tar det grundläggande
ansvaret för att skydda medborgarnas liv och egendom och om dessa blir
utsatta för kränkning i efterhand riktar straff mot den skyldige. För att garantera
detta måste staten ha en effektiv poliskår och domstolsorganisation.
Vidare måste lagarna ha sådan konsekvens och fasthet att de avskräcker såväl
individen som medborgarna som kollektiv från att överträda gällande la

Ett problem vid lagstiftning är att göra lagarna så enkla och tydliga som
möjligt och samtidigt uppnå fullständigt avsedd effekt. Det går med andra
ord inte att undvika luckor i lagen. Inte heller är det alltid lämpligt eller praktiskt
möjligt att lagstifta om sådant som av stora grupper anses omoraliskt
eller oetiskt. Lagstiftningsredskapet har alltså sina begränsningar, särskilt
om lagarna skall vara rättssäkra.

Rättssäkerhet är också att lagen skall gälla lika för alla. Att tillämpa lagen
gynnsammare för vissa eller hårdare för andra kan inte accepteras i ett rättssamhälle.
Vi är därför mycket kritiska mot den domstol som nyligen dömde
en irakisk medborgare till villkorlig dom och dagsböter för att ha misshandlat
och hotat sin sambo. Tingsrättens skäl för att inte döma till fängelse, vilket
är normalpåföljden för misshandel, var mannens kulturella bakgrund
och annorlunda syn på kvinnor. Att tillämpa straffrätt på det viset är oacceptabelt
och riskerar enbart att framkalla invandrarfientlighet. Annorlunda
kulturell bakgrund kan aldrig ursäkta brott mot svenska rättsprinciper.

Rättssäkerheten är inte något för alltid givet. Tvärtom måste rättssäkerheten
hela tiden skyddas och förstärkas.

Från folkpartiets sida har vi under en följd av år haft anledning att kritisera 1

gar.

1 Riksdagen 1989/90. 3 sami. NrJu803

socialdemokraterna för att ha presenterat utredningsförslag och lagförslag
som har inneburit ett åsidosättande av rättssäkerheten. Under året som gått
har den socialdemokratiska regeringen återigen visat prov på att dess känsla
för rättssäkerhet och rättsstaten är mycket svag.

När regler införs som inskränker våra fri- och rättigheter ställer grundlagen
särskilt stränga krav på sådan lagstiftning. Inskränkningarna får inte göras
mer omfattande än nödvändigt och de måste också vara ändamålsenliga.
Regeringen har under senare tid visat att den även är okänslig för t.ex.
grundlagens krav på ändamålsenlig lagstiftning. I det förslag till ny utlänningslag
som regeringen lade fram under våren 1989 föreslogs flera nya frihetsinskränkande
bestämmelser. Kritiken har varit kraftig mot regeringsförslaget.
Bland annat har det framförts att de integritetskränkande inslagen
inte bidrar till att åstadkomma en effektivare svensk flyktingpolitik. Den
som flyr för sitt liv från t.ex. Libanon avstår inte från att kasta sitt pass för
att eventuellt slippa bli kroppsvisiterad vid svenska gränsen. Regeln om
kroppsvisitation är därför inte i detta sammanhang ändamålsenlig.

Sverige har ingen författningsdomstol, dvs. domstol som kontrollerar att
riksdagens lagar och andra författningar uppfyller grundlagens krav. Istället
har vi ett system med ett s.k. lagråd. Detta råd utgörs av domare från högsta
domstolen och regeringsrätten som regeringen kan skicka sina lagförslag till
för granskning. Grundlagen föreskriver att så bör ske när viktigare lagstiftning
läggs fram. Lagrådet skall då granska hur lagförslaget förhåller sig till
grundlagarna och annan lagstiftning, om det är förenligt med rättssäkerhetens
krav, om lagen är utformad så att den tillgodoser angivna syften samt
om problem uppstår vid tillämpningen.

Under senare år har socialdemokraterna både i regeringen och riksdagen,
vid upprepade tillfällen visat att de inte är intresserade av lagrådets synpunkter.
Många kontroversiella lagförslag har aldrig underställts lagrådets
granskning, trots oppositionens önskemål om detta. I de fall lagrådet riktat
skarp kritik eller t.o.m. avstyrkt från att införa en ny lagstiftning, vilket t.ex.
skedde i samband med engångsskatten på pensionssparandet, har socialdemokraterna
viftat bort lagrådets kritik.

Ett ytterligare exempel på detta är regeringens s.k. kompletteringsproposition
under våren 1989. Den innehöll bl.a. ett förslag om tillfällig momshöjning.
Redan efter ett par dagar stod det klart att regeringen inte skulle kunna
samla tillräckligt stöd i riksdagen för att genomföra förslaget. Nya förslag
som t.ex. tvångssparande, införande av en s.k. arbetsmiljöavgift, investeringsskatt
och extra fastighetsskatt presenterades istället.

Den enda av de nya lagarna som regeringen ansåg vara värd att skicka till
lagrådet var lagen om tvångssparande. Om denna skrev lagrådet följande:

Det remitterade lagförslaget är knapphändigt motiverat, och något yttrande
av berörda myndigheter har inte inhämtats. Lagrådet har därför haft begränsade
möjligheter att med ledning av det föreliggande materialet bedöma sådana
frågor om lagförslagets praktiska konsekvenser och tillämpning som
avses i 8 kap 18 § 3:e stycket 3-5 i regeringsformen.

(Den hänvisade bestämmelsen beskriver lagrådets granskningsuppgifter).

De övriga nya lagarna brydde sig majoriteten överhuvudtaget inte om att
underställa lagrådet. Gott omdöme går inte att lagstifta fram. Ej heller går

Mot. 1989/90

Ju803

2

det att lagstifta om total efterföljelse av lagrådets synpunkter på remitterade
förslag. Vi vill endast framhålla det angelägna i att regeringen, oavsett vem
som utgör denna, i avsaknad av annan opartisk prövning av förestående riksdagsbeslut,
visar stor respekt för lagrådets synpunkter.

Lagstiftningen

En utgångspunkt i vårt rättssystem är skyldigheten att känna till gällande
rättsregler. 1 praktiken är det emellertid länge sedan det fanns någon rimlig
chans för enskilda att känna till innehållet i den totala mängden lagar och
författningar.

Inom vissa ramar accepterar medborgarna att de drabbas av regler vilkas
existens de inte känt till. Delegationen av normgivningsmakten har dock inneburit
en fortgående maktförskjutning från de politiska organen till de administrativa.
Riksdagen fattar beslut om lagregler av en allmän inriktning
och överlämnar till regering och myndigheter att utfärda de egentliga föreskrifterna.

Ser man det som angeläget att den enskilde får sin rätt så snabbt och enkelt
som möjligt fordras att myndigheterna har klara regler att följa. Konsekvensen
blir alltså att man bör skärpa kraven på den materiella lagstiftningens
utformning. Genom att användningen av ramlagar sålunda minskar blir
också behovet av verkställighetsföreskrifter mindre.

Företagsbot

Ett område där ramlagar aldrig kan godtagas är straffrätten. Efter en ofullständig
och hastig utredning av den s.k. ekokommissionen och en ogenomtänkt
proposition beslutade riksdagens socialistiska majoritet 1986 att införa
den nya sanktionen företagsbot i Brottsbalken. Lagförslaget hade vid lagrådsgranskningen
utsatts för en exempellös kritik, bl.a. för sina oklara och
öppna formuleringar och för sin karaktär av ramlagstiftning. Folkpartiet
motsatte sig förslaget och yrkade avslag på propositionen. I vår kritik förutsåg
vi också betydande svårigheter vid tillämpningen av reglerna. Våra synpunkter
kvarstår. Vi vill tillägga att såvitt vi har kunnat utröna måste vår
kritik i det tysta delas av åklagare och domstolar eftersom lagen knappast
har utnyttjats. Åklagare med större respekt för rättssäkerheten än den socialdemokratiska
regeringen har inte velat åberopa en lag som ger utrymme
för så skönsmässiga bedömningar.

Motivering av förvaltningsbeslut

Enligt förvaltningslagen skall en myndighets beslut enligt huvudregeln innehålla
de skäl som bestämt utgången. Denna viktiga regel är naturligtvis
främst tillkommen för att en sökande eller klagande skall förstå vilka motiv
myndigheten haft för besluiet. Det bör också indirekt hjälpa den enskilde
att avgöra om det kan vara idé att överklaga ett beslut och det är av betydelse
för handläggningstakten att överinstansen snabbt kan se hur underinstansen
resonerat.

Mot. 1989/90

Ju803

3

Med hänsyn till de många och varierande typer av myndigheter som skall
tillämpa lagregeln blir naturligtvis praxis i fråga om motiveringens utförlighet
och klarhet mycket varierande. Det är också en fråga om enskilda tjänstemäns
språkbruk och ambitioner, något som vi inte kan lagstifta om. Men
däremot anser vi att det borde vara en självklarhet i en rättsstat att ett myndighetsbeslut
som alltid till sist måste grundas på en lagbestämmelse också
innehåller en hänvisning till just den eller de lagparagrafer som väglett den
beslutande myndigheten.

Av hävd och senare p.g.a. författningsbestämmelser har domstolarna alltid
i domen angivit tillämpliga lagrum. När vi tidigare har motionerat i denna
fråga synes riksdagsmajoriteten i sak ha varit ense med oss om att förvaltningsmyndighet
bör ha samma skyldigheter som domstolar i detta hänseende.
Vi är å vår sida ense med den dåvarande majoriteten om att det är
ett så elementärt krav att det inte skulle behöva uttryckas i lagtexten.

Vi är däremot inte ense med majoriteten om att det regelmässigt är fallet
att lagrum anges. Vi har dessvärre erfarenhet av framför allt kommunala
nämnders beslut där sökanden inte upplysts om vilket lagrum nämnden
grundat beslutet på. Dessvärre har bland de exemplen också funnits många
beslut som varit helt olagliga därför att nämnden bara tyckt till utan att ha
någon bestämmelse i lag att stödja sig på. När riksdagen uppdagar sådana
förhållanden är det dags att inskrida för att garantera rättssäkerheten för den
enskilde. Vi vidhåller därför att det är hög tid att i förvaltningslagen införa
en bestämmelse om att en myndighets beslut skall innehålla hänvisning till
den eller de författningsbestämmelser som avgörandet grundas på. En bestämmelse
med denna innebörd bör införas i förvaltningslagen.

Åtalsunderlåtelse

År 1985 fick åklagarna vidgade möjligheter att underlåta att väcka åtal. Utvidgningen
innebar bl.a. att åtalsunderlåtelse kan ges när det kan antas att
påföljden vid åtal skulle bli villkorlig dom.

Åtalsplikten, dvs skyldigheten för åklagare att åtala när något brott uppdagats,
innebär en rättssäkerhetsgaranti för allmänheten och en trygghet för
åklagarna. Genom att vara ålagda åtalsplikt behöver åklagarna inte försätta
sig i situationer där det kan riktas misstanke mot dem för att fatta beslut om
åtalsunderlåtelse utifrån ovidkommande hänsynstagande, t.ex. deras intresse
att i vissa situationer minska sin arbetsbörda.

För den allmänna laglydnaden är det demoraliserande när samhället genom
att åklagaren beslutar om åtalsunderlåtelse till synes inte reagerar mot
vissa typer av brott som anses vara bagatellbrott. För att undvika att medborgarna
tar lagen i egna händer, exempelvis genom att bilda medborgargarden,
krävs att allmänheten tilltror polis och åklagare intresse av och resurser
för att beivra brott mot den enskilde och hans egendom.

Vidare innebär ett användande av åtalsunderlåtelse, annat än i undantagsfall,
att centrala rättsprinciper som likhet inför lagen och förutsägbarhet i
rättskipningen sätts åt sidan.

Riksdagen bör därför snarast fatta beslut om en återgång till de regler be

Mot. 1989/90

Ju803

4

träffande åtalsunderlåtelse som gällde före den 1 april 1985 och som innebar
att åklagarna hade mer begränsade möjligheter att besluta om åtalsunderlåtelse.
Vårt krav innebär dock inte att de skärpningar som gjordes förra året
vid åtalsunderlåtelse för unga lagöverträdare skall tas bort. Tvärtom bör
dessa i fortsättningen alltjämt gälla när åtalsunderlåtelse kommer i fråga.

Effektivare domstolar

I en rättsstat krävs det inte bara klara lagregler, det krävs också fungerande
domstolar och förvaltningsmyndigheter som skall tillämpa lagen. Och för att
rättsskipningen skall fungera är det viktigt inte bara att vi har tillräckligt med
personal utan också att det är hög kvalitet på den personal som söker sig till
domstolsväsendet och att de trivs med sitt arbete så att de vill kvarstanna
där.

Vår domarkår har gott anseende och har hittills kunnat fullgöra sina uppgifter
tillfredsställande. Det gäller trots att domarrollen är svår i vårt genomreglerade
samhälle, där inte ens jurister alltid kan överblicka och behärska
den väldiga floran av lagar.

Domarbanan har också av tradition dragit till sig goda krafter. Under senare
år har dock allvarliga orostecken framträtt. Alltför många av de unga
juristerna lämnar domstolarna och går över till den enskilda marknaden.
Tendensen sprider sig till äldre grupper. Den goda praktiska utbildning som
något eller några års arbete i hovrätt eller kammarrätt ger medför att näringslivet
är berett att betala mycket högre löner och ge bättre arbetsvillkor
i övrigt än domstolarna kan erbjuda.

Justitieutskottet har vid sin granskning av anslagen till domstolsväsendet
flera gånger uttalat sin oro över arbetsförhållandena vid domstolarna. Ett
antal utredningar har också lagts fram under senare år som berör skilda delar
av domstolsväsendet. Det flitiga utredandet är naturligtvis orsakat av en oro
för domstolsväsendets framtida utveckling som allt fler känner. Domstolsväsendets
kris behandlar vi utförligare tillsammans med andra delar av rättsväsendet
i en särskild motion som läggs fram till detta riksmöte.

Enhetligare domstolsorganisation

Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att domstolsorganisationen inte
ger den enskilde medborgaren ett intryck av splittring, svåröverskådlighet
och inkonsekvens. Därför finns det anledning att överväga att avskaffa vissa
specialdomstolar och liknande organ och att införa en sådan ordning att vissa
sådana domstolars och organs avgöranden i vanlig ordning kan prövas av
hovrätt och högsta domstolen. Hyresnämndernas och bostadsdomstolens
uppgifter skulle t.ex. enligt vår mening kunna överföras till allmän domstol.
Det är från rättssäkerhetssynpunkt betänkligt att hyresmarknadens parter
finns representerade i de dömande instanserna. Därigenom kan den enskildes
förtroende för den dömande maktens oberoende och integritet urholkas.

1985 infördes regler om att vidlyftiga och komplicerade brottmål med ekonomiska
eller skatterättsliga förhållanden av väsentlig betydelse för bedöm

Mot. 1989/90

Ju803

5

ningen skulle handläggas av vissa tingsrätter. Folkpartiet var emot införandet
av dessa s.k. eko-domstolar. Denna form av specialdomstol har också
visat sig vara ett misslyckande. Utomordentligt få mål har prövats av ekodomstolarna.
Regeringen har därför tagit konsekvensen och vidtagit åtgärder
för att avveckla denna särskilda rättsordning. Riksdagen kommer sannolikt
att besluta om att avskaffa dessa domstolar senare i vår.

En översyn för att ytterligare nedbringa antalet specialdomstolar bör göras.
Då skall också beaktas intresset av att bevara en bred kunskap och allmän
överblick över hela det juridiska fältet hos dem som är verksamma inom
det ordinära domstolssystemet.

I första hand föreslår vi att Bostadsdomstolen och hyresnämnderna avvecklas.
Överföringen av deras uppgifter och därmed avvecklingen av dessa
bör påbörjas under budgetåret 1990/91 och vara avslutad senast vid utgången
av budgetåret 1991/92.

Rättssäkerhet och skattelagstiftningen

Från rättssäkerhetssynpunkt är det ytterst otillfredsställande att många människor
är oförmögna att beräkna eller kontrollera sin skatt. Skattebetalarna
blir på så sätt utlämnade till skattemyndigheterna. Svårigheterna att förstå
skattereglerna leder också lätt till att personer utan uppsåt bryter mot reglerna.
Särskilt av småföretagare, konstnärer, lantbrukare eller andra kategorier
av skattskyldiga som inte har vanliga tjänsteinkomster krävs ofta ett
stort mått av kunskaper för att de skall undvika att begå fel mot skattereglerna.
Alternativt tvingas de köpa redovisnings- eller deklarationstjänster till
betydande kostnader. Det är därför av hänsyn till både rättssäkerheten och
effektiviteten i vårt ekonomiska system angeläget att vårt skatte- och uppbördssystem
förenklas. Den skatteomläggning som riksdagen kommer att ta
ställning till senare i vår syftar ju bl a till att förenkla regelsystemet.

Men trots att vi med största sannolikhet kommer att få ett enklare skattesystem
så kvarstår en mängd lagar och regler som tillkommit för att på olika
sätt kontrollera att medborgarna uppfyller sina skatte- och uppbördsförpliktelser
gentemot staten. Många av dessa regler strider mot vår och andras
uppfattning om vad ett rättssamhälle kan acceptera i lagstiftningsväg. När
Sverige och den socialdemokratiska regeringen kritiseras i den allmänna debatten
för övergrepp mot rättssäkerheten är exemplen för det mesta hämtade
från skatteområdet. I en kommittémotion till detta riksmöte lägger vi
fram ytterligare krav avseende rättssäkerhet i skattelagstiftningen.

En förutsättning för ett fungerande skattesystem är att det finns en tillfredsställande
kontroll av skatteunderlaget. Det är i alla medborgares intresse
att skattemyndigheterna har en hög ambition att motverka skattefusk
och förutsättningar att kunna beivra sådant i de fall det förekommer. Mot
denna strävan kan ibland komma att stå den enskildes intresse av integritet
och rättssäkerhet.

Från rättssäkerhetssynpunkt är kraven på förutsebarhet och legalitet inom
skattekontrollen utomordentligt viktiga att bevaka. Vidare är likabehandlingsprincipen
viktig, dvs. att alla som bor i Sverige behandlas lika vid skattekontrollen.

Mot. 1989/90

Ju803

6

Om endast en allmän befogenhet ges till myndigheterna, vad gäller kontrollen
av de skattskyldiga blir dessa beroende av tjänstemännens personliga
inställning, med risk för stora skillnader i behandling som följd. Det är därför
nödvändigt att myndigheternas möjligheter att företa ingrepp mot enskilda
och företag är ordentligt reglerade i lag.

Betalningssäkringslagen

Betalningssäkring är en mycket omfattande tvångsåtgärd. Åtgärden innebär
en särskild rätt för staten att lägga kvarstad på ännu icke fastställda skattefordringar
hos en förmodat skattskyldig. Om det skall finnas en lag om betalningssäkring
skall den utformas så att den uppfyller högt ställda krav på
rättssäkerhet. Den tjänsteman och den domare som handlägger ett betalningssäkringsärende
kan vid ett felaktigt beslut ruinera en enskild persons
hela ekonomiska och sociala ställning. Betalningssäkring är således ett maktmedel
där det måste ställas samma höga krav på precision som då människor
döms till fängelse. Riksdagen beslöt i höstas om en del förbättringar i lagen,
men ännu kvarstår några inslag i denna lagstiftning som folkpartiet inte kan
acceptera.

Begränsa åtgärden till att gälla sabotage

Även efter höstens ändringar gäller lagen både för det fall att det föreligger
påtaglig risk att gäldenären inte vill betala och då han förvisso gör allt han
kan för att betala men domstolen ändå finner det föreligga påtaglig risk att
han inte kommmer att förmå att betala.

Betalningssäkring kommer således i praktiken att användas innan konkursgrund
föreligger, t.ex. i det fall att en skattskyldig har dålig ekonomi
men inte är insolvent därför att skattefordringarna ännu inte är förfallna till
betalning. Beslutas om betalningssäkring hos en gäldenär som kämpar för
att undvika konkurs lär denna åtgärd säkerligen medföra att han hamnar på
obestånd. Betalningssäkring synes i dessa fall bara vara ett sätt att kringgå
det ordinära konkursförfarandet och att förse det allmänna med ett ytterligare
instrument utöver det som alla andra borgenärer har att tillgå.

Betalningssäkring skall således enligt vår mening endast omfatta de fall då
det s.k. sabotagekravet är uppfyllt.

Förkorta handläggningstiderna

En tidsgräns på sex månader inom vilken det allmänna har att väcka talan
eller fordringen fastställs i annan ordning, har införts. Längre tid skall inte en
förmodat skattskyldigs medel få vara betalningssäkrade. Mot vår vilja beslöt
emellertid riksdagen att fristen skulle kunna förlängas om särskilda skäl föreligger.
Med särskilda skäl avses t.ex. att utredningsmaterialet är omfattande.
Poängen med en tidsfrist är att skattemyndigheten med största skyndsamhet
skall utreda ärendet. Om förlängning kan åstadkommas utan vidare
blir regeln om tidsbegränsning ett slag i luften. Enligt vår uppfattning bör
förlängning endast kunna ske om synnerliga skäl föreligger och endast med
en månad i taget.

Mot. 1989/90

Ju803

7

Enligt vår mening räcker det inte med en tidsfrist för fastställande av ford-
rån eller väckande av talan i skattetvisten. Vi anser också att handläggningstiden
i länsrätten för själva skattefordringen måste tidsbegränsas. Bestämmelser
bör därför införas att den aktuella fordran skall prövas inom ett år
från beslutet om betalningssäkring.

Bättre motiverade domar/beslut

I förvaltningsprocessen skall skälen för beslutet anges, men då så sällan synes
ske i mål om betalningssäkring, finner vi det angeläget att det även vidtas
åtgärder på denna punkt.

Skadestånd

En förutsättning för att betalningssäkringsbeslut inte skall vara helt orimliga
från rättssäkerhetssynpunkt är att det finns ett fungerande system för ersättning.
Risken för felaktiga beslut är mycket större i betalningssäkringsmål än
i annan statlig verksamhet, vilket regeringsföreträdare också medgett. Riksdagen
beslöt i höstas att utvidga statens ersättningsskyldighet. Skadeståndsskyldigheten
är ändå på några punkter begränsad. Vi föreslår att den utvidgas
i följande avseenden.

a) Enligt lagen skall staten ersätta för ren förmögenhetsskada om fordringen
inte fastställs eller fastställs till ett väsentligt lägre belopp än vad som
har betalningssäkrats. För att ersättningsrätten inte skall urholkas genom en
restriktiv tolkning av väsentlighetsrekvisitet anser vi att avvikelsen får vara
högst ett basbelopp.

b) Statens strikta skadeståndsansvar bör även omfatta betalningssäkring
där fordran är fastställd.

c) Då skattemyndigheterna begått fel bör deras ansvar inte vara begränsat
på något sätt. Den nuvarande självrisken på 5 000 kr. bör slopas. Inte heller
skall skadeståndet få jämkas annat än om det finns ett klart orsakssamband
mellan den skattskyldiges handlande och det felaktiga betalningssäkringsbeslutet
eller det annars är uppenbart oskäligt att ersättning utgår.

d) Statens ersättningsrätt bör även omfatta den skattskyldiges kostnader
för biträde och utredning i betalningssäkringsmålet.

Förmånsrätt

Enligt betalningssäkringslagen har en betalningssäkring längre gående rättsverkningar
än en kvarstad vad avser förmånsrätt vid konkurs. Enligt vår
uppfattning bör inte en betalningssäkring medföra förmånsrätt vid konkurstillfället
om inte statens fordran är fastställd då.

Riksdagen bör hos regeringen begära förslag om sådana förändringar i betalningssäkringslagen
som vi här har angett.

Bevissäkringslagen

Bevissäkringslagen ger mycket stora befogenheter till skattemyndigheterna
att själva besluta om att göra s.k. eftersökning, vilket är en åtgärd som i

Mot. 1989/90

Ju803

8

straffprocessen kallas husrannsakan. Bevissäkringslagen ger t.o.m. större
befogenheter att söka igenom privata utrymmen än vad husrannsakan gör.
Husrannsakan är begränsad till den misstänktes bostad, brottsplatsen och
platsen för gripandet. Dessutom gäller strängare sekretessregler för t.ex.
handlingar hos advokat mm. Bevissäkringslagen går längre och det tillåts
dessutom att lagen används även efter det att straffprocessuell förundersökning
har inletts.

Vi anser därför att skattemyndigheterna aldrig skall ha rätt att intränga i
privata utrymmen. Denna rätt anser vi skall vara förbehållen polis- och kronofogdemyndighet
enligt svensk rättstradition. I de fall någon misstänks för
att ha begått skattebrott föreligger redan i dag rätt att företa en s.k. husrannsakan
enligt rättegångsbalken (28 kap. 1 §). Denna husrannsakan kan rikta
sig mot den som är skäligen misstänkt, mot plats där brottet begåtts eller
platsen där han greps.

Således är det vår mening att ett så allvarligt ingrepp i den enskildes privata
utrymmen inte skall få ske utan att misstanke om brott föreligger. Därutöver
torde en handräckningsåtgärd vara tillräcklig för det fall att den skatteller
kontrolluppgiftsskyldige vägrar att lämna ut lagstadgat material för
granskning. På detta sätt får den enskilde ett skydd via domstolskontrollen,
men kan ändå inte undandra sig att fullgöra sina skyldigheter. Dagens oanmälda
skatterazzior, utan att misstanke om brott föreligger, anser vi inte
skall få förekomma i en rättsstat.

Riksdagen beslöt för något år sedan om vissa förändringar i bevissäkringslagen.
Regeringen motiverade dessa med att ändringarna skulle stärka den
enskildes rättssäkerhet.

Riksdagsbeslutet innebar att en proportionalitetsregel infördes, gränsdragningen
för vad som gäller eftersökning i bostad i förhållande till verksamhetsutrymme
skärptes och möjligheterna att undanta visst bevismaterial
från granskning ökade.

De förändringar av lagen som gjordes innebar vissa förbättringar av skyddet
för den enskilde jämfört med tidigare. I förhållande till de risker för den
enskildes integritet som bevissäkringslagen innebär, och som vi har utvecklat
ovan, var de beslutade lagändringarna emellertid inte tillräckliga. Vi vidhåller
därför att bevissäkringslagen skall avskaffas.

Generella taxeringskontroller

Mot våra protester införde riksdagen för några år sedan en rätt för skattemyndigheterna
att företa generella taxeringskontroller. Tidigare har taxeringskontroller
endast fått göras för att utreda en bestämd persons skatteförhållanden.

Ändringen innebär att taxeringsrevision nu kan göras i form av generella
kontroller hos varje bokföringsskyldig. Den nya regeln innebär att det är
fritt fram att kontrollera handlingar hos vem som helst, när som helst, om
granskningen enbart kan sättas i samband med deklarationsskyldigheten.
Taxeringsrevision kan nu ske planlöst hos exempelvis privatpraktiserande läkare,
advokater, revisorer, banker m.fl. vars verksamhet normalt omfattas
av sträng sekretess.

Mot. 1989/90

Ju803

9

Skattemyndigheterna behöver inte heller när taxeringsrevision utförs
uppge namnet på den person som är utsatt för revisionen. Detta innebär att
den som blir föremål för revision (som inte är den granskade) inte känner till
vad granskningsmannen söker efter, inte vet om det granskningsmannen vill
se är relevant för revisionen och därför inte heller kan bedöma hur vederbörande
utnyttjar sina befogenheter.

När lagrådet granskade regeringsförslaget framfördes mycket allvarlig kritik.
Lagrådet skrev: det nu ändock är fråga om att utvidga tillämpningsområdet
för bestämmelser som inkräktar på det i 2 kap 6 § regeringsformen
stadgade skyddet för varje medborgare mot husrannsakan och liknande
intrång.

Enligt vår mening uppfyller inte dessa nya taxeringsregler elementära
rättssäkerhetskrav. Vi måste naturligtvis ha en fungerande skattekontroll.
Denna ambition får dock inte gå så långt att den enskildes berättigade anspråk
på en privat sfär helt sopas undan. Riksdagen bör därför fatta beslut
om att upphäva den aktuella lagstiftningen.

Generalklausulen

1980 antog riksdagen en generalklausul mot skatteflykt. Vi medverkade till
lagen som syftade till att komma till rätta med transaktioner som innebär
kringgående av skattelag. Villkoret för att lagen skulle kunna tillämpas var
att ett s.k. omvägsrekvisit måste vara uppfyllt. Detta innebär att den skattskyldige
skulle använt sig av ett förfarande som med hänsyn till det ekonomiska
resultatet - bortsett från beskattningen - framstod som en omväg i
förhållande till det närmaste till hands liggande förfarandet. Bestämmelsen
framstod emellertid som alltför tandlös för den socialdemokratiska regeringen
som såg till att omvägsrekvisitet avskaffades under 1983.

Trots att det nu skulle bli lättare att ingripa mot s.k. skatteflykt (dvs. i och
för sig tillåten skatteplanering men som skett i strid mot skattelagstiftningens
grunder) har lagen blivit ett misslyckande. Trots de lägre kraven har lagen
endast kunnat tillämpas i ett fåtal fall.

Vi har kritiserat lagen i sin nuvarande utformning av flera skäl. För det
första är lagen så allmänt hållen att dess tillämpning är i det närmaste oförutsägbar
för såväl de skattskyldiga som för myndigheterna. För det andra har
den knappast gått att tillämpa på grund av sin allmänna utformning. Bristande
förutsägbarhet är en från rättsäkerhetssynpunkt allvarlig brist eftersom
oförutsägbarhet i lagstiftningen skapar en allmän oro och osäkerhet om
vad som är tillåtet eller ej. För det tredje kan det starkt ifrågasättas om de
betydande kostnaderna för att administrera generalklausulen står i någon
rimlig proportion till de skatteintäkter den kan medföra för statsverket. Generalklausulen
bör slopas.

Däremot anser vi att det finns skäl att införa en omvänd generalklausul
i skattelagstiftningen. En sådan syftar till att utgöra en tolkningsregel till den
skattskyldiges förmån i de fall vederbörande på grund av lagstiftningens bristande
utformning utsätts för en beskattning som är oskälig och inte står i
överensstämmande med lagstiftningens grunder. Riksdagen bör ge regeringen
i uppdrag att utarbeta ett lagförslag med denna innebörd.

Mot. 1989/90

Ju803

10

Processkostnader

Folkpartiet har under många år föreslagit att skattskyldiga skall få ersättning
för sina kostnader när de processar i skattedomstolar. Om den enskilde behöver
anlita en advokat, revisor eller annan expert som hjälp i processandet
har han inte haft rätt till ersättning för ombudskostnaderna, ens om han vunnit
målet. Den traditionella synen är nämligen att den enskildes rätt skall
bevakas av skattemyndigheten eller domstolen ifråga. Något motsatsförhållande
mellan den enskilde och staten som t.ex. i ett brottmål, anses inte föreligga.

Det säger sig självt att domstolen inte intar en helt neutral ställning i förhållande
till den enskilde. Självfallet påverkas den i stor utsräckning av att
den ju företräder och många gånger i första hand skall tillvarata statens intresse.
De flesta skattskyldiga hamnar därför i ett ohjäpligt underläge. Detta
är särskilt märkbart eftersom skattedomstolen kommit att döma på det material
som taxeringsintendenten respektive den skattskyldige tillfört målet.
Vid en sådan s.k. kontradiktorisk process är det för rättssäkerheten mycket
viktigt att båda parter är jämnstarka och har möjlighet och förmåga att ge
en korrekt juridisk belysning åt sin respektive uppfattning. Behovet av exempelvis
juridiskt biträde i skatteprocessen är därför en elementär rättssäkerhetsfråga.

Regeringen lade förra året fram förslag till ändring av dessa regler. Regeringsförslaget
och riksdagens beslut innebar emellertid att huvudregeln alltjämt
kvarstår. Den enskilde skall själv betala sina ombudskostnader, även
om han vunnit målet. Endast i fall då det är oskäligt att kostnaderna bärs av
den enskilde skall samhället träda in.

Av rättviseskäl och av principiella skäl anser vi att alla bör ha rätt att få
sina kostnader täckta när de helt eller delvis vinner ett skattemål. Den enskilde
bör även kunna erhålla ersättning i de fall där skattemyndigheterna
använt hans fall i prejudikatsyfte. Med stöd av det ovan anförda föreslår vi
att riksdagen hos regeringen begär förslag som verkligen ger vinnande enskild
part rätt till ersättning för sina kostnader.

Retroaktiv skattelagstiftning

Skyddet mot retroaktiv lagstiftning, som från början gällde endast strafflag,
utvidgades 1979 med ett förbud mot retroaktiv lag om skatt eller statlig avgift,
2 kap. 10 § andra stycket RF. Som huvudregel slås fast att skatt eller
statlig avgift inte får tas ut i vidare mån än som följer av föreskrift som gällde
när den omständighet inträffade som utlöste skatt- och avgiftsskyldigheten.
Riksdagen får göra undantag härifrån om särskilda skäl påkallar det. Huruvida
sådana skäl föreligger är undandraget de rättstillämpande myndigheternas
prövning. Retroaktiviteten får likväl inte sträcka sig längre än till den
tidpunkt då ett förslag från regeringen eller ett riksdagsutskott lämnats till
riksdagen. Regeln tillkom, i likhet med de andra förstärkningar av fri- och
rättigheterna som genomfördes 1979, genom en uppgörelse mellan riksdagspartierna
(utom vpk).

Mot. 1989/90

Ju803

11

Den socialdemokratiska regeringen som tillträdde 1982 har emellertid varit
alltför villig att åberopa särskilda skäl. Den extra vinstdelningsskatten,
den tillfälliga förmögenhetsskatten, den s.k. engångsskatten på pensionssparande!,
avskaffandet av den dubbla avdragsrätten i handelsbolag och begränsningen
i avdragsrätten för aktieförluster har införts under former som
har karaktär av retroaktiv lagstiftning.

Vad som avses vara tillåtna undantag från förbudet mot retroaktiv lagstiftning
måste klarläggas och lagtexten preciseras. Vi har tidigare motionerat i
denna fråga utan att få fullt gehör för vår begäran. Däremot har riksdagsmajoriteten
medgivit att det är viktigt att lagstiftningen på skatteområdet så
långt möjligt utformas på sådant sätt att det inte behöver råda någon tvekan
om att stadgandet i 2 kap. 10 § RF följs. Man har också krävt ytterligare
erfarenheter av nuvarande grundlagsregler innan en översyn görs. Från folkpartiets
sida anser vi att de dåliga erfarenheter vi redan har ger alldeles tydliga
bevis för att Sverige behöver ett bättre skydd mot retroaktiv skattelagstiftning.
En översyn av retroaktivitetsförbudet är därför nödvändig. En sådan
bör bl.a. leda fram till att grundlagstexten omformuleras så att den även
innefattar en större del av den reella retroaktiviteten.

Skyldigheten för stat och kommun att utge skadestånd till
enskilda

Folkpartiet har under en följd av år och i olika sammanhang framhållit de
stora bristerna i det allmännas ansvar för den offentliga verksamheten.
Detta gäller inte bara skadeståndsansvaret utan även det straffrättsliga tjänsteansvaret,
det disciplinära ansvaret och kommunala förtroendemäns ansvar.

Riksdagen beslöt förra året, i samband med behandlingen av en proposition
om tjänsteansvaret och efter bl.a. folkpartiets initiativ, att utreda hela
frågan om det allmännas skadeståndsansvar. Vi framhöll då att det offentligas
ansvar för sin verksamhet ofta anses otillräckligt av allmänheten. Vi såg
därför en utvidgning av tjänsteansvaret enligt propositionen som en tillfällig
lösning, i avvaktan på en samlad översyn av hela ansvarsområdet.

Under hösten har riksdagen också fattat beslut att något utvidga möjligheterna
till skadestånd för enskilda vid felaktig myndighetsutövning. I samband
med behandlingen av det regeringsförslaget påpekade vi ånyo att ändringarna
går i rätt riktning men är helt otillräckliga.

Vi påpekade då också att den aviserade parlamentariska utredningen
kommer att ta viss tid i anspråk varefter förslagen skall omsättas till lagstiftning.
Vi framhöll därför att provisoriska regler måste införas så att nya
skadeståndsrättsliga skandaler undviks. Vi föreslog införandet av en skadeståndsrättslig
säkerhetsventil efter mönster från brottsskadelagen. En sådan
ventil skulle kunna tillämpas om den skadeståndslidandes ersättningsbehov
med hänsyn till dennes ekonomiska villkor och omständigheter i övrigt framstår
som särskilt angeläget. En sådan delreform skulle bättre än regeringens
modell fånga upp upprörande fall i avvaktan på en skadeståndsrättslig nyordning.
Riksdagen bör genast fatta beslut härom.

En parlamentarisk utredning har också tillsatts efter vår upprepade begä

Mot. 1989/90

Ju803

12

rån. Den kritik vi har riktat mot utredningen är att den givits för snäva direktiv.
Dels skall utredningen inte studera frågan om culpa-ansvaret kan överges,
dvs. regeln att det måste föreligga någon form av vårdslöshet eller försummelse
från det allmännas sida. Dels får inte utredningen se över frågan
om statens skadeståndsansvar i affärsmässig verksamhet.

Vi anser att det i skadeståndshänseende bör råda likställighet mellan staten
när den driver affärsverksamhet och enskilda näringsidkare. Det är klart
otillfredsställande att det för staten i egenskap av avtalspart i detta hänseende
finns undantag från rättsgrundsatser som eljest gäller.

En sådan rättsgrundsats är allas likhet inför lagen, vilket i detta sammanhang
innebär att allmänt erkända rättsprinciper skall gälla även staten som
avtalspart i vanliga civilrättsliga relationer. Eftersom en privat näringsidkare
är skadeståndsskyldig vid fel eller dröjsmål, bör detta också gälla staten när
den idkar näring.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

[att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om lagrådets ställning och betydelse1],

[att riksdagen beslutar att 20 § förvaltningslagen skall ha följande
lydelse:

Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla hänvisning
till den eller de författningsbestämmelser som avgörandet grundas
på och de skäl i övrigt som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning
mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller
delvis.1],

1. att riksdagen beslutar att upphäva lagen om företagsbot,

2. att riksdagen beslutar om sådana ändringar av rättegångsbalken
och lagen med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare att
reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökning skall återgå till
den lydelse de hade före den 1 april 1985, dock ej såvitt avser de ändringar
som genomförts genom SFS 1988:822,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om domstolsväsendets situation,

4. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om att minska antalet specialdomstolar,

5. att riksdagen hos regeringen begär förslag om att avveckla bostadsdomstolen
och hyresnämnderna i enlighet med vad i motionen
anförts,

[att riksdagen hos regeringen begär förslag om sådana förändringar
i betalningssäkringslagen i enlighet med vad i motionen
anförts2],

[att riksdagen beslutar att bevissäkringslagen för skatte- och avgiftsprocessen
skall upphävas2],

[att riksdagen beslutar om sådan ändring i taxeringslagen att 56 §
återgår till den lydelse bestämmelsen hade före 1 januari 19882],

[att riksdagen beslutar att upphäva lagen mot skatteflykt2],

Mot. 1989/90

Ju803

13

[att riksdagen hos regeringen begär förslag om en omvänd generalklausul
i enlighet med vad i motionen anförts2),

[att riksdagen hos regeringen begär förslag till sådan lagstiftning
som innebär att enskilda som huvudregel får rätt till ersättning för rättegångskostnader
i skattemål och andra mål som handläggs enligt förvaltningsprocesslagen
i enlighet med vad i motionen anförts2],

[att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen
anförts om en översyn av förbudet mot retroaktiv
skattelagstiftning1],

[att riksdagen hos regeringen begär att utredningen som tillsatts
med uppgift att göra en översyn av det allmännas ansvar vid myndighetsutövning
m.m. får vidgade direktiv i enlighet med vad i motionen
anförts3],

[att riksdagen beslutar att 3 kap. 3 § skadeståndslagen skall ha
följande lydelse:

Skadeersättning utgår även i annat fall än som avses i 2 § i den mån den
skadelidandes möjligheter att försörja sig allvarligt har äventyrats genom
skadan eller ersättningsbehovet annars, med hänsyn till hans ekonomiska
villkor och omständigheterna i övrigt, framstår som särskilt angeläget3].

Stockholm den 15 januari 1990

Bengt Westerberg (fp)

Ingemar Eliasson (fp) Kerstin Ekman (fp)

Karl-Göran Biörsmark (fp) Charlotte Branting (fp)

Mot. 1989/90

Ju803

Birgit Friggebo (fp)

Sigge Godin (fp)

Elver Jonsson (fp)

Ingela Mårtensson (fp)

Daniel Tarschys (fp)

Anne Wibble (fp)

Jan-Erik Wikström (fp)

Britta Bjelle (fp)

1) 1989/90:K214

2) 1989/90:Sk803

3) 1989/90:L604

14

gotab 99461, Stockholm 1990