Statliga myndigheter m.m.

Motion 2004/05:K309 av Tobias Krantz m.fl. (fp)

Sammanfattning

• Inför ett tak för antalet statliga myndigheter vid nuvarande nivå.

• Inför en "solnedgångsparagraf" för nya myndigheter.

• Ge frågan om regeringens utnämningsmakt förtur i Författningsutredningen.

• Gör kravprofiler för statliga topptjänster offentliga så att tillsättningar blir möjliga att granska i efterhand.

• Tillsätt en granskningskommission för att analysera omfattningen av statliga myndigheters opinionsbildning och lägga fram förslag till regler som anger ramarna för deras information och opinionsbildning.

• Ta fram en samlad strategi för att åtgärda kvalitetsbristerna i det svenska utredningsväsendet.

Innehållsförteckning

Sammanfattning1

Innehållsförteckning2

Förslag till riksdagsbeslut3

Inledning3

Stoppa myndighetsexpansionen4

Reformera utnämningsmakten5

Stävja myndigheternas politiska propaganda6

Återupprätta utredningsväsendet8

Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att införa ett tak för antalet statliga myndigheter vid nuvarande nivå.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om ett förfarande om en s.k. solnedgångsparagraf vid skapandet av nya myndigheter.

3. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till en strategi för hur antalet statliga myndigheter långsiktigt bör nedbringas.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förtur i Författningsutredningen för frågan om regeringens utnämningsmakt.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om förändrad praxis rörande arkivering vad gäller de kravprofiler som tas fram innan sökandet av kandidater till statliga topptjänster påbörjas.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att en granskningskommission bör tillsättas med uppgift att dels granska omfattningen av de statliga myndigheternas opinionsbildning, dels lägga fram förslag till bestämmelser som tydligt reglerar och anger gränserna för myndigheternas information och opinionsbildning.

7. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till en samlad strategi för hur kvalitetsbristerna i kommittéväsendet skall åtgärdas.

Inledning

I en demokrati utgår all offentlig makt från folket. Men folkviljan är inte genomförd i och med att klubban faller i riksdagens kammare. De fattade besluten ska verkställas, lagar, regler och riktlinjer ska preciseras och tolkas. Myndigheterna har en central roll i den demokratiska beslutsprocessen. Och det är i mötet med myndigheter som människor också möter politiken i sin vardag.

Den offentliga förvaltningen har inte enbart till uppgift att effektuera politiska beslut. Den har också en funktion att fylla som inflöde i den parlamentariska styrkedjan när det handlar om att förse politiker med ett fakta- och kunskapsunderlag som gör att kloka och väl avvägda beslut kan fattas. I Sverige har den uppgiften ansetts som så väsentlig att den har getts en permanent institutionell inramning i form av kommittéväsendet.

Svensk demokrati bygger på principen om en självständig statsförvaltning. De politiska beslutsfattarna styr genom lagar och direktiv; hur lagarna och direktiven ska tillämpas i enskilda fall är ett spörsmål för myndigheterna. På så sätt garanteras medborgaren rättssäkerhet och rättstrygghet utan risk för ovidkommande politiska sidoblickar; inför lagen är vi alla lika.

Förvaltning och myndigheter ska vara folkets tjänare hela folkets tjänare; i engelskt språkbruk heter tjänsteman också betecknande nog "civil servant". Myndigheterna ska på ett effektivt, opartiskt och rättssäkert sätt tjäna medborgarna, sin yttersta uppdragsgivare. I dagens Sverige finns det åtskilliga företeelser som pekar på att den principen är hotad: Myndighetssverige expanderar kraftigt, myndigheterna ägnar sig allt mer åt politisk propaganda, utnämningsmakten missbrukas och utredningsväsendet är en spillra av sitt forna jag.

Folkpartiet föreslår i den här motionen en omläggning av den svenska förvaltningspolitiken på flera punkter. Syftet är att bekämpa tendenserna till att statsförvaltningen blir en integrerad del av den socialdemokratiska maktapparaten - "enpartistaten" - och istället återfår sin funktion som självständig institutionell struktur i hela det svenska samhällets, inte enbart det socialdemokratiska partiets, tjänst. Folkpartiet vill slå vakt om den klassiska ämbetsmannarollen. Alltför många tjänstemän idag sviks av en socialdemokratisk politik som premierar lyhördhet mot makten framför professionell kompetens och integritet.

Stoppa myndighetsexpansionen

Den svenska myndighetsbyråkratin sväller. Sedan sekelskiftet har 31 helt nya myndigheter tillkommit, konstaterade Statskontoret i en rapport nyligen. Många av de nya myndigheterna är mycket små; drygt hälften av dem har under 30 årsarbetskrafter, tio av dem har under tio årsarbetskrafter. Sammanlagt har Sverige, enligt Statskontorets bedömning, 234 myndigheter som lämnar egen årsredovisning till regeringen. Tillsammans omsätter myndigheterna 207 miljarder kronor och har drygt 192 000 årsarbetskrafter (Statskontoret, rapport 2004:9, s 47, 81, 179 f). Ytterligare 20 myndigheter bildas i år, nästa år eller är på förslag (Affärsvärlden 8/6 2004).

Skälen till trenden att skapa nya myndigheter är flera. Ett är att regeringen har önskat belöna lojala företrädare för sina samarbetspartier med myndighetschefstjänster, ett annat att regeringen i avsaknad av konkreta åtgärdsförslag på ett sakområde vill visa på handlingskraft; att inrätta en ny myndighet ger intryck av politisk vilja, prioritering och engagemang. Ett illustrativt exempel från senare tid är EU 2004-kommitténs förslag sommaren 2004 om att det borde inrättas en ny permanent myndighet som ska fördela bidrag till organisationer för EU-information; Folkpartiet reserverade sig som enda parti mot förslaget.

"Många av de nystartade myndigheterna är små. Inte desto mindre behöver de en generaldirektör, en reception och en jämställdhetsplan för att nämna några exempel. I många fall hade det varit bättre att införliva den nya myndigheten i en redan etablerad förvaltning", säger Michiko Muto, avdelningsdirektör på Statskontoret, till tidningen Affärsvärlden (8/6 2004). De nya, små myndigheterna dras inte bara med höga administrationskostnader; de visar också på större sårbarhet än större myndigheter. Sammantaget bidrar de till att minska effektiviteten i statsförvaltningen. Statskontoret uppmanar regeringen att överväga att se över befintliga små myndigheter med utgångspunkt att försöka skapa större enheter (Statskontorets rapport 2004:9, s 9 exempelvis).

I takt med att den offentliga byråkratin växer ökar också krånglet för företag och enskilda medborgare. Varje ny myndighet måste naturligtvis försöka motivera sin egen existens. Den stora myndighetsexpansionen är inte bara ekonomiskt oförsvarlig. Den för också med sig problem från demokratisk synpunkt. Inte bara för den enskilde medborgaren utan också för ledande politiska beslutsfattare blir den offentliga förvaltningen alltmer svåröverskådlig. Det försvårar ansvarsutkrävande och kontroll.

Enligt Folkpartiets mening är det dags att sätta stopp för myndighetsexpansionen. Sverige klarar sig mer än väl med de 234 myndigheter som vi redan har. Antalet myndigheter ska inte tillåtas att öka; det bör införas ett tak vid nuvarande nivå. Införandet av ett tak innebär exempelvis att om regeringen vill inrätta ytterligare en myndighet måste den samtidigt avveckla en tidigare existerande myndighet. Det sätter press på regeringen att verkligen fundera över om motiven för en ny myndighet verkligen håller.

Vid sidan av införandet av ett tak för myndighetsantalet bör också tillskapandet av nya myndigheter kopplas till ett förfarande om en så kallad solnedgångsparagraf. Tanken med "solnedgångsparagrafen" är att regeringen eller riksdagen efter en period av ett visst antal år måste fatta ett nytt beslut för att myndigheten ska få fortsätta att existera. Om ett sådant beslut inte fattas avvecklas myndigheten automatiskt. Till införandet av ett tak för myndighetsantalet och "solnedgångsparagrafen" för nya myndigheter bör också läggas att regeringen bör ta fram en strategi för hur antalet myndigheter bör nedbringas. Exempel på myndighetsrationaliseringar som, enligt Folkpartiets mening, borde genomföras är nedläggning av Integrationsverket och en sammanslagning av de fyra diskrimineringsombudsmännen till en myndighet.

Reformera utnämningsmakten

Av cheferna för landets 20 viktigaste myndigheter har nio partipolitisk bakgrund; samtliga är socialdemokrater. 16 av ordförandena för landets universitets- och högskolestyrelser har ett partipolitiskt förflutet; hela 13 av dem har socialdemokratisk partibok. Mellan 70 och 80 procent av de ordförande för statliga kommittéer som tillsattes åren 2001-2003 som har partipolitisk bakgrund är socialdemokrater, visade en analys som Riksdagens utredningstjänst har gjort på Folkpartiets uppdrag sommaren 2004 (dnr 2004:1046).

Listan på exempel, som hade kunnat göras längre, visar på en politisk snedfördelning som inte bara utmanar sunt förnuft utan alla rimliga sannolikhetskalkyler. För inte är det väl så att, exempelvis, socialdemokrater är så rasande mer kompetenta att leda statliga myndigheter än personer med varje annan politisk bakgrund? Grundlagen (RF 11:9) är tydlig: "Vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet." Det är en princip som regeringen genom sin utnämningspolitik regelbundet bryter emot.

Regeringens utnämningspolitik har också vid flera tillfällen varit föremål för granskning av riksdagens konstitutionsutskott. Vid vårens granskning "prickades" regeringen av riksdagen för sitt sätt att utnämna personer till statliga topptjänster efter det att en reservation från de borgerliga partierna och Miljöpartiet hade bifallits. Riksdagen framhöll: "Enligt vår mening är [emellertid] tendensen vid utnämningar sådan att misstanke kan uppstå om att vid tillsättning inte enbart - såsom grundlagen föreskriver - avseende fästs vid sakliga grunder. Varje sådan misstanke riskerar att rubba förtroendet för regeringens oväld och vilja eller förmåga att leva upp till grundlagens föreskrift" (bet 2003/04:KU20, s 223).

Riksdagen kritiserade också regeringens sätt att bereda utnämningsärenden. Enligt riksdagens uppfattning fungerar processen så att utnämningarna blir svåra att granska i efterhand, till exempel med avseende på vilka grunder som tillämpats vid utnämningen. "De kravprofiler som tas fram innan sökandet av kandidater påbörjas arkiveras inte och därigenom blir de inte heller allmänna handlingar. Enligt vår mening bör regeringen överväga att ändra denna praxis", förklarade riksdagen.

Folkpartiet har vid flera tillfällen pekat på att utnämningsmakten måste reformeras i riktning mot mera öppenhet och större insyn. Ökad transparens minskar risken för kompisutnämningar och svågerpolitik. En modell skulle kunna vara att inrätta en förslagsnämnd, en annan att nominerade kandidater till statliga topptjänster frågas ut inför det riksdagsutskott till vars sakområde den berörda myndigheten hör. Om en ny chef för Skatteverket ska utses, exempelvis, förhörs kandidaten i skatteutskottet. När en ny generaldirektör för Centrala studiestödsnämnden, CSN, ska tillsättas är det utbildningsutskottet som ansvarar för utfrågningen.

Efter initiativ från bland annat Folkpartiet har också riksdagen beslutat att formerna för en reformering av utnämningsmakten ska utredas (bet. 2003/04:KU11, prot. 2003/04:88). Utnämningsmakten ska nu granskas av den författningsutredning, vars direktiv regeringen beslutade om i juli 2004 (dir 2004:96). Enligt Folkpartiets uppfattning finns det starka skäl för Författningsutredningen att behandla frågan om regeringens utnämningsmakt med förtur. Regeringens utövande av utnämningsmakten har skapat en förtroendekris både inom och utanför det politiska systemet. Om den nuvarande tendensen i tillsättningarna håller i sig riskerar det att leda till att det socialdemokratiska maktinnehavet permanentas - oavsett vad väljarna tycker. Runt om i statsförvaltningen kommer det också vid en borgerlig valseger 2006 att finnas mängder av socialdemokrater på ledande positioner med goda möjligheter att, medvetet eller omedvetet, sätta käppar i hjulet för en ny majoritets politiska vilja.

Stävja myndigheternas politiska propaganda

Till bilden av statliga myndigheter som oberoende och objektiva hör att den information de sprider ska vara saklig och neutral. Under senare år har emellertid en oroväckande trend gjort sig gällande. Statliga myndigheter ägnar sig, som det synes, i allt högre grad åt renodlad opinionsbildning och politisk propaganda. Tendensen tar sig i huvudsak två uttryck. För det första skapas myndigheter som inte har något annat egentligt syfte än att bilda opinion och torgföra vissa politiska eller andra värderingar. Integrationsverket och Glesbygdsverket är två sådana exempel.

För det andra upptas också traditionella, redan etablerade, myndigheters informationsbudgetar av kostnader för propaganda och opinionsbildning. Skatteverket och Naturvårdsverket utgör två illustrationer från de senaste åren på myndigheter som har drivit regelrätta kampanjer vars värderingar har varit färgade av en, speciell politisk ideologi. Skatteverket har under tre år genomfört en särskild kampanj riktad mot ungdomar till en kostnad av närmare 30 miljoner kronor. Det officiella syftet med kampanjen har varit att bekämpa svartjobb. För den som har tagit del av verkets TV-reklam har emellertid inriktningen varit tydlig. Den har varit ett klart och otvetydigt försvar för den socialdemokratiska högskattestaten.

Naturvårdsverkets så kallade klimatkampanj pågick under åren 2002-2003 och kostade sammanlagt 60 miljoner kronor. Ett uttalat mål med kampanjen, enligt verkets egen kampanjplan, var att öka stödet för statliga styrmedel i miljöpolitiken. Men att den bästa metoden att bekämpa växthuseffekten är att stärka den statliga styrningen är knappast ett vetenskapligt faktum. Det är en politisk värdering som är mer vanligt förekommande bland exempelvis socialister än bland liberaler. Att propagera för höga skatter eller ökad statlig styrning är naturligtvis helt i sin ordning. Men det ska inte ske av myndigheter som ska stå för objektivitet och opartiskhet; propagandan har förts fram under falsk flagg. Därigenom har allmänheten inte fått de upplysningar som krävs för att kritiskt kunna värdera uppgifterna. Den har vilseletts.

Den exakta omfattningen av den statliga myndighetspropagandan är svår att utröna. På Folkpartiets uppdrag har Riksdagens utredningstjänst, RUT, vid två tillfällen - i januari respektive september 2004 (dnr 2003:2448 respektive dnr 2004:1716) - frågat sju av landets största myndigheter samt myndigheter som direkt har utmärkt sig i den offentliga debatten hur stora resurser de avsätter för PR och information. De myndigheter som har tillfrågats har varit Arbetsmarknadsstyrelsen, Domstolsverket, Glesbygdsverket, Integrationsverket, Kriminalvårdsverket, Naturvårdsverket, Riksförsäkringsverket, Rikspolisstyrelsen, Skatteverket och Vägverket. I utredningstjänstens första studie saknas uppgifter från tre av myndigheterna - Arbetsmarknadsstyrelsen, Integrationsverket och Vägverket, i den andra uppgifter från Arbetsmarknadsstyrelsen och Naturvårdsverket.

Frågorna tolkades också i vissa fall på olika sätt av respektive myndighets uppgiftslämnare. Med denna reservation noggrant poängterad uppgick de svarande myndigheternas informationsbudgetar året 2003 sammanlagt till minst 125 miljoner kronor. För år 2004 ser kostnaderna för PR och information ut att vara ännu större. Enbart Vägverkets informationsutgifter uppgår för år 2004, enligt verkets egen informationsdirektörs uppskattning, till cirka 120 miljoner kronor; i den summan ingår inte lönekostnader utan det avser köpta tjänster (dnr 2004:1716). Huruvida de siffror som utredningstjänsten har tagit fram ger en korrekt och rättvisande bild av myndigheternas PR- och informationsverksamhet måste nu analyseras på djupet. Just det faktum att vissa siffror är behäftade med osäkerhet och att definitioner och begrepp varierar hos myndigheterna är ett särskilt skäl för systematisk granskning.

Merparten av de resurser som myndigheterna spenderar på information används självfallet till fullt legitima insatser. Att Skatteverket ska informera om hur, var och när vi ska lämna in våra självdeklarationer är det få som skulle rikta någon invändning emot. Men de stora summorna - minst 125 miljoner kronor för 2003 och förmodligen avsevärt större, kanske uppemot det dubbla, för 2004 - visar vilken ekonomisk makt som myndigheterna kan sätta bakom orden i opinionsbildningen om de såönskade. Som jämförelse kan nämnas att de politiska partierna, vilka har till direkt uppgift att bedriva opinionsbildning, i regeringens senaste budgetproposition föreslås erhålla omkring 170 miljoner kronor i statligt partistöd (prop. 2004/05:1).

Myndigheternas politiska propaganda är ett stort demokratiskt problem. Den suddar ut gränsen mellan folkvalda politiker å ena sidan och myndigheter och tjänstemän å den andra. De folkvaldas uppgift är att bilda opinion, vinna stöd för sina ståndpunkter i allmänna val och fatta beslut. Myndigheternas roll är att förse beslutsfattarna med ett gott underlag inför deras ställningstaganden samt att verkställa fatta beslut - enkelt uttryckt: ägna sig åt klassisk myndighetsutövning. Med den tilltagande politiska myndighetspropagandan, som kan rikta sig både gentemot politikerna (lobbying) och mot allmänheten, kliver myndigheterna över den viktiga gränslinjen mellan politik och förvaltning. Det skapar oklara ansvarsförhållanden. Hur utkräver medborgarna ansvar när generaldirektörer och andra statliga toppchefer leker politiker? Hur utkräver medborgarna ansvar när politiker abdikerar, avsäger sig uppgiften att bilda opinion till statliga myndigheter?

Enligt Folkpartiets mening måste en granskningskommission snarast tillsättas. Kommissionen bör vara brett sammansatt och ha två huvuduppgifter: för det första att noggrant analysera omfattningen av de statliga myndigheternas opinionsbildning, för det andra att lägga fram förslag till bestämmelser som tydligt reglerar och anger gränserna för myndigheternas information och opinionsbildning.

Återupprätta utredningsväsendet

De statliga utredningarna har länge betraktats som en svensk paradgren. Kommittéväsendet har förknippats med hög kvalitet och oberoende. Det är en bild som nu sakteliga håller på att spricka. Det sker från två håll. För det första kan starka invändningar riktas mot kvaliteten. För det andra riskeras utredningsväsendets integritet.

Riksrevisionen har i en kritisk rapport (RiR 2004:2) pekat på flera allvarliga kvalitetsproblem: Kontakten med forskningen är bristfällig; slutsatser och resonemang är inte tillräckligt väl underbyggda i form av analys, data och dokumentation; det finns omfattande brister i analyser och redovisning av kostnader och finansiering av olika förslag. Det är inte första gången som kvaliteten i de statliga utredningarna tvingas vidkännas kritik. Redan 1997 lyfte Riksdagens revisorer fram flera av de brister och svagheter som Riksrevisionen tar fasta på i sin senaste studie. Trots att det har gått mer än sex år kvarstår flera av bristerna.

Och Folkpartiet har, med ledning av ovan nämnda analys av Riksdagens utredningstjänst, kunnat visa på den massiva socialdemokratiska dominansen bland kommittéordförandena. Det riskerar att öka den politiska styrningen och "vinklandet" av viktiga utredningsresultat; viktiga samhällsfrågor riskerar att inte få den allsidiga belysning och genomträngande objektiva prövning som de förtjänar. Det leder ytterst till lägre kvalitet i det politiska beslutsfattandet.

Regeringens utnämningsmakt ska, enligt direktiven, prövas i den författningsutredning som ska göra en översyn av regeringsformen. Frågan bör, enligt Folkpartiets mening, ges förtur i utredningens arbete. I fråga om kvaliteten i utredningsväsendet har regeringen intagit en alltför passiv hållning. Riksrevisionens kritik får inte negligeras. Folkpartiet anser att regeringen med anledning av inte minst Riksrevisionens rapport ska ges i uppdrag att återkomma till riksdagen med en samlad strategi för hur kvalitetsbristerna i kommittéväsendet kan åtgärdas. Sverige behöver inte fler, men bättre utredningar.

Stockholm den 30 september 2004
Tobias Krantz (fp)
Helena Bargholtz (fp)	Liselott Hagberg (fp)
Martin Andreasson (fp)	Tina Acketoft (fp)