Statligt ägande och statens ägarpolitik

Motion 2003/04:N327 av Maud Olofsson m.fl. (c)

1 Inledning

Synen på statligt ägande och statlig ägarpolitik har genomgått kraftiga förändringar i samband med att olika ekonomiska paradigm och ideologier har varit sanningen för dagen. Av erfarenheterna kan vi dra olika slutsatser. I denna motion framförs Centerpartiets syn på statligt ägande och hur staten ska bedriva ägarpolitik. Vi utgår ifrån att entreprenören är överlägsen staten när det gäller att driva företag och bidra till tillväxt. Det enskilda engagemanget är den verkliga drivkraften i samhällsutvecklingen; staten kan endast ge förutsättningarna. Med det enskilda engagemanget menar vi det engagemang som finns hos människor i deras vardag. Det handlar inte bara om enskilda individer utan om grupper i samverkan, men fortfarande på den småskaliga nivå där du företräder dig själv och dina medmänniskor.

Centerpartiet vill att statens roll ska renodlas till att ge förutsättningarna för en offensiv näringspolitik, och därmed inte samtidigt driva företag. Statliga företag konkurrerar aldrig på likvärdiga villkor gentemot övriga aktörer, utan tvärtom har statliga företag en mängd speciella förutsättningar, vilket snedvrider konkurrensen.

I samband med försäljning av företag är det angeläget att betona samhällets ansvar för att inte orsaka kaos på de finansiella marknaderna. Detta kan t.ex. innebära att vissa bolag bör omstruktureras innan den affärsmässiga delen bjuds ut till försäljning. Staten har också ett ansvar att se till att aktieägarna, medborgarna, får ut ett bra pris för sina företag. Statligt ägande är motiverat i vissa fall, då strategiska nationella intressen föreligger. I de fall där statligt ägande är motiverat är det viktigt att staten, som representant för medborgarna, driver en tydlig och klar ägarpolitik. Varken statligt eller enskilt ägande bör dock ses som ett mål i sig utan som medel för ökad välfärd i samhället.

2 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att en ökad spridning av det statliga ägandet skulle bidra positivt till tillväxten och den ekonomiska utvecklingen.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att felaktig politisk styrning av de statliga företagens verksamheter har skadliga demokratiska och ekonomiska effekter.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att statliga företag verkar på andra villkor än privata aktörer, vilket snedvrider konkurrensen.

4. Riksdagen begär att regeringen tydligt motiverar varför vart och ett av de statligt ägda företagen skall förbli statligt ägt och att regeringen i övriga fall förbereder försäljning.

5. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med förslag till skärpt ägarstyrning av de statliga företagen.

6. Riksdagen begär att regeringen utarbetar etiska och miljömässiga riktlinjer för de statliga företagen.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att statliga företag skall företräda medborgarnas intressen vid styrelsenomineringar samt genom att tillämpa sunda och rimliga avtal om pensioner, bonusar, avgångsvederlag etc.

8. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om möjligheten för nya småföretag vid en kontrollerad avveckling av Sveaskog i självbärande enheter skog.

9. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behandlingen av naturresurser som ett strategiskt nationellt intresse.1

10. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att staten har ett ansvar i fall när konkurrensen mellan privata entreprenörer på en offentligt tillhandahållen tjänst är så svag att konsumenterna inte enkelt kan välja bort företag som tummar på kvaliteten.

11. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att de speciella samhällsintressen som det statliga utförandet i vissa fall skall representera kan, i fall av väl genomförd reglering/kontraktering, tillgodoses lika bra av privata entreprenörer till både lägre kostnader och högre kvalitet.

12. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som i motionen anförs om att statligt ägande, som i fallet med den kraftigt ökade naturreservatsbildningen, inte är någon garanti för att ett s.k. särskilt samhällsintresse tillgodoses.1

1 Yrkandena 9 och 12 hänvisade till MJU.

3 Entreprenören och staten

Forskning utförd vid bl a Handelshögskolan i Stockholm hävdar att nyföretagande och småföretagande relativt sett varit missgynnat under hela efterkrigstiden. Detta har varit följden av en politik som konsekvent har missgynnat privat förmögenhetsbildning samt gynnat statligt ägande framför enskilt. Denna politik har samtidigt verkat till förmån för det svenska storföretagsberoendet.

Bakgrunden till den förda politiken återfinns främst i teorier om ekonomisk utveckling. I marxistisk anda ansågs det ligga i kapitalismens egen dynamik att en ökad företagskoncentration leder till ökad koncentration av ägandet, till den punkt då allmänheten lika gärna såg att staten styrde produktionen som ett fåtal jätteföretag. I den här processen föreföll det viktigt att marginalisera de mindre företagarna, eftersom de utgjorde stommen i den grupp som bar upp och försvarade kapitalismen gentemot ett institutionellt ägande. Att kraftigt missgynna enskilt företagande har varit ett socialdemokratiskt kännetecken under hela efterkrigstiden. Istället bedrevs en politik där staten fick en högre status än entreprenören i företagandet. Detta blev tydligt formulerat på den socialdemokratiska kongressen år 1967 då industriminister Krister Wickman framförde att staten skulle driva industripolitik och skapa sysselsättning.

Efterkrigstiden påvisar därför markanta förändringar i de svenska företagens ägarstruktur. Från 1945 och fram till mitten av 1980-talet minskade det enskilda ägandet mycket kraftigt. Inledningsvis var hela 80% av den börsnoterade företagssektorn ägd av hushållen, en siffra som vid periodens slut hade sjunkit till ca 20%. Storhetstiden för det statliga ägandet försvann dock under senare delen av 1980-talet samt början av 1990-talet när avregleringarna mot de internationella marknaderna tog fart. Det statliga ägandet kom då i stor utsträckning att ersättas av utländskt ägande, vars andel i de svenska börsföretagen ökat från 7% år 1989 till 43% år 2001.

4 Nya ekonomiska paradigm

Efterkrigstidens stora tilltro till statligt ägande har kraftigt modifierats och de sista 25 åren har stater med marknadsekonomi privatiserat statligt ägda företag i stor utsträckning. Kritiska utvärderingar av det omfattande offentliga ägandet samt planekonomiernas sammanbrott i öst har varit de huvudsakliga drivkrafterna. En förändrad världsmarknad har också medverkat till en generellt sett minskad företagsstorlek. Konsumenterna har börjat efterfråga mer variation på produkterna, till nackdel för de standardiserade produkter som lämpar sig för massproduktion. Detta gäller även tjänstebranchen som har växt enormt i utbud och omfattning. Tjänstebranschens företag kvarstår dock som mindre enheter jämfört med stora företag och anläggningar inom t.ex. tillverkningsindustri, råvaruproduktion och byggverksamhet.

Ägande ger direkt inflytande men också direkt ansvar. Detta skapar i det enskilda ägandet starka incitament för ägaren att investera och förbättra verksamheten eftersom det direkt ger utdelning för ägaren. Motsatsen är förstås ett illa skött företag som genast slår tillbaka i negativ mening mot ägaren i egen hög person. I offentligt ägd verksamhet har inte anställda samma incitament att förbättra och investera eftersom det endast tämligen indirekt ger utdelning för arbetet. En ekonomiskribent belyser resonemanget med följande exempel: Antag att en tekniker eller ekonom på näringsdepartementet får en lysande affärsidé som kan ge mycket pengar. Kommer han då att skicka den till statsrådet Pagrotsky, med rekommendationen att staten ska exploatera idén för att tjäna pengar? Eller kommer han att säga upp sig, tala med ett riskkapitalbolag och starta ett eget företag, för att själv tjäna pengarna?

Centerpartiet anser att en ökad spridning av ägandet samt ett ökat enskilt ägande vore positivt för tillväxten och den ekonomiska utvecklingen. Vi vill därför se ett minskat statligt ägande till förmån för privata alternativ. De lärdomar vi kan dra av historien vad gäller strukturproblem och dålig kostnadseffektivitet i statligt ägande, i kombination med aktuella studier och forskning i ämnet, ger oss flera skäl till varför det statliga ägandet bör reduceras väsentligt. Vad som ovan anförs om att en ökad spridning av det statliga ägandet skulle bidra positivt till tillväxten och den ekonomiska utvecklingen bör ges regeringen till känna.

5 Politik och statligt ägande

Som tidigare nämnts i denna motion har det stora inslaget av statligt ägande haft en hämmande effekt på nyföretagande och småföretagande samtidigt som det i stor utsträckning resulterat i det svenska storföretagsberoendet. Storföretag startar emellertid någon gång som småföretag och då vi kan konstatera att nästan alla svenska storföretag startades under decennierna kring förra sekelskiftet (1870–1920), så har den bedrivna politiken uppenbarligen också stoppat tillkomsten av nya storföretag. Två industriella storföretag har dock startats under senare decennier: Tetra Pak och Ikea, men upplysningsvis inte av någon industri- eller näringsminister.

Nya teknologiska, idémässiga och organisatoriska lösningar har sämre förutsättningar att uppstå i statliga företag. För att illustrera: staten kan trycka upp en stor upplaga av Astrid Lindgrens böcker men staten kan inte skriva böckerna själv. Studier visar att de entreprenöriella företagen är avgörande för innovationer. Där stora företag är överlägsna i att öka produktiviteten i befintlig produktion, är de små företagen bäst på att introducera nya produkter och produktionsmetoder. Centerpartiet anser att privatägda stora och små företag som verkar i god konkurrens är centrala bitar i tillväxtpusslet. Utan innovationer och utan hög produktivitet har vi på sikt ingen välfärd att fördela.

Vi kan konstatera att statligt ägande varken är kostnadseffektivt eller bra på att generera innovationer. Det statliga ägandet kan givetvis se olika ut beroende på vilken politik som bedrivs i respektive stat. Politiker kan emellertid anses använda statliga företag för att behålla och stärka sin makt, vilket ofta förklarar regeringspartiers motstånd till privatiseringar. Det finns fall där politiker helt saknar ansvar för ett företags ekonomi, men har möjlighet att styra det för sina egna syften. Fackföreningar världen över är ofta motståndare till privatiseringar eftersom deras medlemmar har fördelar (t.ex. större inflytande) som anställda i statligt ägda företag, givet fackföreningens politiska stöd till regeringen.

Centerpartiet anser att dessa scenarion är djupt olyckliga och direkt skadliga för staten såväl som för företagsklimatet. Problematiska relationer kan uppstå till följd av de politiska dimensionerna inom det statligt ägandet. Detta faktum strider dessutom flagrant mot ett av svenska statens nuvarande mål med sin ägarpolitik, nämligen att professionellt förvalta de tillgångar som de statligt ägda företagen utgör. Vad som ovan anförs om att felaktig politisk styrning av de statliga företagens verksamheter har skadliga demokratiska och ekonomiska effekter bör ges regeringen till känna.

6 Mål och förutsättningar för statligt ägande

De konkurrensutsatta statligt ägda företagen skall ges samma förutsättningar och ha samma krav på sin verksamhet som andra aktörer enligt Regeringskansliet. Detta kan knappast sägas vara fallet. Majoriteten av de statliga företagen drivs som aktiebolag, vilket innebär att risken begränsas till det insatta kapitalet. Eftersom staten via skatten förfogar över medborgarnas inkomster och förmögenheter behöver den egentligen inte aktiebolagets riskbegränsning. Även om det i sig är positivt att staten inte tar risker med medborgarnas pengar, kvartstår det faktum att statligt ägda företag har tämligen annorlunda förutsättningar än övriga aktörer. Detta snedvrider och missgynnar konkurrensen. Vad som ovan anförs om att statliga företag verkar på andra villkor än privata aktörer, vilket snedvrider konkurrensen, bör ges regeringen till känna.

Att tala om marknadsmässiga villkor för statliga företag är inte korrekt. Något sådant finns helt enkelt inte. Ytterligare ett exempel gäller fallet med kapitaltillskott, något ett privat företag kan få vid en nyemittering, men endast om ägaren har mer pengar. Det offentliga företaget har i mångt och mycket tillgång till statskassan (på senare tid har det bl a gällt SJ, Teracom, Svenska Skogsplantor m fl). Om ett statligt företag vill ta in mer kapital så prövas emissionen inte mot förväntad vinst utan mot statens kapitalstyrka, dvs beskattningsrätten.

Under det senaste året har 1 miljard kronor från Sveaskog återinvesterats i krisbolag som SJ och Teracom. Frågan är hur väl det rimmar med ett annat av Regeringskansliets mål för det statliga ägandet, nämligen det om att skapa värde för ägarna, det svenska folket. Det svenska folket kan inte förvänta sig en direkt utdelning av vinsten från Sveaskog som en normal aktiesparare. Istället förs pengarna in i diverse krisbolag som staten skött dåligt under lång tid.

Målen om att a) professionellt förvalta de tillgångar de statligt ägda företagen utgör, b) skapa värde för ägarna, det svenska folket, och c) ge de konkurrensutsatta statligt ägda företagen samma förutsättningar samt ställa samma krav som ställs på övriga aktörer uppfylls inte i nuläget. Grundproblemet är rätt och slätt att statligt ägande är en ekonomisk paradox som inte ens med de mest förfinade styrmedel kan fungera på likvärdiga villkor som enskilt ägda företag. Staten bör oavsett detta ha ett rimligt mål för det institutionella ägande som finns. Istället för att låta påskina att statliga företag är en förebild för privata, bör regeringen tydligt motivera varför det statliga ägandet i respektive företag bör kvarstå. Där inga motiv föreligger bör försäljning förberedas. Detta bör ges regeringen till känna.

7 En tydlig ägarpolitik

Den svenska staten är landets största aktieägare och företagsägare. Regeringskansliet förvaltar 59 företag/koncerner varav 45 ägs helt och 14 tillsammans med andra. Uppskattat värde är 350–410 miljarder kronor och antalet anställda uppgår till ca 200 000 personer. Trots att ett av regeringens mål med det statliga ägandet är att öka värdet på tillgångarna, finns inga beräkningar på exakt hur mycket detta värde uppgår till, vilket under omständigheterna får anses klart anmärkningsvärt.

Regeringskansliet skiljer på statliga företag som verkar under så kallade marknadsmässiga villkor (ca 80% av företagen) och de företag som har särskilda samhällsintressen att infria, och därför verkar enligt lite andra villkor (ca 20% av företagen utgör monopol). De nuvarande målen för det statliga ägandet har belysts tidigare i motionen, samt de inneboende svårigheterna att uppnå dem. Det är inte bara själva målsättningen som är problematisk i det svenska statliga ägandet. Även regeringens användning av de verktyg som finns för att nå uppsatta mål är under all kritik.

Regeringens styrmedel består framförallt av styrelsesammansättning, genomlysning och revisorer. I 2002/03:RR16 Riksdagens revisorers förslag angående staten som bolagsägare framförs massiv kritik mot Regeringskansliets styrning av de statliga företagen. Svagheterna består enligt Riksdagens revisorer bl a i att det saknas konkreta mål för flera bolag och att uppföljningen av företagens verksamhet är bristfällig. Regeringen tydliggör inte heller tillräckligt klart om syftet med verksamheten är att gå med vinst eller ifall särskilda samhällsintressen föreligger. Ur företagens och aktieägarnas/medborgarnas situation är effekterna för verksamheten än allvarligare än vad man kan förstå av att läsa i revisorernas rapport. Företagsledning och styrelse är hjärtat i verksamheten och skall ge kraft åt övriga delar. Är den sjuk eller saknar mål tappar företaget väsentlig kraft i sitt agerande. Riksdagen bör begära att regeringen återkommer med förslag på hur statens ägarstyrning ska skärpas.

För att stimulera näringslivet att arbeta förebyggande med miljöfrågor och sociala frågor är det också viktigt att de statliga företagen fungerar som föregångare. Företag som inte kan bedrivas utifrån ambitiösa miljömässiga och sociala riktlinjer bör försäljas. Det finns många exempel på när statligt ägda företag skulle behöva en tydligare etisk och miljömässig handlingslinje. Att aktiebolaget Vin & Sprit i USA lanserade vodkan OP med hjälp av en porrtidning och att Vattenfall köper in sig i kolkraftverk är bara två exempel. Riksdagen bör uppdra åt regeringen att utarbeta etiska och miljömässiga riktlinjer för de statliga företagen.

Statliga företag bör även fungera som föregångare vad gäller sunda och rimliga avtal om pensioner, bonusar, avgångsvederlag, arvoden samt vid tillsättningar av styrelser etc. Riksdagens revisorer framför frän kritik mot regeringens bristande uppföljning av styrelsernas arbete och nomineringen till styrelserna. Arvoderingar, förmåner samt kontrollen av pensionsavtal är andra punkter där statens ägarstyrning fallerar och skapar godtyckligheter som i värsta fall kan leda till oegentligheter. Statliga företag tillåts tyvärr ofta gå katastrofalt dåligt under lång tid utan att riskera att försättas i konkurs. En statlig bolagsledning behöver således sällan eller aldrig ta konsekvenserna av sina misslyckanden. Problemet grundar sig i att mellan aktieägarna, medborgarna och styrelsen finns en stor byråkrati bestående av Regeringskansliet, diverse departement, tjänstemän och politiker. I sin ägarroll har staten även ett arbetsgivaransvar där staten måste bli långt bättre på att företräda medborgarnas intressen och värderingar. Vad som ovan anförs om att statliga företag ska företräda medborgarnas intressen vid styrelsenomineringar samt genom att tillämpa sunda och rimliga avtal om pensioner, bonusar, avgångsvederlag etc. bör ges regeringen till känna.

Centerpartiet anser att Riksdagens revisorer uppmärksammar ett mycket angeläget problem, nämligen det om makt och ansvar i offentlig verksamhet. Styrproblemen är generellt sett värre i offentlig sektor än i privat, eftersom det i offentlig sektor vanligtvis finns fler delegeringsnivåer och fler verksamhetsmål, av vilka de sistnämnda dessutom kan vara motstridiga. Svenska myndigheters extensiva makt, men mycket begränsade ansvar att redogöra för sin verksamhet, är definitivt en nackdel när det gäller att åstadkomma en klar och effektiv ägarstyrning av de statligt ägda företagen. Kulturen i det statliga ägandet måste ändras så att det blir en tydlig skillnad mellan myndighetsfunktioner och företagande.

8 Reducera det statliga ägandet!

De kommande åren bör ambitionsnivån vad avser försäljning av statlig verksamhet öka. Försäljningen bör ske efter analys av marknadsläget för att i varje situation maximera utfallet för skattebetalarnas räkning. Det kommande året bör därmed utförsäljningar koncentreras till statligt skogsinnehav, fastigheter och företag som inte är särskilt konjunkturkänsliga, som Vin & Sprit AB. I samband med försäljning av företag är det angeläget att betona samhällets ansvar för infrastruktur. Detta kan t.ex. innebära att vissa bolag bör omstruktureras innan den affärsmässiga delen bjuds ut till försäljning.

Företag som kan komma ifråga för utförsäljning är en delikat fråga då rykten om snar försäljning kan vara börspåverkande. En utgångspunkt kan vara att företag som verkar på konkurrensutsatta marknader, saknar samhällsåtagande och myndighetsfunktioner är lämpliga att börja med. Centerpartiet är berett att diskutera försäljning av t.ex. Vin & Sprit AB, AB Swedcarrier, Green Cargo AB, Kasernen Fastigheter AB, Telia Sonera AB, Sweroad AB, Civitas Holding AB (Vasakronan), SBAB, Teracom AB, Apoteket, SAS, Luftfartsverket (affärsmässiga delen), Nordea AB (hela statens andel), Lernia AB, SJ AB, Svenska Rymdaktiebolaget AB, Svenska Skogsplantor, Vasallen och Sveaskog.

Kapital bundet i de stora skogsbolagens innehav av skog är lågavkastande relativt marknadsvärdet. I en genomlysning borde dessa säljas, då aktieägarna borde förvänta en betydligt högre avkastning på detta dolda kapital. Motsvarande gäller sannolikt i minst lika hög grad för Sveaskog. Detta förutsätter dock en kontrollerad avveckling av Sveaskog. Ett skapande av självbärande enheter skog skulle ge möjlighet till start av tusentals nya småföretag inom skogsbranschen. Centerpartiet anser att nya storägare inte är något alternativ då det inte befrämjar vårt lands intressen på något sätt. Överhuvudtaget är statens ägande av naturresurser en fråga att behandla med försiktighet då det har bäring på nationella strategiska intressen. Vad som ovan anförs om möjligheten för nya småföretag vid en kontrollerad avveckling av Sveaskog i självbärande enheter skog bör ges regeringen till känna.

Riksdagen bör vidare tillkännage för regeringen som sin mening vad ovan anförs om behandlingen av naturresurser som ett strategiskt nationellt intresse.

Centerpartiet anser att det finns områden då statligt ägande är att föredra framför enskilt. Detta gäller t.ex. tillhandahållandet av den grundläggande infrastrukturen, vägar, järnvägar, el- och bredbandsnät m.m., vilka representerar strategiska nationella intressen. En fri konkurrens mellan operatörerna ligger hursomhelst i konsumenternas intresse. Staten har ett ansvar i de fall konkurrensen mellan privata entreprenörer på en offentligt tillhandahållen tjänst är så svag att konsumenterna inte enkelt kan välja bort företag som tummar på kvalitén. Detta bör ges regeringen till känna.

Väl använt kan dock reglering/kontraktering av marknader som åläggs privata entreprenörer vara ett bättre instrument än ett statligt utförande. Det kan handla om att post ska delas ut i hela landet, att naturliga monopol inte får ta ut för höga priser, eller att friskolor inte får neka vissa elever. De speciella samhällsintressen som det statliga utförandet i vissa fall ska representera kan i fall av väl genomförd reglering/kontraktering lika bra tillgodoses av privata entreprenörer till både lägre kostnader och högre kvalitet. Detta bör ges regeringen till känna.

De delar av det statliga ägandet som tillskrivs vara av särskilt samhällsintresse bör utvärderas noggrannare. Statligt ägande är ingen garanti för att ett samhällsintresse tillgodoses. Ett aktuellt exempel gäller de gigantiska markinköp som Naturvårdsverket tilldelas alltmer medel för. Sedan 1967 (för övrigt året då Naturvårdsverket bildades) har arealen naturreservat i landet ökat från 25 000 hektar till 3,9 miljoner hektar, ca 8 % av Sveriges totala landyta. Regeringen med dess samarbetspartier avsätter nästa år mer än en halv miljard för markinköp.

Att skydda våra naturvärden är mycket viktigt. Tyvärr bidrar nuvarande konfiskering av skog och mark till det motsatta. I naturreservatet på Hallands Väderö dör nu den skyddsvärda läderbaggen ut p.g.a. bristande skötsel av reservatet. Detta är inte ett enskilt exempel. Den statliga köphysterin av mark har kommit dithän att mark köps in utan att sedan skötas och brukas på det vis som gjort den skyddsvärd till att börja med. Genom att enbart köpa in skyddsvärd mark, utan att samtidigt sätta av tillräckliga resurser för att sköta marken, motverkar regeringens politik sina egna syften. Centerpartiet förordar istället skötselavtal med berörda markägare, ett långt effektivare sätt att vårda markerna. Vad i motionen anförs om att statligt ägande, som i fallet med den kraftigt ökande naturreservatsbildningen, inte är någon garanti för att ett så kallat särskilt samhällsintresse tillgodoses bör ges regeringen till känna.

Stockholm den 30 september 2003
Maud Olofsson (c)
Agne Hansson (c)	Åsa Torstensson (c)
Kenneth Johansson (c)	Margareta Andersson (c)
Lena Ek (c)	Eskil Erlandsson (c)