Stöd till barn med särlevande föräldrar

Motion 2001/02:Sf305 av Margit Gennser m.fl. (m)

1 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att särlevande föräldrar i normalfallet avtalar om underhåll i enlighet med föräldrabalkens regler.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att det nuvarande underhållsstödet ersätts med ett särskilt ensamståendestöd.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att försäkringskassan skall kunna vara behjälplig med att betala ut förskott på det avtalade underhållsstödet till boföräldern för att sedan kräva in underhållsstödet av den bidragsskyldige föräldern i de fall den underhållsskyldige föräldern missköter sina åtaganden.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att särlevande föräldrar kan få ensamståendestöd i de fall föräldrarnas inkomster är för låga, vilket innebär att vi förespråkar en form av inkomstprövning av båda föräldrarna.

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen utreder och därefter återkommer med ett förslag på en modell för inkomstbegränsning för särlevande föräldrar med låga inkomster som skall vara berättigade till ensamståendestöd.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att underhållsstöd inte betalas ut vid växelvis boende.

2 Bakgrund

Bidragsförskottet infördes 1937 för att stödja ensamstående mödrar i de fall fäderna vägrade erkänna faderskapet eller inte skötte sin familjerättsliga underhållsplikt. Bidragsförskottet var en förskottsbetalning till den ensamstående mamman från staten på det underhållsbidrag som fadern försummat att betala. Efter utbetalningen av bidragsförskottet övertog staten indrivningen från fadern. 1964 fick bidragsförskottet ytterligare en funktion i form av ett bidrag till ensamstående föräldrar med endast lågt underhåll. Om det familjerättsligt bestämda underhållsbidraget var lägre än fullt bidragsförskott kunde boföräldern få ett utfyllnadsbidrag på mellanskillnaden, en social förmån som inte prövades mot vare sig barnets eller boförälderns inkomst.

Statens kostnader för bidragsförskottssystemet, framför allt utfyllnadsbidraget, ökade i takt med att skilsmässor blev allt vanligare. Kritiken växte också mot att särlevande föräldrar kunde öka stödet från staten genom att komma överens om ett lågt underhåll och skriva barnet hos den förälder som hade högst inkomst.

År 1996 ersattes bidragsförskottet av det nuvarande underhållsstödet. Det viktigaste skälet för den socialdemokratiska regeringen att införa ett nytt system var att begränsa statens kostnader. Underhållsstödet är dock lika stort – 1 173 kr per månad och barn – som tidigare det maximala bidragsförskottet, oberoende av boförälderns inkomst. En viss behovsprövning har dock införts i händelse av att barnet har en egen inkomst.

Den stora förändringen är dock principerna för återbetalning till staten. Återbetalningsskyldigheten har nu frikopplats från det familjerättsligt bestämda underhållet – som utgår från båda föräldrarnas inkomst – till att enbart bestämmas utifrån den särlevande förälderns återbetalningsmöjlighet. Återbetalningsskyldigheten bestäms i det nya systemet utifrån en given procent av bruttoinkomsten, efter ett grundavdrag, beroende på antalet barn man är försörjningsansvarig för – såväl dem som man är underhållsskyldig för som dem man bor ihop med. Underhållsstödet kan – till skillnad från det tidigare bidragsförskottet – även uppbäras av särlevande föräldrar hos vilka barnen bor växelvis.

Vår tveksamhet var stor till att införa underhållsstödet. Vi accepterade det dock under förutsättning att regeringen skulle utarbeta förslag till ett nytt stödsystem för ensamstående föräldrar när ekonomin blivit bättre.

Det nya underhållsstödet var bristfälligt, och kritiken lät inte vänta på sig. Ett flertal regelförändringar har redan skett. Men något förslag till nytt stödsystem har ännu ej presenterats.

3 Europeisk jämförelse

Inget land i Europa har generella bidrag till särlevande föräldrar. I Danmark, Tyskland, Grekland, Frankrike, Irland, Finland och Storbritannien finns det stöd till ensamstående föräldrar i olika former. Övriga länder – Belgien, Spanien Italien, Luxemburg, Nederländerna, Österrike och Portugal – har inga specifika bidrag för ensamstående föräldrar. I stället tillämpar man i samtliga länder – utom Danmark – system med skattelättnader för barn.

Av detta kan man dra slutsatsen att övriga länder i Europa anser att underhåll är en fråga för civilrätten och att samhället går in med stöd när det civilrättsliga förfarandet inte går att tillämpa. Samhället står således för det yttersta stödet när andra möjligheter inte står till buds.

4 Vår kritik mot underhållsstödets utformning

4.1 Föräldrar blir betalningsansvariga till staten i stället för till sina barn

Den största invändningen är frikopplingen av det offentligrättsliga underhållsstödet från det familjerättsliga underhållsbidraget. Det är negativt både därför att stödet blir olika stort enligt de olika regelsystemen och därför att underhållsföräldern i underhållssystemet blir betalningsansvarig till staten i stället för till boföräldern.

Enligt uppskattningar är det endast cirka 25 procent av de särlevande föräldrarna som väljer att stå utanför det statliga systemet och sköter betalningen av underhåll själva enligt civilrättsliga avtal. Det är framför allt de föräldrar som avtalat om ett högre underhåll än underhållsstödet.

Övriga 75 procent av de särlevande går omvägen via försäkringskassan eftersom det för åtminstone en förälder saknas incitament att använda sig av den civilrättsliga lösningen, och det räcker för att välja det statliga systemet.

4.2 Lagen om underhållsstöd och familjerätten ger olika utslag

För det flertal boföräldrar som ansöker om underhållsstöd hos försäkringskassan kommer återbetalningsavgiften till staten för underhållsföräldern att bli en annan än ett underhåll bestämt enligt de familjerättsliga reglerna. Avgiften kan både understiga och överstiga underhållsbidraget. I de fall återbetalningsavgiften är lägre än vad ett underhåll enligt de familjerättsliga reglerna skulle vara kan mellanskillnaden inte drivas in av staten och av boföräldern endast via en civilrättslig process. Det omvända fallet är än mer stötande, dvs. de fall då återbetalningsavgiften överstiger ett familjerättsligt bestämt underhållsbidrag. Anledningen till att det kan bli så är att underhållsstödet till skillnad från underhållsbidraget inte är inkomstprövat i förhållande till boföräldern och därmed inte tar hänsyn till att boföräldern kan ha en god inkomst. Underhållsföräldern blir i dessa fall betalningsansvarig till staten för en social förmån som boföräldern inte behöver enligt de familjerättsliga reglerna.

4.3 Underhållsstödet inte inkomstprövat i förhållande till boföräldern

Anledningen till att underhållsstödet inte är inkomstprövat i förhållande till boföräldern är att boföräldern historiskt sett har varit en kvinna med låg inkomst. Så ser det inte alltid ut i dag. Regeringen har angivit som skäl för att inte inkomstpröva underhållsstödet att problemet är begränsat till några få, att det skapar marginaleffekter och att det blir administrativt krångligt. RRV har i olika rapporter uppskattat att bidragsförskottet och senare underhållsstödet betalats ut med ungefär 750 miljoner kronor per år utan att boföräldern haft behov av det. Då kan man inte anse problemet vara begränsat. Det är sant att inkomstprövade bidrag alltid skapar marginaleffekter som gör det mindre lönsamt att arbeta mer. Vad gäller underhållsstödet är det dock redan inkomstprövat i förhållande till underhållsföräldern. Om någon boförälder skulle välja att arbeta mindre som en följd av att underhållsstödet inkomstprövas anser vi det må vara hänt. Det innebär ju faktiskt att denna ensamstående förälder får mer tid för sina barn. Att det skulle vara krångligt att administrera en inkomstprövning av underhållsstödet i förhållande till boföräldern är inte en kraftig invändning om den av RRV uppskattade besparingen på 750 miljoner kronor vägs in.

4.4 Stödet till ombildade familjer onödigt stort

Ett annat problem är att underhållsstödet i kombination med flerbarnstillägget och bostadsbidraget ger ett ekonomiskt stöd till ombildade familjer som kärnfamiljer inte har tillgång till. Ändå är kostnaderna inte större och inkomsterna inte mindre för dessa ombildade familjer. Ombildade familjer har helt enkelt råd att ha fler barn än kärnfamiljer. Anledningen till detta är att det statliga stödet till särlevande föräldrar, som ju ursprungligen var tänkt för ensamstående föräldrar, även ges för ombildade familjer. Om denna ombildade familj även skaffar nya barn eller den nya partnern har med sig barn från ett tidigare förhållande räknas alla dessa barn in när bostadsbidrag och flerbarnstillägg beräknas. Detta är ett mer svårlöst problem eftersom underhållsstödet bygger på föräldraskapet medan flerbarnstillägget och bostadsbidraget baseras på bosättning. Problemet skulle dock bli mindre om underhållsstödet inkomstprövades i förhållande till boföräldern.

4.5 Inkomstberäkningen ofördelaktig för egenföretagare

Slutligen vill vi peka på det problematiska i att man vid inkomstprövningen i det nuvarande systemet utgår från bruttolönen och att från denna bruttolön avdrag endast får göras som om inkomsten avser tjänst. För egenföretagare kan detta bli både orättvist och betungande. Detta gäller t.ex. vid avdrag för pensionspremier. Egenföretagarens inkomster skall vidare höjas med vissa resultatreglerande poster. Att i dessa hänseenden behandla egenföretagare som anställda när förhållandena inte är helt jämförbara är inte acceptabelt. I många fall skapas ekonomiska problem, bl.a. av likviditetsnatur. Egenföretagare bör behandlas med hänsyn till de förhållanden de arbetar under.

I bruttolönen för anställda och egenföretagare kan ingå ett förmånsbelopp för nyttjande av bil som för många är absolut nödvändig för att kunna fullgöra arbetet. Detta innebär att både inkomstprövningen och även skatteplikten skapar betydande påfrestningar på den skattskyldiges betalningsförmåga, likviditet. Betalningar krävs för belopp som aldrig lett till någon utbetalning till den betalningsskyldige. Han eller hon har dessutom i praktiken få möjligheter att undgå förmånen på grund av arbetets speciella art.

Det finns i princip två möjligheter att komma till rätta med detta problem. Den första och sannolikt enklaste är att undanta bilförmån vid inkomstprövningen för underhållsstöd. Den andra är att ändra skattelagstiftningens stelbenta regler i detta hänseende.

4.6 Från förskottsbetalning till renodlat bidrag

I den senaste förändringen av underhållsstödet har regeringen givit särlevande föräldrar där barnen bor växelvis rätt till underhållsstöd. Vi anser inte att växelvis boende över huvud taget är en boendeform som bör uppmuntras med bidrag från samhällets sida. Regeringens egen expert, överläkare Torgny Gustavsson i Växjö, anser att växelvis boende inte passar för barn under tre år eftersom dessa barn behöver en stabil situation. Vidare anser han att ett växelvis boende med ständiga byten av miljö innebär särskilda påfrestningar för tonåringar. Enligt vår mening är det med hänsyn härtill tveksamt om förslaget är förenligt med FN:s barnkonvention om barnens rättigheter att beakta barnets bästa.

I underhållsstöd vid växelvis boende har var och en av föräldrarna rätt till ett halvt underhållsstöd på 586 kr per barn och månad. Från detta belopp skall sedan dras halva det belopp som föräldern i annat fall skulle blivit skyldig att återbetala. Underhållsstödet betalas ut netto, och någon återbetalningsplikt föreligger alltså inte utan det är frågan om ett rent bidrag.

Regeringens avsikt med förändringen är att man inte skall kunna erhålla högre bidrag genom att skriva barnet hos den förälder som har högst inkomst. Det totala bidraget blir med förslaget i stället ett genomsnitt av vad det skulle bli om barnet skrivs hos föräldern med lägst respektive högst inkomst. Det görs med andra ord beroende av båda föräldrarnas inkomst.

Om bidraget i stället generellt görs beroende av båda föräldrarnas inkomst kommer samma effekt att uppnås som regeringen vill. Det kommer då inte löna sig att skriva barnet hos föräldern med högst inkomst oavsett boendeform.

Att underhållsstödet gått från att främst vara en förskottsbetalning till att bli ett rent bidrag är något som också Lagrådet anser vara allvarligt. Man påpekade under propositionens beredning att även EU mycket väl kan komma att betrakta underhållsstödet som ett rent bidrag. Det innebär att Sverige kommer att tvingas exportera bidraget till svenskar som bor utomlands tvärtemot vad regeringen själv anser.

Vi är dessutom ytterst tveksamma om växelvis boende över huvud taget är en boendeform som bör uppmuntras med bidrag från samhällets sida. Regeringens egen expert, överläkare Torgny Gustavsson, menar i redovisningen av uppdraget om barn- och ungdomspsykiatriska synpunkter på vårdnad, boende och umgänge (Ds 1999:57 s. 136) att växelvis boende inte passar för barn under tre år som behöver en mer stabil situation. Växelvis boende förutsätter att föräldrarna bor nära varandra så att barnet kan behålla sin miljö, sina kamrater och sina vanor utan olika arrangemang med skjutsningar osv. Ett växelvis boende som innebär ständiga byten av miljö innebär, enligt Gustavsson, särskilda påfrestningar för tonåringar.

Socialstyrelsen har presenterat sitt uppdrag, och de slutsatser som kan dras av rapporten är att de sammanfaller med tidigare kunskap i ämnet. Det mest illavarslande är att växelvis boende för barn mellan noll och tre år ökat från 71 barn vid utgången av år 2000 till 271 barn den 1 augusti 2001.

5 Våra utgångspunkter för ett reformerat system

Vår överordnade utgångspunkt för ett reformerat stöd för barn med särlevande föräldrar är att det är föräldrarna som i första hand har försörjningsansvar för sina barn. Underhåll skall i normalfall betalas direkt mellan föräldrarna enligt föräldrabalkens regler. Endast när fadern är okänd, underhållsföräldern inte sköter sina betalningsförpliktelser, en förälder är avliden och barnpension inte utgår eller när föräldrarnas sammanlagda inkomst är för liten för att man skall kunna leva på en dräglig nivå skall samhället träda in med ekonomiskt stöd eller hjälp att driva in underhåll.

En annan viktig utgångspunkt är att alla familjebildningar skall vara likställda. Ensamföräldraskap skall i sig inte kvalificera för offentliga bidrag utan det är en eventuell otillräcklig försörjningsförmåga som skall göra det. Denna utgångspunkt innebär att vi förordar ett behovsprövat ensamståendestöd i stället för ett generellt sådant. Ett behovsprövat bidrag har till skillnad från ett generellt bidrag nackdelen att det skapar marginaleffekter. Det lönar sig med andra ord mindre att arbeta mer, i de inkomstskick där bidraget trappas ned, om ensamståendestödet är behovsprövat än om det är generellt. Eftersom vi moderater förordar ett antal inkomstskattesänkningar, som står att läsa om i partimotionen En stor skattereform, kommer marginaleffekterna med vårt förslag till ensamförälderstöd ändå att bli mindre än i nuläget.

En möjlighet hade varit att avskaffa underhållsstödet helt och i stället låta ensamstående föräldrar med låga inkomster söka socialbidrag på samma sätt som sammanlevande föräldrar med låga inkomster får göra. Socialbidrag är dock tänkt att vara en tillfällig lösning vid ekonomiska svårigheter varför vi inte anser det vara särskilt ändamålsenligt för ensamstående föräldrar som ofta har svårigheter att klara sin ekonomi under en längre tid. Problemen för de sammanlevande föräldrarna bör också snabbt få en annan lösning än socialbidrag.

6 Våra förslag

Mot bakgrund av vår kritik av det nuvarande underhållsstödet föreslår vi följande förändringar.

• I normalfallet skall särlevande föräldrar betala underhåll direkt till varandra enligt föräldrabalkens regler.

• Underhållsstödet reformeras och ersätts med ett särskilt ensamståendestöd för barn där fadern är okänd, en förälder är avliden och barnpension inte utgår, underhållsföräldern inte sköter sina betalningsförpliktelser eller föräldrarna är särlevande och har en sammanlagd inkomst som understiger en viss nivå.

Ensamståendestödet skall liksom i dag administreras och betalas ut av försäkringskassan. I de fall där underhållsföräldern vägrar att betala sitt underhåll skall försäkringskassan liksom nu kunna betala ut ensamståendestödet till boföräldern i förskott och därefter kräva in underhållet av underhållsföräldern. Försäkringskassan skall åter kunna vara behjälplig vid indrivning av underhållsbidrag fastställt av tingsrätt.

Stockholm den 3 oktober 2001
Margit Gennser (m)
Gustaf von Essen (m)	Göran Lindblad (m)
Cecilia Magnusson (m)	Margareta Cederfelt (m)
Björn Leivik (m)	Cristina Husmark Pehrsson (m)
Carl G Nilsson (m)	Leif Carlson (m)