Tilläggsdirektiv till miljöskyddskommittén

Motion 1989/90:Jo707 av Claes Roxberg m.fl. (mp)

Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma.

Motion till riksdagen
1989/90:Jo707

av Claes Roxberg m.fl. (mp)
Tilläggsdirektiv till miljöskyddskommittén

Miljölagstiftningen i Sverige har stora brister, vilket de svåra miljöproblemen
vittnar om.

I februari 1988, under den allmänpolitiska debatten, meddelade miljöminister
Birgitta Dahl att regeringen skulle tillsätta en parlamentarisk kommitté
för att se över miljölagstiftningen. För oss var det ett välkommet löfte
eftersom vi länge hävdat att det enda sättet att komma till rätta med den
undermåliga miljölagstiftningen var att börja från grunden och inom ramen
för en parlamentarisk kommitté arbeta fram ett nytt förslag till miljölagstiftning.

På en rad principiellt viktiga punkter är tyvärr utredningsdirektiven för
oklara för att säkerställa att utredningen verkligen tar problemen på allvar
och utformar konkreta förslag till lagtekniska lösningar. Det är mot den bakgrunden
vi lägger den här motionen med förslag till tilläggsdirektiv. Tilläggsdirektiven
förtydligar de gamla direktiven. Eftersom vi arbetar inom ramen
för utredningen avstår vi från att nu lägga detaljerade synpunkter på hur miljölagstiftningen
ska vara utformad.

Den 1 december 1989 hade miljöskyddskommittén sitt första sammanträde
där lagstiftningsfrågorna diskuterades. Kommittén kommer därefter,
enligt de nuvarade planerna, att träffas en gång i månaden fram till den 1
februari 1991. Då ska miljöskyddskommittén i ett principbetänkande redovisa
den kartläggning som gjorts samt ge ett principiellt ställningstagande angående
den svenska miljölagstiftningen. Hela utredningsarbetet ska alltså
utföras på bara drygt ett år!

Med tanke på det omfattande och viktiga arbete som kommittén har att
utföra är det nödvändigt att förlänga den tidsram kommittén fått sig tilldelad.
Även om kommitténs arbete inte syftar till att lösa en mängd detaljfrågor
är det näst intill omöjligt att åstadkomma ett genomtänkt förslag på så
kort tid eftersom hela den nuvarande miljölagstiftningen är så omfattande,
komplex och kräver så genomgripande förändringar. Om utredningen på
grund av tidsbrist tvingas utföra ett hastjobb kommer resultatet av utredningen
bara att leda till att nya utredningar måste tillsättas när det återigen
visar sig att de ändringar som genomfördes inte blev tillräckligt genomgripande
och genomtänkta. Vi föreslår att utredningen får ytterligare ett år till
sitt förfogande.

Miljöbalk

För att åstadkomma en effektiv miljölagstiftning är det nödvändigt att se
över samtliga lagar som är kopplade till miljölagstiftningen. Lagstiftningen
består av såväl skyddslagar som lagar som syftar till att gynna exploatering.
Exempel på lagar som är inriktade på exploatering är skogsvårdslagen, vattenlagen,
gruvlagen och minerallagen. Andra lagar som direkt griper in i miljöproblematiken
är de som tillhör planlagstiftningen, t.ex. plan- och bygglagen
och naturresurslagen.

De olika lagarna är skrivna vid olika tidpunkter och för olika syften, vilket
gör att motsättningarna är många. Kravreglernas utformning varierar
mycket och det är därför svårt att tillämpa lagstiftningen på ett enhetligt sätt
och nå de miljöpolitiska målen.

I utredningsdirektiven finns en rad uttalanden som anger att det är hela
miljölagstiftningen som måste ses över: Ändamålet med utredningen skall
vara att utforma förslag till lagstiftning som bidrar till att miljöhänsynen genomsyrar
alla samhällssektorer. Det finns dessutom flera lagar som borde
innehålla miljökrav men som inte gör det. Kommittén bör lämna förslag
om hur lagstiftningen bör utformas för att miljökraven skall få ökad tyngd i
förhållande till andra intressen. ..åstadkomma skärpningar av de regler
som gäller för närvarande enligt miljöskyddslagen och en samordning av all
anknytande lagstiftning. Ett sätt att åstadkomma en samordning skulle
kunna vara att samla all väsentlig lagstiftning som syftar till miljöskydd i en
övergripande miljölag/miljöbalk..

Trots alla dessa uttalanden finns det inget direkt uttalande om att kommittén
bör se över även den exploateringsinriktade lagstiftningen och planlagstiftningen.
Det står heller inte helt klart att utredningen ska arbeta fram
huvuddragen i en miljöbalk där bl.a. kravreglerna kan samordnas. Därför
anser vi att riksdagen bör uttala att utredningen ska se över även dessa delar
av lagstiftningen och att en utredningen ska arbeta med ett förslag till miljöbalk.

Tillsynssystemet

En av de största bristerna med dagens miljöskydd är att tillsynssystemet fungerar
mycket dåligt. I direktiven ges problemen med tillsynens effektivitet
en ganska underordnad roll trots att sanktionssystemet diskuteras relativt utförligt.
Miljölagarnas genomföranderegler är ineffektiva. Förslag på en ny
tillsynsorganisation som tar över tillsynsansvaret måste arbetas fram. Utan
verksamma tillsynsregler i lagstiftningen är det omöjligt att konstruera en
miljölagstiftning som fungerar. I dagens tillsynsorganisation blandas miljötillsynen
med näringpolitiska intressen i såväl länsstyrelserna som kommunernas
miljö- och hälsoskyddsnämnder. Tillsynsorganisationen bör vara frikopplad
från politiska instanser. Vi anser att miljöskyddskommittén ska arbeta
fram förslag på en ny tillsynsorganisation.

Beslutsunderlagsregler

Dagens miljöskyddslagstiftning kännetecknas av avsaknaden av heltäckande
beslutsunderlag. Det är inte ovanligt att en verksamhet faller under flera

Mot. 1989/90

Jo707

6

olika miljölagars tillämplighetsområde samtidigt som flera myndigheter är
inblandade vid tillståndsprövning och tillsyn av verksamheten.

De olika lagarna har skilda kravregler. Vad som behöver utredas innan
tillstånd till en verksamhet ges beror på den lag som tillämpas. Det är kravreglerna
i de olika lagarna som begränsar och styr vad beslutsunderlaget ska
innehålla.

För att åstadkomma ett fullgott beslutsunderlag är det nödvändigt att införa
regler om krav på miljökonsekvensbeskrivningar i det svenska rättssystemet.
Miljökonsekvensbeskrivningar kan utföras på programnivå såväl
som på projektnivå.

Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en beskrivning av det tilltänkta
projektet och dess syfte. Den ska redogöra för alternativa lösningar
för att uppnå samma syfte som det planerade projektet. Miljöeffekter av det
tilltänkta projektet och de alternativa lösningarna ska belysas. Dessutom ska
miljökonsekvensbeskrivningen innehålla en beskrivning av status quo, dvs
en beskrivning av hur situationen blir då läget är oförändrat. En viktig funktion
som miljökonsekvensanalysen har är att den kan hjälpa till att reda ut
eventuella oklarheter och meningsskiljaktigheter.

Sedan miljökonsekvensbeskrivningen upprättats ska den ställas ut för offentlig
granskning så att enskilda, organisationer och myndigheter har möjlighet
att komma med synpunkter och ställa krav på ytterligare utredning om
den inte uppfyller lagens ambitionsnivå. Allmänhetens möjligheter till insyn
och deltagande är grundläggande för arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar.
En miljökonsekvensbeskrivning är minst lika mycket en process som
ett dokument.

1 utredningsdirektiven anges bara att kommittén bör samråda med naturvårdsverket
och plan-och boverket som har i uppdrag att utreda miljökonsekvensbeskrivningar.
Vi anser att miljöskyddskommittén ska få i uppdrag att
utreda ett lämpligt sätt att införa krav på miljökonsekvensanalyser i den
svenska miljölagstiftningen.

Kvalitetsnormer

Inför 1988 års val lovade samtliga partier att arbeta för en miljölagstiftning
som utgår från vad naturen tål. Denna självklarhet innebär att gränser
måste sättas för hur stor den totala föroreningsbelastningen får vara. Något
steg i denna riktning har ännu inte tagits.

Kvalitetsnormerna fungerar som ett tak för hur dålig luft- och vattenkvaliteten
som sämst får vara. Med dagens system som enbart bygger på dämpningsregler
saknas denna gräns.

För att kvalitetsnormerna ska kunna upprätthållas krävs att lagstiftningen
innehåller bestämmelser om genomförandeplaner. Planerna måste vara bindande
för att uppnå en ändamålsenlig lagstiftning.

Det måste anses som ytterst angeläget att miljöskyddskommittén utreder
möjligheterna för att införa ett miljörättsligt system som bygger på bindande
kvalitetsnormer för luft och vatten. Istället för den nuvarande texten i utredningsdirektiven
föreslår vi en tydligare text. I de nuvarande direktiven finns
texten:En annan möjlighet är att för ett visst område komplettera gällande

Mot. 1989/90

Jo707

7

tillståndsbeslut med riktvärden för miljökvalitet som kopplas till den totala
utsläppsmängden för vissa förekommande ämnen och för alla miljöfarliga
verksamheter inom området. Det bör utredas om det skall finnas möjligheter
att införa sådana högsta värden vid sidan av sådana som meddelats med
stöd av 5 kap. 7§ första stycket 11 i plan- och bygglagen (1987:10). Syftet bör
vara att undvika ökade belastningar på miljön...

Vi föreslår att kommittén i stället arbetar utifrån följande text: Dagens
miljölagstiftning grundas i hög grad på en individuell prövning av miljöfarlig
stationär verksamhet. Men den samlade påverkan på miljön är en följd av
summan av påverkan från en mängd olika stationära källor, rörliga källor
(t.ex. bilar) och diffusa utsläpp (t.ex. från jordbruket). Detta gör att dagens
lagstiftning inte utgår från att pressa ner människans påverkan på miljön till
en nivå som hamnar inom naturens ramar, vilket miljölagstiftningen måste
syfta till. Därför är det helt nödvändigt att införa krav på kvalitetsnormer i
miljölagstiftningen. I dag finns endast ytterst begränsade möjligheter att införa
kvalitetsnormer enligt plan -och bygglagen. Kommittén bör utreda hur
sådana ska införas i den nya miljölagstiftningen.

Talerättsregler

Allmänhetens möjlighet till insyn och påverkan i miljömål är i dag dålig. Ett
utvidgat sakägarbegrepp skulle kunna bli ett viktigt komplement till den
statliga tillsynen. Ska den svenska miljölagstiftningen utformas så att den gör
det möjligt att sätta gränser för vad naturen tål krävs, vilket vi tidigare
nämnt, att regler om kvalitetsnormer och genomförandeplaner införs. Om
man vill uppnå en effektiv kontroll över att dessa planer efterlevs blir ett
vidgat sakägarbegrepp ännu viktigare. Enskilda och organisationer ska ha
möjlighet att föra talan mot myndighet eller annan som bryter mot dessa planer.

Vi anser att det är nödvändigt att talerättsreglerna utökas till att även omfatta
organisationer och enskilda. Det måste ingå i miljöskyddskommitténs
arbete att se till att talerättsreglerna utökas.

Rörliga källor

Vägtrafiken svarar i dag för den största delen av koldioxidutsläppen i Sverige.
Dessa utsläpp är orsaken till flera av våra allvarligaste miljöproblem
som t.ex. försurningen av mark och vatten samt övergödningen av kusthaven.

Av utredningsuppdraget framgår att kommittén bör utreda om den nuvarande
miljöskyddslagstiftningen är en lämplig lagteknisk lösning för att
komma till rätta med trafikens miljöproblem. Vi anser inte att det är tillräckligt.
Miljöskyddskommittén måste se till att även rörliga källor som trafik
samt diffusa källor, såsom läckage från jordbruk kommer att vara möjliga
att åtgärda inom ramen för en ny miljölagstiftning. Detta måste vara en absolut
förutsättning för miljöskyddskommitténs arbete.

Mot. 1989/90

Jo707

8

Mot. 1989/90

Jo707

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen hos regeringen begär att miljöskyddskommitténs
tidsplan förlängs till den 1 februari 1992,

2. att riksdagen hos regeringen begär att miljöskyddskommittén
skall arbeta med ett förslag till miljöbalk,

3. att riksdagen hos regeringen begär att miljöskyddskommittén får
i uppdrag att utreda möjligheterna att åstadkomma ett nytt tillsynssystem,

4. att riksdagen hos regeringen begär att miljöskyddskommittén får
i uppdrag att utreda ett lämpligt sätt att införa krav på miljökonsekvensanalyser
i den svenska miljölagstiftningen,

5. att riksdagen hos regeringen begär att miljöskyddskommittén får
i uppdrag att se till att bindande kvalitetsnormer samt bindande genomförandeplaner
införs i den svenska miljölagstiftningen,

6. att riksdagen hos regeringen begär att miljöskyddskommittén
skall arbeta enligt motionens förslag till kvalitetsnormer i stället för
enligt utredningsdirektiven,

7. att riksdagen hos regeringen begär att miljöskyddskommittén får
i uppdrag att införa utökade talerättsregler för enskilda och organisationer
i den svenska miljölagstiftningen,

8. att riksdagen hos regeringen begär att miljöskyddskommittén
skall verka för att även utsläppen från rörliga och diffusa källor skall
kunna åtgärdas inom det kommande förslaget till miljölagstiftning,

9. att riksdagen hos regeringen begär att miljöskyddskommittén får
i uppdrag att utreda förutsättningarna för en mera nutidsanpassad tilllämpning
av miljöstraffreglerna.

Miljöbrott

Miljöskyddskommittén har fått i uppdrag att överväga hur samspelet mellan
de miljörättsliga reglerna och sanktionsreglerna skall kunna göras bättre.

De grundläggande kriminalpolitiska prioriteringarna görs när det bestäms
vad som skall vara straffbart och hur stränga straff som skall kunna följa på
olika brott. Detta bör också gälla strafftänkandet inom miljöstraffrätten.
Inom detta område kan dock märkas en eftersläpning i fråga om tillämpningen
i den meningen att allt för låga straff döms ut - om det överhuvudtaget
blir fråga om lagföring. Det är därför en viktig uppgift för domstolar och
myndigheter att kontinuerligt arbeta för en anpassning av strafflagstiftningen
till nutida värderingar i dessa avseenden. För att allmänheten ska ha
förtroende för rättsväsendet är det sålunda nödvändigt att de olika brottens
straffskalor och förhållandet mellan dessa liksom tillämpningen framstår
som rimliga och rättvisa.

Vi anser därför att miljöskyddskommittén inte enbart skall överväga hur
samspelet mellan de miljörättsliga reglerna och sanktionsreglerna ska kunna
göras bättre utan att kommittén även ska utreda förutsättningarna för en
mer nutidsanpassad tillämpning av miljöstraffreglerna.

9

Stockholm den 11 januari 1990
Claes Roxbergh (mp)

Inger Schörling (mp)

Roy Ottosson (mp)

Åsa Domeij (mp)

Anna Horn af Rantzien (mp)

Mot. 1989/90

Jo707

10