Turistpolitiken
Motion 2000/01:N294 av Eva Flyborg m.fl. (fp)
Förslag till riksdagsbeslut
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av att utvärdera verksamheten i Turistdelegationen. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av att granska verksamheten i Sveriges rese- och turistråd AB.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om de möjligheter till en ny strategisk inriktning av Turistrådets verksamhet som Internetutvecklingen möjliggör.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av att undersöka om effektivitetsvinster kan uppnås dels genom en sammanslagning av Turistdelegationen och Sveriges rese- och turistråd, dels genom att överföra Turistrådets informationsverksamhet till Utrikesdepartementet.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet av att bedöma om statens mål för turismen är rimligt i förhållande till anslagna medel.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om behovet att ersätta de strategiska riktlinjerna i Turistdelegationens handlingsprogram med en generell politik avseende arbetskraftsintensiv tjänsteproduktion.
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om turistnäringens konkurrensförhållanden i relation till offentlig näringsverksamhet.
Inledning
Svenskarnas resor i Sverige har sedan 1989 minskat med 35 procent, samtidigt som utlandsresorna ökat med 19 procent. Under samma tid har antalet övernattningar i bostaden under fritiden ökat med en vecka per år.
Förändringen är starkt inkomstrelaterad. Hushåll med inkomster över 350 tkr/år har ökat sitt resande med 120 procent - framförallt till utlandet - medan hushåll med lägre inkomster minskat sitt resande med 50 procent. Utbrändhet och den explosiva ökningen av stressrelaterade sjukdomar är fenomen som uppmärksammas alltmer. Det finns starka skäl att tro att den politik som framkallat förändringarna i resandet kommit att förvärra människornas psykosociala situation. 60 år efter den stora semesterreformen är semestern på väg att åter bli ett klassmärke.
Det inrikes resandet har minskat med 71 miljoner övernattningar sedan 1989 och denna snabba nedgång för turismen hotar också existensen för tusentals små service- och handelsföretag på landsbygden. Dessa utgör en oundgänglig del av turismens infrastruktur och därmed även för exporten av turisttjänster.
Sverige förlorar kontinuerligt marknadsandelar i den expansiva världsturismen. Detta utgör en betydande belastning för bytesbalansen och medför att näringen inte förmår bidra till ökad sysselsättning annat än marginellt.
Orsakerna ligger i de generella förutsättningar som råder för tjänstesektorn och skillnaden i villkor mellan varu- resp. tjänsteproduktion.
Detta har givit näringen ett kostnadsläge som ligger 21 procent över genomsnittet för EU och upp till 67 procent över EU:s ledande turistländer. Detta har berövat den svenska turistnäringen stora delar av dess internationella konkurrenskraft. De ändringar i konsumtionsmönstren som prisnivån framkallar medför dessutom stor risk för negativ miljöpåverkan.
Riktade stöd, selektiva åtgärder, offentlig näringsverksamhet och bidrag till enskilda företag snedvrider konkurrensen inom turistnäringen. De statligt finansierade organens verksamhet inger betänkligheter, bl.a. i konkurrenshänseende, och bör granskas. Statens turismfrämjande verksamhet och politiska mål bör utvärderas.
I motionen föreslås att frågan om huruvida verksamheten i Turistdelegationen och Sveriges Rese- och Turistråd AB bedrivits i enlighet med riksdagens beslut bör granskas och utvärderas av Riksdagens revisorer som också bör undersöka om effektivitetsvinster kan uppnås genom sammanslagning och/eller överföring av Turistrådets verksamhet till staten, t.ex. utrikesförvaltningen.
Turistdelegationens handlingsprogram bör utmönstras som grund för arbetet med att utveckla den svenska turistnäringen och ersättas med en generell politik avseende arbetskraftsintensiv tjänsteproduktion, genom att statens politik ges en ny inriktning i syfte att pressa ned prisnivån inom tjänstesektorn.
Folkpartiet liberalernas turistpolitik
Den extremt småföretagsbaserade turistnäringen är en naturlig och viktig del av Folkpartiets näringspolitik. I vår politik ges särskilt goda tillväxtmöjligheter för just de små och medelstora företagen. Det är där vi tror att de nya jobben kommer att kunna skapas. Inte genom att ge mer och fler bidrag utan genom att undanröja hinder för tillväxt och uppmuntra det egna företagandet i alla dess former. Också av det skälet är turistnäringen intressant. Med en annan beskattningsnivå för tjänsteproduktion tror vi att ett antal nya jobb kommer att kunna skapas.
Folkpartiet liberalernas turistpolitik utgår ifrån det faktum att en fungerande turistsektor kan ge fler jobb, bättre statliga finanser, ett levande Sverige samt en bättre miljö. Den s.k. ekoturismen är en intressant sektor, som förmodligen passar oss i Sverige särskilt väl med tanke på vad vi som turistmål har att erbjuda i form av orörd natur och andra kultur- och skönhetsupplevelser.
Konkurrensen är ett annat viktigt liberalt ställningstagande. Det är särskilt viktigt att beakta när staten eller kommunen inte bara anger spelreglerna utan också själva deltar i spelet. Detta får i ett antal fall konkurrenssnedvridande effekter och måste därför granskas noga. Privata näringsidkare får i alltför många fall se sig besegrade av statligt eller kommunalt finansierade projekt eller initiativ.
Konkurrensverket har i en utredning föreslagit att regeringen bör överväga att införa särskilda bestämmelser i lag som gör det möjligt att ingripa mot andra slag av konkurenssnedvridande förfaranden än de som omfattas av konkurrenslagen. Man föreslår också att ändra kommunallagen så att företag ges bättre möjligheter att få prövat i domstol om det är förenligt med lagen att kommunala aktörer börjar driva näringsverksamhet på konkurrensmarknader.
Folkpartiet anser principiellt att det offentliga inte annat än i undantagsfall bör bedriva verksamhet i bolagsform men kan ändå ställa sig bakom dessa förslag att gälla under den period när den offentliga bolagssektorn krymper samt även för de bolag som ska stanna i offentlig ägo.
All statlig verksamhet skall granskas kontinuerligt. Det är viktigt inte minst ur effektivitetssynpunkt. Rätt använda skattemedel eller valuta för skattepengarna är ett ansvar inför medborgarna och därför ett viktigt inslag i Folkpartiets politik. Därför vill vi nu granska de statliga organ som har till sin uppgift att sköta den offentligt finansierade turistpolitiken. Granskningen skall därför gälla såväl de instanser som handhar de statliga medlen samt organisationen i sig.
Folkpartiets politik förespråkar följande åtgärder som skulle vara till stor nytta för turistsektorn.
- En sänkt arbetsgivaravgift för tjänstesektorn
- Sänkt inkomstskatt
- Arbete mot illojal offentlig konkurrens
Världsturismen
Världsturismen betecknas av World Tourism Organization (WTO) som världens största näring och en av de snabbast växande. Sysselsättningen inom den väntas öka från 212 miljoner jobb 1995 till 338 miljoner 2005. Verksamheten svarar för ca 10 procent av världens samlade BNP. Mätt i löpande priser har exportintäkterna från turism fördubblats under det senaste decenniet och uppgick 1999 till 455 miljarder USD, av vilket Europa svarar för 52,7%. Tillväxten har varit 72 procent mellan 1990 och -99, motsvarande 6,2 procent per år.
Tabell 1: Världsturismens exportintäkter (länder med > 1 miljard USD 1999)
Tabell 1: (Intäkt MUSD 1990 Marknads-andel 1990 Intäkt MUSD 1999 Marknads-andel 1999 Förändring 90-99 )
Sveriges andel av världsturismen uppgår till 0,9 procent vilket ger oss 28:e platsen i WTO:s rankinglista mot 22:a plats 1990. Tillväxten har för Sveriges del trots högkonjunkturen varit knappt hälften av genomsnittet, 34 procent för de senaste tio åren, motsvarande 3,3 procent per år. Samtliga Europas högskatteländer har tappat marknad under 1990-talet. (Tabell 1)
Sveriges trots allt höga placering i tabell 1 reflekterar turistnäringens huvudsakliga roll som underleverantör till andra sektorer i ekonomin, framförallt exportindustrin. Dessa sektorer är inte lika priskänsliga som hushållen och efterfrågar tjänster med högre förädlingsvärde, vilket resulterar i hög intäkt per turist. I länder som Frankrike, Spanien, Österrike, Turkiet och Grekland är denna underleverantörsroll relativt sett av mindre betydelse. Här uppträder turistnäringen istället huvudsakligen som leverantör av rekreation direkt till hushållen.
Denna skillnad i struktur för olika länder bör hållas i minnet vid bedömningen av statens mål för turistnäringen och de ändamål för vilka medel anslås - att stimulera utländska hushålls efterfrågan på svenska turisttjänster.
Turismen i Sverige
Inrikesturismen
Enligt den svenska Turistdatabasen (TDB) gjorde svenskarna förra året 218 miljoner övernattningar utanför bostaden, varav 84 miljoner utomlands och resterande 134 miljoner inrikes. Det inrikes resandet har minskat med 65 milj övernattningar (33 procent), sedan 1989 - det år då mätningarna påbörjades. Siffrorna för januari t.o.m. juli 2000 visar på fortsatt nedgång. (Tabell 2)
Tabell 2: Inrikes resor
Tabell 2: ()
Källa: TDB, Turistdatabasen.
I tabellen har stugor hyrda genom förmedling (enskilda och stugbyar) slagits ihop med stugor hyrda privat och stugor på campingplatser eftersom intervjupersonerna har svårt att se skillnaderna mellan undersökningens många logivarianter. På motsvarande sätt har camping i husvagn resp. tält på och utanför campingplatser summerats ihop, liksom hotell, motell och pensionat med kursgårdar och konferensanläggningar. Vandrarhemmen har slagits ihop med inkvartering i skolor och logement. I övriga boendeformer återfinns privatrum, på färja/fartyg, tåg, personbil samt "andra".
Nedgången har hittills motsvarat i genomsnitt knappt 3 procent per år. De allra senaste siffrorna för januari t.o.m. 2000 visar på en fortsatt nedgång för inrikes resor. Den totala nedgången från 1989 uppgår nu till 71,4 miljoner övernattningar, motsvarande drygt en tredjedel av den ursprungliga volymen.
Svenskarnas utlandsresor
Av tabell 3 framgår att svenskarnas utlandsresor ökat med 11 miljoner övernattningar sedan 1989 (+15 procent). Det bör observeras att en stor del av svenskarnas utlandsresor påverkar de ekonomiska uppgifterna om näringen i nationalräkenskapernas turistkonto och att hushållens utgifter för utlandsresor är mer än dubbelt så höga som för inrikes resor per dygn räknat. Detta gör att nationalräkenskaperna inte förmår att fånga upp sådana minskningar i det inrikes resandet, som motsvaras av uppgångar i utlandsresandet.
Tabell 3: Utlandsresor
Tabell 3: (Miljoner övernattningar 1989 1999 Förändring )
Källa: TDB
Ankommande utländska turister
För utländska turister är statistiken ofullständig, men det kan röra sig om totalt cirka 20 miljoner övernattningar av vilka 8,6 miljoner redovisas av SCB inom ramen för inkvarteringsstatistiken, som omfattar boende i hotell, stugbyar, vandrarhem och på campingplatser. Denna uppvisar en ökning för dessa boendeformer med totalt 13 procent för tioårsperioden 1989 t.o.m. 1998, eller i genomsnitt 1,2 procent per år.
Ytterligare 10,7 miljoner utländska övernattningar i andra boendeformer uppmättes 1989/90 i en undersökning som genomfördes av dåvarande Stiftelsen Sveriges Turistråd. I detta ingår bl.a. hyrda stugor samt boende hos släkt och vänner. Siffrorna är mycket osäkra på grund av bristfälligt underlag. Undersökningen upprepades 1994 av Styrelsen för Sverigebilden efter det att kronans värde under vintern 92/93 sjunkit med 20-30 procent mot dollarn och större europeiska valutor. Vid detta tillfälle uppmättes en volym på 18 miljoner övernattningar. Uppgifter saknas om hur denna del av den utländska marknaden sedan dess reagerat på kronans ökande värde. Osäkerheten i den utländska turismen till Sverige omfattar alltså mer än hälften av den uppskattade totalvolymen. (Tabell 4)
Tabell 4: Utländska turister
Tabell 4: (Miljoner övernattningar 1989 1999 Förändring )
Källa: SCB, Nutek 1996:11
Totalt bedöms turismen i Sverige omfatta omkring 154 miljoner övernattningar, av vilka svenskarna står för knappt 90 procent. Utöver dessa övernattningsresor hör ytterligare 39 miljoner dagsresor till turismen, 25 på fritiden och 14 i samband med arbete. Även dessa har minskat mycket kraftigt under 90-talet. Dessutom förekommer ett omfattande utländskt inresande över dagen, dels i samband med gränshandel, dels med övernattning ombord på färjor.
Inkvarteringsstatistiken
Av tabell 5 framgår att endast en fjärdedel av turismen omfattas av inkvarteringsstatistiken från SCB. Denna del brukar något oegentligt kallas för "kommersiella boendeformer," men det bör noteras att flera av boendeformerna i tabell 2 också är kommersiella i den meningen att de tillhandahålls antingen yrkesmässigt eller i varje fall mot betalning. Den stigande volym som redovisas för hotell i inkvarteringsstatistiken utgörs till omkring 80 procent av konjunkturbetingade resor i arbetet. Motsättningen mellan denna siffra och uppgiften om sjunkande hotellboende för svenskarnas inrikes fritidsresor är därför skenbar.
Inom ramen för SCB:s inkvarteringsstatistik görs också försök att indela resenärerna efter resans ändamål. Turistdelegationen har i artiklar uppgivit att svenska fritidsresenärers hotellövernattningar ökat med 13 procent sedan 1989, tvärt emot den minskning på 20 procent som uppmätts i Turistdatabasen. SCB uppger dock att deras indelning styrs av vilket pris som erlagts och tidpunkten för besöket. Den som reser i tjänsten under ett veckoslut eller sommartid och betalar ett rabatterat pris kommer därför alltid att räknas som fritidsresenär. Metoden innebär att fler och fler registreras som fritidsresenärer i takt med att tillgången på rabatterade hotellpriser ökar. Skäl finns att tro att detta skett i betydande utsträckning under 90-talet.
Det bör också uppmärksammas att SCB:s hotellstatistik 1994 tillfördes drygt 1 miljon övernattningar i kursgårdar och konferensanläggningar och därför inte är fullt jämförbar längre tillbaka. Verklig ökning för hotellen är alltså omkring 3,7 miljoner övernattningar eller 16 procent och för hela inkvarteringsstatistiken 3,6 miljoner övernattningar eller 7 procent totalt för tioårsperioden.
Tabell 5: Inkvarteringsstatistiken
Tabell 5: (Miljoner övernattningar 1989 1999 Förändring )
Källa: SCB
* Inkl 1 milj. övernattningar på kursgårdar och konferensanläggningar fr.o.m. 1994
Analys och slutsatser
Den stora nedgången för arbetsresor och den betydande uppgången för hotellboende i inkvarteringsstatistiken kan indikera ett förändrat beteende i företagen, där små- och egenföretagare minskat sina arbetsresor av kostnadsskäl, medan större företag ökat dem under inverkan av den i perioden stigande konjunkturen.
Statistiken ur TDB uppvisar även stora inkomstrelaterade skillnader i hushållens resekonsumtion. Hushåll med inkomster över 350 tkr/år har ökat sitt resande med 120 procent - framförallt till utlandet - medan hushåll med lägre inkomster minskat sitt resande med 50 procent. Utbrändhet och stressrelaterade sjukdomar är fenomen som uppmärksammas alltmer, och det finns starka skäl att tro att den politik som framkallat förändringarna i resandet kommit att förvärra människornas psykosociala situation. Svenskarna tillbringar 7 fler nätter av sin fritid i bostaden under 1999 än 1989. 60 år efter den stora semesterreformen är semestern på väg att åter bli ett klassmärke.
Detta minskande inrikes resande krymper kundunderlaget för tusentals små service- och handelsföretag som betjänar turister under resan och på resmålet. Den ekonomiska statistiken är alltför grovmaskig för att kunna fånga upp detta och påverkas dessutom av både affärskonjunkturen och ökat utlandsresande. Eftersläpningarna i rapporteringen är betydande.
Sveriges relativa prisläge är oförmånligt i förhållande till utländska resmål. I sin debattbok om tillväxten (Ds 1999:32) pekar statsråden Björn Rosengren och Mona Sahlin på några varugrupper, där Sveriges prisläge ligger markant högre än genomsnittet för EU:
Tabell 6: (Varugrupp Prisnivåindex EU=100 )
I uppräkningen ingår alla de tyngsta utgiftsposterna för semester i Sverige, som alltså ligger 21-32 procent över EU:s genomsnitt. Författarna anger som sin mening att detta hänger samman med bristande konkurrens. Av bilaga 1 till SOU 1995:104 "Svensk skattepolitik i teori och praktik" framgår dock snarare ett tydligt samband med skattereformen då den 26-procentiga ökningen av hushållens kostnader för drivmedel ledde till att Sverige blev mer "avlångt" i ekonomisk mening. Detta minskade både resornas antal och längd i kilometer vilket medförde att Norrlandslänen drabbades särskilt hårt.
Prishöjningarna ledde till ett snabbt bortfall av volym för turismen, vilket till mindre del återhämtades i samband med frisläppandet av den svenska valutan i november 1992. Utlandssemester blev då relativt sett dyrare än semester inom Sverige, men den negativa utvecklingen har fortsatt sedan kronan börjat stärkas igen efter 1995.
Utvecklingen understryker prisernas och valutakursernas stora betydelse för svenskarnas konsumtionsmönster och för utlänningars vilja att semestra i Sverige.
Den svenska turistnäringen
Turistnäringen består av drygt 8.000 företag fördelade på flera olika branscher, bl.a. hotell och restaurang, flyg-, tåg- och bussbranscherna, resebyråbranschen m.fl. Vissa av dessa, t.ex hotell och flygföretag, kan sägas i huvudsak fungera som underleverantörer av tjänster till andra sektorer i ekonomin, framförallt exportindustrin. Sådana branscher som campingplatser, skidliftar, stugbyar och vandrarhem fungerar huvudsakligen som leverantörer av rekreation till hushållen. Denna tudelning av näringen bör hållas i minnet vid analys av den ekonomiska utvecklingen. Utöver dessa traditionella turistbranscher kan mer än 10.000 företag i en rad andra branscher härleda en större eller mindre del av sina intäkter från turism.
Som framgått av föregående avsnitt är den svenska turistnäringens volymer till över 80 procent beroende av resor som inte är avdragsgilla och till nästan 90 procent av en snabbt krympande hemmamarknad. Utvecklingen har under det senaste decenniet inneburit att Sverige kontinuerligt tappat marknadsandelar inom världsturismen. Eftersom någon motsvarande försämring inte skett av Sveriges roll som exportnation, vilken tvärtom ökat, så måste den slutsatsen dras att nedgången i allt väsentligt ägt rum inom den del av turistnäringen som levererar rekreation till hushåll.
Turismen i nationalräkenskaperna
Nationalräkenskapernas turistkonto finns redovisat enligt en äldre metod från 1990 t.o.m.1996. 1998-99 skedde en omfattande omläggning av beräkningsmetoden, varvid dock endast åren 1995-96 räknades om enligt den nya metoden och åren 1997-98 tillfördes.
Enligt turistkontot skulle turisternas konsumtion exkl. skatter ha uppgått till 76,9 miljarder 1990 och till 107,8 miljarder 1998. Detta skulle innebär en ökning med 41% i löpande priser och 7% i fast penningvärde. Antalet årsverken uppges ha uppgått till 132.000 för år 1995 enligt den gamla beräkningsmetoden, men till 97.582 för samma år enligt den nya metoden. Enligt denna metod skulle antalet för 1998 vara 108.710.
Tabell 6: Nationalräkenskapernas turistkonto
Tabell 7: (Löpande priser inkl. skatt (mdrsek) Gamla metoden Nya metoden )
*) I angivna värden ingår förutom all inrikes transport även svenskarnas resor till utlandet och utlänningars resor till Sverige med svenskt transportföretag.
**) I angivna värden ingår även all förmedling av resor till utlandet. Paketresor avser praktiskt taget enbart utlandsresor.
Källa: SCB
De två beräkningsmetoderna producerar alltså inte jämförbara resultat, vilket innebär att ingen möjlighet finns att bedöma den verkliga utvecklingen under 1990-talet. Det bör också noteras att uppgifter för året före skattereformen aldrig tagits fram av Turistdelegationen. Det går därför inte att jämföra de dramatiska volymbortfallet mellan 1989 och 1990 med motsvarande ekonomiska uppgifter.
De ekonomiska uppgifterna som finns kan därför inte heller relateras till de underliggande volymerna för åren 1989-99 i tabell 2 ovan. Volymerna var dock ungefär lika stora 1996 som 1990. Det stora volymbortfallet ägde rum mellan 1989 och 90 samt efter 1996 (se diagram på sid 2). Kontot omfattar alla resor över 5 mil, vilket innebär att det även innehåller många dagsresor, en del av gränshandeln samt dessutom en stor del av svenskarnas ökande resande till utlandet, vilket väger tungt på grund av transportkostnaderna.
Av tabellen framgår att en mycket stor del av konsumtionsökningen faller på andra branscher än turistbranscherna, framförallt varuinköp och bilreparationer, trots att den under perioden stigande konjunkturen bort föranleda en betydande ökning för bl.a. luftfart och inkvartering. Bakom minskningen för inkvartering kan dölja sig sjunkande priser i hotellbranschen, men SCB:s tjänsteprisindex indikerar att priserna stigit snabbare än KPI sedan 1995 och nedgången hänger därför snarare samman med de stora volymbortfall för inrikes fritidsresor som redovisas i tabell 2.
Det bör noteras att nationalräkenskaperna betraktar all svensk luft- och sjöfart samt resebyråverksamhet som tillhörande den svenska turismen oavsett resans mål. Det ökande resande till utlandet påverkar därför värdena i positiv riktning, medan det minskande resandet inrikes påverkar dem negativt endast i de fall där flyg- eller sjötransport använts. Det senare är mer sällan förekommande eftersom bilismen helt dominerar det inrikes resandet. Turistkontot påverkas även av förändringar i svenska transportföretags andelar av utländska marknader.
Produktion, produktivitet och bytesbalansen
Näringens produktionsvärden uppgick till 90,6 miljarder exkl. skatt under det senast redovisade året (1999) och förädlingsvärdet var samtidigt 46,7 miljarder, vilket motsvarar 2,8 procent av BNP. Detta är mer än för jord- och skogsbruket samt fisket tillsammans. Inom den svenska turistnäringen finns 108 710 helårsverken. Antalet årsverken minskade med 3 procent mellan 1990 och 1996 och ökade med 6,7 procent mellan 1996 och 1998,
I de traditionella turistbranscherna hotell, restaurang, persontransporter, resebyråer, sjöfart och rekreationsverksamhet finns drygt 8.000 företag, vilka 1996 tillsammans svarade för 59 procent av produktionsvärdet och 69 procent av sysselsättningen. Resten fördelar sig på hushållens löpande utgifter för fritidshus, industri (bl.a. driv- och livsmedel), reparationer (bl.a. bilar) samt turismrelaterad varuhandel inklusive gränshandeln. I dessa angränsande branscher återfinns ytterligare något tiotusental företag, vilka härleder någon del av sina intäkter från turismen.
Produktionsvärdet har ökat realt med 6 procent eller ungefär 1 procent per år mellan 1990 och 1996 och med 7 procent per år mellan 1996 och 1998. Även här faller en stor del av ökningen på andra branscher än turistbranscherna, och det finns starka skäl att tro att det bakom siffrorna döljer sig dels en uppgång för sådana företag som huvudsakligen fungerar som underleverantörer till bl.a. exportindustrin, dels en nedgång för dem som levererar rekreation till hushållen.
Produktiviteten varierar stort mellan turistbranscherna och de övriga branscher som ingår i begreppet turistnäringen. För turistbranscherna var den 293 tkr i förädlingsvärde per årsverke 1996 och för övriga branscher 556 tkr. Skillnaden speglar den höga andelen mänskligt arbete i de sysselsättningsintensiva turistbranschernas produktion. Produktiviteten under 90-talet har ökat snabbt i turistbranscherna, vilket kan hänga samman med företagens strategier för att klara den djupa svackan 1991-92, då 2.061 företag med tillsammans över 10.408 anställda gick i konkurs (Nutek 1993:24). Utslagning av företag som levererat rekreation till hushållen och överlevnad för dem som levererar tjänster till bl.a. exportindustrin bör dock ha spelat en stor roll.
Riksbanken noterar i sin rapport för 1999 att underskottet i resevalutaposten ökat från 27,9 miljarder 1997 till 32,1 mdr, vilket försämrat Sveriges bytesbalans i motsvarande mån. Försämringen är trendmässig och har fortsatt under första halvåret 2000
Generella förutsättningar för turistnäringen
I stort sett hela turistnäringen tillhör tjänstesektorn, av vilken den utgör en åttondel. Den delar i alla väsentliga hänseenden sina generella förutsättningar med denna. De traditionella turistbranscherna är sysselsättningsintensiva och har därför relativt sett låg produktivitet. Detta innebär att de hålls tillbaka av samhällets sedan lång tid etablerade strävan att trygga exportindustrins tillgång på arbetskraft. Denna politik har historiskt varit framgångsrik och verksamt bidragit till ökad produktivitet och därmed ökad välfärd.
De två viktigaste förutsättningarna för turistnäringen är skattesystemets inriktning mot hög beskattning av mänskligt arbete och den internationellt sett mycket höga beskattningen av låginkomsttagare, vilket pressar upp de nominella lönerna och därmed även arbetsgivaravgifternas absoluta storlek. Detta har givit näringen ett mycket högt kostnadsläge i förhållande till utländska konkurrentländer, vilket verkat kraftigt dämpande på efterfrågan såväl från inhemska som utländska hushåll. Dessa har därmed stimulerats till obeskattad egenproduktion, snarare än till inköp av beskattade tjänster från professionella producenter, vilket i sin tur haft en negativ inverkan på skattebasernas storlek.
I direktiven till Tjänstebeskattningsutredningen konstaterade dåvarande finansministern Erik Åsbrink att subventioner (i betydelsen skattelättnader) i tjänstesektorn skapar välfärdsförluster. För att vara relevant förutsätter resonemanget att alternativa sysselsättningsmöjligheter finns i andra mer produktiva sektorer av ekonomin. Det mesta tyder nu på att internationaliseringen och den tekniska utvecklingen medför att exportindustrins behov av arbetskraft kommer att fortsätta att minska oavsett såväl konjunkturer som marknadsandelar. Sysselsättningsmöjligheter i påtagligt mer produktiva sektorer ser därför inte ut att stå till buds i någon större utsträckning. Givet att detta förhållande består, så innebär lättnader för tjänstesektorn därför välfärdsvinster, snarare än välfärdsförluster, så länge arbetsmarknadens resurser inte utnyttjas fullt ut.
Det bör uppmärksammas att turistnäringen är en av de näringar som lätt kan skapa ny sysselsättning utan stora utbildningsinsatser. Brister i arbetsmarknadens funktionssätt utgör dock hinder för turistnäringen på samma sätt som för andra sektorer i näringslivet.
Turistnäringen är småskalig. Hela 80 procent av företagen är s.k. microföretag med färre än 10 anställda och av resterande del är praktiskt taget alla småföretag med 10-100 anställda. Näringen påverkas därmed i betydande utsträckning negativt av de storföretagsinriktade regelsystemen.
En ny inriktning av statens politik avseende tjänstesektorn och småföretagande skulle enligt vår mening förbättra turistnäringens allmänna förutsättningar på ett avgörande sätt och därmed kunna lämna ett betydande bidrag till både ökad sysselsättning och förbättrad bytesbalans.
En illustration till detta finns i boken Företagandets Villkor av docent Magnus Henrekson (SNS Förlag 1996) där författaren påpekar att USA 1987/88 hade 7,1 procent av de sysselsatta i hotell- restaurangbranschen, medan motsvarande siffra för Sverige var 1,9 procent. Redan en fördubbling inom enbart denna bransch skulle därmed kunna innebära 46.000 nya jobb och för hela turistnäringen 110.000.
För turistnäringen särskilda förutsättningar
Turistnäringen skiljer sig från t.ex. exportindustrin genom sitt stora beroende av hemmamarknaden, vars utveckling är av avgörande betydelse för företagens fortlevnad. Näringen har karaktären av ett komplext leveranssystem, där de enskilda företagen inte alltid, eller ens ofta, är medvetna om vilka övriga företag som betjänar den enskilde konsumenten.
Den viktigaste särskilda förutsättningen för turistnäringens utveckling är trenderna inom internationell resekonsumtion. Dessa går nu långsamt bort från de tre "s:en" - sol, sand och (billig) sprit - i riktning mot mer upplevelsebetonade semesterformer. I dessa spelar natur och kultur en allt viktigare roll. För ett land som Sverige med kort sommar, svalt och fuktigt klimat, riklig tillgång på vacker och lättillgänglig natur och en välskött kultursektor är detta utan tvekan en gynnsam utveckling. Det bör dock påpekas att dessa produktionsförutsättningar inte är unika för Sverige och att vi på detta område konkurrerar med en rad andra länder. Åtskilliga av dessa har ett så mycket lägre kostnadsläge att det uppväger även mycket höga transportkostnader.
Sveriges nordiska grannländer uppfattas ofta som våra främsta konkurrenter inom turismen, vilket implicerar att Sveriges höga priser egentligen inte skulle spela så stor roll. Detta bygger dock på en felsyn. De av den hårda konkurrensen nedpressade priserna för internationella flygtransporter har gjort att konkurrensen om fritidsresenärerna numera är global. Vårt läge mitt i en högprisregion är därför ett problem, snarare än en fördel. Storslagna och väl kommersialiserade naturupplevelser i USA är liksom uråldriga kulturminnen i Sydostasien och Sydeuropa svårare konkurrenter än våra grannländer.
Ogynnsamt är också Sveriges avstånd från Europas befolkningscentra, vilket driver upp utländska konsumenters kostnader i tid och pengar för resan hit. För att kompensera för detta skulle näringen egentligen behöva ett kostnadsläge något under genomsnittet. Som exempel på detta kan anföras det stora bortfallet av förväntade deltagare för World Police & Fire Games i Stockholm sommaren 1999. Till skillnad från vad som uppgivits i media uppstod detta bortfall i Europa, vars poliser och brandmän uppenbarligen fann kostnaderna för resan till och uppehället i Sverige prohibitivt höga. Enbart logidelen betingade ett pris på mellan 4.500 och 12.400 kr per person.
Konkurrensförhållanden
Konkurrensverkets uppfattning
Konkurrensverket har i oktober 1998 till regeringen överlämnat en studie av klagomålsärenden "Konkurrenshinder för småföretag". I denna sätter man bl.a. ljuset på de problem som uppstår när företag tvingas konkurrera med både offentlig näringsverksamhet och sådana andra aktörer som erhåller skattefinansierat offentligt stöd i olika former. Man citerar också en studie från Umeå universitet som visar att myndigheters agerande på konkurrensmarknader kan få så allvarliga konsekvenser för enskilda småföretag att de tvingas upphöra med verksamheten. Detta är enligt Folkpartiets uppfattning helt oacceptabelt.
Konkurrensverket framför i rapporten sin principiella uppfattning att myndigheter inte bör bedriva verksamhet på väl fungerande konkurrensmarknader och efterlyser en precisering från statsmakternas sida under vilka förutsättningar som sådant skall få ske. Man efterlyser också regler som säkerställer att stöd inte snedvrider konkurrensen, hämmar eller omöjliggör verksamhet i företagen.
Verket framförde liknande tankar i april 1995 i en rapport till Underprissättningsutredningen, som senare samma år till regeringen framförde förslag om förbud för kommuner mot otillbörligt konkurrenssnedvridande prissättning, lagfästa preciseringar av den kommunala kompetensen och förbättrad kommunal redovisning samt straff för domstols- och lagtrots. Detta ställer vi i Folkpartiet oss bakom fullt ut.
Konkurrenssnedvridning inom turistnäringen
De missförhållanden Konkurrensverket påtalat har bärkraft även inom turistnäringen, där ett stort antal kommuner bedriver näringsverksamhet inom ramen för sina turistbyråer, i kommunala stiftelser och i hel- eller delägda bolag. Regelrätta bidrag till privata företag förekommer också, bl.a. inom ramen för den svenska regionalpolitiken och EU:s regionalpolitik. Det är angeläget att kontinuerligt följa utvecklingen just när det gäller eventuella snedvridande effekter av olika regionalpolitiska stöd. Ett exempel på ett EU-finansierat projekt med kraftigt negativ konkurrenspåverkan återfinns i avsnittet 8.2.2. nedan.
Även annan offentlig näringsverksamhet förekommer inom området, framförallt i form av turistanläggningar av olika slag, bl.a. campingplatser, hotell och restauranger. Syftet är ofta att stödja turismens utveckling genom att förbättra serviceutbudet till besökarna och t.ex. tillhandahålla uthyrningsstugor och paketresearrangemang, men kan också vara att skapa en kompletterande finansieringskälla till turistbyråerna. Verksamheten uppmuntras och stöds på olika sätt, även ekonomiskt, av Turistdelegationen och av Sveriges Rese- och Turistråd.
Kommuner har på detta sätt och i strid med kommunallagen i flera fall lyckats uppnå marknadsdominerande ställning. Detta har försvårat nyetableringar och förhindrat uppkomsten av livsdugliga privata verksamheter. Vi delar både Mona Sahlins och Konkurrensverkets uppfattning att detta är i högsta grad olämpligt och menar samtidigt att Folkpartiets förslag om konkurrenspoliser och ökade anslag till Konkurrensverket för fler självständiga utredningar bör beaktas i detta sammanhang.
Regeringen har också i den konkurrenspolitiska propositionen fäst uppmärksamheten på bristande konkurrens inom näringen, framförallt SAS bonussystem, som effektivt hindrar uppkomsten av konkurrens i inrikestrafiken. Vi delar regeringens oro för detta. I den mån befintlig lagstiftning inte räcker för att hindra företag från att binda upp sina kunder i system av detta slag, anser vi att lagstiftningen bör skärpas.
Resegarantilagens tillämpning är ett exempel på konkurrenssnedvridning inom turistnäringen där staten själv är regissören. Enligt lagen, som är baserad på bindande EU-direktiv, skall den som arrangerar en paketresa ställa säkerhet hos Kammarkollegiet. Olika länder har löst detta på olika sätt, men den form som valts i Sverige medför en kraftig snedvridning av konkurrensen till storföretagens fördel och småföretagens nackdel.
Systemet band förra året kapital på som mest 2,6 miljarder kronor, vilket medförde kostnader för företagen på totalt ca 62 mkr. Den svenska finansmarknadens funktionssätt är sådant att kostnaderna för systemet till övervägande delen bestrids av över 1.200 småföretag. Hälften av dessa har kostnader på åtminstone 8 procent av garantibeloppet. Samtidigt har ett 20-tal storföretag kostnader på i genomsnitt 0,5 procent.
De små företagen bedriver vanligtvis verksamhet med låg riskprofil, medan de stora riskerna tas av bl.a. de stora charterarrangörerna. Det säregna förhållandet råder därför att den som tar en grupp turister på en veckolång fjällvandring skärs över samma kam som den som chartrar jumbojets säsongsvis för resor till Thailand och Västindien. Systemet snedvrider på detta sätt konkurrensen mellan små och stora företag, försvårar nyetableringar, gör semestern dyrare än den borde vara och håller tillbaka utvecklingen av bättre semesterprodukter genom att småföretagarna försöker undvika att bli indragna i systemet.
Regeringen har uppmärksammat problemen och tillsatte 1999 en utredning, som dock negligerat konkurrensaspekten och avstått från att föreslå några mer omfattande förändringar i systemet.
Marknadsföring
I en forskningsrapport som utgivits av Turistdelegationen uppskattas den totala storleken av turistnäringens marknadsföring till i storleksordningen 3 miljarder kronor årligen. På grund av hemmamarknadens helt dominerande betydelse för näringen utgör kostnader för internationell marknadsföring sannolikt inte mycket mer än 350 mkr av detta. Stiftelsen Sveriges Turistråd beräknade i slutet av 80-talet att näringen då satsade ca 275 mkr på internationell marknadsföring. Detta förhållande bör hållas i minnet vid bedömningen av dels statens anslag för turistfrämjande åtgärder, dels tidigare utfästelser från Turistrådet om hundratals miljoner i ökad finansiering från näringen i utbyte mot ökade anslag.
Turistpolitikens mål
Historik
Statens mål för den turistfrämjande verksamheten har varierat över tiden. Under 80-talet var målet att "utveckla turismen så att den ger största möjliga effekter på ekonomi och sysselsättning - speciellt i glesbygden, bättre bytesbalans samt ökad livskvalitet hos befolkningen genom möjligheter till natur- och kulturupplevelser i Sverige".
Det dåvarande verkställande organet för politiken - Stiftelsen Sveriges Turistråd - hade svårt att hantera dessa delvis motstridiga ekonomiska, arbetsmarknads-, regional-, social- och rekreationspolitiska målsättningar. Målet slopades 1991 och ersattes av ett i huvudsak näringspolitiskt mål för Styrelsen för Sverigebilden som skapades för ändamålet "att sprida information om Sverige utomlands och bistå med sådana marknadsföringsinsatser som kommer svenskt näringsliv och särskilt turistbranschen till godo".
På förslag från regeringen ersatte 1994/95 års riksmöte detta mål i sin tur med ett nytt: "Sverige skall ha en hög attraktionskraft som turistland och en långsiktigt konkurrenskraftig turistnäring."
Detta mål kompletterades 1996-98 tillfälligt med ett sysselsättningspolitiskt mål i samband med ett tilläggsanslag på 90 mkr till Sveriges Rese- och Turistråd AB ur den s.k. sysselsättningsmiljarden. Under 1998 har regeringen beviljat Turistrådet ett regionalpolitiskt motiverat tilläggsanslag på 11 mkr som motfinansiering till EU-medel via Småföretagsinitiativet avseende riktade åtgärder för turismen till och i stödområdena. I regeringens förslag till budget för 2001 har 10 miljoner satts av till Turistrådet för insatser som "skall ha till syfte att stärka turistnäringens utveckling i regionalpolitiskt prioriterade områden".
Aspekter på regional- och sysselsättningspolitiska turistsatsningar
Motsättningen mellan regionalpolitiskt och sysselsättningpolitiskt motiverade satsningar på turism är värd att uppmärksammas. För att få mätbara sysselsättningseffekter måste antalet kollektivresande, hotellboende och restaurangätande turister öka. Sådana finns i större mängder på fjärrmarknaderna men efterfrågar nästan uteslutande storstädernas utbud av turisttjänster.
För att man skall få regionalpolitiska effekter måste antalet bilburna turister från Sverige och näraliggande europeiska marknader ökas. Sveriges prisläge gör dock att dessa föredrar billigt boende med självhushåll och detta ger därför inga större sysselsättningseffekter. Denna motsättning kan endast lösas upp genom en omläggning av politiken.
Ett nytt turistpolitiskt mål
Regeringen föreslår i budgetpropositionen att 1994/95 års mål bör ligga fast. Vi delar inte denna uppfattning. Det speciella målet för turistnäringen ligger i stort sett i sin helhet utanför turistpolitiken. Mål och medel hålls därmed åtskilda, vilket är en mindre lämplig ordning. De statligt finansierade organen på området har heller inga möjligheter att nå det angivna målet oavsett anslagsnivå. Det bör därför omprövas.
Om de turistfrämjande åtgärderna framgent skall anses tillhöra näringspolitiken, bör målet omformuleras så att det kan nås med de medel som anslås inom området. Målet "Staten skall genom generella åtgärder förbättra förutsättningarna för export av svenska turisttjänster" synes oss mer realistiskt, men kräver på sikt en annan anslagsnivå än den som regeringen nu föreslår. Detta rent turistpolitiska mål ligger i sin helhet inom näringspolitiken.
Turistpolitiken som en del av utrikespolitiken
Ett alternativ till detta skulle vara att betrakta informationen om Sverige som turistland som en del av utrikespolitiken och formulera målet: "Utländska medborgare skall lätt kunna få information om Sverige som turistland." För detta synsätt kan anföras att statens anslag till verksamheten ligger i nivå med vad som anses vara god ton i det internationella umgänget, d.v.s. att en stat är beredd att besvara frågor om sig själv från medborgare i andra länder som planerar ett besök. Detta implicerar ett mer passivt förhållningssätt till utländska marknader än den offensiva och aktivt uppsökande marknadsföring, som i varje fall tankemässigt ofta förknippas med Turistrådets verksamhet.
Ett sådant synsätt skulle logiskt utmynna i att den turistfrämjande verksamheten överförs till utrikesförvaltningen. Detta skulle kunna medföra betydande samordningsfördelar och effektivitetsvinster. Tanken på sådana fördelar har vid flera tillfällen framförts i propositioner och utredningar och den möjliga storleken av dessa vinster bör därför utredas.
Turistpolitikens medel och organisationsfrågor
Statens anslag för turismfrämjande åtgärder fördelas på två organ, den statliga myndigheten Turistdelegationen (12 mkr 1999) och det av staten delägda bolaget Sveriges Rese- och Turistråd AB (68 mkr 1999). Skäl finns att överväga denna ordning.
Turistdelegationen
Uppgifter
Turistdelegationen bildades 1995 på regeringens förslag och har till uppgift att "verka för att turistnäringens intressen på ett rättmätigt sätt blir beaktade i samhällsplaneringen och i den statliga och kommunala verksamhet som är inriktad på tjänster av betydelse för turismen samt stärka samverkan mellan branschens företag och statliga och kommunala organ. Huvudsyftet skall vara att stärka näringens konkurrenskraft. Särskild vikt bör läggas vid samordningen av turist- och miljöpolitiken och de åtgärder som staten vidtar inom ramen för närings-, arbetsmarknads-, regional-, kultur-, utbildnings- och forskningspolitiken" (prop 1995:177).
Myndigheten skall vidare bl.a. verka för att turismens utveckling sker på ett för miljön och naturen hållbart sätt, följa utvecklingen, svara för kunskapsutveckling, ha beställaransvaret för den statliga statistiken inom området, medverka i utvecklingsarbete inom EU och även svara för viss teknik- och metodutveckling samt göra utredningar för att stärka samordningen mellan statliga och kommunala åtgärder och branschens tjänster. Vid bildandet fick man även i uppdrag att "ta fram ett handlingsprogram för de mest angelägna åtgärderna för turismens utveckling".
Handlingsprogrammet
Det handlingsprogram regeringen beställt presenterades 1996 och speglar en stark tro på möjligheterna att genom samverkan samt selektiva och riktade åtgärder snarare än generell politik övervinna de allmänt ogynnsamma förutsättningar som råder för tjänstesektorn och därmed för turistnäringen. Varken dessa förutsättningar eller näringens kostnadsproblem analyserades i programmet och nämndes endast i förbigående i texten, vilket indikerar att statens huvudsyfte med verksamheten "att stärka näringens konkurrenskraft" kanske inte uppmärksammats fullt ut eller att det kommit i konflikt med andra uppgifter som prioriterats högre.
Sedan näringen riktat kritik mot programmet i detta avseende, utfördes en kartläggning av för turismen hindrande regler och bestämmelser, vilket mynnade ut i skriften "Sundare förnuft".
I skriften konstaterar Turistdelegationen att lagar, skatter och regler inte är anpassade för dagens tjänsteföretag utan att de har sin grund i de stora etablerade industriföretagens behov. Man fäster uppmärksamheten på att turistnäringen får särskilda problem med sin utveckling och att det är småföretagen som drabbas hårdast när statens regler och förhållningssätt konsekvent utgår från tillverkningsindustrins och de stora företagens förutsättningar.
Man pekar på de incitament till egenproduktion som de höga priserna framkallar och analyserar en del av de bakomliggande faktorerna. Turistdelegationen uppmärksammar flera av de konkurrensproblem som beskrivits i avsnittet 6.5 ovan och därutöver risken för underprissättning pga konkurser och ideella aktörer. Skriften ger också flera exempel på regelkrångel och överdriven byråkrati, som gör livet surt för turismens företagare.
I handlingsprogrammet anvisas ökat samarbete mellan företag, mellan myndigheter och mellan företag och myndigheter som ett sätt att stärka turismen. Här bör påpekas att samarbeten mellan konkurrerande företag innebär stora risker för att s.k. samordnade förfaranden uppstår i strid med konkurrenslagens bestämmelser. Detsamma kan sägas om samarbeten mellan sådana offentliga organ som samtidigt bedriver näringsverksamhet i konkurrens med privata företag.
Turistdelegationen och företagsamheten
I branschmedia har uppgivits att någon nämnvärd samverkan mellan Turistdelegationen och branschens företag inte förekom under arbetet med handlingsprogrammet. I de olika referensgrupper som tillsattes kom deltagare från den offentliga sektorn att helt dominera.
Särskilt anmärkningsvärd är uppgiften att tre deltagare av nio i en referensgrupp för IT-frågor skall ha haft ett gemensamt ekonomiskt intresse i arbetets utgång, utan att detta balanserats av företrädda konkurrerande intressen. Detta uppges ha kommit att färga innehållet i ett av handlingsprogrammets avsnitt, vilket i sin tur kan ha påverkat utformningen av Turistrådets IT-projekt, till vilket riksdagen anslagit 20 mkr (se nedan). Turistdelegationen har också kritiserats av NOU, Nämnden för offentlig upphandling, för att på ett lagstridigt sätt ha diskriminerat en organisation inom den privata sektorn till förmån för en konkurrent inom den offentliga sektorn. Om dessa uppgifter stämmer är det anmärkningsvärt.
Turistdelegationen och kommunerna
I handlingsprogrammets avsnitt om rollfördelning ger Turistdelegationen en nyckelroll åt kommunerna, när man skriver att "de lokala och regionala turistorganisationerna bör utveckla strategier och program för sina områden. Dessa program skall ansluta till de övergripande nationella strategierna, omfattas av företagen och vara förankrade hos lokalbefolkningen".
I en forskningsrapport från Göteborgs Universitets Handelshögskola och Mitthögskolans Turismvetenskapliga institution (1998) konstaterar ekon.lic Per Grängsjö emellertid att "idéer av detta centralbyråkratiska slag misslyckades redan på 70-talet" och fortsätter: "Traditionell strategisk marknadsföring är knappast möjlig eftersom turistorganisationerna helt saknar befogenhet att styra utvecklingen på samma sätt som marknadsavdelningen gör i ett företag. De har heller inte självklar tillgång till företagens interna marknadsdata och kan därför inte analysera vilka möjligheter resmålet har på marknaden. Eftersom det knappast går att utveckla strategier av traditionellt slag inom ramen för den förhärskande organisationstypen, sker detta heller inte. Uppemot hälften av landets kommuner har över huvud taget varken strategi eller mål för sin turistverksamhet." I rapporten konstateras också att "samarbetet mellan kommuner och näringsliv verkar generellt sett vara av ringa omfattning".
Slutsatser
Regeringen skriver i budgetpropositionen att "de strategiska riktlinjer som lagts fram i det handlingsprogram som Turistdelegationen utarbetat bör även fortsättningsvis utgöra en grund för arbetet med att utveckla den svenska turistnäringen". Vi delar inte denna uppfattning.
Förutsättningarna för Turistdelegationen att förverkliga handlingsprogrammet synes oss mot ovanstående bakgrund vara dåliga och bör ersättas av en generell politik för hela tjänstesektorn, som syftar till att pressa ned kostnaderna för tjänsteproduktion. Som illustration kan anföras ett påpekande från docent Magnus Henrekson vid Industrins Utredningsinstitut, att endast en tredjedel av priset för pappersmassa kan härledas till skatterna, medan det för tjänster rör sig om ca två tredjedelar.
Turistdelegationen har också kritiserats i massmedia för det glättade sätt på vilket man presenterar den turiststatistik man är satt att svara för och som ekonomiskt utgör en stor del av verksamheten. Framgångar på delområden har konsekvent ägnats stor uppmärksamhet, medan det stora volymbortfallet för det inrikes resandet och förlusten under 90-talet av marknadsandelar i utlandet tonats ner. Turistdelegationens chef har i en artikel uppgivit att han ser det som sin roll att ingjuta framtidstro i den svenska turistnäringen. Detta kan - medvetet eller omedvetet - ha färgat urvalet av de fakta som presenteras.
Den bild av näringens utveckling som förmedlas via massmedia stämmer, som framgått ovan, ofta dåligt med verkligheten. Skäl finns att tro att såväl näringen som många politiska beslutsfattare ingivits en skev verklighetsbild, vilket kan ha framkallat felaktiga strategibeslut.
I handlingsprogrammet utpekas utveckling av mer sammansatta produkter som en metod för att utveckla turismen. Detta förutsätter dock ökad insats av mänskligt arbete, vilket är näringens svagaste punkt. Givet de förutsättningar som råder, kan man med fog hävda att en rimligare strategi vore att utveckla turisternas möjligheter till egenproduktion av tjänster. Bilsemester med självhushåll och camping eller hyrd stuga är idag Sveriges enda internationellt konkurrenskraftiga områden för rekreationsresor.
Sveriges Rese- och Turistråd AB
Bakgrund
Turistrådet är ett marknadsföringsbolag, som ägs till 50% av staten och 50% av Sveriges Rese- och Turistråds Intressenter AB. Bakom detta senare bolag finns f.n. 200 aktieägare inom såväl den offentliga som privata turistnäringen.
Turistrådet bildades 1995 varvid det kom att överta lokaler, utlandsverksamhet och delar av personalen från det tidigare helt näringsägda Swedish Travel and Tourism Council AB "Next Stop Sweden" som i sin tur bildades 1992 och då övertog en del av de anställda, utlandskontoren och vissa andra tillgångar från Stiftelsen Sveriges Turistråd, som lades ner samma år.
Finansierings- och konkurrensproblematiken
Mellan staten och näringens bolag finns ett aktieägaravtal i vilket näringen bl.a. utfäster sig att "ha som målsättning att medverka till att medfinansiering lämnas för aktiviteter i bolaget i samma omfattning som de aktieägartillskott som staten tillskjuter för verksamheten".
Regeringen har tidigare tolkat detta så att näringen skall bidra med lika stort belopp som staten, vilket givit upphov till en tvist mellan bolagets ägare. Denna har dock bilagts under 1999 och staten accepterar numera näringens tolkning att staten skall ta det fulla ekonomiska ansvaret för basverksamheten som förbrukar ca 50 mkr av anslaget, medan näringen skall medfinansiera marknadsprojekten till lika stor del, d.v.s. ca 18 mkr.
Kraven på medfinansiering flödar ur föreställningen att skalfördelar är viktigare än konkurrens och att sådana fördelar kan nås genom en effektivare samverkan mellan offentlig och privat sektor. Denna föreställning kritiserades dock i en rapport 1995 från det internationella konsultföretaget McKinsey & Co, som hävdar att konkurrens är viktigare än skalfördelar och pekar ut den i Sverige vedertagna uppfattningen, som ett av skälen till den svenska tjänstesektorns internationellt sett låga produktivitet.
Analyser i branschmedia visar att statens krav på medfinansiering kan ha framtvingat arbetsmetoder inom Turistrådet som inger betänkligheter ur konkurrenssynpunkt. Detta gäller inte minst de 90 extra miljonerna ur 1996 års "sysselsättningsmiljard", för vilka staten dessutom krävde 200-procentig medfinansiering.
För att uppfylla kravet uppges Turistrådet ha arbetat i så nära samklang med ett litet antal resursstarka storföretag och stora kommunala turistorganisationer att dessa kan ha kommit att påverka Turistrådets prioriteringar efter egna behov och önskemål. Det görs vidare gällande att flera av de omkring 70 projekt som iscensattes med hjälp av 1996 års extra anslag administrerats av enskilda företag och organisationer, vilka tillförts omkring 30 mkr för ändamålet. Detta är, om uppgifterna stämmer, utomordentligt olämpligt ur konkurrenssynpunkt.
Inom ramen för ett av dessa projekt uppger ett av branschens nyhetsbrev att en utländsk researrangör tillförts 0,7 miljoner kronor av statsmedel för att organisera och samordna ett antal svenska kommunala verksamheters marknadsföring av sin näringsverksamhet inom stugförmedlingsbranschen. Flera privata småföretag uppges ha förlorat intäkter som en följd av detta.
I verksamheten ingår även ett projekt med att paketera turisttjänster, vilket vållat protester från konkurrerande researrangörer i Sverige och utomlands. En resekatalog har givits ut i Turistrådets namn, där ett enda företag svarar för mer än två tredjedelar av innehållet och i sådana former att det utåt kommit att framstå som Sveriges "officiella" arrangör av paketresor. Företag företrädda i Turistrådets styrelse fungerar som underleverantörer i hälften av dessa paketerbjudanden, vilka enligt Turistrådets uppgifter riktas mot två tusen utländska resebyråer och arrangörer.
Bakgrunden till detta projekt är Turistrådets uppfattning att det föreligger brister i den globala distributionen av turisttjänster, vilka man anser kan avhjälpas endast genom särskilda insatser avsedda att skapa kanaler för distribution av den svenska turistnäringens tjänster vid sidan av de ordinarie. Med tanke på den internationella resebyråbranschens väldiga omfattning, synes oss denna uppfattning tillräckligt tveksam för att förtjäna en närmare granskning. Risken är också betydande att verksamhet med denna strategiska inriktning kan komma att snedvrida konkurrensen både inom och utom landet.
Turistrådets största pågående projekt är "Kortsemester i norra Europa", som syftar till att få igång chartertrafik från Tyskland till Norrland. Under projektets två första år förbrukades 35 mkr, huvudsakligen skatte- samt EU- medel. Subventionen motsvarade 7.000 kr per turist och vecka, vilket var mer än resornas pris. Slutrapporten tyder på att omkring hälften av resenärerna kan ha hämtats ur marknadsunderlaget för andra landskap, bl.a. Dalarna, ett förhållande som inger starka betänkligheter.
En ny treårig programperiod började 1 juli 2000, för vilken 50 mkr uppges stå till förfogande. I en rapport avseende den nya programperiodens första sommarsäsong uppges att charterplanen haft en beläggning på 75 procent, samtidigt som man kalkylerat med 100-procentig beläggning. Detta innebär att skattemedel använts för att köpa in tomma flygstolar.
Urvalet av de omkring 100 lokala företag som får delta i projektet sker av projektledningen och på premisser liknande dem som gäller vid internationella researrangörers upphandling av tjänster på kommersiell basis. Detta förhållande indikerar tydligt att projektet är konkurrenssnedvridande, inte bara mellan olika landsändar utan även lokalt inom stödområdena.
Vi vill starkt ifrågasätta om projekt av detta slag över huvud taget bör bedrivas i statlig regi och dessutom inom ramen för en organisation som bör stå neutral i förhållande till olika näringsidkare. Turistrådets roll bör vara att sprida information om Sverige som turistland, inte att engagera sig i enskilda företags intressen.
IT-utveckling
Riksdagen bemyndigade 1995 regeringen att disponera 20 mkr för att främja utvecklingen av informationsteknik inom främst mindre turistföretag. Av näringsutskottets betänkande framgår att man önskade stärka de små turistföretagen. Regeringen anvisade medlen till Turistrådet med instruktionen att "bland åtgärderna skall ingå att finansiera ett projekt som syftar till att utveckla ett informations-, boknings- och ekonomisystem som kan få bred användning bland branschens små och medelstora företag".
Turistrådet valde att genomföra sitt uppdrag genom att ställa 10 mkr ur anslaget till en kommunägd researrangörs förfogande utan föregående upphandling. Detta företag etablerade sig därefter som aktör i programvarubranschen i konkurrens med en rad redan befintliga företag.
Efter en rad tekniska och ekonomiska problem såldes projektet dock i december 1998. Den nya ägaren deklarerade offentligt att man avsåg att genomföra projektet med siktet ställt på behoven av paketering hos framförallt större flygbolag. Den ursprungliga mottagaren av anslaget har utan krav på återbetalning från Turistrådets sida kunnat tillgodogöra sig försäljningsintäkten på 7 mkr för 51 procent av projektet. Den nye vd:n för Turistrådet har till massmedia i augusti uppgivit att man utreder möjligheterna att kräva återbetalning.
Partiell driftstart ägde rum våren 2000 hos ett 20-tal kommuner och kommunala bolag, med vilka man lyckats teckna avtal. Förseningen innebar att de berörda fått arbeta manuellt under en stor del av år 2000, vilket givit upphov till en mängd skadeståndskrav. Orsaken till den låga anslutningen uppges vara det mycket höga priset. Funktionellt har man inriktat sig mot en snäv krets av förmedlingsverksamheter, inte mot den produktion av transport- och logitjänster som utgör turistnäringens helt dominerande del, såväl ekonomiskt som i antal företag.
Under sensommaren 2000 har den nya ägaren sagt upp samtliga kundavtal och stämt programvarukonsulten. Målet ligger f.n. hos Stockholms Tingsrätt. I stämningen lämnas uppgifter som indikerar att statens anslag förbrukats utan att någonting användbart producerats för pengarna.
Resterande del av anslaget har av Turistrådet disponerats som förstärkning av den egna informationsverksamheten mot utländska konsumenter med hjälp av Internet, utan att man därigenom kommit att tillföra något som inte redan var lätt tillgängligt från andra källor. Det informationssystem som skapades med denna del av anslaget togs ur drift redan vid halvårsskiftet 2000.
Det är idag uppenbart att riksdagens önskan att främja IT-användningen hos små turistföretag inte har några som helst möjligheter att förverkligas och detsamma gäller regeringens mål om bred anslutning bland branschens små och medelstora företag. Det bör i detta sammanhang uppmärksammas att Turistrådet i en skrivelse till regeringen gjort gällande att de anvisade medlen (20 mkr) skulle ha varit för små för att genomföra projektet. Enligt uppgifter från aktörer i programvarubranschen var anslaget dock 5-7 gånger större än de belopp som privata aktörer investerat i konkurrerande programvaruprodukter. I näringsutskottets betänkande i denna fråga avvisade Folkpartiet den föreslagna satsningen.
Information och marknadsföring
Regeringen skriver i budgetpropositionen att den omstrukturering av sin verksamhet som Sveriges Rese- och Turistråd AB har påbörjat för att få större flexibilitet och lägre fasta kostnader bör fortsätta. Färre fasta kontor utomlands och en mer flexibel organisation genom ett ökat användande av modern informationsteknik gör det bl.a. möjligt att få en bredare och mer kostnadseffektiv representation utomlands och att medel frigörs till marknadsföringsaktiviteter.
Vi delar inte helt regeringens uppfattning i denna fråga, i den mån "marknadsföringsaktiviteter" syftar på projekt av det slag som tidigare bedrivits och för vilka faran är stor att de får konkurrenssnedvridande effekter.
Den explosiva utvecklingen av Internetanvändningen i världen öppnar möjligheter som nätt och jämt var tänkbara så sent som för ett år sedan. Antalet användare i världen uppgick till 400 miljoner vid halvårsskiftet 2000 och väntas överstiga en halv miljard redan vid kommande årsskifte. I Europa var antalet användare 100 miljoner vid halvårsskiftet, med en ökningstakt på omkring 100 procent per år. På i stort sett samtliga de marknader som Turistrådet tidigare pekat ut som prioriterade eller lovande, har Internet redan nu en så stor täckning att man med fog kan utgå från att alla som har ekonomisk möjlighet att företa en resa till Sverige också kan nås genom det nya mediet.
Detta innebär ett helt nytt läge och öppnar dörren för nya strategier, baserade på extensiva informationsåtgärder riktade mot många små specialmarknader över hela världen, snarare än de intensiva och offensivt uppsökande marknadsprojekt som man tidigare riktat mot ett hårt prioriterat urval av länder. Regeringen förefaller inte fullt ut ha insett att man på detta sätt kan mångdubbla effektiviteten för de anslagna medlen.
Slutsatser
En mängd olika uppgifter indikerar att Turistrådets verksamhet kan ha kommit att resultera i ett betydande inslag av selektivt stöd riktat till de minst behövande företagen och kommunerna. Riksdagens intentioner kan därmed ha kommit att åsidosättas. Var tyngdpunkten legat i de senare årens verksamhet går inte att bedöma på grundval av de redovisningar som lämnats, men sammantaget skapar det som är känt ett intryck av att arbetet kan ha påverkats av ovidkommande faktorer och att detta kan ha sin grund i ägarförhållandet och i regeringens medfinansieringskrav.
Frågan om hur anslagen till Turistrådet verkligen disponerats och hur riksdagens beslut förverkligats bör utredas av Riksdagens revisorer för att utröna dels om staten bör lösa in det näringsägda bolagets aktier i Turistrådet, dels om kravet på medfinansiering från näringen bör ersättas med ett förbud mot att sådan tas in i former som gör det möjligt för finansiärerna att påverka verksamhetens inriktning.
Revisorerna bör också bedöma om effektivitetsvinster kan uppnås genom sammanslagning av Turistrådet och Turistdelegationen, i former liknande dem som gällde fram till 1991. Den statistikförsörjning, som i varje fall i ekonomisk mening är Turistdelegationens huvuduppgift innehåller samtidigt viktiga marknadsfakta för både Turistrådet och näringen och frågan är därför om inte Turistrådet är bättre skickat att hantera denna materia än Turistdelegationen. Detta skulle i så fall förutsätta att staten löser in näringens del av aktierna i Turistrådet. Det är angeläget att även frågan om huruvida en överföring av Turistrådets informationsverksamhet till Utrikesdepartementet skulle kunna skapa ökad effektivitet görs till förmån för en utvärdering i detta sammanhang.
Vi anser också att Turistrådets verksamhet under alla förhållanden bör ges en ny strategisk inriktning i linje med vad som här anförts.
Överväganden
Svenskarnas snabbt minskande inrikes resande inger oro för turistnäringens framtid. Skäl finns att tro att det bakom eftersläpningen i den ekonomiska statistiken och dess mycket grova indelning kan dölja sig en påbörjad söndervittring av viktiga delar av turismens infrastruktur - de tusentals små service- och handelsföretag, särskilt på landsbygden, som gör det möjligt och lustfyllt att resa runt i Sverige i rekreationssyfte. Dessa är nödvändiga för att Sverige skall kunna ta hem exportintäkter från andra hushållsmarknader än från dem som enbart efterfrågar storstädernas utbud.
Näringens kostnadsnivå relativt utlandet har försämrats kontinuerligt under 90-talet, vilket kommit att utgöra en allt större belastning för bytesbalansen. Det är naturligtvis inget självändamål att ha en turistnäring. Vi kan, i varje fall teoretiskt, importera det vi behöver av rekreation genom att åka utomlands, avstå från möjliga exportintäkter och sysselsätta turistnäringens arbetskraft i andra sektorer. Erfarenheterna från länder med andra beskattningsmodeller visar dock entydigt att en livskraftig turistnäring kan sysselsätta en betydligt större del av befolkningen än vad som är fallet i Sverige och att detta inte nödvändigtvis har något samband med klimatet.
Statens mål för turistpolitiken ligger i stort sett i sin helhet utanför det näringspolitiska området och förutsätter en omfattande omläggning av skatte- och arbetsmarknadspolitiken för att kunna förverkligas. Målet bör därför omformuleras.
Verksamheten i både Turistdelegationen och Sveriges Rese- och Turistråd AB inger betänkligheter i flera hänseenden. Den har nu bedrivits i sex år och bör därför granskas och utvärderas för att utröna om inriktningen är den rätta och om riksdagens intentioner förverkligats eller har förutsättningar att förverkligas.
Stockholm den 4 oktober 2000
Eva Flyborg (fp)
Runar Patriksson (fp)
Yvonne Ångström (fp)