Upphandling inom stat och kommun

Motion 2001/02:Fi299 av Per Landgren m.fl. (kd)

1 Innehållsförteckning

1 Innehållsförteckning 23

2 Förslag till riksdagsbeslut 24

3 Inledning 25

3.1 Handel och konkurrens 25

3.2 Offentlig handel och upphandling 25

3.3 Vad är välfärd? 26

3.4 Hur ska offentliga välfärdsåtaganden organiseras och utföras? 26

4 Kommuners och landstings verksamhet och ansvar 27

4.1 Individuella servicetjänster – eget val 27

4.1.1 Eget val 28

4.1.2 Eget val inom barnomsorgen 29

4.1.3 Eget val på skol- och gymnasieområdet 29

4.1.4 Eget val inom äldreomsorgen 30

4.1.5 Eget val inom barn- och ungdomstandvården 30

4.1.6 Problem med modeller för eget val 30

4.2 Gemensamma servicetjänster – upphandling 31

4.3 Viktigt vid entreprenader 31

4.4 Även mindre företag ska kunna delta 31

4.5 Utmaningsrätt 32

4.6 Ackreditering och kvalitetssäkring 32

5 Statens verksamhet och ansvar 32

5.1 Tydlig lagstiftning 33

5.2 Avveckla snedvridande företagsstöd 33

5.3 Regeringen följer inte lagstiftningen 33

5.4 Statens upphandling av varor och tjänster 33

5.5 Finns det högre mål med offentlig upphandling? 34

5.6 Lagen om offentlig upphandling 35

5.7 Nuvarande myndighetsstruktur är splittrad 35

2 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om eget val.

2. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att kommunalt och statligt ägande bör avvecklas på marknader där privata företag konkurrerar, eller skulle kunna konkurrera, och där inte sociala eller hälsomässiga restriktioner motiverar ett offentligt ägande.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att konkurrenshämmande regleringar i den privata sektorn bör identifieras och avvecklas.1

4. Riksdagen begär att regeringen lägger fram förslag till ändring av kommunallagen i syfte att göra det lättare för företag att överklaga kommunala beslut om stöd i olika former till företag.2

5. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att regeringen snarast bör lägga fram förslag till riksdagen som skapar konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata utförare av icke skattepliktig verksamhet.

6. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att i den svenska lagen om offentlig upphandling införa de fem grundläggande principerna i den europeiska gemenskapens lagstiftning om offentlig upphandling.

7. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad i motionen anförs om att Nämnden för offentlig upphandling (NOU) snarast i samband med en resursförstärkning bör förändras till en självständig del av Konkurrensverket.

1 Yrkande 3 hänvisat till NU.

2 Yrkande 4 hänvisat till KU.

3 Inledning

Ambitionen med denna motion är att utifrån ett kristdemokratiskt synsätt svara på frågan hur offentligt finansierade välfärdsåtaganden bäst bör organiseras och utföras. Det centrala perspektivet är därvid hur den enskilde eller familjen i så hög grad som möjligt ska kunna påverka sin situation och välja det alternativ som passar bäst, samtidigt som tryggheten och kvaliteten är god. Ett annat viktigt perspektiv är hur ett gott förvaltarskap av gemensamma resurser och skatteinkomster bäst kan åstadkommas. Motionen behandlar främst offentlig sektors konsumtion och tillhandahållande av servicetjäntser.

Den offentliga upphandlingen av varor och tjänster är en omfattande och samhällsekonomiskt betydelsefull verksamhet. För Sveriges del handlar det om drygt 400 miljarder kronor årligen. Ur ett offentligfinansiellt perspektiv är det alltså angeläget att upphandlingen är så effektiv och konkurrensfrämjande som möjligt för att dels främja fungerande marknader inom olika sektorer, dels ge så bra valuta som möjligt för de skattepengar som finansierar verksamheterna.

Men upphandling handlar för oss i första hand om individperspektivet – att möjliggöra valfrihet och mångfald med hög kvalitet för den enskilde. Därefter handlar det även om att vitalisera näringslivet, att använda skattepengar på ett effektivt sätt och att snabbare kunna ta tillvara nya sätt att bedriva en viss verksamhet. Upphandling av varor och tjänster är väl fungerande medel för att nå målet om kommuninvånarnas och medborgarnas gemensamma bästa.

Dessvärre verkar regeringen vara inne på en direkt kontraproduktiv väg i några av dessa frågor. Vi anser det exempelvis vara helt felaktigt att vid upphandling sortera bort verksamheter som, liksom samtliga dagens entreprenader, drivs med någon form av vinstsyfte. Dessutom vore det helt fel ur konkurrenssynpunkt att låta kommuner och landsting slippa göra en upphandling om de vill köpa varor och tjänster från sina egna bolag.

3.1 Handel och konkurrens

En rättvis och sund konkurrens kan försvåras eller förhindras av många faktorer. Företag kan av olika skäl i sina egna köp handla med väl beprövade handelspartners och bortse från att utnyttja en konkurrenssituation. De kan bryta mot konkurrenslagstiftning genom att t ex bilda karteller, som gör upp om prissättningen. För företagens, kundernas och samhällets bästa är den fria konkurrensen en viktig del av marknadsekonomin. Konkurrens är ett effektivt medel för bättre och billigare produkter och effektivare resursförbrukning i ett samhälle. Konkurrens är ett medel för ett gott förvaltarskap.

3.2 Offentlig handel och upphandling

Offentlig handel äger rum när stat, landsting eller kommun genom sina förvaltningar eller bolag bedriver handel. När offentliga verksamheter köper varor eller tjänster kallas det för offentlig upphandling. Den offentliga upphandlingen betingar ett mycket stort värde och det är därför viktigt att den fungerar väl. Inte bara för att det är så pass mycket pengar i omlopp att det har samhällsekonomisk betydelse, utan också för att den i hög grad är avgörande för människors välfärd.

3.3 Vad är välfärd?

Den offentliga sektorn bygger på att vi solidariskt bidrar till den gemensamma finansieringen. Den önskade omfattningen av offentlig sektor kan skifta partier emellan, men enligt vår mening bör det göras klart att tjänster och varor som finansieras av det offentliga inte också måste produceras offentligt. Det offentliga måste hushålla med sina resurser och försöka få bästa möjliga resultat av varenda insats. För att klara detta krävs att t ex varor och tjänster, som det offentliga finansierar, köps eller görs så bra som möjligt till så låg kostnad som möjligt. Kvalitén beställer den som köper tjänsten. Därför krävs det framför allt att den enskilde har ett så stort inflytande som möjligt över den tjänst han eller hon själv nyttjar.

3.4 Hur ska offentliga välfärdsåtaganden organiseras och utföras?

Utifrån ett kristdemokratiskt synsätt är frågan hur offentliga välfärdsåtaganden bäst bör organiseras och utföras. Det centrala perspektivet är därvid hur den enskilde i så hög grad som möjligt ska kunna påverka sin situation och välja det alternativ som passar honom eller henne bäst, samtidigt som tryggheten och kvaliteten är god.

Ett gott förvaltarskap av de gemensamma resurserna, dvs medborgarnas skattepengar, är också ett centralt perspektiv. Såväl privata som offentliga monopol förhindrar konkurrens och innebär alltså en dyrare verksamhet än med en större mångfald av producenter. Det har således inget egenvärde att vare sig hårda eller mjuka tjänster inom den offentliga sektorn produceras i egen regi. Produktion av varor och tjänster i offentlig regi kräver därför en klar och övertygande motivering utifrån det övergripande målet med offentlig verksamhet. Att vara öppen för konkurrens är ett uttryck för gott förvaltarskap. Monopol kan vara ett uttryck för motsatsen. Ur vårt perspektiv är kvalitet och valfrihet i kombination med en god förvaltning av de gemensamma medlen viktigare än vem som gör vad. Detta perspektiv har av allt att döma också de allra flesta medborgare.

4 Kommuners och landstings verksamhet och ansvar

Kommunsektorns övergripande mål inom sitt tilldelade kompetensområde ska vara alla invånares gemensamma bästa och välfärd. Landsting och kommuner är alltså ett medel för invånarnas bästa. Alla former av kommunal service och verksamhet måste utgå från myndiga invånares rätt och möjligheter att fritt kunna fatta egna beslut. Lagstiftning eller en offentlig organisation som inte respekterar invånarnas grundläggande frihet och rätt samt deras möjligheter att själva välja utförare av gemensamt finansierade tjänster måste därför förändras. Detta är vår utgångspunkt för hur kommuner och landsting bör organisera sina verksamheter.

4.1 Individuella servicetjänster – eget val

Med individuella servicetjänster avses i detta sammanhang t.ex. barnomsorg, skola, äldreomsorg, annan omsorg och hälso- och sjukvård – det vill säga tjänster eller förmåner som riktar sig specifikt till en enskild individ och där individuella behov finns. Med gemensamma servicetjänster menas t.ex. gatuunderhåll, fastighetsförvaltning och övrig teknisk förvaltning – det vill säga tjänster som flera individer kan tillgodogöra sig samtidigt och som inte specifikt riktar sig till någon enskild individ. Gemensamt för all verksamhet som kommuner och landsting har ansvar för ska dock alltid vara att den utförs med hög kvalitet, både vad avser innehåll, för dem som brukar tjänsten, och ekonomisk effektivitet, för alla som är med och finansierar verksamheten via skattsedeln.

Ett kristdemokratiskt synsätt leder till att medborgarna bör ges fler möjligheter att välja utförare av den service och omsorg som man behöver och har rätt till. All verksamhet, oavsett driftsform och utförare, som ska kunna väljas av medborgarna i en kommun eller ett landsting och erhålla kommunal finansiering måste följa de kvalitetskriterier som kommunen eller landstinget fastställer. Detta är även nödvändigt för att säkerställa den demokratiska insynen. De företag som klarar kommunens eller landstingets kvalitetskrav ska kunna bli ackrediterade utförare av verksamheten.

Inte minst med tanke på att de verksamheter som bör bli föremål för högre grad av medborgarinflytande och valfrihet är verksamheter som berör människor starkt, är det väsentligt med tydliga och mätbara kvalitetskrav. Alla kommuninvånare ska kunna känna en trygghet i att all verksamhet som kommunerna och landstingen finansierar är av hög kvalitet.

När det gäller offentligt finansierade individuella servicetjänster anser vi att en modell för eget val är det verktyg som bäst klarar att uppfylla ett antal viktiga mål:

• ökad valfrihet för den enskilde genom att den ekonomiska makten flyttas från kommunen eller landstinget till den enskilde eller familjen,

• ökad mångfald av utförare eftersom människor efterfrågar lite olika inriktningar av en viss verksamhet,

• möjligt att bygga in såväl kvalitetshöjande som effektiviserande incitament,

• lättare för nya verksamheter att etablera sig genom att det hela tiden är möjligt att bli vald av enskilda individer. Detta till skillnad från entreprenadupphandling då möjligheten bara uppstår då entreprenaden löper ut, ofta vart fjärde år,

• minskat krångel för företagen genom att krångliga och oftast överdetaljerade förfrågningsunderlag kan undvikas med ett ackrediteringssystem,

• ett vitaliserat näringsliv.

4.1.1 Eget val

Ordet kundval används ofta i detta sammanhang. Vi kristdemokrater anser att det är långt ifrån ett idealiskt begrepp. Naturligtvis är inte invånaren i en kommun eller i ett landsting/region en kund i vanlig bemärkelse. Inte desto mindre är det ett begrepp och ord som används flitigt för att beskriva den valmöjlighet och ekonomiska maktförskjutning som ligger i de s.k. kundvalsmodellerna. Vi vill istället använda begreppet eget val om t.ex. invånarnas eller föräldrarnas rätt att så långt möjligt fatta egna beslut om gemensamt finansierad kommunal service. Vår utgångspunkt är individen och familjen. Kommunen eller landstinget är till för dem, inte tvärtom.

För att förstå poängerna med eget val bör man först ha klart för sig vad en vanlig entreprenadupphandling innebär. I stället för att kommunen själv startar och driver exempelvis ett äldreboende, kan den upphandla tjänsten från ett befintligt företag.

Kännetecknande för en entreprenadupphandling av en välfärdstjänst är bl.a.:

• Upphandlingsförfarandet regleras i lagen om offentlig upphandling.

• Ett förfrågningsunderlag offentliggörs med specifikationer på de tjänster som efterfrågas och de villkor som sätts upp vad gäller kvalitet och personaltäthet m.m.

• Alla företag som vill får viss tid på sig att komma in med anbud, dvs ge ett pris, på den tjänst som efterfrågas av kommunen.

• Bland de företag som anses kunna uppfylla kvalitetskraven vinner det företag som kan utföra tjänsten till lägsta pris.

• Avtalsperioden är oftast tre eller fyra år. Konkurrenstillfället för de olika företagen om den aktuella tjänsten uppstår därmed lika sällan.

• Det vinnande företaget tar över driften och får betalt av kommunen enligt det pris man själv angav i anbudet.

Genom upphandlingen läggs alltså en del av den kommunala verksamheten/driften ut på entreprenad. Men finansieringen utgörs fortfarande av de kommunala skatteintäkterna.

Kännetecknande för eget val är bl.a.:

• Ingen upphandling behöver ske.

• Det är den enskilde individen som av kommunen förses med ett värdebevis (en check) för att själv välja utförare.

• Värdebeviset går att använda hos alla de företag som i förväg har auktoriserats/ackrediterats av kommunen, landstinget och/eller länsstyrelsen. För dem som väljer den verksamhet som bedrivs i kommunal regi, går ersättningen, ofta kallad peng, till den kommunala enheten.

• Konkurrensen om de enskilda individerna finns hela tiden, eftersom den enskilde med sitt värdebevis har möjlighet att söka sig till annan godkänd utförare av tjänsten.

• Det är den totala kommunala kostnaden för en given tjänst som är utgångspunkt för den ersättning som lämnas som betalning till privata företag som den enskilde väljer. Därigenom ska konkurrensen mellan den kommunala verksamheten och externa producenter/leverantörer ske på lika villkor.

• Konkurrensen sker med kvalitet för brukarna i stället för med pris till kommunen.

4.1.2 Eget val inom barnomsorgen

Den kommunalt finansierade barnomsorgen var ett av de första områden där valmöjligheten prövades. Kommunen fastställer en barnomsorgspeng för varje barn vars föräldrar efterfrågar en daghemsplats eller liknande. Pengen går sedan till den verksamhet, kommunal eller privat, som föräldrarna väljer. Den kommunala och privata barnomsorgen konkurrerar på samma villkor. På detta sätt har ett flertal nya privata daghem och föräldrakooperativ kunnat uppstå eller knoppas av från kommunal regi som ett svar på de önskemål föräldrarna har för sina barn.

4.1.3 Eget val på skol- och gymnasieområdet

Genom att fastställa en skolpeng för varje elev låter man sedan föräldrarna och eleverna välja bland de skolor som godkänts av Skolverket. Skolpengen behöver differentieras och vara högre för barn med särskilda behov. På gymnasienivå behövs också en differentierad peng beroende på utbildningens kostnad. Genom detta system uppstår det ett tryck på skolorna att motsvara förväntningarna och kontinuerligt förbättra verksamheten, för att man enbart på detta sätt i längden kan behålla elever.

4.1.4 Eget val inom äldreomsorgen

Äldreomsorgen kan grovt delas in i två delar: hemtjänst och särskilt boende. Den som beviljats hemtjänst av kommunens biståndshandläggare kan genom eget val välja ett enskilt företag som alternativ till den kommunala hemtjänsten. De kommunala och privata vårdgivarna konkurrerar på samma villkor. De privata vårdgivarna är företag som kommunen godkänt utifrån vissa kriterier för verksamhet inom hemtjänst.

Det särskilda boendet inom äldreomsorgen är en typ av välfärdstjänst där det är något svårare att utforma en modell för eget val, eftersom de individuella behoven varierar så pass mycket. Utmaningen ligger i att hitta ett rättvist system för att ersätta kostnader för olika typer av vårdtyngd.

4.1.5 Eget val inom barn- och ungdomstandvården

En modell för detta område har bl.a. utretts nyligen av Norrbottens läns landsting. Den innebär ett fritt val av vårdgivare för patienten respektive förälder och att vårdgivaren därefter ersätts med ett fast belopp av landstinget efter utförda behandlingar. Landstinget inrättar vidare en uppdragsgivare för tandvård, fristående från folktandvården. Reglerna för ersättning och krav på vården utfärdas av uppdragsgivaren som också tecknar avtal med de vårdgivare som är villiga att behandla barn och ungdomar i enlighet med de regler som fastställts.

4.1.6 Problem med modeller för eget val

Ett antal invändningar och praktiska problem finns. De praktiska problemen är emellertid ofta av övergående karaktär (när systemet ska införas) och de invändningar som ibland riktas mot hela modellen som sådan bottnar ofta i ett oklart jämförelsealternativ.

Ett viktigt problem som måste lösas är hur konkurrensneutraliteten mellan kommunal egenregi och externa verksamheter ska garanteras. Kommunernas och landstingens olika verksamheter är sällan tydligt åtskilda t.ex. vad gäller administrations- och lokalkostnader. Därmed går de faktiska totala kostnaderna för en kommunal verksamhet sällan att få fram med mindre än att man gör om eller skapar ett antal nya ekonomiska rutiner. Till detta kommer de skillnader i skatteregler som gäller för en kommun eller ett landsting och ett företag. Särskilt de skilda momsreglerna är ett problem som ofta snedvrider konkurrensen.

I mindre kommuner kan det vara svårt att (inledningsvis) erbjuda flera alternativ inom exempelvis barnomsorgen. Detta gäller oavsett om kommunen bedriver verksamheten helt i egen regi, om den delvis är upphandlad, eller om man inför ett eget val. Med eget val-modellen kan dock den enskilde även söka sig över kommungränsen med sitt värdebevis, under förutsättning att det finns godkända utförare där. Detta till skillnad från om man bara hade blivit tilldelad en plats i kommunens egen regi eller i en upphandlad verksamhet inom kommunen. Genom den ständiga konkurrens som eget val skapar är också drivkrafterna att hålla en hög kvalitet större än vid en upphandling med långa kontrakt, även om det för tillfället bara finns ett alternativ till den kommunala egenregin i den aktuella kommunen.

En annan kritik som framkommit mot eget val är att det förutsätter ett visst överutbud av platser för att kunna ge alla möjlighet att fritt välja utförare. Man kan konstatera att kommuner och landsting redan i dag har en skyldighet att vara beredda att möta nya behov när de uppkommer, vilket nödvändiggör ett visst eget överutbud av platser, eller en beredskap att snabbt kunna köpa in extra platser från externa leverantörer. Detta problem blir inte större i ett system med eget val. Tvärtom leder konkurrensen mellan utförarna till en snabbare anpassning av kvaliteter som är allmänt efterfrågade.

4.2 Gemensamma servicetjänster – upphandling

När det gäller service som t.ex. gatu- och fastighetsskötsel bör sådan av praktiska skäl och effektivitetsskäl inte bli aktuell för mer av individuella val. Det är till exempel inte rationellt att ha olika utförare av snöskottning på samma gata. Samtidigt finns fortfarande en stor potential i upphandling av teknisk verksamhet, eftersom kommunernas användning av alternativa utförare under slutet av 1990-talet till stor del berört mjuk och i första hand pedagogisk verksamhet.1

4.3 Viktigt vid entreprenader

Vid entreprenadupphandling finns det två områden som är särskilt viktiga för att i praktiken främja och möjliggöra en framväxande och dynamisk marknad. Det ena är att upphandlingar inte i onödan görs så stora att enbart större företag har möjlighet att klara driften. Det andra är de ersättningsvillkor för utförda tjänster som i dag på många håll skapar en onödigt hög tröskel för mindre företag att etablera sig på marknaden.

4.4 Även mindre företag ska kunna delta

Samtidigt som det är angeläget att kommuner och landsting samordnar och effektiviserar sina upphandlingar och inköp, så måste också mindre företag kunna vara med och lägga bud. När större volymer ska upphandlas bör därför dessa om det är praktiskt möjligt och ekonomiskt försvarbart delas upp i mindre delar så att fler företag kan lägga bud. På detta sätt undviks en monopolsituation för vissa större företag som i jättelika totalentreprenader blir det enda alternativet vid en upphandling.

4.5 Utmaningsrätt

Ytterligare en metod, för de kommuner och landsting som så önskar, att skapa en större dynamik kring produktionen av offentliga tjänster är att införa en s.k. utmaningsrätt för företag. Rätten ska innebära att företag ges möjlighet att begära att en viss verksamhet ska upphandlas i konkurrens. Rätten gäller alltså inte att ta över, utan just att utmana den kommunala verksamheten och få saken prövad. Ett eventuellt beslut om upphandling ska därefter tas av ansvarig nämnd eller myndighet.

Vad gäller de individuella servicetjänsterna bör, som framgår ovan, olika modeller för eget val vara huvudalternativet. Att medborgaren får välja innebär en sorts ständig utmaning av verksamheten genom att alla företag som uppfyller vissa givna kvalitetsvillkor kan attrahera kommuninvånare att välja just deras verksamhet.

4.6 Ackreditering och kvalitetssäkring

Ett stort och växande problem med entreprenadupphandlingar är de allt mer komplexa och detaljerade förfrågningsunderlagen. Framför allt gäller detta vid upphandling av vård- och omsorgstjänster. Förutom att komplexiteten och omfattningen i praktiken omöjliggör för mindre företag att lägga anbud på verksamheten, så innebär detaljregleringen att det som i praktiken upphandlas bara är management, dvs ny personalledning för att, oftast med samma personal, driva exakt samma verksamhet som tidigare. Dessutom blir det allt mer betungande för offentlig sektor att varje förvaltning sitter och utformar allt mer komplicerade kravspecifikationer och villkor för hur verksamheter ska bedrivas.

Ett sätt att komma ifrån detta problem är att införa ett ackrediteringssystem för företagen, precis som det fungerar med eget val på de håll och i de verksamheter där den genomförts. Med hänsyn till den kommunala självstyrelsen anser vi dock att varje kommun eller landsting själv bör bestämma vilka kvalitetskrav m.m., utöver lagstadgade krav som ska gälla för de olika typerna av verksamhet. Kraven kommer naturligtvis att variera i omfattning beroende på verksamhet.

5 Statens verksamhet och ansvar

Statens övergripande mål ska vara alla medborgares gemensamma bästa och välfärd. Alla former av statlig verksamhet och service måste utgå ifrån myndiga invånares rätt och möjligheter att fritt kunna fatta egna beslut. Exempelvis måste reglerna kring offentlig upphandling utformas som ett medel som främjar och inte motverkar invånarnas rätt, fria val och rättmätiga krav på en effektivt bedriven verksamhet.

5.1 Tydlig lagstiftning

Statens roll i samhällsekonomin ska vara att sätta ramar och övervaka spelreglerna på marknaden, ansvara för samhällsplanering och infrastruktur samt att skapa förutsättningar för långsiktig tillväxt. När staten agerar såväl domare som spelare på marknaden är risken stor att konkurrensen snedvrids och att investeringar inte görs på ett optimalt sätt i de företag som har de bästa förutsättningarna. En renodling av statens roll bör bland annat ske genom en successiv utförsäljning av statliga företag.

Kommuner och myndigheter bedriver i ökad utsträckning näringsverksamhet på konkurrensmarknader. Exempel på detta är tvätteritjänster, fastighetsskötsel, gym, städning och catering. Detta pågår trots att kommunallagen i princip förbjuder kommuner och landsting att konkurrera på företagens marknader.

5.2 Avveckla snedvridande företagsstöd

Många småföretag har problem med att offentligt stöd i olika former ges till deras konkurrenter. I Konkurrensverkets rapport Småföretag – förslag för ökad tillväxt (1997:3) finns en rad exempel på kommuner som verkar konkurrenssnedvridande. Det handlar om kommuner som gett penningbidrag, gratis eller subventionerad arbetskraft, nedsatta lokalhyror m.m. Sådana stöd är inte tillåtna enligt kommunallagen, men förekommer ändå. Det är främst små företag som råkar illa ut. Det är mycket svårt att överklaga ett kommunalt beslut som innebär stöd till en konkurrent. Om företaget som drabbas inte är kommunmedlem i kommunallagens mening är det omöjligt. Om beslutet om stöd tagits av ett kommunalt bolag går det över huvud taget inte att överklaga.

5.3 Regeringen följer inte lagstiftningen

Regeringskansliet har under de tre senaste åren, vid ett flertal tillfällen och i varierande grad, varit föremål för kritik för bristfällig upphandling. Denna kritik har dock inte i något fall, såvitt är känt, lett till någon rättslig åtgärd enligt lagen om offentlig upphandling (1992:1528). En förklaring till detta kan vara att skadeståndsreglerna i LOU i princip är obefintliga.

5.4 Statens upphandling av varor och tjänster

Den offentliga sektorns upphandling av varor och tjänster betingar ett mycket stort värde. Det samlade värdet av all offentlig upphandling i Sverige uppgår till mer än 20 % av BNP, ca 410 miljarder kronor. Det är därför av stor samhällsekonomisk betydelse att den fungerar väl. Statens andel är ca 90 miljarder kronor. De statliga ramavtalen svarar för ca 6 miljarder kronor, varav Statskontorets PC-avtal svarar för 2,75 miljarder kronor. Kommuner och landsting svarar för 170 miljarder kronor, varav kommunerna står för 100 miljarder kronor. De statliga bolagen uppskattas handla för 90 miljarder kronor och de kommun- och landstingsägda bolagen för ca 50 miljarder kronor. Privata företag inom den offentliga försörjningssektorn har slutligen beräknats handla för 10 miljarder kronor.

5.5 Finns det högre mål med offentlig upphandling?

Lagen om offentlig upphandling måste även ses i ett större sammanhang än det nationella. Inom den gemensamma marknaden är de fyra friheterna för människor, varor, tjänster och kapital medel för högre syften. Ytterst är målen fredlig samexistens och integration och dessa två mål gäller naturligtvis utöver EU-ländernas gränser.

Frihandel med öppenhet, konkurrens, affärsmässighet och objektivitet är enligt vår mening ett verkningsfullt medel för integration och fred över huvud taget. Som en direkt följd av de fyra friheterna och några grundläggande styrande principer i fördragstexterna finns den europeiska gemenskapens lagstiftning om offentlig upphandling. De grundläggande principerna

1. om ländernas skyldighet att säkerställa EG-rättens efterlevnad (solidaritetsprincipen),

2. om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet (icke-diskrimineringsregeln),

3. om att den upphandlande enheten inte ställer större krav än nödvändigt för upphandlingen (proportionalitetsprincipen),

4. om öppenhet och lika tillgång till information (transparensprincipen) och

5. om att intyg, certifikat m. m. meddelade av en stats myndighet också godkänns i övriga medlemsstater (principen om ömsesidigt erkännande) samt EG-direktiven om offentlig upphandling har alla det högre målet att successivt kunna förverkliga fred och integration för ett stabilt och fredligt Europa.

För att effektivt och trovärdigt kunna använda den öppna marknadsekonomi som medel för en fredligare och säkrare värld måste Sverige förbättra den egna lagstiftningen och efterlevnaden av styrande principer för marknadsekonomin och lagstiftning. Detta gäller inte minst den offentliga upphandlingen.

På grund av att ekonomin enligt vårt synsätt är ett medel och måste styras av ett grundläggande etiskt förhållningssätt (det vi kallar för social marknadsekonomi) men också på grund av den beloppsmässigt stora omfattningen är det av väsentlig betydelse att statsmakterna skapar ett institutionellt och legalt ramverk, som borgar för öppenhet, konkurrens, affärsmässighet och objektivitet. Målet ska vara att offentlig upphandling ska göras utifrån ett gott förvaltarskap med invånarnas gemensamma medel. Upphandlingen av varor och tjänster ska kombinera kostnadseffektivitet och hög kvalitet. Detta kan åstadkommas genom en öppen konkurrens för såväl egen som extern regi, för att näringslivet ska kunna bidra till en vitalisering och effektivisering av den kommunala servicen. Nu gällande regler är svåröverskådliga och har en hög detaljeringsgrad.

5.6 Lagen om offentlig upphandling

I Lagen om offentlig upphandling finns i § 4 Huvudregeln om affärsmässighet. Där står följande: Upphandling ska göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud ska behandlas utan ovidkommande hänsyn. Det handlar alltså om affärsmässighet, konkurrens och icke-diskriminering, men ett uttalat övergripande mål saknas i lagstiftningen. Ur medborgarens perspektiv är det viktigt att marknadsekonomins medel som fri konkurrens i produktionsledet också används.

5.7 Nuvarande myndighetsstruktur är splittrad

Det råder en bred enighet om behovet av en effektiv statlig tillsyn över offentlig upphandling. Samtidigt är det uppenbart att nuvarande ordning inte är tillfredsställande. Kritik har framförts, som i stor utsträckning kan förklaras av olämplig myndighetsstruktur och avsaknad av sanktionsmöjligheter. Nuvarande myndighetsstruktur ger ett splittrat intryck.

Fördelen med en samordning är att statsmakterna signalerar och fokuserar på den stora betydelsen av tillsynen över den offentliga upphandlingen. En samordning med Konkurrensverket måste ta tillvara den allmänt erkända kompetens och erfarenhet som nu finns hos personalen inom NOU. Ett samgående med Konkurrensverket visar klart och entydigt att upphandlingslagen i första hand är en konkurrenslagstiftning. Med hänsyn till den specifika arten av ärenden och de frågor som ska handläggas är det dock lämpligt att verksamheten inom Konkurrensverkets ramar ges ett stort mått av självständighet.

Elanders Gotab, Stockholm 2001

Stockholm den 4 oktober 2001
Per Landgren (kd)
Mats Odell (kd)	Stefan Attefall (kd)
Harald Bergström (kd)	Sven Brus (kd)
Göran Hägglund (kd)	Magnus Jacobsson (kd)
Kenneth Lantz (kd)	Maria Larsson (kd)
Mikael Oscarsson (kd)	Désirée Pethrus Engström (kd)
Rosita Runegrund (kd)	Inger Strömbom (kd)
Rose-Marie Frebran (kd)

[1]	Se vidare rapporten Kommunernas marknadsutnyttjande 1995–1999 – en faktasammanställning, Svenska Kommunförbundet, Stockholm, 2001