Utvärdering av EU:s strukturfonder

Motion 2000/01:N254 av Willy Söderdahl m.fl. (v)

1 Förslag till riksdagsbeslut

1. Riksdagen begär att regeringen återkommer till riksdagen med en samlad
nationell målsättning för hur strukturfonderna skall användas och hur
effektiv kontroll och utvärdering skall ske.

2. Riksdagen begär att regeringen gör en samlad utvärdering av
strukturfondernas effekter på: jämställdhet, långsiktigt hållbar utveckling,
sysselsättning, regional obalans och kostnadseffektivitet.

3. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att den i sin årliga
skrivelse om verksamheten i Europeiska unionen redovisar hur mycket
resurser som anslagits och utbetalats från EU, staten, landstingen,
kommunerna och näringslivet samt i vilken utsträckning det påverkat den
ordinarie verksamheten.

4. Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening att den skall
identifiera de förhållanden där olikheter i Sveriges och EU:s
förvaltningskultur blir ett hinder för regional utveckling.

2 Inledning

Sverige har just avslutat en programperiod för EU:s strukturfonder,
perioden 1995-1999. Mycket resurser har tagits i anspråk för
genomförandet. Ett villkor för att medel från fonderna skall betalas ut är
att de medfinansieras av svenska offentliga medel samt i vissa fall privata
medel. Reglerna för strukturfonderna blir följaktligen styrande för en
betydande andel nationella medel. Målsättningen för strukturfonderna
antas av EU, även om det finns plats för nationell och regional påverkan.

Strukturfonderna har administrerats av flera olika myndigheter och
instanser, både här i landet och inom EU. Speciella organisationer har byggts
upp för hanteringen. En rad delutvärderingar är gjorda, med skiftande resultat.
Utvärderingar och uppföljningar är gjorda av både de administrerande
myndigheterna och i viss mån även av utanförstående aktörer.

3 Strukturfondernas organisation

Strukturfonderna är EU:s viktigaste instrument för att motverka regionala
skillnader i ekonomisk utveckling inom unionen, i syfte att öka den
ekonomiska och sociala sammanhållningen mellan medlemsländerna. För
EU:s samtliga program skall också jämställdhet och långsiktigt hållbar
utveckling vara styrande. Samma målsättning får väl då anses gälla inom
landets gränser. Sverige har nu genomfört en programperiod, 1995-1999.
Ett antal delutvärderingar har gjorts, och endast ett fåtal är slutförda. En
ny programperiod, 2000-2006, har tagit sin början, även om indelningen i
olika målområden skiljer sig från den första.

Från och med Sveriges inträde i Europeiska unionen 1995 styrs statens
insatser för landets olika regioner i stor utsträckning av EU:s regelverk.
Sverige tilldelades för åren 1995-1999 cirka tolv miljarder kronor ur
strukturfonderna. Huvuddelen av medlen finansierade olika s.k. mål. En
mindre del, cirka en miljard kronor, användes för s.k. gemenskapsinitiativ.

Den största delen av strukturfondernas medel, ca 90 %, går till olika s.k.
målområden. Under 1995-1999 fanns det sju målområden, varav Sverige fick
del av alla utom mål 1. Varje mål hade sitt särskilda syfte:

- Mål 2: Omvandling av regioner som drabbats av industriell tillbakagång.

- Mål 3: Bekämpning av långtids- och ungdomsarbetslöshet.

- Mål 4: Kompetensutveckling av anställda som hotas av arbetslöshet.

- Mål 5a: Omstrukturering och modernisering av lantbruk och fiske.

- Mål 5b: Utveckling av landsbygdsområden.

- Mål 6: Utveckling av glest befolkade områden.

Av strukturfondsmedlen används cirka nio procent för så kallade gemen-
skapsinitiativ som initieras av kommissionen och som omfattar insatser
inom ett antal sakområden gemensamma för hela unionen:

- Interreg II: Gränsregionalt samarbete och transnationellt samarbete när det
gäller regional utvecklingsplanering.

- Leader II: Ekonomisk utveckling av landsbygden.

- Employment: Öka jämställdheten på arbetsmarknaden samt förbättra
möjligheterna till arbete för arbetshandikappade, utsatta grupper och
ungdomar.

- Adapt: Skapa nya arbetstillfällen, stärka företagens konkurrensförmåga
och underlätta kompetensutveckling.

- Konver: Bidra till ekonomisk utveckling i regioner som sedan länge är
starkt beroende av försvarsmakten.

- Urban: Stöd till utsatta stadsområden och förorter.

- SME: Skall öka de små och medelstora företagens konkurrenskraft.

- Pesca: Främja en ökad variation inom näringslivet på orter som varit starkt
beroende av fiskenäringen.

Tre av målen, mål 2, mål 5b och mål 6, var knutna till geografiskt
avgränsade områden. Övriga strukturfonders målsättningar gäller hela
landet.

4 Beslutande instanser i Sverige

Det finns alltså en mängd olika strukturfonder, som delvis även går in i
varandra. För att styra och övervaka fondernas medelstilldelning finns en
ganska splittrad och svåröverskådlig organisation.

Varje strukturfond hanteras inom EU av ett generaldirektorat, GD. I
Sverige är ansvaret uppdelat på flera myndigheter:

- NUTEK: Mål 2 och 6, samt Interreg II, Konver, SME och Urban.

- AMS: Mål 3.

- Svenska EU-programkontoret: Mål 4, Employment och Adapt.

- Glesbygdsverket: Mål 5b och Leader II.

- Jordbruksverket: Mål 5a.

- Fiskeriverket: Mål 5a och Pesca.

Sverige har valt en decentraliserad beslutsorganisation när det gäller
beslut om EU-medel. Beslut om tilldelning av medel till projekt sker
generellt sett regionalt. För de geografiska målen fanns under föregående
period regionala beslutsgrupper med företrädare för delar av det
partnerskap som en gång var med och tog fram programdokumentet. I
beslutsgrupperna fanns bl.a. representanter för kommuner, landsting,
länsstyrelser samt länsarbetsnämnder. Beslutsgrupperna fattade beslut om
EU-medlens användning till nationella stödsystem eller enskilda projekt.
För mål 3 fattade länsarbetsnämnden beslut i samverkan med en särskilt
inrättad regional kommitté. För mål 4 hade Svenska EU-programkontoret
utsett regionala samordnare i varje län som fattade beslut om enskilda
projekt med stöd av en regional plan och ett regionalt partnerskap.

För varje mål- och gemenskapsinitiativprogram finns det också en s.k.
övervakningskommitté som ansvarar för uppföljning och utvärdering av hur
respektive program genomförs. Här ingår representanter på regional och
nationell nivå samt företrädare från EU-kommissionen. Kommittéerna
ansvarar bl.a. för att det görs en opartisk utvärdering av programmet. Den
skall också godkänna alla ändringar i programmet.

Skall dessa beslutsgrupper och kommittéer kunna vara styrande så måste
det också finnas en bred kunskap, inte bara om ekonomi och sysselsättning,
utan också om jämställdhet och hållbar utveckling. Det räcker inte att granska
i efterhand utan dessa frågor måste lyftas fram redan vid planeringen.

5 Nationell samordning och ansvar

Under den föregående programperioden hade NUTEK det nationella
samordningsansvaret för strukturfonderna i Sverige, vilket bl.a.
innefattade att lämna rapporter till regeringen och kommissionen samt att
samordna administrativa rutiner och information. Vidare var NUTEK
ansvarigt för utbetalning av medel ur den regionala fonden. Dessutom
svarade NUTEK under perioden 1995-1999 för sekretariatsfunktionen åt
totalt 16 övervakningskommittéer, varav sex inom Interreg II.

När det gällde utbetalningar från de övriga tre fonderna hade följande
myndigheter ansvaret: Arbetsmarknadsstyrelsen (socialfonden),
Jordbruksverket (jordbruksfonden) och Fiskeriverket (fiskefonden). De är s.k.
fondansvariga myndigheter. När det gäller gemenskapsinitiativet Interreg II
var det fem länsstyrelser som var fondansvariga myndigheter. I ansvaret
ligger också att svara för finansiell kontroll, intern revision och rapportering
till regeringen och kommissionen.

6 Övergripande uppföljning

Enligt regeringens uppdrag till Statskontoret 25 mars 1999 skulle de ge en
samlad bild om och hur målen i strukturfondsprogrammen har uppnåtts
samt hur de har utvärderats. Syftet med analysen var att ge ökade
förutsättningar för bättre och effektivare utvärderingar av
strukturfondsprogrammen.

Statskontorets uppdrag presenterades i Mittutvärderingar av
strukturfonderna som lämnades till regeringen i december 1999, vari man kan
utläsa en hel del om metodiken kring utvärderingarna. Där finns också ett
förslag om att inrätta en kommitté som skall ha ett övergripande nationellt
ansvar för utvärdering och måluppfyllelse av strukturfonderna. Vänsterpartiet
anser detta vara ett bra förslag under förutsättning att dess uppgift
kompletteras med ansvaret för att alla de faktorer som skall vara styrande för
medlens utbetalning finns med redan vid planeringen. Vidare har NUTEK
under den gångna programperioden haft flera olika roller utöver det nationella
samordningsansvaret. Vänsterpartiet menar att samordningsrollen måste
renodlas och innehas av en speciell instans. Med anledning av vad som här
anförts bör riksdagen begära att regeringen återkommer med en samlad
nationell målsättning för hur strukturfonderna skall användas och hur effektiv
kontroll och utvärdering skall ske.

7 Utvärdering av strukturfondernas effekter

Vad gäller strukturfondernas effekter anger ovannämnda utredning att de
inte kan redovisas. Effekter har inte kunnat mätas i mittutvärderingarna.

I en skrivelse från NUTEK 26 augusti 2000 (Dnr 3M0-2000-3231) anges i
alla fall följande siffror vad gäller mål 2, 5b och 6. Fattade beslut har i de
beviljade ansökningarna uppgivit att det skall skapa eller bevara 70 000 nya
arbetstillfällen. Av de hittills slutredovisade projekten bedöms 28 000 ha
skapats eller bevarats. Projekten förväntas enligt ansökan och beslut bidra till
12 000 nya företag och de hittills slutredovisade projekten bedöms ha bidragit
till 4 900 företag. Ingenting nämns om effekterna vad gäller jämställdhet,
långsiktigt hållbar utveckling eller regional obalans.

Av de utvärderingar vi kunnat ta del av har många länsstyrelser och
kommuner inte kunnat avsätta tillräckligt med resurser eller säger sig ha
saknat kunskap för att göra kvalificerade utvärderingar. I en regional
delutvärdering av 5b konstateras t.ex. att det, trots att jämställdhetsmålet är
centralt i de olika strukturfonderna, finns en tendens att de olika aktörer som
hanterar program och projekt ofta närmar sig detta område med okunskap och
låter sina egna föreställningar styra utan kritisk granskning. Det saknas ofta
en precisering av jämställdhetsmålen vilket har fått till resultat att kvinnor
underordnas män som grupp. Detta ger strukturella och demografiska
orättvisor som orsakas av att makten är könsrelaterad. I de utvärderingar som
gjorts har man inte lyckats integrera ett maktperspektiv i
jämställdhetsanalysen, något som får anses som allvarligt med tanke på att
jämställdhetsperspektivet är prioriterat av regeringen. Inför kommande
programperioder är det nödvändigt med en högre kvalitet på både
utvärderingar och uppföljningar, så att jämställdhetsperspektivet genomsyrar
hela processen.

Även när det gäller långsiktigt hållbar utveckling är erfarenheterna de
samma. Av de redovisningar Vänsterpartiet haft tillgång till har det varit svårt
att se att hållbar utveckling skulle vara en viktig princip för att en ansökan
skulle beviljas. Detta trots regeringens uttalade ambitioner att vara en
föregångare på miljöområdet och även när det gäller hållbar utveckling. Om
hållbar utveckling verkligen skall genomsyra alla beslut måste dessa frågor in
tidigt i processen.

Slutligen är ett av huvudmålen för strukturfonderna att motverka regional
obalans. Här måste man ta in aspekter inte bara på europeisk nivå. Även på
nationell nivå måste det vara ett uttalat mål att strukturfonderna skall bidra
till
att skapa balans inom de regioner där medlen fördelas. Risken är annars att
resurserna koncentreras till de större orterna. Vid en framtida utvärdering är
det viktigt att väga in även denna faktor.

Nu är programperioden slut och det borde finnas förutsättningar för att
göra utvärderingar av effekterna. Av vad som i motionen anförs begär
riksdagen att regeringen gör en samlad utvärdering av strukturfondernas
effekter på jämställdhet, långsiktigt hållbar utveckling, sysselsättning,
regional obalans och kostnadseffektivitet.

8 Olikheter i Sveriges och EU:s
förvaltningskultur

Det finns naturligtvis skillnader i olika länders förvaltningskultur. Det är
inget problem i sig, tvärtom kan man lära av varandras olika sätt att lösa
problem. Med strukturfonderna blir det dock lite annorlunda eftersom
EU:s regelverk till stora delar blir överordnad den nationella. Eftersom
strukturfonderna administreras av svensk förvaltning som har sin
ordinarie verksamhet efter nationella bestämmelser blir det ofrånkomliga
krockar.

Som exempel kan nämnas att Strukturfondsdelegationen, som har att
fördela medel inom mål 1 i norra Sverige, kräver konsensusbeslut.
Delegationen är politiskt tillsatt och ansvar kan utkrävas av de valda. När så
är fallet är det i svensk förvaltningstradition mycket ovanligt att det krävs
konsensus för ett beslut.

Ett annat exempel är hur momsen skall hanteras i strukturfondsprojekt. Det
svenska skattesystemet och strukturfondsförordningarna innehåller regler som
inte harmoniserar med varandra. Det finns exempel på att projekt, utifrån
verksamhetens innehåll, behandlas som momspliktiga medan en revidering i
efterhand visar att samma projekt inte är momspliktigt. Projektägaren blir då
tvingad att betala den avdragna momsen utan att kunna rekvirera den från
strukturfonderna eller de statliga medfinansiärerna. Det är helt
otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt och hämmar utvecklingsarbetet
som bedrivs med hjälp av strukturfonderna. Därför bör riksdagen tillkännage
för regeringen som sin mening att den skall identifiera de förhållanden där
olikheter i Sveriges och EU:s förvaltningskulturer blir ett hinder för regional
utveckling.

9 Finansiering

Totalt beslutat belopp för strukturfondernas programperioden 1995-1999
uppgår per den 30 april 2000 till 34 190 miljarder kronor. EU svarar för
11 999 miljarder kronor, nationell offentlig finansiering utgör 16 152
miljarder kronor och näringslivet bidrar med 6 029 miljarder kronor
(NUTEK, Dnr 3M0-2000-3231).

En viktig fråga i detta sammanhang är att analysera varifrån de svenska
offentliga medlen kommer och vilka åtgärder som eventuellt inte har gjorts på
grund av att medel reserverats för framtida EU-projekt. Antingen har nya
resurser avsatts direkt för detta ändamål eller också så har resurser som varit
tänkta att ingå i den ordinarie verksamheten bundits upp för att kunna
användas som delfinansiering av kända eller tillkommande EU-projekt. I en
sammanhållen analys av strukturfonderna måste det tydligt framgå om
nedskärningar i ordinarie offentlig verksamhet har fått betala medfinansiering
av tidsbegränsade EU-projekt. Till följd härav bör riksdagen tillkännage för
regeringen som sin mening att den i sin årliga skrivelse om verksamheten i
Europeiska unionen anger hur mycket resurser som anslagits och utbetalats
från EU:s strukturfonder, staten, landstinget, kommunerna och näringslivet
samt i vilken utsträckning det påverkat den ordinarie verksamheten.

Stockholm den 30 september 2000

Willy Söderdahl (v)

Murad Artin (v)

Berit Jóhannesson (v)

Maggi Mikaelsson (v)

Lars Ohly (v)

Stig Sandström (v)

Gunilla Wahlén (v)

Eva Zetterberg (v)