Utveckling av offentlig sektor

Motion 1991/92:Fi504 av Hans Gustafsson m.fl. (s)

Inledning

Den offentliga sektorn utgör grunden för den generella
välfärdspolitik som utvecklats under socialdemokraternas
ledning. Genom en väl utbyggd offentlig sektor har
tryggheten vid ålderdom, sjukdom och handikapp värnats.
Utbildning och omsorg har erbjudits på lika villkor för alla.
En solidarisk finansiering av den offentliga sektorn har
möjliggjort utbyggnaden och samtidigt bidragit till en
utjämning av ekonomiska orättvisor. Vi har all anledning
att vara stolta över att leva i ett land med en jämnare
fördelning av välfärden än i de flesta andra länder.

I den industrialiserade världen kan vi i dag se flera
exempel på en politik där den offentliga sektorn pressas
tillbaka till förmån för de redan välbeställda.
Arbetslösheten är ofta hög, och de ekonomiska och sociala
klyftorna växer. I länder som Storbritannien och USA kan
vi se att stora grupper står utanför välfärden, hänvisade till
fattigdom.

Ett samhälle med stora orättvisor ger frihet för de
välbeställda och ofrihet för de fattiga. Socialdemokraterna
avvisar en utveckling i sådan riktning. Samhället skall
präglas av solidaritet, jämlikhet och frihet för alla. Därför
avvisar vi regeringens politik som leder till en ökande
arbetslöshet och omfördelningar från löntagarna till
kapitalägarna.

Ambitioner och tillgängliga resurser

Ett viktigt problem i den svenska ekonomin är att våra
samlade resurser inte växer i takt med våra ambitioner. Den
viktigaste förklaringen till detta är en avtagande takt i
produktivitetstillväxten. Även om vi delar problemet med
andra högt utvecklade industrinationer leder det ändå till
svårigheter att fördela resurser till nya angelägna ändamål.

Ungefär en tredjedel av arbetstagarna är sysselsatta i de
offentliga verksamheterna, framför allt vård, omsorg och
utbildning. Utvecklingen på dessa områden har en stor
betydelse för välfärden och hela samhällsekonomin.
Politiken bör därför vara inriktad på att främja
effektiviteten genom bättre kvalitet och god hushållning
med de gemensamma resurserna. Det är också en
nödvändig förutsättning för att tilltron till välfärdspolitiken
skall kunna upprätthållas.

Regeringens inställning till välfärdspolitiken och den
offentliga sektorn är oklar. Någon samlad syn på hur de
offentliga verksamheterna bör utvecklas har heller inte
redovisats.

Privat och offentligt

Regeringens politik förefaller vara inriktad på
nedskärningar och privatiseringar -- inte på utveckling och
förnyelse. De statliga företagen skall säljas ut och offentliga
tjänster läggas ut på privata företag. Tryggheten vid
sjukdom urholkas och kommunerna ges sämre ekonomiska
förutsättningar att bedriva sin verksamhet.

Utgångspunkten verkar vara att offentligt drivna
verksamheter är ineffektiva. Vi delar inte denna
uppfattning. Tvärtom menar vi att de offentliga
verksamheterna uppvisar en hög kvalitet, främst tack vare
en motiverad och kompetent personal.

Det centrala för effektiviteten i de offentliga
verksamheterna är därför att ge de anställda bästa möjliga
förutsättningar att göra ett gott arbete. De bör ges
möjlighet att utveckla sin kompetens och ta ett ökat ansvar.
Decentralisering, delegering och utveckling bör vara
vägledande.

Vi motsätter oss inte ett ökat inslag av konkurrens i de
offentliga verksamheterna. Tvärtom menar vi att detta kan
verka stimulerande både när det gäller att hushålla med
resurserna och att förbättra verksamheternas innehåll. Om
handlingsutrymmet för de anställda vidgas kan detta också
ge ett mer varierat tjänsteutbud som bättre tillgodoser
individuella skillnader i önskemål och behov mellan olika
medborgare. En sådan konkurrens behöver inte vara
inriktad på privata alternativ. Tvärtom bör den i första hand
gälla mellan olika enheter inom de offentliga
verksamheterna.

Konkurrens från privata alternativ behöver inte avvisas.
Erfarenheterna hittills visar att de offentliga
verksamheterna oftast står sig väl när de utsätts för sådan
konkurrens. En nödvändig förutsättning för att vi skall
kunna acceptera privata alternativ är dock att de inordnas
i den solidariska finansieringen och att de blir föremål för
demokratisk insyn och kontroll. Vi avvisar att vinstintressen
skall vara styrande för utformningen av vård, utbildning och
omsorg.

Kommuner och landsting

För oss socialdemokrater är kommunernas verksamhet
en central del av en välfärdspolitik som skall ge alla
människor tillgång till en väl fungerande vård, omsorg och
utbildning.

Kommunerna och landstingen svarar för mer än 70 % av
de offentliga verksamheterna. De sysselsätter mer än en
miljon människor. Sjukvård, utbildning och omsorg är de
dominerande inslagen.

Efterfrågan på de kommunala tjänsterna kan inte längre
tillgodoses genom snabbt ökade tillskott av resurser. För att
kunna tillgodose förändrade behov är det nödvändigt att
utbytet av insatta resurser ökar. Utrymme för
otillfredställda behov och för att motverka köer måste i
större utsträckning skapas genom effektiviseringar och
omprioriteringar.

För att kommunerna och landstingen skall klara att
upprätthålla en god service till medborgarna måste staten
undanröja onödiga detaljregleringar. Staten har också ett
ansvar när det gäller att skapa klara ansvarsförhållanden,
rimliga ekonomiska förutsättningar och nödvändig
samordning.

Kommunerna i en ny tid

Det är viktigt att värna den kommunala självstyrelsen.
En sådan strävan förutsätter att kommunerna kan påverka
sin ekonomi även via sin beskattningsrätt. Medborgarnas
valda representanter skall inför sina väljare ha det slutliga
ansvaret för kommunens verksamhet och ekonomi.

Vi socialdemokrater står fast vid målen:
samhällsservicen skall ha hög kvalitet, den skall styras
demokratiskt, finansieras solidariskt och fördelas efter
behov. Däremot är vi beredda till öppenhet i valet av medel
och metoder för att på bästa sätt uppnå dessa mål.

Vi vill i det följande ange fem handlingslinjer som vi tror
kan aktivt bidra till en effektivare och bättre kommunal
verksamhet.

1. Tydligare rollfördelning

Skillnaden mellan de förtroendevaldas och
tjänstemännens roller måste bli tydligare. De
förtroendevalda företräder medborgarna och skall i varje
läge vara deras ombud och se till verksamheternas resultat
och måluppfyllelse. De förtroendevaldas uppgift är att
ställa upp mål, fördela resurser, följa upp och utvärdera --
utan att styra verksamheten i detalj.

2. Decentralisera och delegera

Verksamheten skall så långt det är möjligt
decentraliseras och delegeras. Det innebär att vissa
verksamheter bör flyttas från stat och landsting till
kommunerna, dels att besluten i verksamheten bör flyttas
utåt i organisationen, närmare de anställda och
medborgarna.

Stora kommuner och landsting bör lägga särskild vikt vid
att finna nya organisations- och arbetsformer, som medger
delegering och decentralisering. Budget- och driftansvar
skall finnas så nära dem som genomför den praktiska
verksamheten som möjligt. Samtidigt måste central
specialistkompetens alltid finnas för stöd, uppföljning och
utvärdering.

3. Bättre villkor för de anställda

Förändringen börjar inifrån och underifrån. Personalens
möjligheter att göra ett bra arbete skall underlättas. Det
kan ske genom en ändrad arbetsorganisation som ger ett
ökat ansvar. De anställdas kompetens bör höjas genom
ökade möjligheter till utbildning och erfarenhetsutbyte.

4. Effektivitet och kostnadskontroll

Vi vill ha en offentlig sektor av hög kvalitet och med full
behovstäckning. Vi måste se till att verksamheterna
uppfyller de uppsatta målen till minsta möjliga kostnad. Det
skall vara möjligt att fördela resurser utifrån medborgarnas
behov och efterfrågan. Bara så kan den offentliga sektorn
fylla sitt fördelningspolitiska syfte, och bara så kan vi frigöra
medel till otillfredsställda behov. För att detta skall lyckas
krävs metoder för att bättre styra och följa upp
verksamheterna. Lokala förhållanden avgör vilken form av
styrsystem som passar bäst.

Nya styrsystem skall utformas så att de övergripande
målen för verksamheten -- jämlikhet, solidariatet och
demokrati -- understöds och så att valfriheten och kvaliteten
ökar.

5. Utvärdera -- och sprid de goda exemplen

Goda exempel skall spridas. De offentliga
verksamheterna måste utvärderas. Resultaten kan ge
stimulans till utveckling och förnyelse. Utvärdering är
nödvändig både för förtroendevalda och anställda -- särskilt
med tanke på utvecklingen mot målstyrning och delegering
av verksamhetsansvar. På grundval av
utvärderingsresultaten kan resurser flyttas dit de ger bäst
utbyte och störst välfärd.

Kommunerna och landstingen bör inte åläggas nya och
kostnadskrävande uppgifter utan att finansieringen för nya
samtidigt klaras ut. Att som regeringen för nästa budgetår
överlämna det finansiella ansvaret för utbyggnaden av
gymnasieutbildningen till kommunerna är inte förenligt
med de ekonomiska villkor som de står inför.

Viktiga delar för kommunernas och landstingens
handlingsutrymme gäller organisation och utformningen av
de statliga finansiella bidragen. På den socialdemokratiska
regeringens initiativ fick de stora befogenheter att själva
bestämma utformningen av sin organisation. Den tog också
initiativ till en översyn av de samlade statliga bidragen till
kommuner och landsting i syfte att göra dessa mer generella
och skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för olika
kommuner och landsting. En sådan förändring av
statsbidragssystemet bör leda till att skillnaderna i
kommunal service och kommunala skattesatser minskar.

En ändrad styrning av de kommunala verksamheterna
ställer krav på att såväl statens som kommunernas och
landstingens uppföljnings- och utvärderingssystem
förbättras. Staten har en viktig roll att följa upp och
utvärdera den kommunala verksamhetens resultat i
förhållande till de nationella målen.

Som ett led i en förändrad styrning av de kommunala
verksamheterna måste också den statliga administrationen
förändras. Det innebär en omställning från
detaljregleringar till att lämna statsmakterna underlag för
sin styrning, främst genom en utvecklad uppföljning och
utvärdering.

Den socialdemokratiska regeringen vidtog en rad
åtgärder för att undanröja hinder för effektiva kommunala
verksamheter.

Ansvaret för hur skolan skall organiseras överfördes till
kommunerna. De fick ett helt och odelat arbetsgivaransvar
för all personal i skolan, och ett helt nytt generaliserat
statligt sektorsbidrag för skolan infördes. Med en utvecklad
samverkan mellan barnomsorg och skola kan barnens
skolstart göras mer flexibel. På den förra regeringens
initiativ infördes rätten till skolstart vid sex års ålder.

Kommunerna gavs ett tydligt och sammanhållet ansvar
för äldre- och handikappomsorgen. Statsbidraget för
äldreomsorgen utökades och fördelas nu efter mer
generaliserade principer. Genom att också införa ett
kommunalt betalningsansvar för den somatiska
långtidssjukvården samt de medicinskt färdigbehandlade
inom akutsjukvården och inom de geriatriska klinikerna har
goda förutsättningar skapats för en effektivare äldreomsorg
för såväl den enskilde som för samhället.

Initiativ togs till en samordning mellan sjukvården och
sjukförsäkringssystemet i syfte att förbättra utnyttjandet av
de samlade resurserna.

En ny kommunallag infördes som har givit kommuner
och landsting stor frihet att välja lämpliga
organisationsformer samt att utveckla ändamålsenliga
former för ekonomisk styrning och förvaltning.

De s.k. frikommunförsöken avvecklades och bör så
långt som möjligt ersättas med generella lagändringar.

En översyn inleddes av utbetalningssystemet för
kommunalskattemedel i syfte att minska förskjutningen
mellan kommunalskatteinbetalningar och utbetalningen till
kommunerna och landstingen.

Olika insatser vidtogs för att främja alternativa
produktionsformer för offentlig verksamhet genom
kooperativ m.m. Förra året infördes statsbidrag till
personalkooperativ barnomsorg efter samma villkor som
för annan alternativ barnomsorg.

Det pågår också ett intensivt förändringsarbete ute i
kommuner och landsting. Det gäller projekt som rör
organisation, samordning och effektivisering. Dessutom
pågår ett omfattande arbete att utveckla
medborgarinflytandet och politikerrollen liksom att
förändra nämndorganisationen.

Den statliga förvaltningen

Den statliga förvaltningen sysselsätter knappt 250 000
människor. Sysselsättningsmässigt väger områden
som försvar, polis, högskola, rättsväsende och
socialförsäkringssektorn, tungt.

För att anpassa den statliga administrationen till
resultatorienterade styrformer, avreglering och
decentralisering initierade den socialdemokratiska
regeringen ett treårigt program för omställning och
minskning av den statliga administrationen, som riksdagen
ställde sig bakom.

Viktiga utgångspunkter för programmet varatt stärka
den lokala myndighetsnivånatt ge kommunerna större
handlingsutrymmeatt åstadkomma en bättre samordning
för gemensamma målatt ge efterfrågan och konkurrens
större betydelseatt förenkla och minska antalet regler
att förbereda förvaltningen för ett framtida EG-
medlemskap.

Riksdagen begärde i sitt beslut att regeringen skulle
lämna samlade redovisningar av de resultat som uppnåtts.
Någon sådan redovisning har dock inte lämnats av den
nuvarande regeringen. Regeringen har inte heller, vare sig i
regeringsförklaringen eller i budgetpropositionen redovisat
sin syn på hur man vill utveckla de offentliga
verksamheterna.

Regeringens brist på helhetssyn när det gäller
utvecklingen av de offentliga verksamheterna återspeglas
bl.a. i behandlingen av den statliga förvaltningen. Man
uppehåller sig huvudsakligen vid olika
ekonomiadministrativa regelsystem. Detta är visserligen
viktigt men inte tillräckligt. Det krävs därutöver en
övergripande syn på hur förvaltningens struktur bör
utvecklas.

Förändringsarbetet inom den statliga sektorn måste
även i fortsättningen drivas med kraft, inte minst i fråga om
anpassningen till ett öppet Europa. Under de senaste åren
har -- såväl i budget- som i kompletteringspropositioner och
i särskilda sammanhang -- en rad initiativ tagits. Senast inför
1991 års vårriksdag preciserades hur en omställning och
minskning av den statliga administrationen skulle gå till. En
rad olika förslag lades fram till vilka riksdagen tog ställning.
Programmen löpte över en flerårig period, varför det är
nödvändigt med en kontinuerlig uppföljning från
regeringens och riksdagens sida med hur programmet
realiseras.

I årets budgetproposition finns dock inte någon samlad
redovisning av hur arbetet har förts vidare och i vilken
utsträckning man kan notera erfarenheter och resultat.
Allra senast i samband med nästa års budgetproposition bör
regeringen lämna en sådan redogörelse.

Därvid är det väsentligt att belysa vilken roll som de
centrala myndigheterna skall spela inom olika
myndighetsområden eller vilken roll den regionala
förvaltningen skall spela. Andra frågor som bör belysas är
vilka möjligheter det finns att minska på administrativa
mellannivåer och hur de minsta myndigheterna skall kunna
utvecklas och organiseras. En ytterligare frågeställning
gäller hur den lokala myndgihetsnivån kan stärkas och hur
en samordning kan främjas mellan olika
myndighetsområden.

Även internationaliseringen påverkar myndigheternas
arbetssätt och organisation. Frågor som rör EG-
medlemskap, konkurrens resp. administrativ samverkan
bör också belysas, liksom frågor som rör entreprenader.

En ytterligare aspekt som bör belysas är
kompetensutvecklingen av personalen och frågor som rör
myndigheternas ledningsfunktioner och hur den nya
informationsteknologin bäst kan tillvaratas i den statliga
förvaltningen.

På ett område är det nödvändigt att ett särskilt
utredningsarbete initieras, nämligen av den ökade
internationaliseringen. I prop. 1990/91:150 del II belystes
denna frågeställning, och riktlinjer för ett kommande
utredningsarbete drogs upp, under rubriken
Statsförvaltningen anpassas till ett öppet Europa. Såvitt vi
kan finna har detta arbete inte alls förts vidare trots att den
borgerliga regeringen berömmer sig av att stå för något nytt
när det gäller Europa-politiken. Med det uppsatta tidsmålet
svenskt medlemskap 1995 kan ett dröjsmål inte försvaras,
särskilt som man inte kan vänta tills medlemskapet är
verklighet med att genomföra behövliga förändringar.
Riksdagen bör därför begära av regeringen att
ifrågavarande utredningsarbete sätts igång.

Förnyelsearbetet av den statliga sektorn har skett
successivt under 1980-talet. Genom
verksledningspropositionen preciserades förhållandet
mellan regering och myndigheter, och myndigheternas
ledning fick klarare definierade uppgifter. Genom den
personalpolitiska propositionen drogs riktlinjer upp för det
statliga personalarbetet och dess olika former. Under de
senaste åren har uppmärksamheten riktats alltmer mot
styrningen av myndigheterna, mot att sätta upp mål för
verksamheten, finna mätbara sådana och utvärdera
verksamheten, där den statliga revisonen har en viktig roll.
Successivt förs myndigheterna in i ett nytt budgetsystem.

Av särskild betydelse i effektiviseringsarbetet i
statsförvaltningen är det stöd som regeringen och
förvaltningsmyndigheterna erhåller av de s.k.
stabsmyndigheterna, främst statskontoret, statens
arbetsgivarverk, riksrevisionsverket och statens institut för
personalutveckling. På den förra regeringens uppdrag har
förslag lämnats av en särskild utredare om den framtida
utformningen av dessa myndigheters verksamhet.
Utredarens förslag byggde på en tydligare rollfördelning
mellan myndigheterna och en separering av stödet till
myndigheterna och regeringen.

Regeringen har i budgetpropositionen lämnat sina
förslag med anledning av denna utredning. Återigen ser vi
avsaknaden av perspektiv. Regeringen förmår inte att
klargöra funktionerna för den centrala styrningen gentemot
myndigheterna utan denna kvarstår i en splittrad
utformning.

Förslag läggs att i samma myndighet förena revision,
ekonomiadministrativa föreskrifter och tillhandahållande
av redovisningssystem. Regeringen har ingen uppfattning
om hur informationsteknologin skall hanteras i
statsförvaltningen. En rad frågor skall återigen utredas,
bl.a. hur arbetsgivarfunktionen skall vara utformad och hur
stödet till myndigheterna bör organiseras. Den myndighet
som är direkt inriktad på utvecklingsstöd till
myndigheterna, SIPU, föreslås avvecklad.

När det gäller SIPUs nedläggning måste man konstatera
att även om den statliga förvaltningen gradvis anpassar sig
till den privata sektorns betingelser och begrepp, kommer
den även i fortsättningen att ha sina egna förutsättningar
som skiljer den från den privata. Det gäller självfallet
myndighetsverksamheterna med deras ofta särskilda krav
på rättstillämpning men också den statliga redovisningen.
Det är också betydligt mer komplicerat att göra en
resultatanalys i en flermålssituation -- som den statliga
verksamheten normalt arbetar under -- än en vinstkalkyl.
Offentlighet och sekretess när andra specialområden för
den statliga sidan.

I stället för att förstärka stödet till förändringsarbetet
leder regeringens förslag till det motsatta. Den fortsatta
osäkerheten om att dessa myndigheters verksamhet kan
riskera att bidra till en lägre effektivitet i arbetet.

I finansplanen läggs fram förslag om införande av ramar
för förvaltningskostnader (s 47). Ramanslagen skall
beräknas med beaktande av samtliga resursslag och
förväntade prisökningar. Överskridanden för löneökningar
skall inte medges. Frågan om korrigering för olika typer av
kostnadsökningar kommer att kunna ''prövas'' vid
efterföljande budgetreglering. En utredare skall föreslå hur
uppräkningen av ramanslaget skall ske. Regeringen vill
inhämta riksdagens bemyndigande att genomföra denna
förändring.

Det är inte särskilt enkelt att få klarhet i hur det
föreslagna systemet kommer att verka för myndigheternas
del. Alltmer ställs kravet på långsiktighet i deras planering.
Möjligheterna att göra korrigeringar på kort sikt är också
begränsade bl.a. med hänsyn till att uppsägningstiderna för
de anställda är -- och bör vara -- så pass långa (i praktiken
ett år). Det finns också ett samband mellan detta förslag och
utredningsarbetet och det arbete som skall ske beträffande
den statliga arbetsgivarorganisationen. Det är mot denna
bakgrund rimligt att regeringen återkommer med ett samlat
förslag i denna del som behandlar hela problemkomplexet
senast till höstriksdagen 1992.

Avslutning

Den borgerliga regeringen förefaller sakna både vilja
och förmåga att på ett medvetet och sammanhållet sätt
bidra till en positiv utveckling av de offentliga
verksamheterna.

Besparingar och privatiseringar är långt ifrån tillräckligt
om ambitionerna är att utveckla välfärden snarare än att
avveckla den. Socialdemokraterna kan aldrig ställa upp på
en samhällsutveckling som skapar ökade klyftor mellan
fattiga och rika. Den offentliga verksamheten måste därför
förnyas och utvecklas för att på bästa sätt bidra till alla
människors välfärd och trygghet.

Kommunernas och landstingens handlingsutrymme bör
öka för att möjliggöra en bättre hushållning av tillgängliga
resurser och en bättre anpassning av de offentliga tjänsterna
till olika medborgares önskemål och behov. Skillnaderna i
ekonomiska förutsättningar för olika kommuner och
skillnaderna i deras skattesatser bör minska. Kommunerna
och landstingen måste ges rimliga ekonomiska
förutsättningar att klara sina verksamheter.

Statsförvaltningen bör ställas om och utvecklas baserat
på de nya styrformerna, minskade detaljregleringar och ett
ökat handlingsutrymme för kommuner och landsting. I
statsförvaltningen bör de administrativa överbyggnaderna
reduceras och strukturen anpassas för att uppnå en
ändamålsenlig ansvarsfördelning och en önskvärd
samverkan. Personalen skall känna att de har
statsmakternas förtroende bl.a. genom tillräckliga
satsningar på kompetensutveckling. Ledningsformerna i
myndigheterna och i regeringskansliet bör vidareutvecklas.

Hemställan

Med hänvisning till det anförda hemställs

1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om utvecklingen av offentlig sektor,

2. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
att regeringen senast i budgetpropositionen 1993 lämnar en
redogörelse över genomförandet av omställningen av den
statliga förvaltningen,

3. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om en utredning om
internationalisering av statsförvaltningen,

4. att riksdagen beslutar avslå regeringens förslag
beträffande punkt 4 i hemställan i finansplanen,

5. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om att ett nytt förslag om
utgiftsramar bör läggas fram för riksdagen,

6. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om nytt förslag till hur
organisationen för statlig revision och tillhandahållande av
redovisningssystem och ekonomiadministrativa föreskrifter
skall utformas,

7. att riksdagen beslutar avslå förslaget att lägga ner
SIPU1

8. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna
vad i motionen anförts om den statliga sektorns specifika
kompetensbehov och åtgärder för att säkerställa de statliga
myndigheternas behov av utbildningar.

Stockholm den 23 januari 1992

Hans Gustafsson (s)

Allan Larsson (s)

Roland Sundgren (s)

Per Olof Håkansson (s)

Lisbet Calner (s)

Arne Kjörnsberg (s)

Sonia Karlsson (s)

Alf Egnerfors (s)

1 Yrkande 7 hänvisat till AU