Bättre kontroll över miljöfarligt avfall

Proposition 1993/94:110

Regeringens proposition

1993/94:110

Bättre kontroll över miljöfarligt avfall

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 9 december 1993

Prop.

1993/94:110

Carl Bildt

Olof Johansson

(Miljö- och naturresursdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen vissa riktlinjer beträffande åtgärder
for att samla in och ta hand om kvicksilver i uttjänta varor.

Vidare föreslås att 13 § lagen (1985:426) om kemiska produkter
upphävs.

1 Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 110

Innehållsförteckning

Prop. 1993/94:110

1     Förslag till riksdagsbeslut...................... 3

2     Lagtext ................................. 4

3     Ärendet och dess beredning .................... 6

4     Hanteringen av miljöfarligt avfall i Sverige ........... 7

5     Kontrollen över miljöfarligt avfall................. 10

6    Upphävande av föreskrift om behandlingsmonopol för

miljöfarligt avfall ........................... 11

7     Åtgärder för att miljöriktigt ta hand om uttjänta varor och

produkter som innehåller kvicksilver............... 12

7.1   Kvicksilver i miljön ..................... 12

7.2   Insamling m.m......................... 14

7.3   Slutligt omhändertagande av kvicksilverhaltigt

avfall .............................. 17

Sammanfattning, slutbetänkande (SOU 1992:141) Miljöfarligt
avfall nya regler .............................. 19

Remissinstanser, slutbetänkande (SOU 1992:141) Miljöfarligt
avfall nya regler ..............................21

Sammanfattning av Statens naturvårdsverks rapport avvecklingen

av vårt dolda kvicksilverlager, rapport 4177...............22

Remissinstanser, Statens naturvårdsverks rapport Avvecklingen

av vårt dolda kvicksilverlager........................24

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 december

1993 ....................................... 25

Rättsdatablad..................................26

1 Förslag till riksdagsbeslut

Regeringen föreslår att riksdagen

Prop. 1993/94:110

1.   antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1985:426) om
kemiska produkter,

2.   godkänner de riktlinjer som regeringen förordar om åtgärder för att
samla in och ta hand om kvicksilver i uttjänta varor och produkter.

1* Riksdagen 1993/94. 1 saml. Nr 110

2 Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

Prop. 1993/94:110

Förslag till lag om ändring i lagen (1985:426) om
kemiska produkter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1985:426) om kemiska
produkter1

dels att 13 § skall upphöra att gälla,

dels att 3 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §2

Denna lag gäller inte sådana kemiska produkter som omfattas av
livsmedelslagen (1971:511), läkemedelslagen (1992:859) eller lagen
(1985:295) om foder. Om det från hälso- eller miljöskyddssynpunkt är
särskilt påkallat får regeringen eller den myndighet som regeringen
bestämmer dock föreskriva att bestämmelserna i denna lag skall tillämpas
även på sådan produkt.

I fråga om kemiska produkter
som omfettas av strålskyddslagen
(1988:220) eller lagen
(1988:868) om explosiva och
brandfarliga varor är bestämmel-
serna i denna lag inte tillämpliga
för att förebygga hälso- eller
miljöskador på grund av jonise-
rande strålning respektive ex-
plosion eller brand.

I fråga om kemiska produkter
som omfettas av strålskyddslagen
(1988:220) eller lagen
(1988:868) om brandfarliga och
explosiva varor är bestämmelser-
na i denna lag inte tillämpliga
för att förebygga hälso- eller
miljöskador på grund av jonise-
rande strålning respektive ex-
plosion eller brand.

I fråga om transport av sådana kemiska produkter som är ferligt gods
enligt lagen (1982:821) om transport av ferligt gods gäller denna lag
endast i den utsträckning som föreskrivs av regeringen eller den
myndighet som regeringen bestämmer.

1 Lagen omtryckt 1991:640

2 Senaste lydelse 1992:1204

Denna lag gäller inte sådan hantering av kemiska produkter som Prop. 1993/94:110
omfettas av lagen (1983:428) om spridning av bekämpningsmedel över
skogsmark.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1994.

3 Ärendet och dess beredning

Regeringen bemyndigade den 21 juni 1990 dåvarande chefen for
Miljö- och energidepartementet att tillkalla en särskild utredare med
uppdrag att utreda vissa frågor om miljöfarligt avfall (dir. 1990:45).
Uppdraget innefattade bl.a. att belysa hur flödet av miljöfarligt avfall kan
komma att utvecklas under 1990-talet vid olika förutsättningar, klarlägga
olika möjligheter att ta hand om sådant avfall samt ange kostnadseffekter-
na av olika handlingslinjer vid uppkomst och omhändertagande av
avfallet.

Utredningen lämnade i maj 1992 betänkandet Miljöfarligt avfall
Ansvar och riktlinjer (SOU 1992:45). Betänkandet är av principkaraktär
och innehåller inte några konkreta lagförslag eller konsekvensanalyser.
Av betänkandet framgår att en förutsättning för en miljöriktig hantering
av miljöfarligt avfåll är att det finns klart definierade ansvarsområden för
kommuner och näringsliv.

Den 18 juni 1992 uppdrog regeringen i tilläggsdirektiv åt utredningen
att utarbeta förslag till bl.a. ansvarsfördelning mellan kommuner och
näringsliv för insamling, transport och slutligt omhändertagande av
miljöfarligt avfall i Sverige samt förslag till reglering av hur miljöfarligt
avfall skall hanteras (dir. 1992:78).

Utredningen lämnade i december 1992 sitt slutbetänkande Miljöfarligt
avfall nya regler (SOU 1992:141). En sammanfattning av betänkandet
finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över
remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttran-
dena finns tillgänglig hos Miljö- och naturresursdepartementet (dnr
M93/214/6).

Kvicksilverhaltigt avfall hör till det mest riskabla från miljösynpunkt.
I samband med riksdagens beslut (prop. 1990/91:30, bet.
1990/91 :JoU30, rskr. 1990/91:338) att avveckla användningen av bl.a.
kvicksilver uppdrog regeringen åt Statens naturvårdsverk att utreda och
föreslå lämpliga åtgärder för att åstadkomma ett milj oriktigt omhän-
dertagande av kvicksilverhaltiga varor och produkter när dessa tjänat ut.
Naturvårdsverket redovisade detta uppdrag i februari 1993 med rapporten
4177 Avvecklingen av vårt dolda kvicksilverlager. En sammanfattning av
rapporten finns i bilaga 3. Rapporten har remissbehandlats. En för-
teckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av
remissyttrandena finns tillgänglig hos Miljö- och naturresursdepartemen-
tet (dnr M93/705/6).

Prop. 1993/94:110

4 Hanteringen av miljöfarligt avfall i Sverige       Prop. 1993/94:110

Miljöfarligt avfall

Miljöfarligt avfall måste på grund av sitt innehåll av farliga komponen-
ter eller ämnen tas om hand på ett säkert och kompetent sätt. Trans-
porter, behandling och annan hantering av sådant avfall behöver
kontrolleras och styras i samtliga led för att säkerställa att miljöfarliga
ämnen inte okontrollerat sprids i miljön.

Det miljöfarliga avfallet har en del i miljöskulden genom utsläpp i
mark och vatten. Effekterna uppträder emellertid ofta med fördröjning,
och sambanden mellan direkta och indirekta skador av miljöfarligt avfall
är komplexa och svåra att härleda. Nya grupper av miljöfarligt avfall
identifieras eller uppstår fortlöpande, ibland med krav på nya hanterings-
och behandlingsresurser.

I olika sammanhang har åtgärder vidtagits for att förbättra den svenska
avfallshanteringen. De övergripande målen på avfallsområdet är att
reducera avfallsmängderna, minska avfallets farlighet samt se till att
avfallet slutligt omhändertas på ett miljömässigt riktigt sätt. Detta är
särskilt viktigt för det avfall som definieras som miljöfarligt.

Enligt riksdagens beslut (prop. 1989/90:100 bil. 16, bet.
1989/90:JoU6, rskr. 1989/90:241) skall avfallets mängd minimeras
genom åtgärder i både produktions- och konsumtionsledet. Avfallets
innehåll av hälso- och miljöfarliga ämnen skall minimeras främst genom
åtgärder i produktionsledet. Det huvudsakliga ansvaret anses åligga
tillverkarna av varor. Tillverkarna har också ett ansvar för att det avfall
vilket uppstår till följd av användning av en vara kan hanteras på ett från
miljösynpunkt tillfredsställande sätt. Mycket hårda miljökrav skall ställas
på omhändertagande av avfall som inte kan återvinnas liksom på
hanteringen av miljöfarligt avfall. Bl.a. betonas att ämnen och produkter
som kan förorsaka miljöstörningar inte bör blandas med annat avfall utan
bör hanteras för sig.

Regeringen har vidare i propositionen 1992/93:180, som antogs av
riksdagen i maj 1993 (bet. 1992/93:JoU14, rskr. 1992/93:344), föreslagit
riktlinjer för en kretsloppsanpassad samhällsutveckling. I propositionen
konstateras att ett grundläggande problem för miljön och resurshushåll-
ningen är att samhällets materialhantering i dag är enkelriktad från
utvinning av råvara till deponering av avfall. En central fråga är att
åstadkomma sådana produktions- och konsumtionsmönster som leder till
minskade avfallsmängder och till kretsloppsanpassad materialhantering.
Ett centralt led i detta är att regeringen bemyndigas att meddela
föreskrifter för olika områden där ett lagstadgat producentansvar skall
gälla. Producentansvaret enligt propositionen kan innebära att en pro-
ducent åläggs ett hanteringsansvar alternativt ett ekonomiskt ansvar för
sina produkter även sedan de är uttjänta. En annan fråga av betydelse för
möjligheten att åstadkomma en kretsloppsanpassad samhällsutveckling är
fortsatt och skärpt kontroll över kemikalieanvändningen. Regeringen
planerar att under våren 1994 återkomma med förslag om detta.                          -7

Enligt förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall krävs, med vissa

1** Riksdagen 1993194. 1 saml. Nr 110

undantag, tillstånd för slutligt omhändertagande och transport av Prop. 1993/94:110
miljöfarligt avfall.

Ansvaret för bortforsling av miljöfarligt avfall vilar i dag på kommu-
nerna. Den som i sin verksamhet ger upphov till miljöfarligt avfall har
ett ansvar för att avfallet slutligt omhändertas. Avfallet skall enligt 9 §
renhållningsforordningen (1990:984) genom kommunens försorg
bortforslas till behandlingsföretag enligt företagets eller kommunens val
om inte avfallsproducenten själv har behandlingskapacitet. Mindre företag
överlåter ofta åt kommunen att besluta om vart avfallet skall trans-
porteras. Detta faktum tolkas ibland som att kommunerna utöver
bortforslingsansvaret även har ansvar för övrig hantering av det miljöfar-
liga avfallet.

Mängder miljöfarligt avfall i Sverige

De största mängderna miljöfarligt avfall uppkommer inom industrin
men också i t.ex. hushållsavfallet förekommer numera inte oväsentliga
mängder miljöfarligt material. Av den totala mängden miljöfarligt avfall
tas en stor del om hand vid den anläggning där det har uppkommit. Det
som industrin inte tar hand om har kommunerna ett lagstadgat bort-
forslingsansvar för. Däremot finns som nämnts inte något kommunalt
ansvar för slutligt omhändertagande av det miljöfarliga avfallet. Ett antal
av landets kommuner har dock frivilligt tagit på sig även ett sådant
ansvar.

Oklarhet råder om mängderna miljöfarligt avfall i Sverige. Ut-
redningen (ME 1990:01) med uppdrag att utreda vissa frågor rörande
miljöfarligt avfall hade som en av sina uppgifter att kartlägga dessa
mängder. Utredningen uppdrog åt en särskild arbetsgrupp att ta fram
tillgängligt kunskapsunderlag i denna fråga. Emellertid har det inte inom
ramen för utredningen gjorts någon heltäckande kartläggning av mängder
och flöden av miljöfarligt avfall i Sverige.

Vissa ämnen och restprodukter klassificeras som miljöfarligt avfall
enligt förordningen om miljöfarligt avfall. En mer detaljerad klassifice-
ring anges i den s.k. vägledande förteckning som Statens naturvårdsverk
ger ut.

Huvudparten av det miljöfarliga avfallet hanteras i särskilda privata
och kommunala anläggningar. Svensk Avfallskonvertering AB, SAKAB,
tillkom på 1970-talet som en garanti för att det inom landet skulle finnas
kapacitet att behandla miljöfarligt avfall. Företaget var till hösten 1992
i huvudsak statsägt men ägs nu till drygt 90% av ett privat avfållsbe-
handlingsföretag. SAKAB:s förändrade roll föranleder förslag till ändring
i lagstiftningen (se avsnitt 6). SAKAB har i dag en kapacitet för
förbränning och våtkemisk behandling på ca 40 000 ton per år, vilket
motsvarar ca 8-10% av den uppskattade totala årliga mängden miljöfar-
ligt avfall i landet.

Inom industrin tas stora volymer avfall om hand i anslutning till den
verksamhet där avfallet uppkommer. Dessa anläggningar tar i viss                  8

utsträckning även emot och behandlar avfall som uppkommit i annans

verksamhet.                                                       Prop. 1993/94:110

Oljeavfall svarar för en stor andel av det miljöfarliga avfallet. Som
miljöfarligt avfall räknas också lösningsmedelsavfell, färg- och lackavfall,
limavfall, surt eller alkaliskt avfall, kadmiumhaltigt avfall, kvicksilver-
haltigt avfall, avfall innehållande föreningar av vissa metaller, cyanid-
haltigt avfall, PCB-haltigt avfall, bekämpningsmedelsavfall och laborato-
rieavfell.

Tillgänglig statistik som endast omfattar sådant miljöfarligt avfall
som förs till extern anläggning för behandling anger att sammanlagt
drygt 140 000 ton miljöfarligt avfall, exkl. oljeavfall, lämnades till
behandling inom landet år 1990. SAKAB tog emot ca 34 000 ton av
detta.

Den totala mängden oljeavfall bedöms samma år ha uppgått till ca

140 000 ton.

Parallellt med den inhemska behandlingen sker viss export.

Ett drygt 30-tal företag hade eller erhöll under år 1990 tillstånd att
exportera sammanlagt ca 47 000 ton miljöfarligt avfall för slutligt
omhändertagande utomlands. Den faktiska exporten beräknades uppgå till
60% av den tillståndsgivna, eller ca 28 000 ton (exkl. en stor engångs-
post på ca 60 000 ton oljeavfall). Exporten bestod främst av oljeavfall
och tungmetallhaltigt avfall. Enligt bedömningar av Naturvårdsverket har
exporten av miljöfarligt avfall därefter sjunkit något. Detta kan ha sin
förklaring i den nya förordning (1992:918) om export och import av
ferligt avfell m.m. som trädde i kraft den 1 augusti 1992 sedan Sverige
ratificerat konventionen om kontroll av gränsöverskridande transporter
och slutligt omhändertagande av ferligt avfell, den s.k. Baselkon-
ventionen. En annan förklaring kan vara den rådande lågkonjunkturen
som innebär att industrin för närvarande producerar mindre mängder
miljöfarligt avfell. De viktigaste mottagarländerna av Sveriges export av
miljöfarligt avfell är Storbritannien, Spanien och Norge.

Den sammanlagda mängden av miljöfarligt avfell som gått till extern
behandling inom landet eller på export uppgick år 1990 till ca 310 000
ton (exkl. den nämnda engångsposten).

Viss import av miljöfarligt avfell sker också, under år 1992 drygt
61 000 ton. Importen domineras av metallhaltigt stoft och av blybatterier
från våra nordiska grannländer.

Exportbestämmelserna för farligt avfall

Enligt huvudprincipen i Baselkonventionen får export eller import av
avfell endast förekomma mellan länder som har ratificerat konventionen.
Handel mellan länder som inte har ratificerat konventionen är dock
tillåten om den sker enligt regionala, bilaterala eller multilaterala avtal
och under förutsättning att avkall inte görs på de krav som anges i
konventionen. Inom OECD har ett sådant regionalt avtal träffats.

De regler som Sverige har infört för tillämpning av Baselkonventionen
innebär bl.a. att Naturvårdsverket får meddela exporttillstånd för                   9

destruktion av miljöfarligt avfell endast om Sverige saknar teknisk

kapacitet eller förmåga att själv ta hand om avfallet på ett riktigt sätt. Prop. 1993/94:110
Frågan har emellertid uppkommit om en sådan strikt föreskrift i alla hän-
seenden är den som bäst gynnar miljön. Den reglering Baselkonventionen
har föranlett i bl.a. Finland och Norge har tagit större hänsyn till artikel

4.9.a. i konventionen. Av denna artikel framgår bl.a. att avfellshante-
ringsanläggningens effektivitet bör tillmätas betydelse vid bedömning av
om gränsöverskridande transport av avfell bör kunna komma i fråga.
Regeringen avser att se över förordningen (1992:918) om export och
import av ferligt avfell i berört hänseende i syfte att åstadkomma
likartade regler i de nordiska länderna.

5 Kontrollen över miljöfarligt avfall

Regeringens bedömning: Kontrollen över hanteringen av
miljöfarligt avfell måste skärpas, bl.a. i fråga om tillståndspliktens
utformning.

Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit en skärpt kontroll
över hanteringen av miljöfarligt avfell. Förslagen innebär bl.a. att
ansvarsfördelningen vid hantering av miljöfarligt avfell tydliggörs.
Tillståndsplikten enligt förordningen om miljöfarligt avfell utvidgas till
att omfetta alla som mellanlagrar, behandlar eller slutligt omhändertar
miljöfarligt avfell. Utredningen har också föreslagit att tillstånden skall
tidsbegränsas. Vidare har föreslagits att den kommunala transportskyldig-
heten avseende miljöfarligt avfell avskaffas och att även tillstånden till
transport av miljöfarligt avfell tidsbegänsas.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är i huvudsak positiva
till förslaget.

Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelser om avfallshantering
och om iakttagande av försiktighetsmått i syfte att skydda människors
hälsa och miljön finns i flera författningar. Renhållningslagen (1975:596)
är den viktigaste lagen i fråga om avfallshantering i allmänhet. Be-
träffande miljöfarligt avfell finns de viktigaste reglerna i lagen (1985:426)
om kemiska produkter samt i de förordningar som utfärdats med stöd av
denna lag och renhållningslagen, främst förordningen (1985:841) om
miljöfarligt avfell, renhållningsförordningen (1990:984) och förordningen
(1992:918) om export och import av ferligt avfell.

De övergripande målen på avfallsområdet är att minska avfallsmäng-
derna och avfellets farlighet. Det avfell som ändå uppkommer skall
återanvändas eller återvinnas i så hög utsträckning som möjligt eller
omhändertas på ett ur miljösynpunkt riktigt sätt.

Om miljöfarligt avfell inte kan tas om hand i anslutning till den
anläggning i vilken det uppkommit uppstår behov av transport till en
extern anläggning för exempelvis behandling, deponering eller lagring.

10

Ansvaret för bortforsling av miljöfarligt avfell åvilar som tidigare Prop. 1993/94:110
nämnts kommunen, medan ansvaret för att avfallet får en miljöriktig
hantering i övrigt åvilar innehavaren.

Utredningen har emellertid föreslagit att det kommunala bortfors-
lingsansvaret skall tas bort.

Ungefär hälften av de remissinstanser som har yttrat sig i denna fråga,
däribland Svenska Renhållningsverks-Föreningen är kritiska till förslaget.
Lika många, däribland Svenska Kommunförbundet, är emellertid positiva
till förslaget.

Huvudregeln att det är kommunen som skall sörja för bortforsling av
miljöfarligt avfell kan i viss utsträckning uppfattas hämmande på
konkurrensen. Den kan också förväntas försvåra regionala eller riks-
omfattande insatser för insamling av någon bestämd typ av avfell eller
för åtgärder riktade mot någon speciell typ av företag varför det
kommunala bortforslingsansvaret bör avskaffas.

Ett avskaffande av den kommunala skyldigheten att sörja för bort-
forsling av miljöfarligt avfell behöver dock inte innebära att kommunen
i fortsättningen inte frivilligt kan ta på sig detta ansvar.

Regeringen anser att kontrollen över hanteringen av miljöfarligt avfell
bör skärpas. En skärpning av kontrollen, innebärande tillståndsplikt för
all hantering av miljöfarligt avfell, kräver forordningsändringar.

Regeringen avser att med stöd av de bemyndiganden som finns, främst

i lagen om kemiska produkter, genomföra de forordningsändringar som
behövs for att med utgångspunkt i utredningsförslaget förbättra kontrollen
över miljöfarligt avfall.

6 Upphävande av föreskrift om behandlings-
monopol för miljöfarligt avfall

Regeringens förslag: Föreskrifter om behandlingsmonopol för
miljöfarligt avfall i 13 § lagen (1985:426) om kemiska produkter
upphävs.

Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag.

Remissinstanser: De flesta remissinstanser tillstyrker utredningens
förslag.

Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande lydelse av 13 § lagen
om kemiska produkter finns det möjlighet för regeringen, om det är
påkallat från hälso- eller miljöskyddssynpunkt, att föreskriva att slutligt
omhändertagande av visst avfell (miljöfarligt avfell) får bedrivas
yrkesmässigt endast av juridisk person i vilken staten har inflytande. Den
juridiska person som har fått en sådan ställning är Svensk Avfellskon-
vertering AB, SAKAB.

Med anledning av regeringens proposition 1991/92:69 om privatisering Prop. 1993/94:110
av statligt ägda företag, m.m., har riksdagen bemyndigat regeringen att
sälja statens aktier i bl.a. SAKAB (bet. 1991/92:NU10, rskr.

1991/92:92).

De flesta av statens aktier i SAKAB har numera sålts varför SAKAB:s
särställning enligt 13 § lagen (1985:426) om kemiska produkter bör
upphävas.

Dessutom bör 3 § andra stycket lagen om kemiska produkter ändras
i redaktionellt hänseende. I nämnda stadgande finns en hänvisning till
lagen (1988:868) om explosiva och brandfarliga varor. Lagens rätta namn
är emellertid lagen om brandfarliga och explosiva varor varför hän-
visningen föreslås ändrad i enlighet härmed.

7 Åtgärder för att miljöriktigt ta hand om uttjän-
ta varor och produkter som innehåller kvicksilver

7.1 Kvicksilver i miljön

Regeringens förslag: För att begränsa skadorna på Sveriges miljö
av kvicksilver bör inte bara vidtas åtgärder internationellt och
nationellt som minskar nyanvändning. Också kvicksilver som finns
utspritt i samhället i varor och produkter bör samlas in effektivt
och tas om hand säkert.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering-
ens bedömning.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser ansluter sig till Naturvårds-
verkets förslag.

Skälen för regeringens förslag: Kvicksilver är väl känt som miljöförore-
ning sedan flera decennier. Förhöjda halter av kvicksilver har rapporte-
rats från ett stort antal vatten över hela världen. Dessa problem har ofta
berott på utsläpp från industriell verksamhet. I Sverige har stora mängder
kvicksilver släppts ut mellan 1940- och 1960-talen. Bättre reningsteknik
och produktionsmetoder har på senare år lett till en påtaglig minskning
av utsläppen till luft från svenska punktkällor. Detta slags utsläpp
uppskattas till sammanlagt ca 1,5 ton/år år 1990.

Överenskommelser om minskad tillförsel av metaller, bl.a. kvicksilver,
till vatten och luft har nåtts inom ramen for Oslo-, Paris- och Helsing-
forskonventionema, Nordsjökonferensen och det statsministermöte som
resulterade i Östersjödeklarationen 1990. Sverige har bundit sig för att
minska användningen av kvicksilver och ta hand om det kvickssilver som
redan finns i omlopp.

I och med att det finns ett stort antal kvicksilverhaltiga varor och
produkter i omlopp i samhället, ofta med mycket lång livslängd, kommer

12

risken för okontrollerade utsläpp av kvicksilver att kvarstå fastän Prop. 1993/94:110
nyanvändningen av kvicksilver minskar. Enligt Naturvårdsverkets
uppskattning finns ca 100 ton kvicksilver utspritt i följande varor och
produkter som nu är i bruk i Sverige: batterier (3-5 ton), amalgam (40-60
ton), lysrör (0,6 ton), laboratoriekemikalier (1-2 ton), termometrar (5-10
ton) samt elapparater och instrument (10-30 ton). För de flesta av dessa
varor och produkter saknas i dag effektiva insamlingssystem. En stor del
av detta kvicksilver riskerar därmed att, sammanblandat med annat
avfell, föras till avfellsdeponier, och så småningom om än med viss
tidsfördröjning läcka ut i miljön.

Riksdagen beslutade år 1991 (prop. 1990/91:30, bet. 1990/91: JoU30,
rskr. 1990/91:338) om avveckling av kvicksilveranvändningen med 75%
fram till år 2010. Statens naturvårdsverk och Kemikalieinspektionen har
i en rapport till regeringen den 30 juni 1993 redovisat hur denna avveck-
ling fortgår. Av rapporten framgår att avvecklingen har gått snabbt under
senare år. Socialstyrelsen har i en rapport Möjligheter att avveckla
amalgam som tandfyllnadsmaterial (Ds 1992:95) redovisat förutsättningar
för att avveckla amalgamanvändningen. Rapporterna bereds för närva-
rande i regeringskansliet.

Kvicksilver används i allt färre nya varor och produkter. Frågor om
det fortsatta avvecklingsarbetet tas upp till behandling i den proposition
om kemikaliehanteringen som regeringen planerar att lägga i vår. I detta
sammanhang avses även Socialstyrelsens rapport behandlas.

Från gammal produktion finns dock kvicksilver kvar. Ett exempel är
de lager av kvicksilverhaltigt slam som finns inom kloralkaliindustrin.
Det finns i dag inte någon färdig lösning för hur detta kvicksilver från
en bransch där numera mindre än hälften av febrikema finns kvar i drift
skall omhändertas.

För sådana varor och produkter som innehåller kvicksilver och som
redan finns ute i samhället finns insamlingssystem bl.a. for batterier och
termometrar. Insamlingen är emellertid inte särskilt omfettande, frånsett
knappcellsbatterier där insamlingsgraden är ca 85 %. För kvicksilverbry-
tare och liknande saknas organiserad insamling.

Det finns särskilda insamlingsverksamheter för några skilda slag av
kvicksilverhaltigt avfell, t.ex. amalgamavfell från tandvårdsverksamheter.
Visst kvicksilverhaltigt avfell samlas också in via kommunala miljöstatio-
ner. Detta utgör emellertid en mindre mängd av all den kvicksilver som
finns i omlopp i samhället. Merparten av det hittills insamlade kvicksilve-
ravfellet lagras hos SAKAB. Någon möjlighet till upparbetning och
slutligt omhändertagande finns för närvarande inte i Sverige.

Arbete pågår internationellt bl.a. inom OECD (Mercury Risk
Reduction) för att begränsa nyanvändningen av kvicksilver. Det är enligt
regeringens mening viktigt med fortsatt internationellt arbete i olika
sammanhang för att driva frågor om miljöproblem av kvicksilver, söka
orsaker till dessa, utforma strategier för lösningar samt i samverkan med
andra länder vidta åtgärder, detta inte minst mot bakgrund av att
utländska utsläppskällor numera svarar för den dominerande delen av det
totala kvicksilvemedfellet i Sverige.

För att de miljömål, som satts upp i Sverige och i internationella

13

konventioner, skall nås är en minskad tillförsel av kvicksilver via nya Prop. 1993/94:110
varor och produkter inte tillräcklig. Det kvicksilver som redan är i
omlopp i samhället måste dessutom samlas in och tas om hand på ett
säkert sätt. Åtgärder i detta syfte måste därför snarast vidtas i Sverige.

Det är också viktigt att åtgärder vidtas för att begränsa utsläppen av
kvicksilver från krematorier. Regeringen har erfarit att Naturvårdsverket
gett ut riktlinjer för bl.a. utsläpp av kvicksilver från krematorier. Det
ankommer på Naturvårdsverket att tillsammans med berörda organisa-
tioner och kommunerna måste verka för att kvicksilverrening kommer till
stånd i enlighet med Naturvårdsverkets riktlinjer.

Naturvårdsverket har i en skrivelse till regeringen den 13 oktober 1993
föreslagit att krematorier skall prövas enligt tillåtlighetsreglema i
miljöskyddslagen (1969:387). Skrivelsen bereds för närvarande i
regeringskansliet.

7.2 Insamling m.m.

Regeringens förslag: Effektivare insamling av uttjänta varor och
produkter innehållande kvicksilver bör komma till stånd genom ett
särskilt åtgärdsprogram. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket
i uppdrag att i samverkan med andra berörda myndigheter,
näringslivsorganisationer och kommunerna påbölja arbetet med ett
sådant program.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering-
ens bedömning.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker Naturvårdsver-
kets förslag.

Skälen för regeringens förslag: Utsläppen i samband med att vissa
kvicksilverhaltiga varor och produkter kasseras är en betydelsefull källa
till fortsatta utsläpp i Sverige men har hittills inte kunnat åtgärdas
effektivt.

Ett långsiktigt fungerande och säkert system behöver åstadkommas för
ett effektivare omhändertagande av uttjänta kvicksilverhaltiga varor och
produkter genom hela kedjan från insamling med förbättrade avfälls-
rutiner for källsortering, till upparbetning samt säker lagring av insamlat
material i avvaktan på slutligt omhändertagande. En mer heltäckande och
effektivare insamling förutsätter medverkan från centrala myndigheter,
kommuner, allmänhet, företag och olika organisationer. En effektiv
insamling av kasserade kvicksilverhaltiga varor och produkter förutsätter
vidare ökad kunskap och spridning av information om förekomst av
kvicksilver i olika varor och produkter, möjlighet till ekonomiska
incitament till bättre sortering och insamling av kvicksilveravfall vid
källan. Vidare kommer det att behövas möjlighet till ekonomiskt stöd till                  14

omhändertagande av vissa produkter, förbättrade rutiner för kemikalie-

och avfallshantering och klara ansvarsförhållanden för dessa, enkla in- Prop. 1993/94:110
samlingssystem med hög servicenivå och en fungerande organisation för
det fortsatta omhändertagandet samt en kontroll av avfallshanteringen i
alla led.

Regeringen erinrar om att utbytesregeln enligt lagen (1985:426) om
kemiska produkter skall tillämpas i de sammanhang där det är möjligt att
byta en kvicksilverinnehållande produkt mot någon annan, från miljösyn-
punkt mindre farlig produkt. Det är också viktigt att tillse att hanteringen
av sådana produkter som inte kan bytas ut inte leder till exponering som
kan skada miljö eller hälsa. Rutiner för hantering av kasserade kvicksil-
verhaltiga produkter måste förbättras så att skada på hälsa och miljö inte
uppkommer vare sig hos den som lämnar avfallet eller hos den som tar
emot och transporterar avfallet.

En mycket stor del av allt det kvicksilver som upplagrats i samhället
finns i varor och produkter som sedan länge varit i bruk. För åtskilliga
sådana varor och produkter sker inte längre någon ny tillverkning. Detta
innebär i många fall att det inte längre finns någon producent, dvs.
tillverkare eller importör som skulle kunna göras ansvarig för att samla
in och slutligt ta hand om de uttjänta varorna och produkterna.

Enligt regeringens mening behöver särskilda ekonomiska incitament
utformas för att åstadkomma insamling, transport, behandling och slutligt
omhändertagande även av andra kvicksilverhaltiga varor och produkter
än de som det för närvarande finns etablerade insamlingssystem för.
Särskilt viktigt är det att säkerställa att insamlat material avlämnas så att
det kan slutligt omhändertas på ett miljöriktigt sätt och inte hamnar bland
annat avfell på soptippar.

Naturvårdsverket har i sin utredning pekat på att de ökade kraven vad
gäller insamling och omhändertagande av kvicksilverhaltiga varor och
produkter ibland innebär särskilda kostnader för den som önskar bli kvitt
sitt avfell. Enligt beräkningar som Naturvårdsverket gjort kan kost-
naderna för transport, behandling och slutligt omhändertagande uppgå till
ca 5 000 kronor per kg kvicksilver. Regeringen delar Naturvårdsverkets
bedömning att sådana ökade kostnader kan motverka en effektiv
insamling. Upparbetning av kvicksilveravfell och miljöriktigt slutförvar
torde vidare leda till betydligt högre mottagningskostnader för sådant
avfell än vad som återspeglas i dagens avfallstaxor. Möjlighet att
temporärt få ekonomiskt stöd för att ta hand om vissa kvicksilverhaltiga
varor och produkter kan därför behövas, så att det kvicksilverhaltiga
avfellet inte lämnas bland det ospecificerade avfellet. Ett sådant stöd kan
enligt regeringens mening också skapa förutsättningar för etablering av
erforderlig insamlings-, behandlings- och slutfÖrvaringskapacitet.

Kommunerna har en viktig roll när det gäller att förbättra insamlingen
av kvicksilverhaltiga varor och produkter genom t.ex. informations- och
insamlingskampanjer. Kommunerna har också ansvar enligt renhållnings-
lagen (1979:596) för avfellsplanering och omhändertagande av hus-
hållsavfall. Regeringen anser att det inom ramen för detta ansvar är
kommunernas uppgift att ombesörja att en effektiv mottagning av
kvicksilverkomponenter kommer till stånd, t.ex. vid miljöstationer.                   15

Kommunerna bör också verka för att sådana källsorteringssystem inrättas

som är inriktade på ett säkert omhändertagande av uttjänta lysrör och Prop. 1993/94:110
andra kvicksilverinnehållande lampor.

Inom ramen för det arbete som bedrivs bl.a. inom kommunerna för att
få slammet från de kommunala avloppsreningsverken så rent att det utan
risk kan användas i jordbruket är det viktigt att huvudmännen för
avloppsreningsverken kartlägger utsläpp av kvicksilver till det avloppsvat-
ten som tillförs reningsverken. Regeringen erinrar om den ändring som
skett i lagen (1970:244) om allmänna vatten- och avloppsanläggningar
och som innebär bl.a. att huvudmannens möjligheter tydliggjorts att
föreskriva villkor för och begränsningar i rätten till utsläpp till det
allmänna avloppsnätet för att säkerställa godtagbar slamkvalitet. I detta
sammanhang kan nämnas att Naturvårdsverket, enligt vad regeringen
erfarit, avser att utarbeta regler för funktion och skötsel av amalgamav-
skiljare vid tandvårdsinrättningar och ta initiativ till att ett besiktnings-
system med ackrediterade kontrollorgan införs.

Regeringen har nyligen genom en ändring i förordningen (1985:840)
om vissa hälso- och miljöfarliga produkter m.m. beslutat om gränsvärden
för vissa metaller, bl.a. kvicksilver, i slam som skall överlåtas eller
saluföras för jordbruksändamål. Förordningsändringen träder i kraft när
EES-avtalet träder i kraft

Kvicksilver används också i bl.a. lysrör, metallhalogenlampor och
neonljus. Utvecklingen sker mot lysrör med allt lägre kvicksilverinnehåll.
Det finns nu också kriterier för miljömärkning av ljuskällor. Den
separata insamlingen av uttjänta lysrör är emellertid otillräcklig.
Merparten av alla förbrukade lysrör och övriga kvicksilverinnehållande
lampor hamnar bland hushållsavfall eller icke-branschspecifikt avfell på
avfellsdeponier eller tillförs förbränningsanläggningar. Även om vissa
kommuner har organiserad insamling av lysrör, främst för att förhindra
kvicksilverutsläpp vid avfellsförbränning, sker återvinning och upp-
arbetning av kvicksilvret i lamporna endast till en mindre del.

Sannolikt finns en stor mängd kvicksilvertermometrar kvar hos
hushållen. Insamlingen måste därför öka genom t.ex. informationsinsatser
och insamlingskampanjer riktade till hushållen. Regeringen anser att det
är Naturvårdsverket som skall ge erforderligt stöd i dessa sammanhang.
Naturvårdsverket har i sin rapport erinrat om att stora kvantiteter
kvicksilvertermometrar finns i försvarets mobiliseringsfÖrråd. Regeringen
anser att försvaret så snart som det föreligger för försvaret lämpliga
utprovade ersättningsaltemativ, skall byta ut kvicksilvertermometrarna
och därvid tillse att dessa tas om hand på ett miljöriktigt sätt.

Utöver nu nämnda exempel finns en rad varor och produkter med
större eller mindre kvicksilverinnehåll och med bättre eller sämre förut-
sättningar att tas om hand på ett säkert och miljöriktigt sätt när de tjänat
ut. Information till användarna är naturligtvis en första sådan förut-
sättning. Det måste i fortsättningen vara producenten dvs. tillverkare,
importörer och försäljare som skall se till att nödvändig information
lämnas. Sådana varor och produkter förekommer t.ex. i form av ström-
brytare i hushållsapparater och bilar och nivåvakter i pumpsystem. Det
är sedan en uppgift för Kemikalieinspektionen, Naturvårdsverket och                 16

andra berörda myndigheter att utöva tillsyn över hur producenterna lever

upp till detta ansvar och att ta behövliga initiativ.

En risk som uppenbarat sig på senare år är det kvicksilverhaltiga avfell
som uppstår i samband med ombyggnader eller rivningar av byggnader.
Totalt uppskattas mängden upplagrat kvicksilver i byggnader till 3-7 ton.
Det finns för närvarande inga generella riktlinjer för hantering av bygg-
och rivningsavfall. Regeringen har emellertid erfarit att Naturvårdsverket
avser att till år 1995 utarbeta sådana generella riktlinjer.

För att få till stånd en effektivare och mer heltäckande insamling av
uttjänta varor och produkter som innehåller kvicksilver behövs nu ett
särskilt åtgärdsprogram. Regeringen avser därför att ge Naturvårdsverket
i uppdrag att i samverkan med andra berörda myndigheter, näringslivsor-
ganisationer och kommunerna påbörja arbetet med ett sådant program.
Programmet bör genomföras inom en tidsram på fem år. Regeringen
avser att i 1994 års budgetproposition återkomma bl.a. till frågor om
finansiering av de särskilda insatser som behövs.

7.3 Slutligt omhändertagande av kvicksilverhaltigt avfall

Regeringens förslag: Kvicksilverhaltiga restprodukter och avfell
bör behandlas på ett sätt som gör det möjligt att förvara kvicksil-
ver i lämplig form och långtidssäkert. Kvicksilver bör inte
återvinnas. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag att
utarbeta förslag till slutförvaring i Sverige av kvicksilverhaltigt
avfell.

Naturvårdsverkets förslag: Överensstämmer i huvudsak med regering-
ens bedömning.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i Naturvårds-
verkets förslag att kvicksilver inte bör återvinnas och att kvicksilver-
haltiga restprodukter och avfell bör slutförvaras inom landet. Telia (f.d.
Televerket) och Chalmers Tekniska Högskola anser att återvinning av det
kvicksilver som är i omlopp i samhället i det internationella perspektivet
bör vara ett bättre alternativ än brytning och utvinning av kvicksilver ur
malm. Länsstyrelsen i Malmöhus län anför att alternativa sätt till slutlig
förvaring behöver utredas mer förutsättningslöst än vad som skett av
Naturvårdsverket.

Skälen för regeringens förslag: En långsiktigt hållbar lösning behöver
tas fram för hur kvicksilverhaltigt avfell skall slutligt tas om hand på ett
säkert och miljöriktigt sätt. En avgörande fråga för hur den slutliga
lösningen skall se ut är om återvinning är acceptabelt eller ej.

Regeringen delar Naturvårdsverkets uppfettning att återvinning och
förnyad användning av kvicksilver innebär sådana risker för miljön att
andra lösningar bör sökas. Användningen av kvicksilver har minskat
såväl i Sverige som internationellt. Trots förbudet mot import och
försäljning av vissa kvicksilverhaltiga varor i Sverige finns emellertid en

Prop. 1993/94:110

17

viss efterfrågan på kvicksilver för användning inom olika varor och pro- Prop. 1993/94:110
dukter. Kemikalieinspektionen påpekar i en rapport till regeringen om
avvecklingen av bly- och kvicksilveranvändningen att gällande förbud
inte får effekt med mindre än att import och försäljning av kvicksilver
förbjuds.

Enligt regeringens mening kan ett långsiktigt säkert slutförvar för
kvicksilver innebära att avfellet måste förvaras i bergrum. Samma
grundläggande kriterier bör därvid gälla för slutförvar av kvicksilver som
for t.ex. radioaktivt avfell vad avser förvarets långtidsbeständighet och
andra säkerhetsaspekter. Erfarenheter från detta område bör utnyttjas vid
utformningen av ett framtida förvar för kvicksilverhaltigt avfell.

För uttjänta lysrör och andra kvicksilverhaltiga belysningskällor bör
särskilda, miljöriktigt utformade ytförlagda deponeringsanläggningar
kunna utgöra alternativa slutförvar med hänvisning till det begränsade
kvicksilverinnehållet i dessa produkter och till att utvecklingen sker
fortlöpande mot lysrör och andra kvicksilverhaltiga belysningskällor med
lägre kvicksil ve rinnehåll. Alternativa metoder som utvecklas för att ta om
hand sådana och liknande varor och produkter med mer begränsat
kvicksilverinnehåll kan också vara möjliga att utnyttja i sammanhanget.
Prövning av upplag eller anläggningar för behandling av kasserade varor
och produkter som utgörs av kvicksilverhaltiga belysningskällor kan ske
enligt tillåtlighetsreglema i miljöskyddslagen (1969:387). Det ankommer
på regeringen att överväga behövliga forordningsändringar.

Naturvårdsverket har låtit utföra en inledande utredning om hur ett
slutförvar för kvicksilveravfell bör vara utformat. Verket beräknar att det
är möjligt att inom en tidsram på tre år ta fram nödvändigt underlag i
form av förstudier, kravspecifikationer och förprojektering för beslut om
sådant slutförvar.

Det är angeläget att ett arbete med att upprätta förslag till slutförvar
i Sverige för upparbetat kvicksilverhaltigt avfell snarast kan inledas och
genomföras. Detta arbete bör bedrivas av Naturvårdsverket i samverkan
med bl.a. Avfellsforskningsrådet, Statens strålskyddsinstitut, Statens
kämkraftinspektion samt andra instanser med erfarenhet från bergförvar-
ing av ferligt avfell. Regeringen avser att ge Naturvårdsverket i uppdrag
att utarbeta förslag till slutförvar i Sverige av upparbetat kvicksilver-
haltigt avfell.

I avvaktan på att ett permanent slutförvar ordnats är det enligt
regeringens mening angeläget att säker lagring temporärt kommer till
stånd av insamlat kvicksilverhaltigt avfell. Risken är annars stor att
insamlat kvicksilver åter kan komma ut i miljön t.ex. genom att
metalliskt kvicksilver förångas. Regeringen avser att i 1994-års budget-
proposition återkomma till frågan om finansiering av kostnader bl.a. för
sådan temporär lagring.

18

Sammanfattning, slutbetänkande (SOU 1992:141)
Miljöfarligt avfall nya regler

Betänkandet innehåller en uppföljning och konkretisering i form av
lagförslag m.m. av framställningen i det tidigare lämnade princip-
betänkandet (SOU 1992:45) Miljöfarligt avfall Ansvar och riktlinjer.
Principbetänkandet har remissbehandlats.

I kapitel 1 utvecklas diskussionen kring ansvarsfrågorna i olika led av
hanteringen av miljöfarligt avfell. Utredningen anger sin övergripande
syn i dessa frågor. Den innebär att ett producentansvar för varor och
produkter, som när de kasseras utgör miljöfarligt avfell, bör eftersträvas
och utvecklas i samma riktning och med utnyttjande av samma medel
som på andra avfallsområden, t.ex. förpackningar.

Ansvaret för avfell från processer m.m. bör på motsvarande sätt
förskjutas mot ett innehavaransvar. Det är innehavaren som ansvarar för
en riktig hantering inom sitt led i behandlingskedjan och för att överläm-
nande i nästa led enbart sker till annan innehavare med vederbörliga
tillstånd. Endast genom ett sådant överlämnande kan en avlastning av
ansvaret ske. Hos den förste innehavaren, den i vars verksamhet avfellet
uppkommer, ligger det grundläggande ekonomiska ansvaret.

Enligt utredningen är huvudsyftet med förslagen att öka benägenheten
att verka för förebyggande åtgärder, att stimulera till konkurrrens och till
mångfeld i återinsamlingssystem m.m. Det är utredningens grundsyn att
det traditionella synsättet med en speciell avfallshantering som en sista
länk i kedjan måste bytas mot i alla led integrerade åtgärder inriktade på
att förebygga uppkomst av avfell respektive att förbereda och genomföra
bästa möjliga omhändertagande av det avfell som inte kan undvikas.
Detta kräver intensifierade åtgärder riktade mot speciella produktområden
eller företagskategorirer, men bör stödjas av därför gynnsamma generella
ansvarsregler.

Utredningen lägger fram följande förslag:

- En definition inom lagen om kemiska produkter (LKP) av begreppet
miljöfarligt avfell (MFA) med sikte på att MFA-regleringen skall avse
även miljöfarliga restprodukter som nu inte täcks av avfellsbegreppet.

Statens naturvårdsverk kommer parallellt med utredningens betänkande
att redovisa ett förslag till förbättrad klassificering. Detta sker i ett första
steg genom revidering av den vägledande förteckningen över miljöfarligt
avfall. Verkets arbete går därefter vidare med en fördjupad revidering,
med ökad vikt vid anpassning till EGs klassificering.

- Genom en ny § 13 a LKP tydliggörs att ansvaret för miljöfarligt avfell
ligger hos den i vars verksamhet avfellet uppkommer eller hos den som
innehar det i senare led.

- Det kommunala transportansvaret tas bort, och något generellt kommu-
nalt behandlingsansvar fullföljs inte. Nuvarande regler ersätts med ett
heltäckande system med tillstånd för hantering av miljöfarligt avfell.
Tillstånden tidsbegränsas.

- Utredningen förutsätter att det pågående arbetet med en ny miljöbalk
utmynnar i att avfellsfrågoma tillmäts ökad vikt och att tillståndspröv-

Prop. 1993/94:00

Bilaga 1

19

ningen inriktas på begränsning av avfell både från process och produkter.
Härutöver skall regler i ökad utsträckning kunna ges för t.ex. förbe-
redande avfallshantering. Förutsättningarna för att ompröva gamla
tillstånd bör förbättras.

En utgångspunkt för utredningens förslag om nytt regelsystem för
hantering och behandling av miljöferligt avfell är alltså att regeln om ett
kommunalt transportansvar skall tas bort och tanken på ett kommunalt
behandlingsansvar inte fullföljas. Detta gör att krav uppkommer på andra
former av kontroll och överblick. Även av andra skäl bör regelsystemet
för hantering av MFA skärpas och möjligheterna för konkurrens öka. Det
kan också, mot bakgrund av den generella utvecklingen inom kommuner-
na när det gäller ekonomi, engagemang i nya uppgifter m.m. ifrågasättas
om den tidigare tänkta utvecklingen mot ett kommunalt ansvar kan
komma att fullföljas.

Förslagen i kapitel 4 grundar sig i väsentliga delar på en inom SNV
i anslutning till remissbehandlingen upprättad PM och innebär ett strikt
regelsystem för hela hanteringskedjan producent-mellanlagring-förbe-
handling-slutligt omhändertagande inklusive transporterna.

Samtliga som mellanlagrar, behandlar, slutligt omhändertar och
transporterar miljöferligt avfell skall ha tillstånd för sin verksamhet enligt
förordningen om miljöferligt avfell. Undantaget från tillståndsplikten
beträffande slutligt omhändertagande av miljöferligt avfell i anslutning till
den anläggning där det uppkommit och det undantag som i dag finns
enligt 17 § förordningen om miljöferligt avfell tas bort. Tillståndsmyn-
digheter blir Statens naturvårdsverk och länsstyrelsen.

Samtliga tillstånd föreslås bli tidsbegränsade, bl.a. i syfte att stimulera
till användning av bästa möjliga teknik. Krav kommer att ställas på att
även sökande för tillstånd till mellanlagring, behandling och slutligt
omhändertagande av miljöferligt avfell ställer en godtagbar ekonomisk
säkerhet.

Utredningen har med hjälp av en grupp experter och en konsult
genomfört en översiktlig konsekvensbedömning av förslagen. Be-
dömningarna ger både stöd för utredningens huvudlinje och uttrycker
osäkerhet om konsekvenserna av den omställning som förslagen till nytt
regelsystem innebär. Behovet av en effektiv tillsyn understryks kraftigt.

Utredningen för fram kompletterande förslag som motiveras av såväl
de nyss nämnda konsekvensbedömningama som av utredningens egna
överväganden:

- Kostnaderna för SNV:s och länsstyrelsernas tillståndsprövning och
systemtillsyn m.m. föreslås bli täckta genom att avgifter tas ut i
tillståndsverksamheten.

- Avgiftsbeläggning av tillsyn bör kunna ske enligt lagen om kemiska
produkter (LKP) på samma sätt som nu gäller enligt miljöskyddslagen.

- Kommunerna bör, genom en ändring i renhållningslagen, tillförsäkras
möjlighet att frivilligt bedriva verksamhet inom området.

Prop. 1993/94:00

Bilaga 1

20

Remissinstanser, slutbetänkande (SOU 1992:141)

Miljöfarligt avfall nya regler

Prop. 1993/94:110

Bilaga 2

Följande instanser har inkommit med yttrande:

Kommerskollegium, Överbefälhavaren, Försvarets sjukvårdsstyrelse,
Statens Räddningsverk, Generaltullstyrelsen, Statistiska centralbyrån,
Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Boverket, Arbetarskyddsstyrelsen
Närings- och teknikutvecklingsverket (NUTEK), Konkurrensverket,
Avfallsforskningsrådet, Konsumentverket, Statens naturvårdsverk,
Koncessionsnämnden för miljöskydd, Kemikalieinspektionen, Stiftelsen
Institutet for vatten- och luftvårdsforskning (TVL), Hovrätten för Nedre
Norrland, Kammarrätten i Jönköping, Tekniska Högskolan i Stockholm
(KTH), Universitetet i Uppsala, Universitetet i Linköping, Sveriges
Lantbruksuniversitet, Länsstyrelsen i Södermanlands län, Länsstyrelsen
i Kristianstads län, Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Länsstyrel-
sen i Örebro län, Länsstyrelsen i Västmanlands län, Länsstyrelsen i
Västemorrlands län, Stockholms kommun, Nacka kommun, Upplands-
Bro kommun, Uppsala kommun, Boxholms kommun, Gotlands kommun,
Ronneby kommun, Överkalix kommun, Svenska kommunförbundet,
Landstingsförbundet, Grossistförbundet Svensk Handel, Sveriges
Köpmannaförbund, Svenska Petroleum Institutet, Tjänstemännens
Centralorganisation (TCO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska
Arbetsgivareföreningen (SAF), Kemikontoret, Miljöfarligt avfäll i
Sverige AB (MIFAS), Miljö- och hälsoskyddstjänstemannaförbundet,
Ragn-Sellsföretagen AB, Sveriges Tankrengörares och Oljesanerares
riksförbund (STOR), Svensk Avfällskonvertering AB (SAKAB), Svenska
Renhållningsverks-Föreningen, Svenska Åkeriförbundet, WMI Sellbergs
AB, Arbetsmiljöinstitutet, Sveriges Verkstadsindustrier, Jemkontoret,
Nordvästra Skånes Renhållnings AB, Kemiavfäll i Skåne, Teko-indu-
striema, Tekniska Högskolan i Linköping, Karl-Erik Lindholm.

Följande instanser har beretts tillfälle men inte inkommit med yttrande:
Näringsfrihetsombudsmannen (NO), Chalmers Tekniska Högskola,
Högskolan i Luleå, Oxelösunds kommun, Älvsbyns kommun, Sveriges
Industriförbund, Greenpeace, Miljöförbundet, REFORSK, Stiftelsen Håll
Sverige Rent, Svenska Naturskyddsföreningen.

21

Sammanfattning av Statens naturvårdsverks rapport Prop. 1993/94:110
avvecklingen av vårt dolda kvicksilverlager, rapport Bilaga 3
4177

Stora områden i Sverige är allvarligt påverkade av kvicksilver.
Spridningen kan inte längre kopplas direkt till enskilda utsläpp utan det
är fråga om en utbredd diffus förorening av mark och vatten.

Riksdagen beslutade år 1991 att användningen av kvicksilver bör
avvecklas på sikt. Den awecklingsplan som antogs kommer successivt
att att minska tillförseln av kvicksilver till samhället. För närvarande
finns det en stor mängd varor och produkter i bruk ute i samhället som
innehåller kvicksilver. Detta vårt dolda kvicksilverlager har uppskattats
till storleksordningen 100 ton. Fortfarande tillförs nya kvicksilverhaltiga
produkter inom vissa områden. När sådana produkter kasseras hamnar
de alltför ofta i avfellsströmmar som inte bör innehålla kvicksilverhaltigt
avfell. De bidrar därmed till fortsatt diffus spridning av kvicksilver till
miljön från deponier och annan avfellsbehandling.

Denna utredning syftar till åtgärder för att åstadkomma miljöriktig
hantering av kasserade produkter som innehåller kvicksilver. De
föreslagna åtgärderna ska också leda till miljömässigt bra hantering av
övriga kvicksilverhaltiga restprodukter och avfell.

Dagens avfallshantering tar inte tillräcklig hänsyn till att kvicksilver-
haltiga produkter finns utspridda i samhället och att detta kvicksilver
behöver särbehandlas för att långsiktigt hållbara lösninar skall kunna
åstadkommas. Detta beror bland annat på otillräcklig information och
utbildning, bristande kunskaper om produkternas kvicksilverinnehåll och
förekomst, felaktigheter vid hanteringen av avfell samt otillräckliga
styrmedel och resurser för myndigheternas tillsynsinsatser.

Att separat ta hand om kvicksilverhaltigt avfell kräver både särskilda
arbetsinsatser och ekonomiska uppoffringar av den som vill göra sig av
med avfellet. Myndigheterna har svårt att kontrollera att all avfallshante-
ring sker korrekt. De rättsliga verktygen är otillräckliga för att erforderli-
ga krav skall kunna ställas.

För många kvicksilverhaltiga produkter i bruk går det inte att utkräva
producentansvar, därför att de tidigare producenterna har upphört med
sin verksamhet.

Hela kedjan från insamling av kasserade kvicksilverhaltiga produkter,
upparbetning av avfellet och slutligt omhändertagande av kvicksilvret
måste få långsiktigt fungerande och säkra lösningar. Merparten av det
kvicksilverhaltiga avfellet lagras i dag på SAKAB. Någon lösning för
upparbetning och slutligt omhändertagande finns ännu inte.

Den separata insamlingen av kasserade produkter och varor som
innehåller kvicksilver måste förbättras för att minska kvicksilversprid-
ningen till miljön.

En effektiv insamling av kasserade produkter och varor kräver:

- kunskap och spridning av information om förekomsten av kvicksilver
i olika produkter och varor;

- krav på och ekonomiska incitament till bättre sortering och insamling

22

av kvicksilveravfall vid källan;

- ekonomiskt stöd till omhändertagande av vissa produkter;

- förbättrade rutiner för kemikalie- och avfallshantering och klara
ansvarsförhållanden för dessa;

- enkla insamlingssystem med hög servicenivå och en fungerande
organisation för det fortsatta omhändertagandet;

- kontroll av avfallshanteringen i alla led.

Ett miljöriktigt omhändertagande av kvicksilverhaltigt avfell förutsätter
också ett miljöriktigt slutligt omhändertagande. Beslutet om att avveckla
kvicksilveranvändningen och att på sikt inte alls använda kvicksilver
leder till slutsatsen att kvicksilver ej bör återvinnas. Den enda framkom-
liga vägen på sikt är ett säkert slutförvar, där kvicksilvret läggs i sådan
form och på sådant sätt att läckaget till den yttre miljön blir så litet som
möjligt även sett i ett mycket långt tidsperspektiv.

Kapacitet för omhändertagande av kvicksilverhaltigt avfell bör rimligen
finnas inom landet och export av avfellet för återvinning eller slutligt
omhändertagande bör inte accepteras. Med tanke på den begränsade
volym som kvicksilvret från avfell utgör förefaller det rimligt att inte
anlägga mer än ett slutförvar för kvicksilver i Sverige. Behandling, dvs
upparbetning före slutförvaring, kan däremot ske på mer än en plats i
landet.

Naturvårdsverket bedömer således att en effektiviserad insamling och
ett slutligt förvar av det kvicksilver som finns i kasserade varor och
produkter knappast kan realiseras utan ekonomisk stimulans. Naturvårds-
verket har i andra sammanhang framfört att en avfellsavgift eller en
avfellsskatt borde införas på det avfell som i dag går till de oftast
kommunägda behandlingsanläggningama. Dessa avfellsströmmar utgörs,
förutom av hushållsavfallet, av handelns och industrins så kallade icke
branschspecifika avfell samt bygg- och rivningsavfallet. De särskilda
kostnaderna för insamling, behandling och slutligt omhändertagande av
vissa förbrukade kvicksilverhaötiga produkter och varor bör finansieras
denna väg. Att ta ut en särskild avfellsskatt enbart for denna finansiering
är dock inte en rimlig lösning.

Naturvårdsverket anser att behovet av ekonomiskt stöd för att öka
insamlingen av kvicksilverhaltiga produkter är så brådskande att man inte
kan avvakta den fortsatta beredningen av frågan om en avfellsavgift/-
skatt. Verket föreslår därför att finansieringen inledningsvis sker över
statsbudgeten. Vidare föreslås bl.a. att en förordning om visst kvicksil-
verhaltigt avfell införs samt att Naturvårdsverket får uppgiften att i
samverkan med kommunerna och andra berörda organisationer organisera
en effektivare insamling av kasserade kvicksilverhaltiga varor.

Prop. 1993/94:110

Bilaga 3

23

Remissinstanser, Statens naturvårdsverks rapport
Avvecklingen av vårt dolda kvicksilverlager.

Följande instanser har inkommit med yttrande:
Kommerskollegium, Försvarsstaben - Försvarets miljöberedning,
Försvarets sjukvårdsstyrelse, Försvarets materielverk (FMV), Statens
räddningsverk, Försvarets forskningsanstalt (FOA), Socialstyrelsen,
Sjukvårdens och socialvårdens planerings- och rationaliseringsinstitut
(Spri), Televerket, Statens järnvägar (SJ), Banverket, Vägverket,
Sjöfartsverket, Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut
(SMHI), Statistiska centralbyrån (SCB), Riksrevisionsverket (RRV),
Boverket, Arbetarskyddsstyrelsen (ASS), Närings- och teknikutveck-
lingsverket (NUTEK), Sveriges geologiska undersökning (SGU),
Av fallsforskningsrådet (AFR), Konsumentverket, Koncessionsnämnden
för miljöskydd, Kemikalieinspektionen (Kemi), Statens strålskyddsinstitut
(SSI), Stiftelsen Institutet för vatten- och luftvårdsforskning (TVL),
Statens kämkraftinspektion (SKI), Apoteksbolaget, Tekniska högskolan
i Stockholm (KTH), Universitetet i Lund, Chalmers Tekniska Högskola
(CTH), Sveriges lantbruksuniversitet (SLU), SIS - Standardiseringskom-
missionen i Sverige - Miljömärkningen, Länsstyrelsen i Malmöhus län,
Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län, Länsstyrelsen i Kopparbergs
län, Länsstyrelsen i Västerbottens län, Stockholms kommun, Täby
kommun, Malmö kommun, Umeå kommun, Sveriges kyrkogårds- och
krematorieförbund, Svenska Kommunförbundet, Landstingsförbundet,
Svenska Naturskyddsföreningen, Grossistförbundet Svensk Handel,
Sveriges Köpmannaförbund, Företagarnas Riksorganisation, Svenska Vatten-
och Avloppsverksföreningen (VAV), Svenska Elverksföreningen,
Värmeverksföreningen (WF), Tjänstemännens Centralorganisation
(TCO), Landsorganisationen i Sverige (LO), Svenska Arbetsgivareföre-
ningen (SAF), Bilindustriföreningen, Boliden Mineral AB, Styrelsen för
teknisk ackreditering (SWEDAC), Svenska Renhållningsverks-Föreningen
(RVF), Sveriges Allmännyttiga Bostadsföretag (SABO), Sveriges
Bilskrotares Riksförbund, Sveriges Bostadsrättsföreningars Centralorgani-
sation (SBC), Sveriges Tandläkarförbund, Arbetsmiljöinstitutet samt
Metallbiologiskt centrum i Uppsala.

Följande instanser har beretts tillfälle men inte inkommit med yttrande:
Sveriges Industriförbund, Cementa AB, Akademiska sjukhuset i Uppsala
- Amalgamenheten, Greenpeace, Miljöförbundet, REFORSK, Svensk
Avfallskonvertering AB (SAKAB) samt Tandvårdsskadeförbundet.

Prop. 1993/94:110

Bilaga 4

24

Miljö- och naturresursdepartementet                   Prop. 1993/94:110

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 december 1993

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wes-
terberg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson,
Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson, Könberg,
Lundgren, Unckel, P. Westerberg

Föredragande: statsrådet Johansson

Regeringen beslutar proposition 1993/94:110 Bättre kontroll över
miljöferligt avfell.

25

Rättsdatablad

Prop. 1993/94:110

Författnings rubrik	Bestämmelser som       Celexnummer för inför, ändrar, upp-       bakomliggande EG- häver eller upprepar      regler ett normgivningsbe- myndigande
Lag om ändring i lagen (1985:426) om kemiska produkter	13 §

26

gotab 45496, Stockholm 1993