om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildning av byggnadsstyrelsen, m.m.

Proposition 1991/92:44

Regeringens proposition

1991/92:44

om riktlinjer för den statliga
fastighetsförvaltningen och ombildningen
av byggnadsstyrelsen, m.m.

Prop.

1991/92:44

Regeringen föreslår riksdagen att anta de förslag som tagits upp i
bifogade utdrag ur regeringsprotokollet den 31 oktober 1991.

På regeringens vägnar

Carl Bildt

Anne Wibble

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås nya riktlinjer för den statliga fastighetsförvalt-
ningen. Uppgiften att förvalta statens fastigheter skall enligt förslaget
skiljas från myndigheternas ansvar för lokalförsöijningen. I propositionen
föreslås vidare att delar av byggnadsstyrelsen ombildas till en efterfråge-
styrd stabs- och servicemyndighet, som bl.a. skall lämna råd och stöd till
regeringen och de statliga myndigheterna i lokalförsöijningsfrågor.

Det föreslås också att huvuddelen av byggnadsstyrelsens fastighets-
bestånd skall överföras till bolag och fortsättningsvis förvaltas i aktie-
bolagsform. Med hänsyn till verksamhetens omfattning föreslås en fastig-
hetskoncem med ett statligt helägt moderbolag och ett antal dotterbolag,
uppdelade sakområdesvis i bärkraftiga enheter. För fastighetsdriften
föreslås ett särskilt dotterbolag.

För den del av fastighetsbeståndet som av skilda skäl bedömts olämplig
att föra över till aktiebolag föreslås att förvaltningen skall handhas av en
nybildad statlig myndighet.

Fastighetsbeståndet har ett beräknat marknadsvärde av 38 miljarder
kronor. Den föreslagna fastighetskoncemen blir därmed en av de största
i landet. Det egna kapitalet för koncernen kommer att uppgå till 22
miljarder kronor och koncernen kommer att få en soliditet på ca 50 %.
Nuvarande upplåning genom riksgäldskontoret är ca 15 miljarder kronor.
Huvuddelen av dessa lån beräknas efter viss tid kunna ersättas med lån
på kapitalmarknaden. Ombildningen av byggnadsstyrelsen skall enligt
förslaget påböijas den 1 juli 1992.

1 Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 44

Finansdepartementet Prop. 1991/92:44

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 31 oktober 1991

Närvarande: statsministern Bildt, ordförande, och statsråden B. Wester-
berg, Friggebo, Johansson, Laurén, Hörnlund, Olsson, Svensson, af
Ugglas, Dinkelspiel, Thurdin, Hellsvik, Wibble, Björck, Davidson,
Könberg, Odell, Lundgren, Unckel, P. Westerberg, Ask

Föredragande: statsrådet Wibble

Proposition om riktlinjer för den statliga
fastighetsförvaltningen och ombildning av
byggnadsstyrelsen, m.m.

1 Inledning

Riksdagen har godkänt regeringens förslag till riktlinjer för den statliga
lokalförsörjningen (prop. 1990/91:150, FiU30, rskr. 386). Riksdagens
beslut innebär att myndigheternas ansvar och befogenheter i fråga om
lokalförsörjningen successivt kommer att vidgas och att de ges möjlighe-
ter att besluta om sin egen lokalförsörjning. Myndigheterna kommer
således att överta byggnadsstyrelsens nuvarande uppgift att svara för
lokal försörjningen.

Jag återkommer nu med förslag till riktlinjer för den statliga fastighets-
förvaltningen som helhet och redogör även kort för innebörden av de
redan beslutade riktlinjerna för den statliga lokalförsörjningen. Därefter
redovisar jag de organisatoriska och finansiella konsekvenserna för
byggnadsstyrelsen och lämnar förslag till en ny associationsform för
fastighetsförvaltningen.

2 Statlig fastighetsförvaltning

2.1 Inledning

Begreppet fastighetsförvaltning innefattar ekonomisk, juridisk och teknisk
förvaltning.

Den ekonomiska förvaltningen inbegriper kapitalförvaltning, hantering
av alla löpande inkomster och utgifter för lokalerna, budgetering,
redovisning, fastighetsregisterhantering samt hyressättning.

Den juridiska förvaltningen omfattar bl.a. avtalsfrågor (hyresavtal,
upplåtelseavtal m.m.), fastighetsbildningsfrågor och garantibevakning.

Den tekniska förvaltningen omfattar fastighetsdrift och fastighetsunder-
håll. Driften omfattar tillhandahållande av t.ex. värme, vatten, el och

materiel samt olika arbetsinsatser av driftpersonal och entreprenörer.
Fastighetsunderhåll består dels av löpande mindre reparationer och
justeringar, dels av mer omlättande byggnadsåtgärder för att bibehålla
byggnadernas tekniska funktion och ekonomiska värde.

När inte annat särskilt anges avser jag fortsättningsvis med begreppet
fastighetsförvaltning såväl ekonomisk som juridisk och teknisk förvalt-
ning.

2.2 Riktlinjer för statlig fastighetsförvaltning

Förändringarna inom den statliga fastighetsförvaltningen har - liksom
beträffande lokalförsörjningen - två syften. Genom att skilja serviceupp-
gifterna från ägar- och förvaltaruppgiftema skall för det första myndig-
heternas helhetsanvar för verksamheten klargöras. Ett effektivare
resursutnyttjande hos myndigheterna kan därmed nås. För det andra
kommer staten som helhet att nå en effektivare fastighets- och förmögen-
hetsförvaltning genom att uppgiften att företräda staten som ägare och
förvaltare renodlas.

De statliga fastigheterna har ett mycket stort ekonomiskt värde. De
representerar olika produktionskapacitet och därmed olika möjligheter till
avkastning. Avkastningen på detta fastighetskapital bör mätas mot
avkastning från alternativa kapitalplaceringar på ett bättre sätt än vad som
hittills gjorts.

Fastighetsbeståndet är mycket blandat. En stor del består av s.k.
placeringsfastigheter, dvs. vanliga kontorsfastigheter. En annan del består
av s.k. ändamålsfastigheter, dvs. byggnader som saknar, eller har en
mycket liten, alternativ användning och/eller har skräddarsytts för sitt
ändamål. Staten äger även stora markområden för produktivt jord- och
skogsbruk, men också lågavkastande mark som naturreservat och
liknande. Staten äger slutligen fastigheter som av historiska och/eller
andra skäl har ansetts böra vara i statlig ägo.

Fastigheterna måste kunna vårdas så att värdet inte urholkas. För att
detta skall vara möjligt måste fastighetsförvaltarens kostnader inkl,
reinvesteringar, underhåll m.m. täckas av intäkter. Dessa intäkter
motsvarar vanligtvis kostnaderna hos de lokalbrukande myndigheterna
(hyresgästerna). De nya riktlinjerna för lokalförsörjningen bör rimligen
medföra att de lokalbrukande myndigheterna fortsättningsvis, utifrån
behov och ekonomiska ramar, kommer att välja de mest prisvärda
lokalerna. För staten som ägare av fastighetskapital är det viktigt att
intäkterna från fastighetsförvaltningen kan bära kostnaderna.

För lokalhyresmarknaden gäller i stort sett marknadsprissättning. Den
skiljer sig därmed från bostadsmarknaden, som är reglerad.

För byggnadsstyrelsen gäller att hyressättningen på statliga lokaler så
långt möjligt skall följa marknadspriset. Följsamheten mot marknaden,
dvs. vilken investering som kan förräntas till marknadspris, har därmed
varit vägledande för prövningen av vad staten skall investera och vad
som kan förhyras.

Inom försvarsdepartementets område utgår man för närvarande enbart

Prop. 1991/92:44

1* Riksdagen 1991/92. 1 saml. Nr 44

från fastigheternas drift- och underhållskostnader som grund för
hyressättning. Frågan om införande av kapitalkostnader i försvaret har
utretts. Riksdagen ställde sig vid behandling av propositionen om
verksamhet och anslag inom totalförsvaret (prop. 1990/91:102, FöU8,
rskr. 285) bakom förslagen att dels införa kapitalkostnader, dels ge
möjlighet till lånefinansiering och reinvestering av försäljningsinkomster.
Utskottet anförde dock (FöU8, s. 44) att tidpunkten för ett införande
kunde behöva övervägas ytterligare samt att kapitalkostnader och
möjligheter till lånefinansiering borde införas i ett tempo som harmoni-
erar med behovet att bearbeta, konkretisera och öka förståelsen för
förslagen.

I många fall saknas egentliga lokalhyresmarknader. Detta gäller för
t.ex. ändamålsfastigheterna. Som exempel på sådana kan nämnas vissa
av rättsväsendets lokaler, vissa byggnader för högskolan och inom
kulturområdet samt delar av det militära försvarets bestånd. I dessa fall
har balanserade kostnadshyror tillämpats. En jämförelse har därmed
kunnat göras med vad en privat fastighetsägare skulle kunna kräva i
intäkter från staten i förhållande till avtalstider osv.

En fastighetsägare kommer alltid att sträva efter att få avkastning på
sitt kapital och detta måste betalas av hyresgästen på det ena eller andra
sättet. Detta bör även gälla staten som fastighetsägare. Staten måste
därför skaffa sig intäkter som minst motsvarar fastighetsförvaltningens
kostnader. I annat fall skall staten avstå från att investera i en fastighet,
alternativt avyttra redan befintlig fastighet. Detta innebär å andra sidan
att staten såsom verksamhetsansvarig måste vara beredd att i vissa fall
betala den lokalhyra som marknaden kräver även för ändamålsfastigheter-
na, annars kommer statsbudgeten att visa en oriktig kostnadsbild.

En mindre del av statens fastigheter ger små eller inga intäkter. Dit hör
slotten och monumenten, som kan betraktas som rena underskottsfästig-
heter. Dessa fastigheter utgör en del av kulturarvet och en avyttring är
därför inte aktuell. Det är emellertid viktigt att kostnaderna för drift och
underhåll även av sådana objekt klart visas i statsbudgeten.

Vad jag här anfört om fastighetsförvaltning gäller också för statens
innehav av mark. En stor del av skogs- och jordbruksmarken kan åsättas
avkastningskrav på liknande grunder som vissa lokaler resp, ändamåls-
fastigheter. Större delen av marken är dock lågavkastande eller rena
underskottsfastigheter, t.ex. de svenska fjällen och vissa kronoholmar.
Även för dessa fastigheter är det emellertid viktigt att visa kostnaderna
för skötsel m.m. på motsvarande sätt som för slotten och monumenten.

Mot bakgrund av vad jag nu anfört anser jag att följande riktlinjer för
den statliga fastighetsförvaltningen bör läggas fäst. Riktlinjerna bör
tillämpas inom hela statsförvaltningen.

1. Den statliga fastighetsförvaltningen bör skiljas från brukandet av
lokaler och mark.

2. En mer rättvisande bild bör ges av mark- och lokalkostnaderna i
statsbudgeten, både vad avser fästighetsförvaltamas resultat- och
balansräkningar och de nyttjande myndigheternas eller uppdragsgivarens/-
statens utgifter.

Prop. 1991/92:44

3. Fastighetsförvaltningen bör bedrivas med ett - så långt möjligt -
marknadsmässigt avkastningskrav. För förvaltning av ändamålsfastigheter
bör som ett minimum ställas sådana krav på avkastning som inkluderar
täckning av kapitalkostnader, dvs. huvudsakligen anskaffningskostnad,
samt på att det skapas utrymme för uppbyggnad av eget kapital motsvar-
ande reinvesteringar m.m. så att förmögenhetens värde bevaras under
fastighetens ekonomiska livslängd. Därmed uppnås högre effektivitet
såväl hos myndigheterna som brukare, som hos staten som fastighetsför-
valtare.

4. Fastighetsförvaltningen bör bedrivas i separata resultatenheter, som
så långt möjligt formas efter olika fastigheters särart.

5. Statens ägarroll bör renodlas. Graden av kapitalbindning och
avkastningen på kapitalet bör fortlöpande bli föremål för prövning.
Marknadsmässiga redovisningsprinciper bör därför tillämpas.

6. Styrelsens och den verkställande ledningens ansvar för fastighetsför-
valtningen bör klaras ut på ett bättre sätt än vad som är möjligt inom
myndighetsformen. Förvaltningen bör därför företrädesvis bedrivas i
aktiebolagsform. Regeringen skall företräda staten som ägare i denna typ
av bolag.

7. De fastigheter som av historiska och/eller andra skäl inte kan
överföras till bolag bör - oavsett nuvarande förvaltare - läggas under
samordnad förvaltning i myndighetsform.

2.3 Riktlinjer för statlig lokalförsörjning

Jag har i det föregående redovisat att uppgiften att förvalta statens
fastigheter bör skiljas från uppgiften att svara för lokalförsöijningen. Jag
har även redovisat att statens fastighetsförvaltning bör samordnas efter
gemensamma riktlinjer i en ny organisation.

Jag vill nu kort redovisa vad de av riksdagen redan godkända
riktlinjerna för den statliga lokalförsörjningen kommer att innebära för
myndigheternas ansvar och befogenheter på det området.

Varje myndighet har ett helhetsansvar för sin verksamhet. Detta
innefattar krav på att lokalförsöijningsfrågoma skall hanteras på ett för
staten som helhet effektivt och ekonomiskt sätt. Myndigheterna kommer
därför att åläggas att fortlöpande upprätta lokalförsöijningsplaner som
kan tjäna som underlag för både budgetprocessen och den egna plane-
ringen. Det kommer att slås fäst att myndigheterna så långt möjligt skall
eftersträva samordning med andra myndigheter, t.ex. ortsvis. Det
kommer vidare att slås fäst att myndigheterna bör utgå från en generell
standard, utrymmesmässigt och tekniskt, vid prövningen av lösningar på
olika lokalproblem.

Myndigheterna skall, somjag redan framhållit, inte förvalta fästigheter,
dvs. företräda staten som ägare. Myndigheterna kommer således att vara
hyresgäster hos olika hyresvärdar i såväl statliga som kommunala eller
privata fästigheter. Myndigheterna bör ges möjlighet att träffe hyresavtal
med upp till sex års löptid. För att myndigheterna skall kunna träffa
affärsmässiga hyresavtal bör de kunna upphandla biträde från en särskild

Prop. 1991/92:44

stabs- och servicemyndighet, som jag anser bör inrättas. I de fall Prop. 1991/92:44
hyresavtal avser längre löptid än tre år bör beslut alltid fattas i samråd
med stabs- och servicemyndigheten. Vid längre löptider än sex år bör
alla hyresavtal av ekonomisk betydelse prövas av regeringen, så att den
långsiktiga bindningen kan tydliggöras för statsmaktema. Jag återkommer
till stabs- och servicemyndigheten i det följande.

Myndigheterna kommer vidare att ges möjligheter att svara för
fastighetsdrift inom ramen för sin verksamhet. En förutsättning för detta
är dock att ansvarsfördelningen godkänns av resp, fastighetsägare.

2.4 Riktlinjernas tillämpningsområde

Det jag nu har anfört bör i princip tillämpas inom hela statsförvaltningen.
Nuvarande fästighetsförvaltande myndigheters uppgifter är eller kommer
därför att bli föremål för översyn och förändringar. Detta gäller
byggnadsstyrelsen, myndigheterna inom försvarsdepartementets område,
domänverket, riksantikvarieämbetet, statens naturvårdsverk m.fl.
myndigheter.

Däremot förutser jag för närvarande inga principiella förändringar i
regeringens syn på hur affärsverken skall bedriva sin fastighetsförvalt-
ning. En sådan omprövning kommer att ske inom ramen för en fort-
löpande översyn av affärsverken.

Vad jag nu anfört innebär således en uppstramning av uppgiften att
företräda staten som ägare. Riktlinjerna innebär att myndigheterna inte
skall representera staten som ägare av fastigheter och inte heller förvalta
fastigheter. Riktlinjerna innebär vidare att myndigheterna inte skall
företräda staten som ägare av fästighetsaktiebolag eller motsvarande.
Denna funktion skall istället samordnas av regeringen.

Riktlinjerna innebär slutligen att fastighetsförvaltningen inom ett antal
departements områden kommer att samordnas och ges enhetliga krav på
avkastning, redovisning m.m. Efter att ha samrått med berörda statsråd
vill jag här lämna en översiktlig redovisning av beredningsläget inom
resp, område.

2.5 Översyn av fastighetsförvaltningen inom
försvarsdepartementets område

Inom det militära försvaret tillämpas ett särskilt planerings- och
ekonomisystem (FPE) med en ansvars- och rollfördelning som anpassats
till statsmakternas och försvarets behov. De allmänna riktlinjerna för
fastighetsförvaltningen och lokalförsöijningen skall tillämpas även inom
försvarsdepartementets område men måste preciseras och anpassas så att
de överensstämmer med utvecklingen av ansvars- och rollfördelningen
inom försvaret.

Detta innebär för det första att förvaltningen av mark, anläggningar och
lokaler som upplåts till försvaret även fortsättningsvis skall vara skild
från brakandet. Rollen som företrädare för ägaren/fastighetsförvaltaren
måste utvecklas medan myndigheterna skall vara lokalbrukare med
bibehållet ansvar för den tekniska fastighetsförvaltningen.

För det andra måste kostnaderna for fastighetsförvaltningen visas även
inom försvarsdepartementets område. Ett system där kapitalkostnader
beaktas och med möjligheter till lånefinansiering av investeringar bör
genomföras. Intäkterna och kostnaderna bör redovisas i resultat- och
balansräkningar. På motsvarande sätt bör kostnaderna för myndigheternas
försöijning med mark, anläggningar och lokaler redovisas.

För det tredje skall fastighetsförvaltningen enligt de allmänna riktlinjer-
na bedrivas i särskilda resultatenheter. En strävan skall därvid vara att
söka en samordning med likartade funktioner inom övriga delar av
statsförvaltningen. Detta gäller för fortifikationsförvaltningens fastighets-
förvaltning och för försvarsmyndighetemas nuvarande egenregiverksam-
het inom den tekniska fastighetsförvaltningen.

Redan nu kan slås fäst att vissa fästigheter som inte är specifika för
totalförsvaret skall läggas under samma förvaltning som liknande
fästigheter inom byggnadsstyrelsens nuvarande ansvarsområde. Till dessa
räknas kontorsfastigheter, vissa byggnadsminnen utan militär användning,
monument samt viss mark. För den dominerande andelen fästigheter som
i dag upplåts till myndigheterna inom försvarsdepartementets område
måste dock associationsformerna övervägas ytterligare med hänsyn till
övriga förändringar inom försvarets lednings- och myndighetsstruktur.

Dessa överväganden bör lämpligen ske inom ramen för den pågående
översynen av totalförsvarets ledningsorganisation och myndighetsstruktur
inom försvarsdepartementets område (Fö 1991:04). Utredaren skall
redovisa förslag till en uppgifts- och ansvarsfördelning mellan olika
myndigheter inom verksamhetsområdet. I uppdraget ingår bl.a. att lämna
förslag till en rationell och effektiv myndighetsstruktur för stödmyndig-
hetema, dit fortifikationsförvaltningen räknas. En av flera utgångspunkter
för utredaren är att behov inom försvarsdepartementets område skall
tillgodoses på motsvarande sätt som inom statsförvaltningen i övrigt.
Enligt direktiven skall särlösningar och dubbleringar av kompetens
undvikas. Roll- och ansvarsfördelning beträffande, verksamhet, lokalför-
sörjning och fastighetsförvaltning kommer att beredas slutligt inom ramen
för denna utredning.

Jag har i dessa frågor samrått med chefen för försvarsdepartementet.

2.6 Översyn av delar av fastighetsförvaltningen inom
näringsdepartementets område

Riksdagen beslutade våren 1991 (prop. 1990/91:87, NU38, rskr. 318)
bl.a. att domänverket skall ombildas till aktiebolag som ett led i en
effektivisering av den statliga förmögenhetsförvaltningen. Ombildningen
beräknades ske omkring årsskiftet 1991/92. I propositionen angavs att en
ombildning omfattar många detaljfrågor och är i olika avseenden komplex
till sin natur. Till de mer komplexa frågorna angavs de särintressen som
är kopplade till det stora markinnehavet. Regeringen ansåg därför att den
tekniska lösningen för dessa frågor behövde analyseras ytterligare innan
bolagiseringen och avsåg återkomma till riksdagen i dessa frågor.
Underlag för beslutet kommer att presenteras i en särskild proposition i

Prop. 1991/92:44

början av år 1992. Inriktningen är att den produktiva skogs- och Prop. 1991/92:44
jordbruksmarken skall överlåtas till ett aktiebolag.

Användningen av en avsevärd del av marken är skyddad genom
författningar, avtal eller sedvanerätt. Dessa intressen bör så långt möjligt
skyddas vid överlåtelsen. I vissa fäll uppnås detta bäst genom att den
berörda marken stannar i statens ägo. Framför allt gäller detta markområ-
den, anläggningar och byggnader där en effektiv förmögenhetsförvaltning
inte kan vara det enda kriteriet vid förvaltningen, exempelvis i fråga om
vissa kulturhistoriskt värdefulla objekt av särskilt värde och en del av
totalförsvarets anläggningar. De fastigheter som kvarblir i statens ägo bör
förvaltas av den särskilda fastighetsförvaltande myndighet som jag
föreslår skall bildas. Denna myndighet kan upphandla skötsel och tillsyn
från "domänbolaget" eller annan driftorganisation.

I en del fall kan det vara lämpligt att genom fastighetsbildning avskilja
den del av fastigheten som berörs av särintressen. Resterande del kan
därefter överlåtas till "domänbolaget". I andra fall kan det finnas
anledning att överlåta ett markområde till bolaget trots att det berörs av
ett särintresse. En förutsättning för detta bör dock normalt vara att
bolaget i överlåtelseavtalet gör sådana åtaganden att särintresset även i
framtiden kan åtnjuta ett fullgott skydd. I vissa avseenden kan särintresset
i stället skyddas genom ändringar i lagstiftningen.

Om det inför bolagiseringen inte går att säkert bedöma om en viss
fastighet bör vara kvar i statens ägo eller om den bör överlåtas till
bolaget får fastigheten stanna i statens ägo i avvaktan på slutligt ställ-
ningstagande i frågan. Bolaget kan dock av praktiska skäl få i uppdrag
att tills vidare svara för den tekniska förvaltningen. Under denna period
bör byggnadsstyrelsen - fr.o.m. den 1 juli 1992 den nybildade
fastighetsförvaltande myndigheten - företräda staten som ägare i
ekonomiskt och juridiskt avseende. Detta gäller även fastigheter inom
övriga departements områden.

Jag har i dessa frågor samrått med chefen för näringsdepartementet.

2.7 Översyn av fastighetsförvaltningen inom övriga departe-
ments områden

Ytterligare ett tjugotal myndigheter förvaltar fastigheter för statens
räkning. Fastighetsbeståndet är av blandad karaktär. Störst bland
fastighetsförvaltama är statens naturvårdsverk, statens jordbruksverk,
skogsstyrelsen (skogsvårdsstyrelsema). Några myndigheter förvaltar
fästigheter av speciell karaktär, t.ex. riksantikvarieämbetet. Dessa
myndigheters fastighetsförvaltning bör nu omprövas mot bakgrund av de
nya riktlinjer som jag har redovisat. Jag har för avsikt att återkomma
med förslag till översyn av dessa myndigheters fastighetsförvaltning.

2.8 Nytt regelverk för statlig fastighetsförvaltning och
lokalförsörjning

En ny förordning med bestämmelser angående förvaltningen av statliga
fastigheter är under utarbetande. Den skall bygga på befintliga myndighe-
ters uppgifter och organisation, men kommer i allt väsentligt att tillämpas
efter ombildningen av byggnadsstyrelsen och efter beslut om förändringar
inom försvarsdepartementets m.fl. områden.

Regeringen har genom förordningen (1991:896) om ändring i
förordningen (1971:727) om försäljning av staten tillhörig fest egendom,
m.m. beslutat om utökade bemyndiganden i fråga om försäljning av fest
egendom m.m. i enlighet med vad som tidigare har redovisats för
riksdagen. I princip gäller tidigare begränsning, att myndigheter inte får
sälja fast egendom om värdet överstiger 1 milj. kr. Den huvudsakliga
förändringen gäller myndigheternas utökade bemyndiganden att sälja
statlig egendom om intäkterna kan användas för andra investeringar.
Genom detta har bemyndiganden utvidgats till att gälla försäljningar upp
till 10 milj. kr. i det enskilda fellet.

En ny förordning som skall reglera myndigheternas ansvar och
befogenhet i lokalförsöijningsfrågor är också under utarbetande.
Förordningen skall i princip gälla alla statliga myndigheter inkl,
affärsverken och myndigheterna inom försvarsdepartementets område.
Det skall därvid läggas fast att det är myndigheterna själva som beslutar,
beställer och betalar för sin lokalförsörjning.

Den nya handläggningsordningen kommer att genomföras successivt i
takt med att de myndigheter, för vilka byggnadsstyrelsen är lokalhållare,
får ramanslag. Lokalkostnaderna kommer därmed inte längre att prövas
separat utan kommer att ses som en del av kostnaderna för myndighetens
verksamhet. Myndighetens totala kostnad för lokaler, liksom de relativa
förändringarna över budgetåren, kommer därmed att prövas på liknande
sätt som övriga resursslag. För denna prövning kommer det att krävas ett
särskilt underlag. Jag återkommer senare till denna fråga.

Eftersom alla förvaltningsmyndigheter ännu inte har ramanslag kommer
till en böijan den nuvarande handläggningsordningen från år 1979 att
gälla parallellt med den nya. Jag räknar dock med att förändringarna i
huvudsak skall vara genomförda fr.o.m. budgetåret 1993/94.

Inom försvarsdepartementets område kommer den nya handläggnings-
ordningen att kunna införas inom ramen för försvarets planerings- och
ekonomisystem.

3 Ombildning av delar av byggnadsstyrelsen till en
stabs- och servicemyndighet

3.1 Inledning

Förändringarna inom den statliga fastighetsförvaltningen och lokalförsörj-
ningen, som skall gälla inom hela statsförvaltningen, syftar både till att
uppnå ett effektivare resursutnyttjande hos förvaltningsmyndigheterna och

Prop. 1991/92:44

till att få en effektivare fastighets- och förmögenhetsförvaltning för Prop. 1991/92:44
statens del. Den ändrade ansvars- och befogenhetsfördelningen skapar
nya behov av stabsfunktioner till regeringen. Vidare kommer myndighe-
terna sannolikt att efterfråga en ny typ av stöd och service. Även behovet
av stabs- och servicefunktioner kommer således att föreligga inom hela
statsförvaltningen.

Byggnadsstyrelsen är idag en central förvaltningsmyndighet, vars
verksamhet är uppdelad på tre huvudområden; lokalförsöijning,
fastighetsförvaltning och byggproduktion.

De nya riktlinjerna för myndigheternas lokalförsöijning och statens
fastighetsförvaltning innebär genomgripande förändringar bl.a. av
byggnadsstyrelsens uppgifter. I följande avsnitt behandlas ombildningen
av delar av byggnadsstyrelsen till en stabs- och servicemyndighet.

3.2 Behovet av en stabsfunktion

Jag vill inledningsvis stryka under att regeringen inom många områden
decentraliserar ansvar och befogenheter. Regeringens detaljstyrning
minskar och myndigheterna ges ett ökat finansiellt ansvar för sin
verksamhet. Regeringen har dock ett övergripande ansvar som innebär
att de regelverk, system m.m. inom vilka myndigheterna tillåts agera
skall ges en för staten som helhet effektiv lösning. Samtidigt är det
viktigt att slå fast att de föreslagna förändringarna ger ökat ansvar och
större befogenheter på en marknad som till övervägande del är en intern
statlig marknad.

Enligt de nya riktlinjerna för lokalförsörjningen kommer någon
detaljerad prövning av myndigheternas lokalkostnader för den beslutade
verksamheten inte att ske i framtiden.

Myndigheterna måste, inom ramen för den fortlöpande budgetprövning-
en, ges kompensation för prisutvecklingen i samhället, så även när det
gäller lokalkostnaderna. Prisomräkning kommer i framtiden att ske för
en generell kostnadsutveckling på lokaler och inte som hittills i förhållan-
de till en hyresavisering i det enskilda fallet som varit baserad på
statsmakternas eller byggnadsstyrelsens beslut. Det ankommer på
regeringen att närmare precisera utformningen av lokalkostnadsindex,
kopplingen till regionala eller ortsvisa variationer etc. Till stöd för detta
behöver regeringen en stabsfunktion som kan svara för utformningen och
uppdateringen av prisomräkningsfäktorer.

Regeringen har även behov av underlag för fördjupad prövning av
myndigheternas verksamhet, som enligt den resultatorienterade budget-
processen förutsätts ske vart tredje år. Vid denna prövning krävs ett rikt-
ningsgivande underlag i form av lokalprogram i fråga om lokalbehov för
olika verksamheter m.m. För denna typ av utvecklingsarbete saknas
kompetens inom regeringskansliet, varför stöd kommer att behövas från
en stabsfunktion.

För statlig verksamhet finns som nämnts ett större antal s.k. ändamåls-
fastigheter. Behov av sådana fästigheter kommer att finnas även i
framtiden. För att stödja regeringen inför beslut om t.ex. anskaffning

och dimensionering av ändamålsfastigheter krävs tillgång till sådan Prop. 1991/92:44
yrkesmässig kompetens, som inte finns - eller behöver finnas - inom
regeringskansliet. Det krävs också viss byggadministrativ kompetens, som
kan biträda regeringen i värdering av olika lokalaltemativ, fungera som
projektledare i tidiga skeden, bedöma kostnader och fungera som kvali-
tetskontrollant för statens räkning.

Staten har ett antal löpande avtal med kommuner, landsting och
enskilda som rör upplåtelser, nyttjanderätter m.m. För att klara bevak-
ningen av dessa avtal och för att kunna möta anspråk på förhandlings-
kompetens m.m. krävs en organisation utanför regeringskansliet.

Byggnadsstyrelsens tidigare uppgift att för statens räkning svara för
bevakning av effektiviteten i den statliga lokal försöij ningen bör däremot
inte längre vara en särskild uppgift med hänsyn till att statsmakterna
fortsättningsvis skall pröva verksamhet och resurstilldelning samlat. Detta
bör i stället ingå i förvaltningsrevisionens inom riksrevisionsverket
uppgifter.

Även inom försvarsdepartementets verksamhetsområde krävs tillgång
till stabsfunktioner.

Sammanfattningsvis anser jag därför att en stabsfunktion bör inrättas,
som efter uppdrag förser regeringen med underlag för bedömning av
myndigheternas resursanspråk såvitt avser lokalförsöijning, bistår
regeringen med utredningar i lokalförsöijningsärenden samt svarar för
viss byggadministrativ kompetens och för vissa förhandlingsuppgifter.

Det ankommer på regeringen att ange uppgiftsfördelning, inriktning
och dimensionering av stabsfunktionen inom de ramar som beslutas av
riksdagen.

3.3 Behovet av en servicefunktion

De nya riktlinjerna för den statliga lokalförsöijningen får stor betydelse
för myndigheterna. De skall fortsättningsvis själva bära ansvaret för och
fatta beslut i lokalförsöijningsfrågor. Beroende på resurser och kompe-
tens kommer myndigheternas behov av stöd att variera. Regeringen bör
övergångsvis garantera ett utbud av tjänster till myndigheter som behöver
sådant stöd. Vidare kommer det under en öveigångsperiod att finnas flera
frågor av praktisk natur som inte kan klaras ut och överföras till resp,
myndigheter, t.ex. löpande hyresavtal, beslut i lokalförsöijningsärenden
innan myndigheterna fått ramanslag, m.m. Det finns därför behov av en
servicefunktion för dessa uppgifter.

Till den service som bör erbjudas myndigheterna hör lokalförsöijnings-
planeringen, dvs. delvis den uppgift byggnadsstyrelsen har i dag. Vidare
kan myndigheter behöva stöd vid hyresförhandlingar samt hjälp att an-
skaffa och förmedla lokaler. Framför allt mindre myndigheter kommer
sannolikt att efterfråga olika former av stöd för arbetsgivar- och
verksledningsuppgiften, samt för utformning av lokalförsöijningsplaner,
lokalprogram, funktionsstudier, inredningsplaner m. m. Liksom regering-
en kommer troligen vissa myndigheter att efterfråga underlag för
genomförande av speciella lokalförsöijningsuppgifter, samt ha behov av

1** Riksdagen 199H92. 1 saml. Nr 44

någon som fungerar som projektledare och kontrollant mot entreprenörer, Prop. 1991/92:44
presumtiva hyresvärdar och leverantörer.

Sammanfattningsvis anser jag därför att en efterfrågestyrd servicefunk-
tion bör inrättas som kan tillhandahålla myndigheter tjänster inom
lokalförsöijningsområdet och det byggadministrativa området.

Det ankommer på regeringen att besluta om inriktning och dimensione-
ring av servicefunktionen i avvaktan på att ansvar och befogenheter kan
överföras till samtliga myndigheter.

3.4 En ny stabs- och servicemyndighet

Regeringens behov av stabsfunktioner och myndigheternas behov av
service i lokalförsöijningsfrågor bör ges en samlad organisatorisk
lösning. Jag föreslår därför att en statlig myndighet får i uppdrag att
svara för dessa uppgifter. Enligt vad jag har anfört bör servicefunktionen
hållas avskild från förvaltningsuppgiften. Den nya stabs- och servicemyn-
digheten skall därför inte ha förvaltningsuppgifter.

Byggnadsstyrelsen har i flera frågor fungerat som en stabsmyndighet
åt regeringen i lokalförsöijningsfrågor. Således har byggnadsstyrelsen
svarat för bedömningarna av myndigheternas lokalbehov, beslutat om
förhyrning av kontorslokaler åt statliga myndigheter utan regeringens
prövning, beslutat om vissa mindre ombyggnader m.m. Vidare har
byggnadsstyrelsen svarat för bevakningen av att myndigheternas, samt
statens som helhet, lokalutnyttjande varit effektivt. I den senare uppgiften
har legat att besluta om myndigheternas närmare lokalisering inom resp,
stationeringsort. Byggnadsstyrelsen har därmed i praktiken svarat för allt
det underlag i budgetprocessen som rört myndigheternas kostnader för
lokaler. Byggnadsstyrelsen har också svarat för bevakningen av kostnads-
utvecklingen för lokaler inom staten. Byggnadsstyrelsen har därutöver
svarat för statens byggproduktion, dvs. investeringarna. I denna uppgift
har legat att vara byggherre, projektadministratör, projektledare,
byggadministratör och kontrollant för statens räkning.

På grund av byggnadsstyrelsens breda kunnande inom fastighets- och
byggområdet anser jag att den nya stabs- och servicemyndigheten bör
skapas genom ombildning av delar av nuvarande byggnadsstyrelsen.

3.5 Dimensionering av den nya myndigheten

Det är inte möjligt att nu bedöma hur stor servicefunktionen behöver
vara i framtiden, eftersom denna funktion förelås bli efterfrågestyrd och
finansierad med avgifter. De uppgifter som kan förutses finns i dag
huvudsakligen samlade inom lokalförsöijningsfunktionen på byggnadssty-
relsen. För lokalförsöijningsuppgiften avdelas i år ca 70 milj. kr. inom
ramen för byggnadsstyrelsens resultatbudget. Enligt min bedömning bör
detta tjäna som ett riktmärke när det gäller resurstilldelningen till den nya
stabs- och servicemyndigheten under den kommande treårsperioden. Ett
särskilt anslag bör därför föras upp på statsbudgeten för detta ändamål
fr.o.m. budgetåret 1992/93. Jag avser att återkomma till denna fråga i
samband med förslag till statsbudget för nästa budgetår.

3.6 Lokalisering

För att kunna fungera som stöd till regeringen bör den nya stabs- och
servicemyndigheten lokaliseras till Stockholmsområdet.

För denna lokalisering talar även det faktum att merparten av de
myndigheter som utgör de förväntade kunderna finns i Stockholms-
regionen.

Prop. 1991/92:44

4 Ombildning av delar av byggnadsstyrelsens
fastighetsförvaltning till aktiebolag

4.1 En ny organisation

Som jag tidigare anförde måste statens roll som fastighetsägare renodlas
och samtidigt ges en mer marknadsmässig inriktning än för närvarande.
Vad gäller den del av statens fastighetsbestånd som förvaltas av
byggnadsstyrelsen anser jag detta bäst sker genom att verksamheten
överförs till aktiebolag.

Mot bakgrund av verksamhetens betydande omfattning bör en
fastighetskoncem bildas. Koncernen bör bestå av ett moderbolag och ett
antal dotterbolag. Dotterbolagen bör vara uppdelade sakområdesvis i
bärkraftiga enheter. Koncernen bör kunna fungera som en gemensam
statlig fastighetskoncem, till vilken fästigheter från skilda statliga
verksamhetsområden successivt kan överföras.

Motiven för att föra över ägandet och förvaltningen av fastighetsbestån-
det till en koncernstruktur i aktiebolagsform är en strävan att åstadkomma
en marknadsstyrd inriktning av verksamheten, en flexiblare hantering av
det statliga fästighetsinnehavet och därmed för staten som ägare en
effektivare förmögenhetsförvaltning.

Samtliga aktier i moderbolaget bör ägas av svenska staten. Moderbola-
get äger i sin tur aktierna i dotterbolagen. Statens ägande i dotterbolagen
blir således endast indirekt.

Ett av dotterbolagen bör förvalta främst s.k. placeringsfästigheter, dvs.
generellt användbara fästigheter främst avsedda för kontorsändamål.

Fastigheter som upplåts till universitet och högskolor utgör en
betydande del av det statliga fästighetsbeståndet. Med hänsyn till dessa
fastigheters särart bör dessa samlas i ett särskilt dotterbolag.

Övriga s.k. ändamålsfästigheter bör föras över till ett tredje dotterbo-
lag. Om en ytterligare uppdelning av detta bolag senare skulle visa sig
ändamålsenlig bör en utgångspunkt vara att detta skall ske sakområdes-
vis.

I koncernen bör en uppdelning göras mellan ägandet av fästighetema
resp, den tekniska förvaltningen av fästighetema. Ett dotterbolag bör
därför bildas för att sälja tekniska förvaltningstjänster till de fästighets-
ägande bolagen i koncernen.

Dotterbolagen har självfallet att besluta om förvärv eller avyttring av
enskilda fästigheter utifrån de företagsekonomiska överväganden som

bolagen gör. Omsättning av fastigheter torde främst kunna komma i fråga Prop. 1991/92:44
för s.k. placeringsfästigheter. Jag vill därvid framhålla att det är min
principiella inställning att det inte är nödvändigt att staten, direkt eller
indirekt, äger sådana fastigheter.

Den föreslagna organisationen kan åskådliggöras genom följande skiss.

Stabs-
Service-
my nd ig het

j MODERBOLAGETI

Förva Itnings—
myndighet

| PLAC.FAST äb~| I utb.fast ab~| I ÖVR.FAST ab~] I DRIFT AB I

Som jag tidigare nämnt bör svenska staten äga samtliga aktier i
moderbolaget. Riksdagen bör som den yttersta företrädaren för staten ha
möjlighet till inflytande i avgörande frågor. Därför bör t.ex. en eventuell
avyttring av aktier - eller annan förändring av statens ägarandel - i
moderbolaget underställas riksdagens prövning.

Moderbolaget bör inledningsvis äga samtliga aktier i koncernens
dotterbolag. Efter det att koncernen bildats bör moderbolaget - utan
riksdagens och regeringens prövning - fritt få avyttra hela eller delar av
sitt aktieinnehav i dotterbolagen, eller på annat sätt få förändra sin
ägarandel i dessa.

En eventuell förändring av det statliga ägandet bör ske vid en sådan
tidpunkt - och i sådana former - att det är affärsmässigt lämpligt för
moderbolaget och därmed för förvaltningen av den statliga förmögenhe-
ten.

Moderbolaget i fastighetskoncemen bör formellt vara bildat och
etablerat senast den 1 juli 1992. Av praktiska skäl torde överföringen av
verksamheten komma att behöva ske stegvis. Hela ombildningen bör
dock i huvudsak vara avslutad den 31 december 1992. Räkenskapsår
föreslås vara kalenderår, dvs. ett förkortat första räkenskapsår på sex
månader.

Jag föreslår att moderbolaget skall ha sitt säte i Stockholmsområdet.

4.2 Finansiella förutsättningar för fastighetskoncemen

4.2.1 Inledning

En huvudmålsättning vid ombildandet av byggnadsstyrelsen till aktiebolag
är att verksamheten skall kunna bedrivas under samma konkurrens-
förutsättningar och med jämförbara avkastningskrav som privatägda
festighetsföretag. Ombildningen bör därför resultera i att den statliga
fastighetskoncemen får en finansiell ställning som motsvarar den som
väl fungerande börsnoterade fastighetsföretag har.

Jag kommer i det följande att redovisa mina överväganden om de Prop. 1991/92:44
finansiella förutsättningar som bör ges den statliga fastighetskoncemen.

En första utgångspunkt har härvid varit att bedöma marknadsvärdet för
de fastigheter som ska ingå i koncernen.

Byggnadsstyrelsens fastighetsbestånd har hittills inte varit föremål för
någon systematisk värdering. För ändamålsfastigheterna förklaras detta
bl.a. av att begreppet marknadsvärde delvis saknar relevans. Fastigheter
som har en kommersiellt jämförbar användning har däremot värderats,
men endast i samband med köp och försäljningar.

4.2.2 Tillämpliga värderingsmetoder

De marknadsvärden som redovisats i byggnadsstyrelsens årsredovisning
baseras på överslagsberäkningar i form av kapitalisering av utgående
hyresintäkter resp, driftöverskott med för branschen sedvanliga nyckeltal.
Denna metod - avkastningsmetoden - är en av de tre vanligaste värde-
ringsmetoderna i branschen. Principen vid avkastningsvärdering är att
beräkna det diskonterade nuvärdet av dels förväntade driftnetton över
en vald period på ofta tio år, dels restvärdet vid slutet av perioden.

Den naturliga utgångspunkten vid fastighetsvärdering är den marknads-
orienterade metoden - ortprismetoden. Metoden innebär att noterade
priser för jämförbara fästigheter används som värderingsunderlag. En
värdering av byggnadsstyrelsens kommersiella fastighetsbestånd kan
emellertid i dag inte ske enligt ortprismetoden, eftersom denna metod
förutsätter tillgång till faktiska avslut i en omfattning som inte föreligger.

En tredje värderingsmetod som tillämpas i vissa sammanhang är att
beräkna fastigheternas återanskaffhingsvärde - produktionskostnadsmeto-
den. Denna metod torde vara mest tillämplig beträffande vissa ändamåls-
fastigheter.

4.2.3 Värdering av placeringsfästigheter

Inför den föreslagna bolagiseringen har tre värderingsinstitut värderat
merparten av placeringsfastighetema. I samråd med byggnadsstyrelsen
har instituten valt att tillämpa avkastningsmetoden, varvid utgående eller
antagna hyror kapitaliserats med en nettokapitaliseringsprocent, efter
avdrag för drift- och underhållskostnader. Metodens tillförlitlighet bygger
på riktigheten i bedömningen av hyrornas marknadsmässighet samt på att
nettokapitaliseringsfäktom speglar marknadens aktuella avkastningskrav.
Även balansen mellan utbud och efterfrågan på fastighetsmarknaden
inverkar. I beräkningarna har värderingsinstituten använt en kapitalise-
ringsprocent som för kommersiella fästigheter i medelstora regionstäder
ligger kring 8 %, att jämföra med 5-6 % under 1980-talets senare år.
Avkastningskraven i bästa läge i Stockholm är 1-2 % lägre. Som
jämförelse kan nämnas att från och med 1980-talets böljan sjönk
marknadens direktavkastningskrav för kommersiella fästigheter, till vilken
kategori placeringsfästigheter till stor del kan hänföras, från i genomsnitt
ca 12 % till ca 6 % vid ingången av år 1990.

Det bör observeras att värderingsinstituten beaktat den ökade vakans-

grad som uppstått i många städer liksom att utgående hyror, som för Prop. 1991/92:44
vissa fastigheter under senare år avtalats på nivåer som i dag synes
överstiga vad marknaden är beredd att betala, nedjusterats till långsiktigt
försvarbara nivåer efter avtalsperiodens utgång.

4.2.4 Värdering av ändamålsfastigheter

Värderingen av ändamålsfastigheterna får delvis ske efter andra
utgångspunkter än för placeringsfästigheter. Att åsätta samtliga ändamåls-
fastigheter ett marknadsvärde i betydelsen det mest sannolika priset vid
en försäljning saknar egentlig relevans. Fastigheterna representerar
huvudsakligen kollektiva tjänster och det finns ingen kommersiell
marknad med efterfrågan på denna typ av fastigheter. Dessutom blir en
avyttring sällan aktuell. Undantag gäller dock för t.ex. vissa högskolor
där ett al temati vutnyttjande kan finnas i form av upplåtelse till exempel-
vis kontor.

För ändamålsfastigheter bör, som jag nämnt ovan, huvudsakligen den
s.k. produktionskostnadsmetoden användas. En bedömning av ändamåls-
fastigheternas återanskaffningsvärde kräver emellertid en detaljerad
planering och en inte oväsentlig genomförandetid. I avvaktan på resultatet
av en sådan genomgång bör ändamålsfastigheterna åsättas värden som
motsvarar vad som för närvarande kan förräntas på basis av utgående
hyror. Jag har beräknat direktavkastningskravet till 10-12 %. Med detta
förfaringssätt undviks att bolagsbildningen leder till omgående diskussio-
ner om förändrade hyror för berörda myndigheter. På sikt torde dock de
verkliga kostnaderna motivera viss uppjustering av utgående hyror.

En effektiv styrning av fastighetsbolaget fordrar att fastigheternas
aktuella värde beräknas årligen genom värdering eller indexering med
syfte att mäta den orealiserade värdeförändring som inte framgår av
redovisningen.

4.2.5 Bedömt marknadsvärde

Värderingsinstituten har med de metoder som jag redogjort for åsatt
byggnadsstyrelsens placeringsfästigheter ett värde om ca 23 miljarder
kronor. För ändamålsfästighetema har byggnadsstyrelsen beräknat ett
värde enligt ovan angivna principer om ca 15 miljarder kronor. Det
sammanlagda värdet uppgår således till 38 miljarder kronor, vilket
överstiger det värde till vilket fästighetema bokförts i byggnadsstyrelsens
räkenskaper med 23 miljarder kronor.

I förhållande till de hyror som för närvarande tas ut av byggnadsstyrel-
sen erhålls en direktavkastning på det åsatta värdet inom intervallet 7 -
8 %.

4.2.6 Fastighetskoncernens finansiering

Jag föreslår att fästighetskoncemen bildas genom att fästigheter och till
verksamheten hörande övriga tillgångar och skulder tillförs genom apport
i nybildade aktiebolag. Det är angeläget dels att bolagen får en stark

soliditet, dels att fästighetema vid apporttillfället upptas till ett värde som Prop. 1991/92:44
möjliggör en enkel och rättvisande uppföljning av bolagens lönsamhet
under kommande år. Jag har funnit att dessa mål bäst uppnås om
fastigheterna åsätts det bedömda marknadsvärdet, 38 miljarder kronor.
Detta leder till att bolaget erhåller en synlig soliditet som väl motsvarar
den verkliga soliditeten inkl, dolda reserver i finansiellt starka börsnote-
rade fastighetsföretag. Någon dold reserv i fastighetsbeståndet kommer
således inte att föreligga vid bolagens bildande.

Byggnadsstyrelsen finansierar sin löpande verksamhet med hyresmedel,
som transfereras via statsverkets checkräkning, och sina investeringar
genom lån hos riksgäldskontoret.

Tidigare finansierades investeringarna genom investeringsanslag.
Kvarvarande investeringslån (ackumulerade investeringsanslag minus
amortering) uppgår i bokslutet 1990/91 till ca 13,5 miljarder kronor. På
investeringslånet betalar byggnadsstyrelsen ränta som motsvarar statens
avkastningsränta. Lånet amorteras i takt med avskrivningarna för berörda
fastigheter.

Fr.o.m. den 1 juli 1990 finansieras byggnadsstyrelsens investeringar
med lån hos riksgäldskontoret till marknadsmässig ränta. Riksgäldslånet
uppgår i bokslutet 1990/91 till ca 860 milj. kr.

Jag anser att ansvaret för återbetalning av investeringslån samt
riksgäldslån, som belöper på verksamhet som skall överföras till
aktiebolag, bör övertas av bolagen. Återbetalning bör ske vid tidpunkt
som regeringen bedömer som lämplig och ersättas med motsvarande lån
som upptas på kapitalmarknaden.

Vid värdering av apportegendomen bör beaktas att underhållet för vissa
delar av det fastighetsbestånd som tillförs bolagen är eftersatt. Det
eftersatta underhållet avser främst fästigheter inom universitets- och
högskoleområdet. Även andra delar av fastighetsbeståndet uppges vara
i behov av vissa underhållsåtgärder. Byggnadsstyrelsen har upprättat ett
upprustningsprogram för de kommande tre åren. För att inte initialt
belasta den nya fastighetskoncemen med extraordinära underhållskostna-
der bör koncernen vid bildandet erhålla en reserv som möjliggör att
fastighetsbeståndet kan återställas i fullgott skick.

Byggnadsstyrelsens pensionsskuld bör överföras på fastighetskoncemen.
Pensionsskulden, som av ett pensionsinstitut beräknats till ca 400 milj,
kr., kommer således att reducera värdet av den tillskjutna apport-
egendomen. Pensionsåtaganden bör framdeles redovisas som långfristig
skuld i fastighetsbolagens balansräkning.

Under antagande att fästighetema åsätts ett värde om 37,4 miljarder
kronor efter avdrag för lagfartskostnader, att betalningsansvaret för
investeringslån om 11,9 miljarder kronor och riksgäldslån om 2,9
miljarder kronor övertas, att koncernen tillförs en underhållsreserv, att
pensionsskulden på ca 400 milj. kr. övertas samt att till den bolagi-
seringsbara delen hörande övriga tillgångar och skulder tillförs till ett
nettovärde om 1,2 miljarder kronor, kommer koncernen att erhålla ett
eget kapital om 22 miljarder kronor. Detta skulle motsvara en synlig
soliditet på ca 52 %. Av kapitalet bör 10 miljarder kronor utgöra
aktiekapital och resterande del, 12 miljarder kronor, reservfond.

4.2.7 Förväntad resultatutveckling

Fastighetskoncemens verksamhet bör starta den 1 juli 1992. I nuvarande
organisation har byggnadsstyrelsen tidigare prognostiserat resultatet för
verksamhetsåret 1992/93 till 1,3 miljarder kronor. Som jämförelse kan
nämnas att budgetåret 1990/91 nåddes ett resultat på 0,8 miljarder kronor
och att för 1991/92 budgeteras ett resultat på 1,2 miljarder kronor.

Resultatnivån för fastighetskoncemen kommer initialt att påverkas dels
av vissa omställningskostnader av engångskaraktär vid bolagsbildningen,
dels av ökade avskrivningar med ca 470 milj. kr. till följd av att
fastigheterna åsätts ett högre värde vid bolagsbildningen än det tidigare
bokförda värdet. Resultatnivån kan således i utgångsläget beräknas till ca
900 milj. kr. efter avskrivningar enligt plan och räntor. Härtill bör dock
beaktas den betydande potential till resultatförbättring som bolagiseringen
förväntas medföra, bl.a. genom ökad effektivitet, viss ytterligare
marknadsanpassning av hyror för vissa placeringsfästigheter, bortfall av
förluster på inhyrda lokaler, vilka får bäras av nyttjama, samt genom att
viss värdestegring bör kunna realiseras genom omsättning av placerings-
fastigheter i en omfattning som kan vara marknadsmässigt lämplig.
Samtidigt tillkommer dock vissa kostnader, i första hand fastighetsskatt,
med ca 320 milj. kr. per år till följd av bolagsbildningen.

Fastighetskoncemen kommer under det första verksamhetsåret att
belastas av vissa omställningskostnader. Dessa utgörs bl.a. av stämpel-
skatt för aktier, ca 290 milj. kr., eventuella kostnader för att ta upp lån
på kapitalmarknaden samt kostnader för omorganisation. Vidare kommer
att tas ut stämpelskatt vid ansökan om lagfart om ca 1 080 milj, kr.,
vilken kommer att behandlas som del av anskaffningsvärdet för fastig-
het.

Likväl bör resultatpotentialen vara sådan att koncernen redan det första
hela verksamhetsåret, kalenderåret 1993, kan möta ett rimligt och
marknadsmässigt krav på utdelning. Detta kan för närvarande uppskattas
till 2 % av eget kapital, dvs. ca 440 milj. kr. Koncernens finansiella
förutsättningar bör även i övrigt möjliggöra att marknadsmässiga krav nås
i fråga om kortsiktig direktavkastning samt långsiktig totalavkastning
innefattande värdestegring på fastighetsbeståndet. Det bör ankomma på
bolagens styrelser att i samverkan med ägarna närmare precisera
avkastningskraven. De särskilda förutsättningar som gäller för ändamåls-
fastigheter bör härvid särskilt beaktas. Avkastningen av dessa fastigheter
måste självfallet vara tillräcklig för att täcka kapitalkostnaderna under en
byggnads livslängd. Däremot bör inte krav på avkastning i form av
värdetillväxt ställas på dessa fästigheter.

Direktavkastningen på byggnadsstyrelsens nuvarande bestånd av
placeringsfästigheter kan förväntas uppgå till 8 % av marknadsvärdet.
För ändamålsfästigheter bör avkastningskravet motsvara byggnadsstyrel-
sens genomsnittliga kostnader för lånat och eget kapital, efter beaktande
av viss riskpremie för bortfäll av hyresintäkter etc., beräknat på fästig-
hetemas nyanskaffhingsvärde. För närvarande innebär detta ett avkast-
ningskrav om ca 13 %. På den del av fästighetemas värde som avser

Prop. 1991/92:44

mark med bestående realt värde bör avkastningskravet kunna begränsas
till i genomsnitt nominellt 5 %.

Sammanvägt för byggnadsstyrelsens fastighetsbestånd föreligger således
ett direktavkastningskrav i storleksordningen 9 % av fastigheternas
marknadsvärden.

Beaktas orealiserad värdestegring på placeringsfästigheter samt att
avkastningskravet på ändamålsfastigheter baserats på nyanskaffhingsvärde
och inte enbart på anskaffningskostnad bör bolagen kunna uppnå en
långsiktig räntabilitet före skatt på det egna kapitalet inkl, dold reserv i
fästigheter som motsvarar vad som i genomsnitt gäller för börsföretag i
allmänhet.

4.2.8 Investeringar, likviditet, m.m.

Enligt byggnadsstyrelsens anslagsframställning för budgetåret 1992/93
planeras en investeringsvolym uttryckt i prisläge den 1 januari 1991 om
2,7 miljarder kronor, 2,3 miljarder kronor resp. 2,0 miljarder kronor för
åren 1992/93 till 1994/95. Genom avskrivningar kommer fästighetsbolag-
en att internt tillföras medel om ca 1,0 miljarder kronor per år. Härtill
kommer vinstmedel utöver vad som åtgår till utdelning. Bolagens
ställning är sådan att resterande belopp naturligen kan lånefinasieras utan
att soliditeten minskas i nämnvärd omfättning.

I nuvarande rutin fäkturerar byggnadsstyrelsen hyrorna en gång per år
i efterskott. Fakturering sker i februari/mars med förfällodag i juni.
Privata hyresgäster faktureras månadsvis eller kvartalsvis i förskott. Jag
är av uppfättningen att fastighetsbolagen framdeles, på sätt som är gängse
för marknaden, bör tillämpa principen att debitera hyror i förskott.

Jag har tidigare redovisat vissa överväganden kring fästighetsbolagens
organisation. De finansiella förutsättningar som fastighetsbolagen erhåller
är enligt min mening tillräckliga för att dels ge själva moderbolaget i
fästighetskoncemen erforderlig finansiell styrka för att kunna agera
flexibelt och affärsmässigt, dels förse de fästighetsägande dotterbolagen
med tillräckligt riskbärande kapital. Det är styrelsens och företagsled-
ningens uppgift att inom dessa ramar närmare utforma hur koncernen
skall organiseras. I mina överväganden om bolagets finansiering har jag
dock utgått från att frågor om koncernens likviditet och upplåning bör
handläggas av en finansfunktion inom moderbolaget. Uppbyggnaden av
en sådan resurs bör ges hög prioritet.

Med utgångspunkt från att nuvarande verkskapital föreslås bli tillskjutet
som apport kommer byggnadsstyrelsens nuvarande fordran på statsverkets
checkräkning att tillföras fastighetskoncemen. Dessa medel kommer
således att disponeras av bolagen och överföras till disponibel likviditet
placerad hos bank eller i annan form. Medlen krävs för att bolagen ska
ha erforderlig likviditet för den löpande verksamheten. En översiktlig
analys av hur likviditetsflödena inom byggnadsstyrelsen varierar under
året har gjorts och denna visar att en likviditet om ca 4 - 5 % av
omsättningen torde vara tillräcklig.

Fastighetsbeståndet bör direkt föras över till de dotterbolag som skall

Prop. 1991/92:44

vara den slutlige ägaren inom fastighetskoncemen. Överföring av Prop. 1991/92:44
fastigheter från ett bolag till ett annat kan annars medföra att lagfarts-
stämpel tas ut inte enbart vid bolagsbildningen utan även vid efterföljande
interna överföringar mellan bolag i fastighetskoncemen. För att undvika
en sådan belastning bör bolagsbildningen genomföras på följande sätt.

Staten bildar ett aktiebolag med ett lågt aktiekapital. Aktiebolaget bildar
i sin tur erforderligt antal aktiebolag som är avsedda att bli de fästighets-
ägande dotterbolagen. Sistnämnda bolag köper därefter från staten
fastigheterna till tidigare redovisade värden mot betalning i form av
revers. Staten tillskjuter härefter nämnda reverser samt övriga tillgångar
och skulder i den del av byggnadsstyrelsen som skall bolagiseras som
apportegendom till moderbolaget. Detta kommer därmed att redovisa ett
eget kapital om ca 22 miljarder kronor. Moderbolagets tillgångar kommer
initialt att i stor utsträckning bestå av fordringar på de fastighetsägande
dotterbolagen. Dessa fordringar kan dock senare konverteras till aktier
i dotterbolagen i den utsträckning som bedöms lämplig med hänsyn till
behovet av riskkapital i dessa bolag.

Baserat på de fastighetsvärden som tidigare angetts kan den totala
lagfartskostnaden beräknas till ca 1 080 milj. kr. Beloppet belastar inte
resultatet utan kommer att utgöra del av anskaffningsvärdet för fastig-
heterna. Likviditetsmässigt krävs dock upplåning av motsvarande belopp
och åtföljande räntebelastning i storleksordningen drygt 100 milj.kr. per
år.

4.2.9 Fastighetskoncernens skattesituation

Bolagiseringen av byggnadsstyrelsen kommer att aktualisera ett flertal
skattefrågor. Dessa kan indelas i tre grupper: transaktionsskatter, skatter
som aktualiseras vid bolagisering samt frågor som rör fastighetsbolagets
långsiktiga skattesituation.

Transaktionsskatter kommer att uttas i form av stämpelskatt för aktier
och som lagfartsstämpel för fastighet. Som jag redovisat ovan är det min
bedömning, under antagande att den nya fastighetskoncemen skall ha en
stark soliditet, att stämpelskatt för aktier kommer att tas ut med ca 290
milj. kr. och att kostnaden för lagfartsstämpel för fästigheter kommer
att uppgå till ca 1 080 milj. kr.

Formellt finns möjlighet att erhålla dispens från skyldigheten att betala
nämnda transaktionsskatter. Jag är dock av uppfattningen att fastighets-
bolagen inte bör ges sådan dispens av bl.a. konkurrensskäl.

Jag har även gjort en genomgång av vilka skatter som kan komma att
bli aktuella till följd av bolagiseringen. Det är fråga om löneskatt på
pensionsmedel, avdrag för pensionsavsättningar enligt tryggandelagen
samt inkomstskatt vid överföring av tillgångar och skulder.

Byggnadsstyrelsen kommer, när gjorda pensionsutfästelser överlåts till
fastighetskoncemen, att betala särskild löneskatt till staten. Löneskatten
kommer att uppgå till ca 70 milj.kr. Beskattningsunderlaget kommer att
motsvaras av den ersättning som utgetts för av fastighetskoncemen
övertagen pensionsutfästelse.

För det bolag som övertagit ansvaret för pensionsutfästelserna, kommer Prop. 1991/92:44
beskattningsunderlaget för löneskatt att bli skillnaden mellan å ena sidan
ökningen av konto Avsatt till pensioner och å andra sidan den ersättning
som bolaget erhållit för de övertagna pensionsutfästelserna. Dessa poster
bör normalt balansera.

Jag har även undersökt fastighetskoncernens långsiktiga skattesituation.
De skattefrågor som jag främst avser är inkomstskatt, regler beträffande
utdelning och koncernbidrag, Annellavdrag, skatteutjämningsreserv
(SURV), fastighetsskatt och mervärdeskatt.

Jag har tidigare redovisat att fastighetsskatt kommer att tas ut med ca

320 milj. kr. årligen. Fastighetskoncemen kommer i övrigt beträffande
inkomstskatt inte att avvika från vad som är gängse för aktiebolag. Det
saknas därför anledning att här närmare kvantifiera de olika skatteeffek-
terna.

Det resultat som kommer fram i fastighetsbolagen kommer att bli
föremål för inkomstbeskattning. Den effektiva skattesatsen kommer dock
att understiga den nominella skattesatsen på 30 % genom de möjligheter
som ges till Annellavdrag, avsättning till skatteutjämningsreserv SURV,
m.m.

Moderbolaget i koncernen kommer inte att betraktas som förvalt-
ningsföretag, även om dess verksamhet uteslutande kommer att bestå av
att förvalta aktierna i dotterbolagen. Detta kommer att medföra att
moderbolaget är fritt från skattskyldighet för utdelning på aktierna i
dotterbolagen samt att bolaget kan ge och ta koncernbidrag i förhållande
till dotterbolagen. Koncernbidrag kan även lämnas mellan dotterbolagen
inbördes.

De bolag i fastighetskoncemen som kommer att svara för teknisk
förvaltning kommer att vara skattskyldiga för mervärdeskatt.

För de fastighetsägande bolagen föreligger inte automatiskt någon
skattskyldighet för mervärdeskatt. Fastighetsägaren kan dock efter
ansökan bli frivilligt skattskyldig, vilket innebär att bolaget får avdrag för
ingående mervärdeskatt i fastighetsverksamheten och att mervärdeskatt
skall läggas på hyran. Det kan noteras att merparten av fästighetema hyrs
av olika statliga myndigheter. Dessa har enligt gällande regler inte någon
avdragsrätt för ingående mervärdeskatt. De kommer istället att kompen-
seras för den ingående skatten när denna förs mot separat inkomsttitel
hos resp, myndighet.

4.2.10 Betalningsansvar för pensionsskulden

I det statliga pensionssystemet har arbetsgivaren staten betalningsansvaret
för pensioner till aktiva pensionstagare. Detta innebär att pensionsutfästel-
ser inte skuldförs eller periodiseras i myndigheternas balansräkningar
och att pensionskostnader belastar statens budget först i samband med
pensionsutbetalning.

För byggnadsstyrelsen innebär således pensionsreglema att pensions-
skulden inte redovisas i balansräkningen.

Ett pensionsinstitut har gjort en genomgång av de pensionsutfästelser

som gjorts av byggnadsstyrelsen. En preliminär bedömning av gjorda Prop. 1991/92:44
utfästelser visar att byggnadsstyrelsens pensionsskuld vid utgången av
räkenskapsåret 1991/92 uppgår totalt till ca 400 milj. kr.

Jag har tidigare redogjort för de skattemässiga effekterna av att
fastighetsbolagen mot ersättning övertar betalningsansvaret för dessa
utfästelser.

Mot bakgrund av jag anfört anser jag att en slutlig beräkning av
pensionsskulden bör tas fram för den del av byggnadsstyrelsens
verksamhet som skall överföras till bolag, att betalningsansvaret för dessa
pensionsutfästelser övertas av fastighetsbolagen och att det övertagna be-
talningsansvaret för pensioner avräknas värdet av den tillskjutna
apportegendomen.

5 Fastigheter som inte är lämpliga att förvalta i
aktiebolagsform

5.1 Inledning

Statens fasta egendom omfattar vissa fästigheter som enligt min mening
inte är lämpliga att förvalta i aktiebolagsform. Detta gäller bl. a.
fastigheter för utrikesförvaltningen, kungliga slott, vissa donationsfastig-
heter och monument.

5.2 Fastigheter för utrikesförvaltningen

Om de fästigheter som används av svenska utlandsmyndigheter skulle
föras över till ett aktiebolag, måste bolaget registreras i det främmande
landet för att kunna driva verksamhet där. Även om staten äger ett
aktiebolag gäller resp, lands civilrättsliga regler om t.ex. bolags förvärv
eller förhyrning av fästigheter.

En ingående undersökning av och kunskap om resp, lands civilrättsliga
lagstiftning på området skulle bli nödvändig. Ett sådant utredningsarbete
skulle bli synnerligen omfattande. Den egendom det här är fråga om
skulle också gå miste om den immunitet och de privilegier som tillförsäk-
ras egendomen när den är i statens ägo.

Sammanfattningsvis bedömer jag att det skulle uppstå åtskilliga
svåröverskådliga problem och kanske även negativa ekonomiska effekter
om statens innehav av fästigheter för utlandsmyndigheterna förs över i
ett aktiebolag. Jag förordar mot denna bakgrund att förvaltningen av
dessa fästigheter även fortsättningsvis skall ske i myndighetsform. Enligt
vad jag har anfört skall brukandet av lokaler skiljas från förvaltandet.
Utrikesfästighetema kommer därför inte att förvaltas av utrikesförvalt-
ningen eller tillhöra utrikesdepartementets verksamhetsområde.

5.3 De kungliga slotten och Djurgård sförvaltningen

De kungliga slotten ägs av staten och är redovisade i byggnadsstyrelsens
förmögenhetsredovisning. Den byggnadstekniska vården av slotten

hanteras av byggnadsstyrelsen. Ståthållarämbetet svarar för den dagliga Prop. 1991/92:44
förvaltningen och tillsynen, liksom vården av till slotten hörande parker
och trädgårdar.

Enligt beslut av 1810 års riksdag disponeras de kungliga slotten av
den regerande kungliga familjen. Slotten är till övervägande del att
betrakta som kulturminnesmärken av museal karaktär. Al temati vanvänd-
ningen är därmed mycket begränsad.

Marken på kungliga Djurgården utgör statens egendom. Konungen har
för evärdlig tid enskild dispositionsrätt till marken.

Djurgårdsförvaltningen ingår i ståthållarämbetet men har i förhållande
till slottsförvaltningama av flera skäl en särställning. Förvaltningens
verksamhet avser Konungens dispositionsrätt till Djurgården. Denna rätt
har i likhet med vad som gäller för de kungliga slotten senast reglerats
genom överenskommelse åren 1809 - 1810 mellan dåvarande monark och
rikets ständer.

Dispositionsrätten utgår från förutsättningen att avkastningen av
Djurgårdens mark, byggnader och anläggningar m.m. (den s.k. Djur-
gårdskassan) får användas endast till Djurgårdens underhåll, förbättring
och förskönande eller enligt särskilda beslut för upprustningsarbeten vid
de kungliga slotten. Djurgårdsförvaltningens verksamhet finansieras över
Djurgårdskassan och av medel som tillförts Djurgårdsfonden i huvudsak
vid försäljningar av mark från Djurgården.

Såsom dispositionen har tillämpats innebär den att Konungen har avstått
sin dispositionsrätt dels till förmån för olika juridiska och fysiska
personer, dels till olika ändamål (s.k. ändamålsupplåtelser). I de fall där
Konungen till förmån för visst ändamål avstått från sin disposition har
Konungen vid ändamålets upphörande återinträtt i dispositionsrätten.

Mot bakgrund av vad jag nu anfört och av bl.a. historiska skäl bör de
kungliga slotten och kungliga Djurgården förvaltas enligt de principer
som gäller i dag.

5.4 Fästen, monument och statyer

I byggnadsstyrelsens förmögenhetsförvaltning finns upptagna slott, fästen,
monument, statyer och en del andra historiska byggnader. Som exempel
kan nämnas Uppsala, Vadstena och Kalmar slott, Dalarö Skans och
Nyköpingshus, Omässtugan, Karl XII:s staty samt Linnés Hammarby.
Objekten fyller i en del fäll en lokalförsöijningsuppgift, medan det i de
flesta fallen handlar om historiska minnesmärken utan några egentliga
användningsmöj ligheter.

Gemensamt för objekten är att de har en sådan karaktär att de bör
förvaltas i myndighetsform och följa de principer som gäller för
närvarande.

5.5 Vissa donationsfastigheter

Byggnadsstyrelsen sköter förvaltningen av ett antal egendomar som
donerats till svenska staten. Om egendomen är testamenterad till staten
med villkor att staten inte får avhända sig egendomen, är det inte möjligt

att överföra den till bolag. Som exempel på sådana donationer kan Prop. 1991/92:44
nämnas Hallwylska museet, Harpsund och Thielska galleriet.

Mot bakgrund att detta föreslår jag att dessa donationsfastigheter även
fortsättningsvis skall förvaltas i myndighetsform.

5.6 Tomträtter

Byggnadsstyrelsen förvaltar ett mindre antal fästigheter som är upplåtna
med tomträtt.

Enligt nu gällande lagstiftning får tomträtt endast upplåtas i fastighet
som tillhör staten eller kommun eller som eljest är i allmän ägo. Med det
sistnämnda avses exempelvis kyrklig jord och universitetens donations-
fastigheter, däremot inte fastigheter som ägs av statliga aktiebolag.
Härutöver får, om regeringen i särskilt fall medger det, tomträtt även
upplåtas i fastighet som tillhör stiftelse. Lagstiftaren avsåg därvid främst
stiftelse som står det allmänna nära.

Jordabalken innehåller inget stadgande som hindrar att äganderätten
till en med tomträtt upplåten fastighet övergår på ett annat rättssubjekt än
sådant som får upplåta tomträtt. Detta innebär således att det i och för sig
är lagligen möjligt att överlåta även dessa fästigheter till ett aktiebolag.
Bolaget skulle emellertid enligt gällande lagstiftning vara förhindrat att
upplåta nya tomträtter, vari även innefattas att ändra villkoren i gällande
tomträttsavtal (jfr. 13 kap. 21 § jordabalken). Huruvida sådana möjlighe-
ter bör öppnas för andra än staten och kommunerna är en fråga som för
närvarande övervägs i annat sammanhang.

Mot bakgrund av vad jag nu anfört bör de fästigheter som är upplåtna
med tomträtt inte överlåtas. De bör tills vidare fortsätta att förvaltas i
myndighetsform.

5.7 Övriga fastigheter

Vissa anläggningar är en integrerad del av en statlig myndighetsverksam-
het som omfattas av en särskilt hög grad av sekretess och säkerhets-
skydd. Verksamheten och fastighetsförvaltningen kan därför inte skiljas
åt. Ett fortsatt statligt ägande är därför nödvändigt.

6 Ny myndighet för fastighetsförvaltning

Jag har ovan redovisat att det för vissa delar av det statliga fästighets-
innehavet är lämpligt att bibehålla förvaltningen i myndighetsform.

Utifrån de tidigare angivna utgångspunkterna att man bör skilja
förvaltningen av fastigheterna från stabs- och servicefunktionen bör en
särskild myndighet inrättas, som skall ha som uppgift bl.a. att förvalta
de fastigheter som inte bör överföras till aktiebolag. Därigenom kan
stabs- och servicemyndigheten agera utan bindningar till ett eget
fästighetsbestånd i sitt arbete med att bistå myndigheterna vid utvärdering
av olika lokalförsöijningsaltemativ.

Som jag framhållit ovan kommer samtliga nuvarande fästighetsförval-

tande myndigheters uppgifter att ses över. Dessa översyner kan medföra Prop. 1991/92:44
att den nya förvaltningsmyndigheten kommer att tillföras fastigheter från
ett flertal myndigheter. Den nya myndigheten bör även överta vissa andra
uppgifter från nuvarande byggnadsstyrelsen. Jag återkommer till detta i
det följande.

Det är inte möjligt att nu bedöma storleken av den nya myndigheten.

Allmänt kan dock förutses att, i den mån förvaltningsuppgifter överförs
från andra myndigheter, motsvarande personalresurser också kommer att
överföras till förvaltningsmyndigheten.

Jag anser att den nya myndigheten bör lokaliseras till Stockholmsområ-
det.

7 Viss övrig verksamhet

Byggnadsstyrelsen driver byggproduktion, indelad i verksamhetsområdena
byggadministration och byggande i egen regi.

Efter riksdagsbeslut år 1972 (prop. 1972:1, bil 2, FiUll, rskr. 81) fick
byggnadsstyrelsen i uppdrag att svara för effektivisering och rationalise-
ring inom lokalvården i den statliga sektorn. Byggnadsstyrelsen har
vidare sedan budgetåret 1979/80 ansvar för inköpssamordningen av
städnings- och rengöringsmateriel för statliga myndigheter och bedriver
sedan budgetåret 1988/89 försöksverksamhet med lokalvård i egen regi
i Norrköping.

Byggnadsstyrelsen svarar sedan budgetåret 1971/72 även för gemensam
kontorsdrift för hyresgästerna i kvarteret Garnisonen. Verksamheten om-
fattar bl.a. telefonväxel, lokalvård, bevakning, inredning och reproduk-
tionsservice.

Samtliga nu nämnda verksamheter bör enligt min mening överföras till
det eller de bolag som kommer att svara för den tekniska förvaltningen.
Inom ramen för bolagens verksamhet får omfattning och inriktning av
dessa verksamheter prövas.

Den rådgivning i transportfrågor som bedrivs av byggnadsstyrelsen
fr.o.m. budgetåret 1976/77 och som omfattar rådgivning till statliga
myndigheter i samband med flyttningar, medverkan vid upphandling,
m.m. innefattar även rätten att sluta avtal om sådana transporter av bohag
för statsanställda som bekostas av arbetsgivaren.

Enligt förordningen (SFS 1978:899) om statliga parkeringsplatser skall
statliga parkeringsplatser avgiftsbeläggas. Byggnadsstyrelsen ansvarar
därvid för avgiftssättningen av parkeringsplatser m.m.

Jag anser att dessa verksamheter bör omprövas. I avvaktan på denna
omprövning bör verksamheten bedrivas av den nya stabs- och service-
myndigheten.

8 Personalfrågor

I 1991 års budgetproposition (prop. 1990/91:100, bil. 2) redovisade
regeringen sin syn på utvecklingen av den offentliga sektorn. Därvid
framhölls bl.a. att omställningen av den statliga administrationen - till
vilken den nu aktuella ombildningen av byggnadsstyrelsen hör - kommer
att ställa krav på både arbetsgivare och arbetstagare.

En utgångspunkt för det kommande organisationsarbetet bör vara att
personalen vid de två statliga myndigheterna (stabs- och servicemyndig-
heten samt fastighetsförvaltningsmyndigheten) skall dimensioneras utifrån
det långsiktiga behov som kan förutses. Det utgör enligt min bedömning
en mindre del av det antal personer som för närvarande är anställda vid
byggnadsstyrelsen. Huvuddelen av arbetstagarna vid byggnadsstyrelsen
bör därför beredas anställning hos de olika aktiebolagen.

De anställda vid byggnadsstyrelsen omfattas för närvarande av de
kollektivavtal som gäller på den statliga arbetsmarknaden. De omfattas
således av det statliga trygghetssystemet som gör det möjligt att lösa
trygghetsfrågor i samband med omställningar inom statsförvaltningen.
Detta kommer också att gälla för de anställda hos såväl den ombildade
byggnadsstyrelsen (stabs- och servicemyndigheten) som hos den
nybildade fastighetsförvaltande myndigheten.

Vad beträffar den blivande bolagskoncemen förhåller det sig emellertid
annorlunda. Vilka kollektivavtal som skall gälla inom bolagskoncemen
beror på vilken arbetsgivarorganisation man väljer att ansluta sig till. Det
kan därvid vara lämpligt att man inom koncernen väljer en och samma
arbetsgivarorganisation och därmed samma avtalsområde. Det ankommer
dock på partema på arbetsmarknaden att ytterst avgöra vilka arbetsgivar-
resp. arbetstagarorganisationer som de väljer att tillhöra, och därmed
vilket avtalskomplex som kommer att gälla för arbetstagarna.

9 Vissa övergångsfrågor

- Byggnadsstyrelsen är för närvarande lokalhållare för flertalet förvalt-
ningsmyndigheter. Som jag redovisat tidigare kommer förvaltningsmyn-
digheterna successivt att överta ansvaret för den egna lokalförsötjningen
i takt med att de får ramanslag. Förändringarna kan således inte
genomföras i ett sammanhang. Jag räknar därför med att den nya stabs-
och servicemyndigheten övergångsvis får till uppgift att fungera som
lokalhållare för myndigheter enligt den nu gällande handläggnings-
ordningen för lokalförsöijning från år 1979.

Som lokalhållare tecknar byggnadsstyrelsen för statens räkning
hyresavtal samt vissa avtal om hyrköp av fastigheter. Byggnadsstyrelsen
står i utgångsläget således som hyresgäst i förhållande till en utomstående
hyresvärd. Byggnadsstyrelsen upplåter därefter lokaler i andra hand till
de lokalbrukande myndigheterna. Vid ombildningen av byggnadsstyrelsen
måste vissa avtalsfrågor ges en övergångslösning innan myndigheterna
kan träda in i byggnadsstyrelsens ställe. Jag förordar mot denna bakgrund

Prop. 1991/92:44

att den nya stabs- och servicemyndigheten ges till uppgift att bevaka Prop. 1991/92:44
dessa hyresavtal och får befogenhet att företräda staten i kommande
förhandlingar.

- De avtal om lokalupplåtelser som träffats mellan byggnadsstyrelsen
som företrädare för fastighetsägaren staten och myndigheterna utgör inte
nyttjanderättsavtal i jordabalkens mening eftersom staten är såväl
upplåtare som brukare. När dessa fästigheter överförs till aktiebolag
måste följaktligen nya avtal tecknas mellan resp, bolag och den lokal-
brukande myndigheten. Fastigheterna bör därför överföras till bolagen
med förbehåll för att den rätt som tillkommer de lokalbrukande myndig-
heterna skall bestå till dess bolagen och myndigheterna träffat nya avtal.
På grund av det stora antalet avtal kan detta arbete förväntas bli
tidskrävande. Det ligger dock i såväl bolagens som myndigheternas
intresse att arbetet bedrivs skyndsamt.

De lokalbrukande myndigheterna bör under övergångsperioden fullgöra
sina skyldigheter enligt nu gällande upplåtelser gentemot det bolag som
övertagit fastigheten. De bör därvid åläggas att, på det sätt som är
brukligt på hyresmarknaden, betala aktuell hyra kvartalsvis i förskott.

- Byggnadsstyrelsen svarar för avisering och debitering av lokalkostna-
der till myndigheterna. Hyresaviseringen sker i ett beräknat prisläge vid
debiteringstillfallet. För det icke-statliga lokalbeståndet innebär detta att
byggnadsstyrelsen står för eventuella skillnader, till följd av den allmänna
prisutvecklingen, mellan aviserad och debiterad hyra. En liknande
ordning måste av praktiska skäl tillämpas för de hyresavtal och för de
myndigheter for vilka den nya stabs- och servicemyndigheten övergångs-
vis skall svara. För detta ändamål bör ett särskilt anslag uppföras på
statsbudgeten fr.o.m. nästa budgetår. Jag återkommer till denna fråga i
samband med förslag till statsbudget för budgetåret 1992/93.

Merparten av byggnadsstyrelsens nuvarande fastighetsbestånd
kommer att överföras till bolag. Överlåtelsen omfattar ett stort antal
fastigheter. I de fall där det kan visa sig svårt att praktiskt klara av
fastighetsbildning, skyddsföreskrifter för byggnadsminnen och liknande
frågor i god tid före den 1 januari 1993 bör den nya fästighetsför-
valtande myndigheten övergångsvis kunna förvalta dessa fästigheter. Det
bör ankomma på regeringen att närmare besluta i dessa frågor.

- Byggnadsstyrelsen har ansvaret för planering och anskaffning av
inredning inom högskole- och kulturområdet. Byggnadsstyrelsen har även
fått ansvar för enstaka byggnadsprojekt genom särskilda uppdrag,
exempelvis inom specialskolan och när det gäller landshövdingarnas
tjänstebostäder. För dessa ändamål disponerar byggnadsstyrelsen normalt
medel på särskilda anslag på statsbudgeten.

Med den nya ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan myndig-
heterna och byggnadsstyrelsen bör byggnadsstyrelsens ansvar för
inredning inom högskole- och kultursektorn överföras till resp, myndig-
heter.

Denna förändring bör samordnas med genomförandet av ett nytt Prop. 1991/92:44
anslagssystem m.m. för högskolan. Den nya stabs- och servicemyndig-
heten bör övergångsvis svara för byggnadsstyrelsens nuvarande uppgifter.

Motsvarande förändringar bör genomföras för övriga berörda myndig-
heter och övergångsvis hanteras inom den nya stabs- och servicemyndig-
heten.

Jag har i dessa frågor samrått med cheferna för berörda departement.

Regeringen återkommer till de nu nämnda frågorna i samband med
förslag till statsbudget för nästa budgetår.

- Med stöd av skilda regeringsbeslut har vissa fastigheter förvärvats
av domänverket för annans räkning. Dessa fästigheter har tagits upp på
domänverkets fästighetsfond, men disponeras av andra myndigheter, bl.a.
byggnadsstyrelsen.

I de fall markupplåtelser skett till byggnadsstyrelsen för ändamål att
uppföra lokaler för t. ex. kriminalvården bör i anslutning till bolagisering-
en av domänverket och byggnadsstyrelsen en reglering ske på så sätt att
fastigheterna förs över till den myndighet alternativt det bolag som bäst
motsvarar fastigheternas ändamål. I samband med överföringen kan det
bli aktuellt att berört markområde avskiljs genom fastighetsbildning.

10 Övriga frågor

10.1 Arkivfrågor

Byggnadsstyrelsen är en myndighet och dess handlingar omfattas av
offentlighetsprincipen. De handlingar som inkommer eller upprättas när
verksamhet bedrivs i bolagsform omfattas däremot inte av denna princip.

Enligt arkivlagen (1990:782) skall en statlig myndighets arkiv, sedan
myndigheten upphört och dess verksamhet inte har förts över till en
annan statlig myndighet, inom tre månader överlämnas till arkiv-
myndighet, vilken för byggnadsstyrelsen är riksarkivet. När det gäller
byggnadsstyrelsen kommer delar av verksamheten att fortsätta, dels i
myndighetsform, dels i form av aktiebolag. Oavsett verksamhetsformen
kommer de nya organisationerna att vara beroende av tillgång till
handlingar ur byggnadsstyrelsens arkiv.

Det ankommer på riksarkivet att besluta om överlämnande av
byggnadsstyrelsens arkiv till de nya myndigheterna och att utforma
närmare föreskrifter om detta. Riksarkivet kan också besluta om lån till
eller deposition hos bolagen och närmare utforma de föreskrifter och
villkor som de nya myndigheterna skall iaktta i sådana fåll.

10.2 Organisationskommittéer

Jag avser inom kort att återkomma till regeringen med förslag till
direktiv till de organisationskommittéer som erfordras för att förbereda
genomförandet av de organisatoriska förändringar som nu aktualiseras.

Kostnaderna för detta samt de kostnader som uppstått i samband med

framtagande av underlag för den föreslagna ombildningen av byggnads- Prop. 1991/92:44
styrelsen m.m. bör finansieras från den i byggnadsstyrelsens resultatbud-
get för inrikes och utrikes fastighetsförvaltning uppförda posten Hyror
från statsmyndigheterna. Det ankommer på regeringen att besluta i dessa
frågor.

10.3 Ekonomiska effekter

De föreslagna förändringarna kommer att medföra både permanenta
och engångsvisa effekter på statsbudgeten.

Som jag redovisat under avsnittet 4.2.6 Fastighetskoncemens finansie-
ring beräknas den del av tidigare investeringslån om ca 15 miljarder
kronor, som skall övertas av fastighetskoncemen, att ersättas med lån på
kapitalmarknaden. En återbetalning av byggnadsstyrelsens nuvarande lån
bör inte påverka statsbudgeten, utan bör i stället användas för att
reducera statsskulden. Detta kommer att minska räntekostnaderna på
statsbudgeten med i storleksordningen 1,5 miljarder kronor per år. Till
detta kommer inkomster i form av fastighetsskatt om drygt 300 milj. kr.
per år. Engångseffektema i samband med ombildningen har beräknats ge
en inkomst om ca 1,4 miljarder kronor till följd av redovisade transak-
tionsskatter m.m.

10.4 Överläggning enligt MBA-R

Överläggning enligt 2 § avtal om medbestämmande vid beredningen av
regeringsärenden (MBA-R) har ägt rum den 22 oktober 1991. Till
protokollet i detta ärende bör som bilaga fogas protokollet från över-
läggningen.

11 Hemställan

Jag hemställer att regeringen förslår riksdagen att

1. godkänna de riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen som
jag har förordat,

2. godkänna att delar av byggnadsstyrelsen ombildas till en stabs- och
servicemyndighet,

3. bemyndiga regeringen att genom apportförfärande fora över huvud-
delen av det fastighetsbestånd som förvaltas av byggnadsstyrelsen till en
fastighetskoncem,

4. godkänna att huvuddelen av byggnadsstyrelsens förvaltningsverk-
sarnhet i enlighet med vad jag anfört förs över till fastighetskoncemen,

5. bemyndiga regeringen att besluta om de åtgärder som är nödvändiga
för att genomföra bolagsbildningen,

6. godkänna de angivna riktlinjerna om storleken på statens andel av
aktierna i moderbolaget och riksdagens medverkan vid beslut om even-
tuella ändringar av aktieinnehavet i moderbolaget,

7. godkänna att regeringen inrättar en ny statlig myndighet för fastig-
hetsförvaltning,

8. godkänna att förvaltningen av den del av det redovisade fastighets- Prop. 1991/92:44
beståndet som inte är lämplig att förvalta i bolagsform förs över till den

nya fastighetsförvaltande myndigheten,

9. godkänna att de medel som beräknas inflyta till följd av återbetal-
ningen av byggnadsstyrelsens nuvarande lån tillförs en ny inkomsttitel på
statsbudgeten från vilken medlen skall överföras till riksgäldskontoret i
syfte att minska statsskulden.

12 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition föreslå riksdagen att anta de förslag som föredragan-
den har lagt fram.

FINANSDEPARTEMENTET

PROTOKOLL

1991-10-22

Dnr 3747/91

Prop. 1991/92:44

Bilaga 1

Närvarande

För finansdepartementet

För arbetstagarorganisa-
tionerna

TCO-OF

SACO

Christer Wadelius
Bo Riddarström
Monica Lundberg

Göran Bäckelin

Bengt Nyberg

Berit Ax (ST)

Bo Lång (ST)

Åke Gehrke (SALF)

Ingvar Eriksson

Stig-Evert Johansson

Ärende

överläggning enligt 2 § avtal om medbestämmande vid
beredningen av regeringsärenden (MBA-R) angående vissa
frågor i anslutning till propositionen om riktlinjer
för den statliga fastighetsförvalningen och ombildning
av byggnadsstyrelsen, m.m.

5 1

Sammanträdet förklarades öppnat.

5 2

Kallelse till överläggning enligt 2 S MBA-R hade skett
enligt överenskommelse vid MBA-R information 91-10-
18.

S 3

TCO-OF framförde att bifogade text skulle biläggas.

Bil. 1.

Prop. 1991/92:44

Bilaga 1

SF framförde att texten på sid. 48 i propositionen
skulle ändras enligt följande förslag.

"En utgångspunkt för det kommande organisationsarbetet
bör vara att personalen vid de två statliga
myndigheterna stabs- och servicemyndigheten respektive
fastighetsförvaltningsmyndigheten skall dimensioneras
utifrån det långsiktiga behov som kan förutses. Det
utgör enligt min bedömning en mindre del av det antal
personer som för närvarande är anställda vid
byggnadsstyrelsen. Resten, huvuddelen av
arbetstagarna, bereds anställning hos de olika
aktiebolagen."

Parterna förklarade överläggningen avslutad.

För SACO

För SF

Prop. 1991/92:44

Bilaga 1

1991-10-21

TCO-OFs OCH SACOs SYNPUNKTER PÄ OMBILDNINGEN AV BYGGNADSSTYRELSEN

Grundläggande förutsättningar för en bra verksamhet är enligt
vår mening att,

Ombildningen grundas på en utvecklad, preciserad helhetssyn för
det statliga intresset att äga och förvalta fastigheter/lokaler.

Vi efterlyser en verksamhetsidé för koncernen eftersom det
har betydelse för gränsdragning och samordning mellan olika
koncerndelar. Med sainna utgångspunkt bör motiven för
bolagiseringen ytterligare preciseras.

Samtliga bolag ansluts till arbetsgivarföreningen BOA som är det
enda alternativet som bygger på koncerntanken.

Såväl arbetsgivarsidan som de anställda och deras fackliga organisa-
tioner är självklart intresserade av ett sammanhållet avtalsområde
och koncernanpassad yrkesutveckling som grund för en bra efterfrågad
verksamhet.

Det är bl a dessa fördelar som ligger bakom det faktum att Vattenfall,
Televerket samt sannolikt också Postverket och Vägverket låter ansluta
sina bolag till BOA.

Personalkonsekvenser

Genomförda och pågående förändringar har under lång tid medfört stora
påfrestningar för personalen. Den nu aktuella ombildningen i kombina-
tion med osäkerheten inför framtiden innebär ytterligare påfrestningar.

I perioder av genomgripande förändringar har staten i sin egenskap av ägare
ett särskilt ansvar för att förhindra utslagning, sjukskrivningar och
andra negativa konsekvenser. Det finns mycket kunskaper och erfarenheter
om vilka konkreta åtgärder som krävs för att klara förändringar på ett
för alla parter tillfredsställande sätt. Särskilt i en arbetsmarknads-
situation som präglas av hög arbetslöshet har de anställda rätt att
kräva en väl utvecklad personalpolitik.

Med dessa utgångspunkter är det enligt vår mening självklart att,

När ombildningen genomförs all personal erbjuds fortsatt menings-
full sysselsättning (på hemortern) i den fortsatta verksam-
eten, antingen på myndigheterna eller i något av bolagen.

Ombildningen genomförs med en realistisk tidplan. Enligt vår
mening kräver ombildningen tid för planering, genomförande,
erforderlig personalutbildning na fram till 1993-07-01.

Byggnadsstyrelsen får de resurser som krävs för att kunna
bibehålla servicenivån i den löpande verksamheten parallellt
med arbete och utbildning inför ombildningen.

Representation och medverkan i orqanisationskommittéarbetet
Många detaljfrågor av utomordentligt stort fackligt intresse
kommer att vara frågor för överväganden i kommittéarbetet.

Vi utgår från att de fackliga organisationerna erbjuds
möjligheter att medverka i kormaittéarbetet på ett sådant sätt att
erfarenheter från både central och regional nivå finns
representerade.

TCO-OF

Göran Bäckelin

SACO

Ingvar Eriksson

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

Prop. 1991/92:44

Regeringens proposition 1

Propositionens huvudsakliga innehåll 1

1	Inledning	2
2	Statlig fastighetsförvaltning	2
2.1	Inledning	2
2.2	Riktlinjer för statlig fastighetsförvaltning	3
2.3	Riktlinjer för statlig lokalförsöijning	5
2.4	Riktlinjernas tillämpningsområde	6
2.5	Översyn av fastighetsförvaltningen inom försvars- departementets område	6
2.6	Översyn av delar av fastighetsförvaltningen inom näringsdepartementets område	7
2.7	Översyn av fastighetsförvaltningen inom övriga departements områden	8
2.8	Nytt regelverk för statlig fastighetsförvaltning och lokalförsöijning	9
3	Ombildning av delar av byggnadsstyrelsen till en stabs- och servicemyndighet	9
3.1	Inledning	9
3.2	Behovet av en stabsfunktion	10
3.3	Behovet av en servicefunktion	11
3.4	En ny stabs- och servicemyndighet	12
3.5	Dimensionering av den nya myndigheten	12
3.6	Lokalisering	13
4	Ombildning av delar av byggnadsstyrelsens fastighets- förvaltning till aktiebolag	13
4.1	En ny organisation	13
4.2	Finansiella förutsättningar för fastighetskoncemen	14
4.2.1	Inledning	14
4.2.2	Tillämpliga värderingsmetoder	15
4.2.3	Värdering av placeringsfästigheter	15
4:2.4	Värdering av ändamålsfastigheter	16
4.2.5	Bedömt marknadsvärde	16
4.2.6	Fastighetskoncemens finansiering	16
4.2.7	Förväntad resultatutveckling	18
4.2.8	Investeringar, likviditet, m.m.	19
4.2.9	Fastighetskoncemens skattesituation	20
4.2.10 Betalningsansvar för pensionsskulden		21

5	Fastigheter som inte är lämpliga att förvalta i aktiebolagsform	22
5.1	Inledning	22
5.2	Fastigheter för utrikesförvaltningen	22
5.3	De kungliga slotten och Djurgårdsförvaltningen	22
5.4	Fästen, monument och statyer	23
5.5	Vissa donationsfästigheter	23
5.6	Tomträtter	24
5.7	Övriga fastigheter	24
6	Ny myndighet för fastighetsförvaltning	24
7	Viss övrig verksamhet	25
8	Personalfrågor	26
9	Vissa övergångsfrågor	26
10	Övriga frågor	28
10.1	Arkivfrågor	28
10.2	Organisationskommittéer	28
10.3	Ekonomiska effekter	29
10.4	Överläggning enligt MBA-R	29
11	Hemställan	29
12	Beslut	30
Bilaga. Protokoll från överläggning enligt MBA-R.		31

1991/92:44

gotab 40100, Stockholm 1991

om riktlinjer för den statliga fastighetsförvaltningen och ombildning av byggnadsstyrelsen, m.m.

Regeringens proposition

1991/92:44

om riktlinjer för den statligafastighetsförvaltningen och ombildningenav byggnadsstyrelsen, m.m.

Propositionens huvudsakliga innehåll

Finansdepartementet Prop. 1991/92:44

Proposition om riktlinjer för den statligafastighetsförvaltningen och ombildning avbyggnadsstyrelsen, m.m.

1 Inledning

2 Statlig fastighetsförvaltning

2.1 Inledning

2.2 Riktlinjer för statlig fastighetsförvaltning

2.3 Riktlinjer för statlig lokalförsörjning

2.4 Riktlinjernas tillämpningsområde

2.5 Översyn av fastighetsförvaltningen inomförsvarsdepartementets område

2.6 Översyn av delar av fastighetsförvaltningen inomnäringsdepartementets område

2.7 Översyn av fastighetsförvaltningen inom övriga departe-ments områden

2.8 Nytt regelverk för statlig fastighetsförvaltning ochlokalförsörjning

3 Ombildning av delar av byggnadsstyrelsen till enstabs- och servicemyndighet

3.1 Inledning

3.2 Behovet av en stabsfunktion

3.3 Behovet av en servicefunktion

3.4 En ny stabs- och servicemyndighet

3.5 Dimensionering av den nya myndigheten

3.6 Lokalisering

4 Ombildning av delar av byggnadsstyrelsensfastighetsförvaltning till aktiebolag

4.1 En ny organisation

Stabs-Service-my nd ig het

4.2 Finansiella förutsättningar för fastighetskoncemen

5 Fastigheter som inte är lämpliga att förvalta iaktiebolagsform

5.1 Inledning

5.2 Fastigheter för utrikesförvaltningen

5.3 De kungliga slotten och Djurgård sförvaltningen

5.4 Fästen, monument och statyer

5.5 Vissa donationsfastigheter

5.6 Tomträtter

5.7 Övriga fastigheter

6 Ny myndighet för fastighetsförvaltning

7 Viss övrig verksamhet

8 Personalfrågor

9 Vissa övergångsfrågor

10 Övriga frågor

10.1 Arkivfrågor

10.2 Organisationskommittéer

10.3 Ekonomiska effekter

10.4 Överläggning enligt MBA-R

11 Hemställan

12 Beslut

om riktlinjer för den statliga
fastighetsförvaltningen och ombildningen
av byggnadsstyrelsen, m.m.

Proposition om riktlinjer för den statliga
fastighetsförvaltningen och ombildning av
byggnadsstyrelsen, m.m.

2.5 Översyn av fastighetsförvaltningen inom
försvarsdepartementets område

2.6 Översyn av delar av fastighetsförvaltningen inom
näringsdepartementets område

2.7 Översyn av fastighetsförvaltningen inom övriga departe-
ments områden

2.8 Nytt regelverk för statlig fastighetsförvaltning och
lokalförsörjning

3 Ombildning av delar av byggnadsstyrelsen till en
stabs- och servicemyndighet

4 Ombildning av delar av byggnadsstyrelsens
fastighetsförvaltning till aktiebolag

Stabs-
Service-
my nd ig het

5 Fastigheter som inte är lämpliga att förvalta i
aktiebolagsform