Riktlinjer för Sveriges arbete med jordbruks- och livsmedelspolitiken inom Europeiska unionen

Proposition 1997/98:142

Regeringens proposition

1997/98:142

Riktlinjer för Sveriges arbete med jordbruks- och
livsmedelspolitiken inom Europeiska unionen

Prop.

1997/98:142

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 9 mars 1998

Laila Freivalds

Annika Åhnberg

(Jordbruksdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionens syfte är att lägga fast riktlinjer för Sveriges agerande för
att förändra jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU. Propositionen
behandlar mål och medel på lång sikt. Den gemensamma jordbruks-
politiken måste förändras. Förändringsbehov finns även inom EG:s livs-
medelslagstiftning.

I propositionen konstateras att det även i framtiden behövs en gemen-
sam politik på jordbruks- och livsmedelsområdet inom EU. Det
motiveras av framför allt tre skäl. En gemensam politik med likartade
konkurrensvillkor är en förutsättning för den inre marknaden för jord-
bruksprodukter inom EU. Det är EG-kommissionens uppgift att bevaka
att nationellt utformade åtgärder inte snedvrider konkurrensen på denna
marknad. En gemensam jordbruks- och livsmedelspolitik motiveras
också av effektivitetsskäl. Gemensamma regler underlättar kontrollen av
hur väl medlemsländerna följer principerna för en fri och gemensam
marknad, vilket således minskar administrationen och kostnaderna.
Slutligen ger en gemensam politik Sverige större möjligheter att driva
höga gemensamma krav på främst miljö-, djurskydds- och livsmedels-
områdena.

En kort redovisning lämnas också av regeringens bedömning av de
förslag till reform av jordbrukspolitiken som EG-kommissionen redo-
visar i Agenda 2000.

Tre övergripande mål föreslås för jordbruks- och livsmedelspolitiken
inom EU. Målen förutsätter att jordbruks- och livsmedelsföretagens
produktion skall styras av konsumenternas efterfrågan. Vidare skall

1 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 142

produktionen vara långsiktigt hållbar från både ekologiska och ekono- Prop. 1997/98:142
miska utgångspunkter. EU skall också medverka till global livsmedels-
säkerhet, bl.a. genom att hävda frihandelns principer även på livsmedels-
området. För att nå dessa tre övergripande mål krävs åtgärder som
främjar bl.a. miljöanpassade brukningsmetoder, djurhänsyn, landsbygds-
utveckling och regional utveckling.

Regeringen föreslår att marknadsordningama i den gemensamma jord-
brukspolitiken avvecklas. I framtiden bör politiken bygga på riktade
insatser för att säkerställa miljövärden, landsbygdens utveckling och
vissa regionala mål. En ny jordbruks- och livsmedelspolitik bör medföra
lägre samhällsekonomiska kostnader och på sikt lägre budgetkostnader.
En reform av den gemensamma jordbrukspolitiken bör underlätta för de
central- och östeuropeiska länderna att bli medlemmar i EU.

Innehållsförteckning

Prop. 1997/98:142

1 Förslag till riksdagsbeslut.......................................................................5

2 Ärendet och dess beredning........................... 5

3 Jordbruks- och livsmedelspolitikens utveckling i Sverige och inom

Europeiska unionen i övrigt..............................................................7

3.1 Utvecklingen i Sverige................................................................7

3.1.1 Jordbruks- och livsmedelspolitiken i Sverige............7

3.1.2 Utvecklingen av jordbruks- och livsmedels-

sektorn i Sverige...............................................8

3.2 Utvecklingen inom EU i övrigt.................................................12

3.2.1 Jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU.........12

3.2.2 Utvecklingen av jordbruks- och livsmedelssektorn

inom EU..........................................................19

4 Förslag till ny jordbruks- och livsmedelspolitik i EU..........................20

4.1 En gemensam politik på jordbruks- och livsmedelsområdet.... 20

4.2 En ny jordbruks- och livsmedelspolitik....................................21

4.3 Övergripande mål for jordbruks- och livsmedelspolitiken

inom EU............................................................................23

4.3.1 Inriktning av den framtida jordbruks- och

livsmedelspolitiken.........................................25

4.4 Brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga

priser.................................................................................26

4.4.1 Den gemensamma jordbrukspolitikens kostnader

för foretag, konsumenter och skattebetalare...27

4.4.2 Konkurrenskraftiga företag......................................29

4.4.3 Konsumenthänsyn inom jordbruks- och

livsmedelspolitiken.........................................30

4.4.4 Djurhänsyn inom livsmedels- och jordbruks-

politiken ..........................................................32

4.5 Hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion...........................33

4.5.1 En reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken

inom EU..........................................................34

4.5.2 Konkurrenskraftiga företag......................................35

4.5.3 Djurhänsyn inom jordbruks- och livsmedels-

politiken..........................................................35

4.5.4 Miljöhänsyn inom jordbruks- och livsmedels-

politiken..........................................................35

4.5.5 Landsbygds- och strukturåtgärder samt regionala

åtgärder inom jordbruks- och
livsmedelspolitiken.........................................39

4.6 Den globala livsmedelssäkerheten............................................43

4.6.1 Inledning..................................................................43

4.6.2 En hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion.....44

4.6.3 Ökad frihandel och en reform av EG:s

jordbrukspolitik..............................................45

4.7 EU:s utvidgning.........................................................................47

Bilaga Förteckning över remissinstanserna............................................51 Prop. 1997/98:142

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde

den 9 mars 1998.......................................................................................52

Förslag till riksdagsbeslut

Prop. 1997/98:142

Regeringen föreslår att riksdagen godkänner vad regeringen förordar om
inriktningen av Sveriges ställningstagande till jordbruks- och livs-
medelspolitiken inom EU (avsnitt 4.3).

2 Ärendet och dess beredning

År 1990 fattade riksdagen beslut om en ny jordbruks- och livsmedels-
politik (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25, rskr. 1989/90:327). Be-
slutet innebar att jordbrukets produktion i allt väsentligt skulle styras av
konsumenternas efterfrågan. Miljöfrågor fick också ett ökat utrymme i
jordbruks- och livsmedelspolitiken jämfört med tidigare. Produktions-
målet avskaffades i princip.

År 1991 ansökte Sverige om medlemskap i EU. Avtalet om Sveriges
anslutning till EU godkändes av riksdagen år 1994 (prop. 1994/95:19,
bet. 1994/95:KU17, rskr. 1994/95:64). EU-medlemskapet, och i vissa
avseenden redan EES-avtalet, innebar att EG:s regler på jordbruks- och
livsmedelsområdet infördes i Sverige. Beslutet innebar också att riks-
dagen delade regeringens bedömning att Sverige skall arbeta för att den
gemensamma jordbrukspolitiken förenklas och avregleras.

Regeringen anser att det är angeläget att reformera EG:s politik inom
jordbruks- och livsmedelsområdet. Mot bakgrund av denna strävan att re-
formera den gemensamma jordbrukspolitiken tillsattes den 27 juli 1995
en parlamentarisk kommitté med uppgift att utarbeta ett samlat förslag
till reformer. Kommittén antog namnet KomiCAP. Huvudbetänkandet
(SOU 1997:102) samt fem underlagsrapporter (SOU 1996:136, SOU
1996:171, SOU 1997:26, SOU 1997:50 och SOU 1997:74) har över-
lämnats till regeringen.

Förslagen i KomiCAP:s betänkande har remissbehandlats. En för-
teckning över remissinstanserna finns i bilaga. En sammanställning av
remissyttrandena finns tillgänglig i Jordbruksdepartementet (Jo97/2095).

Som ett led i regeringens arbete med föreliggande proposition genom-
fördes under hösten 1997 två seminarier. Vid dessa seminarier disku-
terade forskare och företrädare för olika intresseorganisationer såväl det
europeiska som det svenska jordbrukets långsiktiga utveckling. En
offentlig diskussion arrangerades i januari 1998 med anledning av en
rapport från Statens naturvårdsverk om en vision för det framtida jord-
bruket (rapport 1997:55). Syftet med rapporten var att visa hur en rad
olika miljö- och uthållighetsmål kan nås till år 2021.

Med den gemensamma politiken på jordbruks- och livsmedelsområdet
avses regleringar som omfattar jordbruks- och livsmedelssektorn. De
flesta produktområdena innefattas i den gemensamma jordbrukspolitiken.
Därutöver påverkas jordbruks- och livsmedelsproduktionen av livs-
medelslagstiftningen, struktur- och regionalpolitiken samt vissa miljö-
regler och veterinära regler som inte ingår i den gemensamma jord-

brukspolitiken. Utöver detta påverkas jordbruks- och livsmedelspro-
duktionen av regler om hälsoskydd och smittskydd.

Handelspolitik, konkurrensregler m.m. påverkar också jordbruks- och
livsmedelsproduktionen, men behandlas endast översiktligt i propo-
sitionen. Fisk och fiskprodukter är en del av livsmedelsproduktionen,
men behandlas inte i denna proposition. De regleras inom ramen för EG:s
gemensamma fiskeripolitik.

En mer omfattande reform av EG:s jordbrukspolitik beslutades år
1992. Hösten 1995 presenterade kommissionen en strategirapport om
olika utvecklingscenarier för den gemensamma jordbrukspolitiken med
hänsyn till den förestående östutvidgningen. I juni 1997 publicerades
EG-kommissionens förslag Agenda 2000 om hur det fortsatta reform-
arbetet skall bedrivas. Förslagen kommer att konkretiseras under våren
1998. Regeringen redovisade för riksdagen i en faktapromemoria (UD nr
5/97) kommissionens förslag i Agenda 2000. Under år 1997 presenterade
kommissionen också en grönbok om allmänna principer för livsmedels-
lagstiftningen i EU. I ett yttrande till kommissionen har regeringen redo-
visat synpunkter på grönboken.

Den förestående utvidgningen av EU är en av anledningarna till att
jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU måste förändras. En östut-
vidgning utan föregående reform skulle, utan särskilda övergångslös-
ningar, leda till att EG:s hela regelverk och den administration som följer
därav måste införas i Central- och Östeuropa. Detta skulle medföra en
rad nackdelar för jordbrukssektorn och konsumenterna i de central- och
östeuropeiska länderna, vilket bl.a. konstateras i ett betänkande av Kom-
mittén om EU:s utvidgning (SOU 1997:150).

Avsikten med regeringens förslag i det följande är att lägga fast de
långsiktiga riktlinjerna för Sveriges agerande för att förändra jordbruks-
och livsmedelspolitiken inom EU.

Propositionen anger således riktlinjer för Sveriges agerande för att för-
ändra jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU, men behandlar inte
de överväganden som löpande kan behöva göras. Frågor av den karak-
tären måste behandlas i särskild ordning. I det arbetet är ett nära sam-
arbete mellan regeringen och riksdagen viktigt.

Prop. 1997/98:142

Jordbruks- och livsmedelspolitikens
utveckling i Sverige och inom Europeiska
unionen i övrigt

Prop. 1997/98:142

3.1 Utvecklingen i Sverige

3.1.1 Jordbruks- och livsmedelspolitiken i Sverige

Svensk jordbruks- och livsmedelspolitik före år 1990

Den jordbrukspolitik som tillämpades i Sverige från 1930-talet fram till
slutet av 1980-talet hade sitt ursprung i den världsekonomiska kris som
började i slutet av 1920-talet. Sverige, liksom flera länder i Europa, var
vid den tiden starkt beroende av att kunna importera livsmedel. För att
säkerställa befolkningens försörjning med livsmedel bedömdes det nöd-
vändigt att stödja det egna landets jordbruk och att skydda det mot inter-
nationell konkurrens. Detta var ett av de viktigaste skälen till att de flesta
industriländer under 1930-talet beslöt att reglera priserna på jordbruks-
varor i syfte att stimulera den inhemska produktionen. Den svenska reg-
leringen, som var tänkt att vara tillfällig, blev bestående.

År 1947 formulerades de tre huvudmålen som bildade stommen i den
svenska jordbrukspolitiken; inkomstmålet, produktionsmålet och effek-
tivitetsmålet. Inkomstmålet innebar att jordbrukarna skulle tillförsäkras
en viss inkomstnivå. Produktionsmålet, som handlade om att ha en hög
självförsörjningsgrad inom landet, motiverades i första hand av bered-
skapsskäl. Effektivitetsmålet syftade till att stimulera en rationalisering
av jordbruket, både för att sänka livsmedelspriserna och för att höja jord-
brukarnas inkomster. Den inbördes rangordningen mellan de tre målen
har växlat under åren. De främsta medlen var gränsskydd och en intern
marknadsreglering som syftade till att upprätthålla priserna på jordbruks-
varor samt olika åtgärder för jordbrukets rationalisering.

År 1985 fastställde riksdagen för första gången riktlinjer för en samlad
jordbruks- och livsmedelspolitik (prop. 1984/85:166, bet.
1984/85:JoU33, rskr. 1984/85:393). Därmed lyftes också ett konsument-
mål in i jordbruks- och livsmedelspolitiken. Huvudmålet var dock fort-
farande att trygga landets livsmedelsförsörjning. Även inkomstmålet
behölls. Beslutet innehöll också ett mål om regional balans samt ett
miljömål enligt vilket jordbruks- och livsmedelsproduktionen skulle ta
hänsyn till kravet på en god miljö och behovet av en långsiktig hus-
hållning med våra naturresurser.

1990 års livsmedelspolitiska reform

Ar 1990 beslutade riksdagen om en genomgripande förändring av jord-
bruks- och livsmedelspolitiken (prop. 1989/90:146, bet. 1989/90:JoU25,
rskr. 1989/90:327) som i allt väsentligt innebar en avveckling av den dit-
tills förda jordbruks- och livsmedelspolitiken. Jordbrukets produktion
skulle, i likhet med näringslivets produktion i övrigt, främst styras av
konsumenternas efterfrågan. Beslutet innebar att en 60-årig reglerings-
politik skulle avvecklas och att marknadsprisstödens roll tonades ner
kraftigt. Miljöfrågor fick ökad betydelse. Produktionsmålet togs genom
detta beslut i princip bort.

Den interna marknadsregleringen skulle avskaffas. Gränsskyddet som
bestod av rörliga införselavgifter skulle behållas i avvaktan på resultatet
av pågående GATT-fÖrhandlingar. När det gällde målen om en god miljö
och ett varierat odlingslandskap, en regional fördelning av produktionen
samt en tryggad försörjning av livsmedel skulle dessa i huvudsak uppnås
med riktade åtgärder. Anpassningen till ett mer marknadsinriktat system
skulle ske under socialt acceptabla former och samhället skulle därför ta
ett betydande ansvar för övergången.

Svenskt EU-medlemskap år 1995

Den av riksdagen beslutade reformen av jordbruks- och livsmedels-
politiken trädde i kraft år 1991, samtidigt som Sverige ansökte om med-
lemskap i EU, vilket medförde ändrade förutsättningar för jordbruks- och
livsmedelspolitiken. Med anledning av Sveriges ansökan påbörjades
vissa omställningsåtgärder inom jordbrukssektorn före medlemskapet,
som innebar förändringar av 1990 års beslut. Syftet var att bl.a. anpassa
pris-, stöd- och kostnadsnivåer till de som gällde inom unionen. Detta
innebar bl.a. att gränsskyddet för vissa fodervaror avvecklades, att areal-
bidrag och inlösenpris för spannmål bibehölls samt att bidragen för
mjölkkor avvecklades.

År 1994 beslutade riksdagen att godkänna avtalet med EU om Sveriges
anslutning (prop. 1994/95:19, bet. 1994/95:KU17, rskr. 1994/95:64). Det
innebar bl.a. att Sverige från den första medlemskapsdagen - den 1 janu-
ari 1995 - skulle delta i beslutsprocessen och tillämpa den gemensamma
jordbrukspolitiken. Sedan dess omfattas Sverige av EU:s stöd och regler
på j ordbruksområdet.

Av stort värde för sektorns långsiktiga utveckling var att Sverige ge-
nom medlemskapet blev en del av den inre marknaden. Vissa regler, bl.a.
på livsmedelsområdet och det veterinära området hade redan införts till
stor del genom EES-avtalet.

3.1.2 Utvecklingen av jordbruks- och livsmedelssektorn i
Sverige

Svenskt jordbruk genomgår en fortgående strukturomvandling. Genom
en rad faktorer som t.ex. förändrade brukningsmetoder, högre meka-

Prop. 1997/98:142

niseringsgrad och mer högavkastande djur- och växtmaterial har Prop. 1997/98:142
produktiviteten inom jordbruket ökat kontinuerligt. Jordbruksföretagens
genomsnittliga storlek har också ökat, både i fråga om areal och besätt-
ningsstorlek. Samtidigt har antalet sysselsatta inom sektorn minskat. Nå-
gra drag i jordbrukets strukturomvandling under perioden 1975-1995
redovisas i tabell 1.

Tabell 1: Indikatorer på strukturomvandlingen i det svenska jordbruket under
perioden 1975-1995

	1975	1985	1995
Sysselsatta inom jordbruk (% av samtliga	4,1	2,1	1,4
förvärvsarbetande)
Total åkerareal (1 000 ha)	2 980	2 920	2 770
Jordbruksföretag >2 ha (st)	131 900	109 000	87 300
Åkerareal per gård (ha)	23	27	32
Normskörd, kom (kg/ha) *	3 000	3 520	4 050
Besättningsstorlek, mjölkkor (st)	9	18	27
Mjölkavkastning (kg/ko)**	4 480	5 550	6 730

* normskörd förväntad skörd vid normala väderförhållanden
♦* beräknad ur total invägning och antal mjölkkor
Källa: SCB

I dag beräknas knappt 30 000 personer vara jordbrukare på heltid i
Sverige. Heltidsföretag, definierade som företag med ett arbetsbehov av
mer än 1 600 s.k. standardtimmar, svarade år 1995 för 83 % av jord-
brukets intäkter och utgjorde 29 % av företagen. Företag med ett arbets-
behov av mindre än 800 standardtimmar svarade för 7 % av jordbrukets
intäkter och utgjorde 57 % av företagen.

Samtidigt som antalet jordbruksföretag blir färre och mer produktiva
minskar den del av jordbrukarnas taxerade inkomster som kommer från
jordbruket. Tjänsteintäkternas andel av den taxerade inkomsten har ge-
nomgående ökat över tiden. Av jordbrukarens taxerade inkomst år 1988
kom i genomsnitt knappt 40 % från lantbruket. Är 1992 var motsvarande
andel 30 %. Denna tendens förändras inte om hänsyn tas till gårdarnas
storlek.

Andelen inkomst av tjänst av den taxerade inkomsten har under perio-
den 1988-1992 varit störst för jordbrukare med mindre gårdar. För går-
dar upp till 30 ha utgjorde andelen år 1992 drygt 80 % av den taxerade
inkomsten.

Enligt en rapport från Jordbruksverket härrörde i genomsnitt ca 50 %
av jordbrukarnas inkomster år 1995 från olika stödformer (rapport
1997:3). Stödens andel av de totala intäkterna är störst i norra Sverige
och lägst i slättbygderna. I södra och mellersta Sveriges slättbygder
svarar olika stödformer för 44 % av jordbrukarnas inkomster. I norra
Sverige är motsvarande andel 71 %.

I norra delen av Sverige minskade antalet företag något snabbare
under perioden 1990-1995 än i övriga landet. Antalet företag med mer än
30 ha har dock fortsatt att öka i hela landet. Fördelningen mellan olika
storleksgrupper år 1996 framgår av tabell 2.

Prop. 1997/98:142

Tabell 2: Andel företag (%) redovisade efter region respektive gårdsstorlek år
1996

	< 10 ha	10-30 ha	>30 ha	Per region
Södra och mellersta Sveriges	9	14	20	43
slättbygder
Södra och mellersta Sveriges	17	13	8	39
skogs- och dalbygder
Norra Sverige	9	5	3	18
Hela landet *	36	32	32	700

* Totala antalet företag var år 1996 ca 90 500 (inklusive företag mindre än 2 ha)
Källa: SCB

Sedan mitten av 1970-talet har de största gårdarnas andel av det totala
antalet jordbruksföretag ökat. År 1975 var andelen jordbruksföretag med
en areal överstigande 30 ha 21 %. År 1996 var andelen 32 %. Denna
ökning har varit kraftigast i södra och mellersta Sveriges slättbygder.

I norra Sverige är det främst andelen små jordbruksföretag som min-
skat under perioden 1975-1995. Andelen stora jordbruksföretag har
under motsvarande period ökat något.

Livsmedelsindustrin är Sveriges näst största industrigren mätt i pro-
duktionsvärde. Ser man till antalet sysselsatta är livsmedelsindustrin den
tredje största industrigrenen. På samma sätt som inom jordbrukssektorn
har en storleksrationalisering ägt rum inom livsmedelsindustrin. Totalt
har antalet arbetsställen inom livsmedelsindustrin minskat liksom antalet
sysselsatta. Utvecklingen skiljer sig dock något åt mellan de olika del-
branscherna, vilket framgår av tabell 3.

Tabell 3: Antal arbetsställen och antal sysselsatta inom livsmedelsindustrin år
1980 respektive år 1995

Antal arbetsställen Antal sysselsatta

1980 1995 1980 1995

Slakteri- och charkuteriindustri	189	204	19 594	15	368
Mejeriindustri	119	75	10019	8	674
Frukt- och grönsakskonservindustri	43	48	6 406	3	760
Olje- och fettindustri	9	8	1 834	1	413
Foderindustri	41	21	1 668		751
Kvamindustri	17	33	855	1	045
Bageriindustri	330	296	12 223	13	087
Maltdrycksindustri	20	11	3 180	1	821
Övrig livsmedelsindustri	186	154	15 189	14	168
Hela livsmedelsindustrin	954	850	70 968	60	087

Källa: SCB Industristatistik

Det har skett en ökad regional koncentration av livsmedelsindustrin. I allt
högre grad är den nu belägen i befolkningstäta regioner. Vissa del-
branscher, som t.ex. sockerindustrin och olje- och fettindustrin, har
genomgått en mycket påtaglig koncentration till enstaka anläggningar.
Däremot är koncentrationstendenserna inte lika påtagliga inom t.ex. char-
kuteri- och slakteriindustrin samt inom mejeribranschen. Huvuddelen av
företagen och de sysselsatta inom sektorn återfinns dock i södra och mel-
lersta Sverige, främst i storstadsregionerna. Skåne samt Stockholms- och

Göteborgsregionerna svarar i dag för drygt hälften av de sysselsatta Prop. 1997/98:142
inom livsmedelsindustrin.

Förutsättningarna for export av livsmedel förändrades i början av
1990-talet. Under senhösten 1992 försvagades den svenska kronan kraf-
tigt. För att stärka exportmöjlighetema för svenska livsmedelsföretag an-
slog regeringen 60 miljoner kronor under perioden 1992-1996 för
exportfrämjande åtgärder. Sammantaget gav detta svenska företag ökade
möjligheter till att exportera livsmedel. Under perioden 1992-1994 öka-
de den totala livsmedelsexporten från ca 7 miljarder kronor till ca 10,5
miljarder kronor.

Efter Sveriges EU-inträde förbättrades förutsättningarna för export
ytterligare. Tillgången till den gemensamma marknaden med 350 miljo-
ner konsumenter gav svenska företag möjlighet att sälja på EU-mark-
naden på samma villkor som övriga företag i EU. Den totala exporten
ökade under perioden 1994-1996 med knappt 40 %.

Sedan år 1990 har andelen förädlade livsmedel, som andel av den to-
tala exporten av livsmedel, ökat något från ca 55 % för att nå en topp år
1994 med drygt 72 %. År 1996 var andelen förädlade livsmedel 62 % av
den totala exporten. Minskningen under åren 1995 och 1996 förklaras
delvis av goda spannmålsskördar som medförde en ökad spannmåls-
export år 1995 med 13 % och år 1996 med 51 %. En betydande andel av
exporten till länder utanför EU utgörs av spannmål som avsätts på världs-
marknaden med exportsubventioner. Under perioden 1990-1996 ökade
exporten av jordbruksvaror och livsmedel som andel av Sveriges totala
export från 2,2 % till 2,6 %. I figur 1 visas den totala livsmedelsexporten
och exporten av förädlade livsmedel under åren 1990-1996.

Figur 1: Total livsmedelsexport och export av förädlade livsmedel åren 1990-
1996. Exportvärde i miljoner kronor (löpande priser)

Prop. 1997/98:142

1=1 Total livsrredelsexport

FäräSade livsmedel

Källa: Statens jordbruksverk

3.2 Utvecklingen inom EU i övrigt

3.2.1 Jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU

Den gemensamma jordbrukspolitikens utveckling

Den gemensamma jordbrukspolitiken (Common Agricultural Policy) har
länge utgjort en av grundpelarna i EU-samarbetet. I Romfördragets arti-
kel 39 anges den gemensamma jordbrukspolitikens mål. De mål som
eftersträvas är ökad produktivitet, skälig levnadsstandard för produ-
centerna, marknadsstabilitet, tryggad livsmedelsförsörjning och rimliga
livsmedelspriser för konsumenterna. De jordbrukspolitiska medlen in-
delas i en pris- och marknadsreglerande del och en struktur- och regio-
nalpolitisk del. Miljöåtgärder, bestämmelser på det veterinära området,
bl.a. om djurhälsa, djurskydd, avel och foder samt bestämmelser om
växtskydd och växtodling har också sin juridiska grund i Romfördragets
jordbruksavdelning och utgör en del av den gemensamma jordbruks-
politiken.

De fördragsbundna målen för EG:s jordbrukspolitik har varit oför-
ändrade sedan de formulerades år 1957. Medlen har däremot utvecklats
under åren. De olika regleringarna har ändrats successivt och nya regler
har tillkommit. Sällan har dock några medel försvunnit. Medlemslän-
dernas olika intressen har lett till kompromisser och paketlösningar. Med
åren har jordbrukspolitiken därför blivit alltmer komplex och svår att
överblicka. Det faktum att EU har utvidgats flera gånger har också
bidragit till denna utveckling.

Jordbrukspolitiken var från början helt inriktad på att trygga livs- Prop. 1997/98:142
medelsförsörjningen inom den dåvarande gemenskapen. Genom olika
s.k. marknadsprisstöd, främst ett gränsskydd, upprätthölls en högre pris-
nivå på jordbruksvaror inom gemenskapen än på världsmarknaden, vilket
stimulerade produktionen. Produktionen inom EU gavs också en pre-
ferens framfor importerade produkter.

Marknadsprisstöden utvecklades till att omfatta allt fler produkter och
ofta skapades mer eller mindre speciella lösningar for varje område.
Höga marknadsprisstöd tillsammans med teknisk och ekonomisk ut-
veckling ledde till att jordbruksproduktionen ökade. Under 1970-talet
övergick EG från att ha varit nettoimportör till att bli nettoexportör av
flera j ordbruksvaror.

En kontinuerligt stigande livsmedelsproduktion, utan motsvarande ök-
ning av den inhemska konsumtionen, ledde till att det inom EG under
1970-talet uppstod allt större överskott. Ökade överskott och svårig-
heterna med att hantera dessa har varit drivande i varje reform som ge-
nomförts av den gemensamma jordbrukspolitiken sedan dess. Till en
början kunde överskotten avsättas på världsmarknaden genom att sub-
ventioner gavs till jordbruket för att kompensera for de lägre världs-
marknadspriserna. EG:s ökade export av subventionerade jordbruksvaror
skapade emellertid irritation hos gemenskapens handelspartner. Under
1980-talet infördes olika åtgärder för att begränsa produktionen, bl.a.
genom att kvotera den tillåtna produktionen.

Struktur- och miljöåtgärder har sedan de tillkom under 1960- och
1970-talen successivt ökat i omfattning och betydelse. Strukturåtgärderna
finansieras av strukturfonderna och ligger bara delvis inom jordbruks-
politiken. Det var först år 1989 som anslagen till dessa fonder ökade på-
tagligt.

Struktur- och regionalpolitikens innehåll har förändrats varje gång som
nya medlemsländer har tillkommit i EU. Senast år 1995 tillkom ett nytt
stöd for regioner med låg befolkningstäthet (mål 6) som var särskilt an-
passat for Sveriges och Finlands behov.

År 1992 beslutades den hittills mest omfattande förändringen av
jordbrukspolitiken. Bakgrunden till beslutet var främst tilltagande
överskott och därav följande budgetkostnader. De produktions-
begränsande åtgärder som vidtagits under 1980-talet hade visat sig vara
otillräckliga. Även politikens oförmåga att klara inkomstfördelnings-
målet och effekterna på miljön angavs som motiv. Vid tidpunkten for
reformen fanns, i de pågående handelsförhandlingarna i GATT:s
Uruguayrunda, krav från EG:s handelspartners att ändra den gemen-
samma j ordbrukspolitiken.

Beslutet år 1992 innebar en sänkning av de administrativa priserna i
kombination med åtgärder for att begränsa produktionen. Det innebar att
exportbidrag och interventionspriser sänktes for spannmål, oljeväxter,
proteingrödor och nötkött. För att kompensera för prissänkningarna in-
fördes direktstöd som betalades per djur och hektar, dvs. djurbidrag och
arealbidrag. I samband med reformen infördes också s.k. kompletterande
åtgärder, vilka omfattade miljöersättningar, stöd vid förtidspensionering
samt stöd till beskogning av åkermark. Det var först i samband med 1992

års reform som miljöåtgärder fick en större omfattning i den gemen-
sammajordbrukspolitiken.

Efter 1992 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken har re-
former genomförts på flera varuområden, såsom ris samt frukt och grön-
saker. Diskussioner pågår om förändringar av regleringarna för vin, to-
bak och olivolja.

År 1997 presenterade EG-kommissionen sin strategi för utvidgningen
av unionen och utvecklingen av dess politik - Agenda 2000. I centrum
står återigen nödvändigheten att begränsa överskottsproduktionen. EG-
kommissionen föreslår en fortsatt reform av den gemensamma jordbruks-
politiken genom ytterligare prissänkningar på spannmål och nötkött samt
även på mjölk, vilka skall kompenseras med direktstöd. Ökade satsningar
på struktur-, landsbygds- och miljöåtgärder föreslås också. Under våren
1998 kommer EG-kommissionen att presentera detaljerade reformförslag
på respektive område.

Den gemensamma jordbrukspolitikens utformning

Den gemensamma jordbrukspolitiken består i dag av en rad olika
åtgärder såsom interna marknadsprisstöd, direktstöd, gränsskydd,
miljöstöd och miljöbestämmelser, regional- och strukturstöd, be-
stämmelser om djurhållning och bestämmelser om växtskydd och växt-
odling. I och med 1992 års reform har en process inletts som lägger
mindre vikt vid marknadsprisstöd och större vikt vid direktstöd, miljö-
ersättningar samt regional- och strukturstöd.

Utgifterna för den gemensamma jordbrukspolitiken utgör ungefar hälf-
ten av EG:s budget. Utöver detta betalar respektive medlemsland en del
av miljöstöden samt regional- och strukturstöden direkt från den natio-
nella budgeten.

Hur EG:s jordbruksbudget fördelades på olika åtgärder år 1996 redo-
visas i figur 2. EG:s jordbruksbudget omfattar dock inte kostnader som
har samband med den nuvarande livsmedelslagstiftningen och inte heller
huvuddelen av kostnaderna för de regionalpolitiska satsningar som sker
inom gemenskapen.

Prop. 1997/98:142

Figur 2: EG:s jordbruksbudget år 1996fördelad på olika åtgärder. Budgeten
uppgick år 1996 till ca 43 miljarder ecu

Prop. 1997/98:142

Direktstöd (areal-
och djurbidrag)
45%

* Dessa åtgärder medfinansieras dessutom av respektive medlemsland

Kompletterande åtgärder: miljöstöd, stöd till förtidspensionering samt stöd vid beskogning av
åkermark

Källa: EG-kommissionen, 1997

EG:s marknadsordningar

Marknadsordningarna utgör en central del av den gemensamma jord-
brukspolitiken. Tre grundläggande principer för regleringarna etablerades
redan under 1960-talet och gäller fortfarande:

- Gemensam marknad med fri rörlighet for jordbruksprodukter med ge-
mensamma administrativa priser. Det innebär att gränskontroller eller
konkurrenssnedvridande subventioner har tagits bort mellan medlems-
länderna. Priserna inom unionen styrs dock inte av utbud och efterfrågan,
utan av olika administrativt fastställda priser, gränsskydd emot tredje
land och stöd inom marknadsordningarna.

- Gemenskapspreferens. Det betyder att varor producerade inom unionen
skall ha företräde framfor importerade varor. Import av jordbruksvaror
beläggs därför med ett närmast prohibitivt gränsskydd, numera främst
tullar.

- Gemensam och solidarisk finansiering. Marknadsordningarna finan-
sieras ur EG:s budget.

Inom marknadsordningarna finns både åtgärder som stimulerar pro-
duktionen inom EU - exportbidrag, gränsskydd, interventionsåtgärder
och direktstöd - och åtgärder som begränsar produktionen - kvoter och
andra produktionsbegränsningar. Sammantaget verkar dessa instrument
mot en generellt högre prisnivå inom EU jämfört med världsmarknaden,
vilket illustreras i figur 3. Medlen beskrivs kortfattat nedan:

- Importvaror från tredje land beläggs med ett gränsskydd, vanligtvis
en tull.

- Inom gemenskapen tillämpas en rad interventionsåtgärder. När Prop. 1997/98:142
priset riskerar att sjunka under en viss nivå kan under vissa förut-
sättningar genomföras interventionsköp (inlösen), konsumtions-

stimulerande åtgärder och åtgärder för att stödja avsättningen och
produktionen.

- Exportbidrag skall kompensera för skillnaden mellan EU-pris och
världsmarknadspris och utbetalas vid export från EU till tredje land. Ex-
portbidragen, som ges för de flesta jordbruksvaror som produceras inom
EU. Även exportavgifter kan komma i fråga om världsmarknadspriserna
överstiger priserna inom EU.

- Produktionsbegränsningar som mjölkkvoter, sockerkvoter, m.m.
syftar till att begränsa produktionen till på förhand fastställda nivåer.

- Till direktstöd räknas främst areal- och djurbidrag. Dessa stöd in-
fördes för att kompensera för sänkta marknadsprisstöd och därmed sänk-
ta priser.

Pris

Figur 3: Principiell beskrivning av hur EG:s marknadsordningar påverkar
priserna på jordbruksvaror

Tredje land	EU- marknaden		Tredje land
	T"	— EU-pris - -	’T
	Tull		Exportbidrag
- - -VM-pris* - - -	..1	Kvoter Intervention	—L.....VM-pris* - - -

Export från EU
EU-pris -
exportbidrag

Import till EU
VM-pris +

*VM-pris = världsmarknadspris

Källa: SOU 1997:102

Miljöpolitiken inom jordbrukssektorn

Miljöfrågor har fatt en allt större betydelse inom EU, såväl på ett över-
gripande plan som specifikt på jordbruksområdet. I Romfördraget finns
det generella miljömål som gäller alla politikområden. EU skall bidra till
att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda människors hälsa, att
naturresurserna utnyttjas varsamt och rationellt samt att främja åtgärder
på internationell nivå för att lösa regionala och globala miljöproblem. I
utformningen och genomförandet av gemenskapens politik skall hänsyn
tas till miljön. Unionen skall främja en tillväxt som tar hänsyn till miljön.

Miljöregler, som inte rör handel med varor, är i stor utsträckning en
nationell angelägenhet. Det innebär att medlemsländerna får ha mer, men
inte mindre strikta krav än de harmoniserade reglerna, om det inte står i

strid med någon annan bestämmelse i fördraget. Jordbruket omfattas av
miljöregler som ligger både inom och utanför den gemensamma jord-
brukspolitiken.

Vissa stöd till miljöåtgärder, bl.a. stöd för miljökänsliga områden,
naturresurser och bevarande av landskapet, infördes år 1987 inom ramen
för strukturfonderna. Det var dock först i samband med reformen år 1992
och genom införandet av särskilda miljöersättningsprogram som miljö-
åtgärder fick någon större betydelse inom jordbrukssektorn. Syftet var att
dessa miljöåtgärder skulle komplettera marknadsordningarna och miljö-
anpassa jordbrukspolitiken. En gemensam förordning avser de huvud-
sakliga riktlinjerna för miljöersättningarna, medan detaljerna för miljö-
ersättningarna utformas på nationell nivå. De nationella reglerna måste
dock godkännas av kommissionen. Miljöersättningarna betalas i de flesta
fall till hälften av den gemensamma budgeten och till hälften av respek-
tive medlemsland. Det svenska miljöersättningsprogrammet är i för-
hållande till antalet jordbruksföretag ett av de mest omfattande inom EU
och är ett viktigt styrmedel för att uppnå de svenska miljömålen för jord-
bruket.

Regional- och strukturpolitiken inom jordbrukssektorn

År 1964 delades EG:s jordbruksfond Feoga (Europeiska utvecklings- och
garantifonden för jordbruket) i två delar - en garantisektion och en ut-
vecklingssektion. Syftet var att med medel från utvecklingssektionen
finansiera gemensamma åtaganden för att uppnå målen med jordbruks-
politiken, särskilt anpassa och förbättra dels jordbruksföretagens pro-
duktionsstruktur, dels strukturen och villkoren för förädling och salu-
föring av jordbruksprodukter. Strukturåtgärderna började att ta form i
början av 1970-talet, bl.a. infördes stöd för mindre gynnade områden. I
början av 1980-talet infördes de första åtgärderna för social och eko-
nomisk integrering av landsbygdsområden.

Regional- och strukturpolitiken finansieras dels direkt via nationella
budgetar, dels av EG:s budget genom fyra olika strukturfonder. Jord-
bruksfondens utvecklingssektion är en av dessa. Sex mål finns inom
struktur- och regionalpolitiken varav främst mål 1, 5a, 5b och 6 berör
jordbruket.

- Mål 1 avser att främja utvecklingen och strukturanpassningen av
regioner som utvecklas långsamt.

- Mål 5a avser stöd till omstrukturering av jord- och skogsbruket.
Stöden samfinansieras av EG:s jordbruksfond och av medlemslandet.

- Mål 5b avser att öka mångfalden och livskraften på landsbygden.
Stöden finansieras dels av EU genom jordbruksfonden, regionalfonden
och socialfonden, dels med nationella medel.

- Mål 6 avser extremt glesbefolkade regioner med högst 8 invånare per
kvadratkilometer. Detta mål tillkom när Sverige och Finland blev med-
lemmar i EU. Strukturfonderna kan finansiera projekt som bidrar till
regionernas utveckling, däribland även åtgärder inom mål 5a.

Prop. 1997/98:142

2 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 142

Veterinära bestämmelser - djurskydd, djurhälsa, foder m.m.

Det finns inte någon heltäckande gemensam EG-lagstiftning om djur-
skydd. Gemensamma direktiv på djurskyddsområdet finns emellertid för
transport av levande djur och skydd av djur vid slakt och avlivning samt
för uppfödning av kalvar, svin och värphöns. Med undantag för de ge-
mensamma reglerna om transport av levande djur är djurskyddsdirek-
tiven minimidirektiv, dvs. medlemsländerna får ha strängare krav än vad
som krävs i direktiven. Sverige har där så är tillåtet ofta strängare be-
stämmelser på dessa områden.

EG-lagstiftningen om skydd mot djursjukdomar är däremot hel-
täckande. Lagstiftningen tillåter i vissa fall att ett land far undantag bero-
ende på smittoläget. Sverige fick i samband med EU-medlemskapet vissa
undantag bl.a. med avseende på salmonella.

Även på foderområdet är lagstiftningen harmoniserad. Enligt an-
slutningsakten fick Sverige vissa tidsbegränsade undantag från EG:s
lagstiftning, t.ex. i fråga om förbud mot användning av antibiotika i till-
växtbefrämjande syfte och av kadavermjöl i foder. Sverige arbetar för en
anpassning av EU:s regler i enlighet med svensk lagstiftning.

Prop. 1997/98:142

Livsmedelslagstiftningen

Huvuddelen av EG:s rättsakter på livsmedelsområdet är harmoniserade.
Det innebär att det inte är tillåtet för ett medlemsland att ha avvikande
bestämmelser utom i vissa undantagsfall.

EG:s bestämmelser på livsmedelsområdet bygger, i likhet med tidigare
gällande svenska bestämmelser, i stor utsträckning på rekommendationer
som utarbetats inom den internationella organisationen Codex Ali-
mentarius. EG:s bestämmelser avser bl.a. märkning och hantering av
livsmedel, livsmedelsstandarder, livsmedelstillsatser och livsmedels-
kontroll.

Förändringar av den nuvarande livsmedelspolitiken har initierats av
kommissionen som år 1997 presenterade en grönbok om förändringar av
gemenskapens livsmedelslagstiftning. Av Sveriges yttrande över grön-
boken framgår det att Sverige bl.a. ser positivt på att åtgärder vidtas som
syftar till att förenkla lagstiftningen.

EG:s märkningsbestämmelser regleras dels i ett ramdirektiv om
fardigförpackade varor för försäljning, dels i andra direktiv och för-
ordningar avseende t.ex. djupfrysta livsmedel, ägg och nya livsmedel.

Det finns en strävan att gå över från vertikala bestämmelser, dvs. regler
för enskilda varugrupper, till mer övergripande, horisontella, regler. Den
nyligen införda förordningen om nya livsmedel - novel foods - är ett
exempel på detta.

Förordningen om nya livsmedel, som trädde i kraft år 1997, ålägger
producenterna att göra en riskbedömning av hela produkten. Med nya
livsmedel avses ”livsmedel och livsmedelsingredienser, vilka hittills inte
i någon större utsträckning har använts för konsumtion inom gemen-
skapen” och som tillhör en viss kategori. Till nya livsmedel räknas
livsmedel som innehåller eller består av genmodifierade organismer

(GMO) och livsmedel som är producerade med nya produktionsmetoder
eller av nya råvaror eller innehåller nya ämnen. Producenterna skall an-
svara för att nya livsmedel och nya livsmedelsingredienser är säkra innan
de släpps ut på EU-marknaden och för att livsmedlen blir märkta om pro-
duktionsmetoder eller innehåll är nya.

3.2.2 Utvecklingen av jordbruks- och livsmedelssektorn inom
EU

Jordbrukssektorn i övriga EU-länder har till viss del genomgått en mot-
svarande strukturrationalisering som den som skett i Sverige. Andelen
sysselsatta inom jordbruk, jakt, fiske och skogsbruk har för EU-12 min-
skat från 9,3 % år 1983 till 5,5 % tio år senare. Totalt arbetade drygt 7
miljoner personer inom dessa sektorer år 1995.

Både genomsnittsarealen och besättningsstorleken har ökat över tiden.
Genomsnittlig gårdsareal var 16 ha år 1993 (EU-12) att jämföra med 12
ha år 1980. Utvecklingen sker i varierande takt i olika regioner. Jord-
bruksföretagen i t.ex. Storbritannien, Frankrike och Danmark känne-
tecknas av förhållandevis stora gårdar med genomsnittsarealer över 35
ha. Jordbruksföretag i bl.a. Grekland och Portugal har däremot betydligt
lägre medelarealer, 4 respektive 6 ha. Den genomsnittliga mjölkko-
besättningen för EU-12 uppgick till 24 mjölkkor år 1995. Inom EU lik-
som i Sverige svarar de större jordbruksföretagen för huvuddelen av
produktionen.

Inom EU är livsmedelsindustrin (inklusive tobaksindustrin) den
största industrigrenen mätt i produktionsvärde och den näst största i
termer av antalet sysselsatta. Utvecklingen går mot större och kon-
kurrenskraftigare företag. Under år 1995 rapporterades inom EU-15 totalt
211 sammanslagningar eller övertagande av livsmedelsindustrier, av
vilka sex i Sverige. Räknat i förhållande till antal arbetsställen indikerar
det en något lägre andel i Sverige än i övriga EU.

Variationen i företagsstorlek är stor inom EU. Drygt 90 % av före-
tagen har färre än 100 anställda. De större företagen svarar däremot för
ca 70 % av livsmedelsindustrins omsättning.

Slakteri- och charkindustrin samt mejeriindustrin är de största del-
branscherna både vad gäller produktionens värde och antalet sysselsatta
(se tabell 4). Sysselsättningen inom livsmedelsindustrierna har minskat
under perioden 1985-1995 med ca 4 %. Undantag är bageriindustrin
samt slakteri- och charkindustrin som i stället visat på en ökad syssel-
sättning. Produktionsvärdet har stigit inom hela sektorn.

Prop. 1997/98:142

Tabell 4: Produktion (miljarder ecu) och sysselsättning (tusental) inom olika
delbranscher inom EU-12 år 1985 respektive år 1995

	Produktion (mecu)		Antalet sysselsatta
	1985	1995	1985	1995
Slakteri- och charkuteriindustri	54 600	80 700	390	430
Mejeriindustri	54 000	79 400	272	248
Frukt- och grönsakskonservindustri	12 200	19 200	135	131
Olje- och fettindustri	18 100	19 400	56	48
Foderindustri	24 800	29 800	88	87
Kvamindustri	10 500	10 900	45	35
Bageriindustri	17 000	28 800	403	456
Maltdrycksindustri *	20 200	27 100	160	116
Övrig livsmedelsindustri	126 100	189 400	869	780
Hela livsmedelsindustrin	337500	484 700	2 418	2 331

* Inkluderar inte mälterier

Källa: Panorama of EU industry, 1997

Totalt har exporten av bearbetade och förädlade jordbruksvaror till tredje
land ökat med ca 50 % under åren 1985-1995 och uppgick år 1995 till ca
37 000 mecu för EU-12. Den största varugruppen är kött och charkvaror
(14 %), följt av mejeriprodukter (12 %). EU är efter USA världens
största livsmedelsexportör.

4 Förslag till ny jordbruks- och
livsmedelspolitik i EU

4.1 En gemensam politik på jordbruks- och
livsmedelsområdet

Regeringens bedömning: Det finns även i fortsättningen behov av en
gemensam politik på jordbruks- och livsmedelsområdet. Det över-
gripande ansvaret för politiken måste ligga på gemenskapsnivå. Den
gemensamma jordbrukspolitiken bör i enlighet med subsidiaritets-
principen kunna kompletteras med åtgärder på nationell nivå.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege-
ringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanser har inte framfört några av-
vikande synpunkter.

Skälen för regeringens bedömning: Förutsättningarna för en gemen-
sam jordbruks- och livsmedelspolitik har radikalt förändrats. För att en
gemensam jordbruks- och livsmedelspolitik skall vara ändamålsenlig
med hänsyn till förändrade förutsättningar och en förändrad omvärld
måste den förnyas.

Regeringen redovisar i det följande de långsiktiga mål som bör gälla på
jordbruks- och livsmedelsområdet i EU. Enligt regeringen medför de

föreslagna målen att den gemensamma jordbruks- och livsmedelspoli- Prop. 1997/98:142
tiken måste reformeras. Regeringen redovisar vilka medel som skall
användas inom den framtida gemensamma jordbrukspolitiken för att
målen skall nås samt anger översiktligt sin syn på det kortsiktiga reform-
arbetet.

Det behövs även i framtiden en gemensam politik på jordbruks- och
livsmedelsområdet inom EU. En gemensam politik med likartade kon-
kurrensvillkor är en förutsättning för att den inre marknaden också skall
fungera när det gäller jordbruksproduktion. Det är EG-kommissionens
uppgift att bevaka att nationellt utformade åtgärder inte snedvrider kon-
kurrensen på denna marknad. En gemensam jordbruks- och livs-
medelspolitik motiveras också av effektivitetsskäl. Det finns flera
exempel på problem och förutsättningar för sektorn som är länder-
övergripande. Gemensamma regler minskar behovet av kontroll mellan
länderna och bör således minska administrationen och kostnaderna. En
gemensam politik ger vidare Sverige större möjligheter att driva höga
gemensamma krav på främst miljö-, djurskydds- och livsmedels-
områdena.

Även om det övergripande ansvaret för politiken måste ligga på
gemenskapsnivå kan olika riktade åtgärder komma i fråga på nationell
nivå. Sådana åtgärder kan avse insatser för att förbättra eller bevara
miljön och en god djurhållning i enlighet med den s.k. subsidiaritets-
principen. Den innebär att besluten skall fattas på den mest lämpade
nivån.

4.2 En ny jordbruks- och livsmedelspolitik

Regeringens bedömning: Den gemensamma jordbrukspolitiken måste
på lång sikt i grunden förändras. Begränsningar av produktionen och sub-
ventioner inom ramen för marknadsordningarna bör avvecklas. Däri-
genom blir det möjligt att med riktade åtgärder tillgodose det ökade
behovet av regional näringslivsutveckling, strukturinsatser, landsbygds-
utveckling och miljötjänster. Reformförslagen i jordbruksavsnittet i
Agenda 2000 är ett led i en sådan utveckling. En ny jordbruks- och livs-
medelspolitik bör medföra lägre samhällsekonomiska kostnader och på
sikt lägre budgetkostnader.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med rege-
ringens bedömning.

Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte framfört några av-
vikande synpunkter.

Skälen för regeringens bedömning: Under hösten 1997 presenterade
EG-kommissionen sin strategi för EU:s utvidgning, förslag till reformer
på centrala politikområden och de finansiella perspektiven - Agenda
2000. En viktig del rör EU:s gemensamma jordbrukspolitik och änd-
ringar i denna.

Förslagen i Agenda 2000 syftar till att öka jordbrukets konkurrenskraft
genom en ökad marknadsorientering med sänkta administrativa priser.

Enligt kommissionens förslag skall kompensation lämnas till jordbruk- Prop. 1997/98:142
arna för att dessa priser sänks. Ett inslag i Agenda 2000 är att det i sam-
band med en reform av den gemensamma jordbrukspolitiken infors åt-
gärder för att underlätta jordbrukets anpassning till strukturförändringar
och ökade insatser för målinriktade miljöförbättrande åtgärder. Regional-
och strukturåtgärderna inom jordbrukssektorn och de s.k. kompletterande
åtgärderna föreslås kopplas samman till en integrerad landsbygdspolitik
som komplement till den gemensamma jordbrukspolitiken.

Regeringen har vid flera tillfällen redogjort för sin syn på förslagen i
Agenda 2000, bl.a. vid ministerrådsmöten, i EU-nämnden och i jord-
bruksutskottet. Enligt regeringens uppfattning är en genomgripande
reform av den gemensamma jordbrukspolitiken nödvändig.

Kommissionens förslag innebär ett steg i rätt riktning. Det är dock inte
tillräckligt långtgående.

Regeringens reformförslag utgör en helhet som innebär dels riktade åt-
gärder till förmån för miljön, landsbygden och vissa regioner, dels en av-
veckling av rådande marknadsordningar.

Antalet jordbruksföretag och sysselsättningen inom jordbrukssektorn
har minskat i både Sverige och EU under lång tid trots ambitionen att ge-
nom höga stödnivåer och andra politiska åtgärder motverka en sådan ut-
veckling. Utvecklingen kommer att fortsätta vare sig den gemensamma
jordbrukspolitiken förändras eller inte. Det är varken möjligt eller önsk-
värt att genom politiska åtgärder få denna process att upphöra. Takten i
denna utveckling kan emellertid påverkas och åtgärder för lands-
bygdsutveckling, insatser i vissa regioner och ersättning för miljötjänster
kan bidra till att jordbruket även i framtiden ger viktiga bidrag till syssel-
sättningen i hela landet.

En väsentlig del i regeringens förslag till ny jordbruks- och livsmedels-
politik är att marknadsordningarna successivt tas bort samt att gräns-
skyddet avvecklas i takt med internationella handelsavtal. En sådan
successiv avveckling av marknadsordningarna skapar också utrymme för
insatser för att underlätta omställningen så att reformen kan genomföras
under socialt acceptabla former. En reform av jordbruks- och livsmedels-
politiken bör inriktas på att inom den gemensamma marknaden skapa
förutsättningar för näringen att agera på liknande villkor som råder inom
andra - avreglerade - branscher.

En avveckling av marknadsordningarna frigör på sikt resurser. Däri-
genom blir det möjligt att med hjälp av riktade åtgärder uppnå miljömål,
mål för landsbygdsutveckling och mål för regional näringslivsutveckling.
Detta är ett centralt inslag i regeringens förslag till ny jordbruks- och
livsmedelspolitik. Samtidigt kommer en ny jordbruks- och livsmedels-
politik att medföra lägre totala samhällsekonomiska kostnader och på sikt
även lägre budgetkostnader.

Regeringens och KomiCAP:s analyser visar att en avveckling av mark-
nadsordningama utan att det samtidigt vidtas riktade åtgärder för miljön,
landsbygden och särskilt utsatta regioner på kort sikt kan medföra en o-
acceptabel minskning av sysselsättningen i framför allt norra Sverige och
i skogsbygderna. Det skulle kunna medföra att omkring en tredjedel av
såväl brukad åkermark som betesmark tas ur produktion och att nötkötts-

produktionen minskar kraftigt. Det kan påverka möjligheterna att upp-
rätthålla det öppna odlingslandskapet och den biologiska mångfalden.

Regeringen anser mot den bakgrunden att samhället har möjlighet att
vidta de åtgärder som regeringen i det följande föreslår för att värna om
miljön, landsbygden och vissa utsatta regioner. Därutöver är det enligt
regeringens mening angeläget att vidta särskilda åtgärder för att beakta
konsekvenser för norra Sverige och skogsbygderna.

4.3 Övergripande mål för jordbruks-och
livsmedelspolitiken inom EU

Regeringens förslag: Sverige skall verka för en jordbruks- och livs-
medelspolitik inom EU vars övergripande mål är att:

- främja ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga
priser,

- främja en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion,

- bidra till global livsmedelssäkerhet.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
förslag. Utredningen föreslår att EG:s gemensamma jordbrukspolitik
skall syfta till att möjliggöra ett brett och varierat utbud av säkra livs-
medel till skäliga priser samt ett långsiktigt hållbart jordbruk. Utred-
ningen föreslår även att jordbrukspolitiken skall syfta till att uppnå flera
delmål. Utredningen föreslår däremot inte något mål som syftar till att
medverka till att förbättra den globala livsmedelssäkerheten.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har
inte några invändningar mot utredningens förslag. Uppsala universitet
kritiserar emellertid betänkandet för frånvaro av helhetssyn, för att mål-
konflikten mellan marknadsorientering och miljöanpassning å ena sidan
och avreglering å den andra är bristfälligt belyst samt att innebörden av
de sociala och regionala konsekvenserna av en avreglering inte har be-
lysts. SACO-förbundet Agrifack konstaterar att utredningen inte har
lyckats presentera en fullödig och trovärdig konsekvensanalys av en re-
formerad jordbrukspolitik inom EU. Lantbrukarnas riksförbund (LRF)
anser att förslagen från KomiCAP är helt orealistiska som grund för en
svensk position rörande EG:s framtida jordbrukspolitik.

Skälen för regeringens förslag: Bildandet av Europeiska gemen-
skapen år 1957 hade sin grund i att Europa önskade försäkra sig om en
varaktig fred. Den gemensamma jordbrukspolitiken var central för den
nya gemenskapen. De dåvarande sex medlemsländerna, liksom de flesta
andra europeiska länderna, var vid den tiden stora nettoimportörer av
livsmedel. Den gemensamma jordbrukspolitiken syftade till att trygga
livsmedelsförsörjningen genom att stimulera produktionen. Inkomstmålet
fick en framträdande roll. Att målen till stor del var inriktade på att sti-
mulera produktionen kan förutom försörjningssyften även förklaras av att
jordbruket fortfarande hade en stor betydelse för ekonomin eftersom
nästan en fjärdedel av de sysselsatta var verksamma inom jordbruket.

Prop. 1997/98:142

I dag är situationen en helt annan. Omfattande jordbruksstöd i kombi- Prop. 1997/98:142
nation med en ekonomisk och teknisk utveckling har lett till att EU:s
jordbruksproduktion har ökat kraftigt. EU är numera exportör av många
jordbruksvaror. Samtidigt har jordbrukets betydelse för ekonomin och
sysselsättningen minskat avsevärt. Konsument-, miljö- och hälsofrågor
har däremot blivit allt viktigare.

EG:s marknadsordningar har lett till problem med växande överskott.
De begränsade möjligheterna att avyttra överskotten har skapat spän-
ningar mellan jordbruksföretag med olika storlek och inriktning inom ett
land. Denna spänning uppstår också mellan medlemsländerna. I princip
är det i många fall inte möjligt för ett medlemslands jordbruk att öka pro-
duktionen inom en sektor om inte produktionen i ett eller flera andra
medlemsländer samtidigt minskar inom samma sektor. Den gemen-
samma jordbrukspolitiken som tidigare betraktades som en samman-
hållande faktor i det europeiska samarbetet har i ökad omfattning kommit
att bli ett hinder för en utveckling och fördjupning av samarbetet.

Dessa problem kan i princip lösas på två olika sätt. Den ena möjlig-
heten är att genom produktionsbegränsande åtgärder minska produk-
tionen utan att sänka de institutionella priserna. Därigenom kan prisnivån
bibehållas inom EU på en stabil och hög nivå. Däremot skulle samtidigt
gemenskapens jordbruk förhindras att ta del av en växande världs-
marknad. På lång sikt skulle det innebära att jordbruksproduktionen i
ökad omfattning skulle påverkas av politiska beslut och att marknadens
signaler skulle minska i betydelse.

Den andra möjligheten att avveckla överskotten är att i ökad utsträck-
ning marknadsanpassa produktionen, dvs. att på sikt avveckla marknads-
ordningama inom den gemensamma jordbrukspolitiken. På lång sikt
betyder det en anpassning till den prisnivå som gäller på världs-
marknaden. För jordbruks- och livsmedelsföretagen innebär detta en
anpassningsprocess som för vissa företag och i vissa områden kan bli
besvärlig. På sikt ger det emellertid jordbrukaren större möjlighet att
agera som företagare på marknadens villkor liksom att beroendet av
politiska beslut inte blir större än vad som gäller för företag i andra
näringar.

Det europeiska jordbruket har utvecklats mot allt större och effektivare
enheter som svarar för huvuddelen av produktionen. Det finns dock fort-
farande många små jordbruk som ofta bedrivs på deltid eller som ett
fritidsintresse. De senare jordbruken ligger främst i områden med mindre
goda förutsättningar för jordbruksproduktion, men som har stora miljö-
värden och därmed också spelar en viktig roll för landsbygden och den
regionala utvecklingen. Det har emellertid blivit alltmer uppenbart att en
generell jordbrukspolitik av det slag som nu tillämpas inte kan fungera
effektivt under dessa omständigheter. Den generella politiken tvingas å
ena sidan att ha sådana inslag som bromsar de framgångsrika företagens
utveckling samtidigt som den å andra sidan är otillräcklig för att säkra de
miljö- och landsbygdsvärden som de små jordbruksföretagen bidrar till i
vissa områden.

Målen för den nuvarande gemensamma jordbrukspolitiken formule-
rades för 40 år sedan i Romfördraget. De är både oklara och i vissa delar

motstridiga. Kommissionens rapport Agenda 2000 som presenterades Prop. 1997/98:142
sommaren 1997 är, vilket framgår av tidigare avsnitt, ett steg i rätt rikt-
ning mot att ge den gemensamma jordbrukspolitiken en annan inriktning.

4.3.1 Inriktning av den framtida jordbruks- och

livsmedelspolitiken

Den framtida politiken måste utgå från konsumenternas efterfrågan och
ge dem bättre möjligheter att påverka inriktningen och storleken på pro-
duktionen av livsmedel och andra jordbruksvaror. Samtidigt är det ange-
läget att förutsättningar skapas for jordbruksföretag att agera på en kon-
kurrensutsatt marknad. Därmed övergår jordbrukspolitiken från att i
huvudsak ha varit producentstyrd till att främst styras av konsumenternas
efterfrågan.

Regeringen anser att det bör vara ett övergripande mål att de livsmedel
som erbjuds konsumenterna skall vara säkra från hälsosynpunkt. Det är
företagens uppgift att ansvara för att inte några livsmedel som kan skada
människors hälsa släpps ut på marknaden. Samhället måste dock genom
lagstiftning formulera vissa grundkrav avseende livsmedlens kvalitet.
Konsumenterna måste kunna lita på att den mat de äter kan konsumeras
utan risk, dvs. att livsmedlen är säkra.

I likhet med KomiCAP anser regeringen att marknadsmässiga och från
konsumentsynpunkt skäliga priser skall ingå som ett mål för jordbruks-
politiken. Priserna på jordbruksprodukter och livsmedel skall i första
hand bestämmas av utbud och efterfrågan på marknaden. För vissa
jordbruksprodukter, t.ex. tobak och alkoholhaltiga drycker, tar mark-
naden inte hänsyn till de särskilda samhällsekonomiska kostnader som
den konsumtionen ger upphov till. Samhället bedriver i detta fall en poli-
tik som påverkar priset. Samhället bör av folkhälsoskäl ha till uppgift att
genom informations- och utbildningsinsatser förbättra konsumenternas
kunskaper om livsmedel.

Vilka livsmedel som efterfrågas av konsumenterna beror bl.a. på varor-
nas pris, men också på deras tillgänglighet. För att konsumenterna skall
kunna välja de livsmedel som de önskar med hänsyn till bl.a. pris och
kvalitet är det viktigt att information finns tillgänglig om t.ex. pris-
skillnader och livsmedlens olika kvalitetsegenskaper. En välinformerad
konsument är en förutsättning för att skapa möjligheter för konsument-
erna att få tillgång till ett brett och varierat utbud av livsmedel.

Regeringen anser också att Sverige, i linje med överenskommelsen vid
FN:s konferens om miljö och utveckling i Rio år 1992, inom EU skall
verka för att uppnå en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion. Vid
konferensen enades länderna om åtaganden för att nå en uthållig ut-
veckling. Konferensen betonade i det sammanhanget vikten av ett håll-
bart jordbruk och en hållbar landsbygdsutveckling, bl.a. ur ett
ekonomiskt och ekologiskt perspektiv.

Jordbruks- och livsmedelssektorn är viktig i omställningen till ett
ekologiskt hållbart samhälle, eftersom all jordbruks- och livsmedels-
produktion förutsätter ett brukande av naturresurserna. En ekologiskt

hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion är en produktion som är
resursbevarande, miljöanpassad och etiskt godtagbar. I en ekonomiskt
hållbar utveckling används samhällets resurser på ett effektivt sätt. Däri-
genom skapas förutsättningar för ekonomisk tillväxt, vilket är grund-
läggande för en långsiktig ökning av sysselsättningen.

En långsiktig politik skapar förutsättningar för konkurrenskraftiga och
livskraftiga jordbruks- och livsmedelsföretag att agera på marknads-
mässiga villkor och därmed en utveckling inom sektorn som är samhälls-
ekonomiskt hållbar.

Regeringen anser slutligen att EU skall medverka till att förbättra den
globala livsmedelssäkerheten i enlighet med deklarationen från kon-
ferensen om livsmedelssäkerhet i Rom. En reform av den gemensamma
jordbrukspolitiken är en förutsättning för att kunna bidra till detta mål.
Därigenom ökar möjligheterna för en ekonomisk utveckling och minskad
fattigdom i u-ländema, vilket är en viktig del av arbetet med att förbättra
livsmedelssäkerheten. För att målet skall uppnås bör EU inom jordbruks-
och livsmedelssektorn verka för bl.a. en ökad liberalisering av handeln på
j ordbruksområdet.

Prop. 1997/98:142

4.4 Brett och varierat utbud av säkra livsmedel till
skäliga priser

Regeringens bedömning: Ett brett och varierat utbud av säkra livs-
medel till skäliga priser skall främjas genom

- en reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU med sär-
skilt avseende på successivt borttagande av EG:s marknadsordningar
och en avveckling av gränsskyddet med hänsyn till internationella
åtaganden,

- konkurrenskraftiga företag,

- ökad konsumenthänsyn,

- högt ställda krav för djurhållningen.

Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens
bedömning. Utredningen föreslår att den biologiska mångfalden skall be-
varas och främjas, kulturmiljöer bevaras, ett varierat odlingslandskap
främjas, miljöbelastningen minimeras, animalieproduktionen ske med
högt ställda djurskyddskrav, en regional balans och en levande landsbygd
främjas samt ett internationellt konkurrenskraftigt jordbruk inom EU
främjas.

Utredningen anser att det är viktigt att samhället lagstiftar om åtgärder
samt betalar för de tjänster som leder till att de föreslagna målen uppnås.
För att uppnå ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel måste sam-
hället se till att konkurrensen fungerar i samtliga led och att producenten
ansvarar för att livsmedlen är säkra samt informerar om livsmedlens
produktionsmetoder och innehåll. Utbildning och information är andra
exempel på åtgärder. EG:s marknadsordningar motverkar generellt en
utveckling där konsumenterna styr utbudet av livsmedel.

För att uppnå en bättre djurhållning inom hela EU behövs enligt ut- Prop. 1997/98:142
redningen en skärpt lagstiftning. Lagstiftningen skall så långt som möj-
ligt vara gemensam, men enskilda länder måste ha möjlighet till
strängare regler.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har
inte några invändningar mot utredningens förslag. De främsta invänd-
ningarna mot forslaget är följande: Lantbrukarnas riksförbund (LRF)
konstaterar att hårda krav for att erhålla säkra livsmedel inte kan ställas
samtidigt som andra kostnadspåverkande faktorer som skatter och av-
gifter på viktiga insatsvaror i jordbruket ligger högre än i omvärlden.
LRF anser vidare att det faktum att jordbrukspolitiken endast förbrukar
0,6 % av medlemsländernas totala BNP innebär att budgetutgiftema på
jordbruksområdet i ett helhetsperspektiv kan anses vara begränsade.

Ett fåtal remissinstanser, bl.a. LRF och Ekologiska Lantbrukare, anser
att det behövs ett mål om rimliga inkomster för jordbrukare.

Kommerskollegium anser att nationella särlösningar inte är förenliga
med den inre marknadens syfte. Denna uppfattning delas av Läns-
styrelsen i Kronobergs län.

Konjunkturinstitutet anser att frågan är hur EU skall kunna liberalisera
importen samtidigt som man skärper kraven på de egna jordbruks-
producenterna. Att överlämna åt konsumenterna att sortera bort kvalita-
tivt sämre produkter från marknaden till förmån för miljöanpassad dyrare
EU-producerad mat kan vara otillräckligt. Länsstyrelsen i Skaraborgs län
ifrågasätter om det med hänsyn till olika ekonomiska och produktions-
tekniska förutsättningar är önskvärt eller möjligt for Europas lantbrukare
att konkurrera på liknande villkor som producenter i u-länder.

Skälen för regeringens bedömning:

4.4.1 Den gemensamma jordbrukspolitikens kostnader för
företag, konsumenter och skattebetalare

OECD beräknar årligen PSE-tal (Producer Subsidy Equivalent), som ut-
trycker hur stor andel av producenternas intäkter som utgörs av stöd. I
PSE-beräkningama ingår 12 av de viktigaste jordbruksvarorna. I figur 4
redovisas PSE-tal för olika OECD-länder under åren 1986-1988, 1993—
1995 och 1996.

Prop. 1997/98:142

Figur 4: Andel jordbruksstöd av producenternas intäkter i olika OECD-länder
under åren 1986-1988, 1993-1995 och 1996 (PSE i %)

Källa: OECD, 1997

Enligt OECD:s beräkningar motsvarade jordbruksstöden inom EU ca
43 % av producenternas intäkter år 1996. Jämfört med andra större livs-
medelsproducenter inom OECD så som Australien, USA och Kanada är
stödnivåema inom EU högre. Däremot är stödnivån i EU lägre än i
Japan, Norge och Schweiz. År 1996 sjönk stödnivån inom EU, vilket
beror på de höga världsmarknadspriserna på spannmål under säsongen
1995/96. Reformerna under senare år har inte förändrat den totala stöd-
nivån. Däremot har reformerna förändrat fördelningen av finansieringen
mellan konsumenter och skattebetalare. 1992 års reform innebar att sänk-
ningen av de administrativa priserna på vissa produkter kompenserades
genom direktbidrag till jordbrukarna. En del av kostnaderna för jord-
brukspolitiken överflyttades därmed från konsumenterna till
skattebetalarna. Förslagen i Agenda 2000 går i samma riktning. Det är
emellertid nödvändigt att den totala stödnivån sänks.

Ser man till stödnivån på olika produkter under perioden 1993-1995 är
den högst för foderspannmål, mjölk och nötkött där nivåerna är över
60 %. Även för produktion av ris, socker, oljeväxter samt får- och lamm-
kött utgör stödet mer än hälften av inkomsten. År 1996 var andelen stöd
störst för nötkött, mjölk, oljeväxter, socker samt får- och lammkött.

I takt med att produktionen har ökat, har allt fler produktions-
begränsningar införts inom EG:s jordbrukspolitik. Detta är ett ännu
allvarligare ingrepp i marknaden än de tidigare prisregleringarna. Det
motverkar direkt företagens möjlighet att konkurrera och motverkar in-
citamenten för företagen att investera i ny, effektivare och mer miljö-
vänliga produktionsformer med högre avkastning. Den enskilde före-
tagarens möjligheter att utveckla sitt företag och att anpassa sig till
konsumenternas efterfrågan har därigenom minskat. Förutom den
minskade flexibiliteten för företagen har den administrativa hanteringen
av stöden blivit allt mer kostsam och betungande.

De omfattande subventionerna av det europeiska jordbruket genom ett
generöst stödsystem betalas av konsumenterna genom höga priser och
genom skatter. OECD uppskattar att merkostnaden för EU:s genom-

snittliga invånare för den gemensamma jordbrukspolitiken år 1996 var ca Prop. 1997/98:142
2 300 kr per år. Av detta belopp betalas ca 1 200 kr genom priserna och
resterande del genom skattemedel. Det innebär således en årlig merkost-
nad för en familj på fyra personer med ca 10 000 kr.

Regeringen konstaterar att utöver höga offentliga utgifter medför den
gemensamma jordbrukspolitiken höga livsmedelspriser, vilka är särskilt
kännbara för låginkomsttagare och barnfamiljer.

Den nuvarande utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken
ger varje år upphov till relativt stora kostnader for både konsumenter och
skattebetalare i EU, men ger också upphov till betydande kostnader för
samhällsekonomin. Samhällsekonomiska kostnader uppstår på grund av
en snedvriden resursallokering.

Gemenskapens nuvarande åtaganden inom Världshandelsorganisatio-
nen (WTO) begränsar EU:s möjligheter att ge marknadsprisstöd och
direktstöd. Hårda krav på minskat stöd kommer med största sannolikhet
att ställas av de andra stora livs-medelsproducerande länderna i nästa
förhandlingsrunda. Detta talar också för att reformarbetet måste drivas
vidare.

4.4.2 Konkurrenskraftiga foretag

Jordbruks- och livsmedelsföretagen fyller flera viktiga funktioner, både
genom att förse konsumenterna med säkra livsmedel och andra
jordbruksvaror i den mån de efterfrågas och genom att ge positiva bidrag
till vår miljö och landsbygd. Därigenom bidrar företagen till tillväxt och
sysselsättning på landsbygden.

För att nå de mål som regeringen föreslår måste jordbruks- och livs-
medelsföretagen ges samma förutsättningar som andra näringar att agera
på marknadsmässiga villkor. Konkurrensen behöver förbättras i jord-
brukssektorns samtliga led så att konsumenterna får tillgång till livs-
medel med hög kvalitet till så låga priser som möjligt. För att företagen
skall kunna agera på marknadsmässiga villkor krävs att politiken är lång-
siktig och ger tydliga och förutsägbara förutsättningar för företagen.

En övergång till en mer konkurrensutsatt marknad ställer högre krav på
jordbruks- och livsmedelsföretagen. Samtidigt ger det nya möjligheter att
utveckla företagen. I likhet med andra företagare måste jordbrukare göra
bedömningar av marknadsmöjligheter och anpassa produktionen efter
marknadens önskemål. En utveckling mot effektivare jordbruksföretag
gynnas bäst av ett mindre stödberoende och är på lång sikt den enda
möjligheten att behålla och utveckla en livskraftig jordbruks- och livsme-
delssektor.

Erfarenheten visar att det är mycket svårt att med bestående verkan
påverka inkomstnivån inom jordbrukssektorn genom stöd. Det in-
komstmål som finns i den nuvarande gemensamma jordbrukspolitiken
har generellt sett uppfyllts i begränsad omfattning. Det beror bl.a. på att
det finns ett flertal åtgärder som motverkar varandra samt att stöden på
sikt leder till högre markpriser i stället för till högre inkomster.

Som regeringen redovisat i det föregående svarar inkomster från
jordbruksproduktion endast för en begränsad andel av jordbrukarens
taxerade inkomst. Ett generellt inkomstmål med syfte att garantera denna
grupp av företagare rimliga inkomster förefaller mot denna bakgrund ha
låg grad av måluppfyllelse. Regeringen anser att det är viktigt att gynn-
samma villkor skapas för ett svenskt jordbruk. Detta måste dock ske på
annat sätt än genom ett inkomstmål riktat till jordbrukare.

Markpriset ökar av den gemensamma jordbrukspolitiken genom att
jordbruksstöden ökar jordbrukarnas intäkter och därmed lönsamheten,
förutsatt att förutsättningarna i övrigt är oförändrade. I praktiken innebär
det att de jordbrukare som äger marken som brukas när stödet införs är
de som kan tillgodogöra sig värdestegringen på marken. För närvarande
arrenderas nära hälften av den mark som brukas av landets jordbrukare.

På kort sikt leder en prisökning, till följd av t.ex. högre stöd, till att er-
sättningen för det egna arbetet ökar. På längre sikt kommer dock nya
lantbrukare att vara villiga att betala ett högre pris för den begränsade
resursen mark. Jordbruksstöden leder således till en förmögenhetsökning
för ägaren av åkermark och inte till en inkomstökning för den som brukar
marken. Den som inte äger jordbruksmark eller produktionsrättigheter
men som vill etablera sig eller expandera produktionen får således inte
någon fördel av nuvarande stöd. Detta hindrar expansion, nyföretagande
och i synnerhet unga människors möjligheter att starta jordbruksföretag.

På en konkurrensutsatt marknad utan generella stöd gynnas i stället de
duktigaste företagarna. De kan genom sin konkurrensförmåga uppnå en
sådan lönsamhet att jordbruksdriften kan fortsätta.

Jordbruket har historiskt visat sig ha goda möjligheter att anpassa
produktionsinriktning och sysselsättning till förändringar. I såväl Sverige
som i övriga EU-länder kommer numera en betydande del av lantbruks-
hushållens inkomster från annan aktivitet.

Det framförs ofta att jordbruksföretagens verksamhet är osäker till
följd av jordbrukets väderberoende, hög kapitalintensitet och liten före-
tagsstorlek, vilket skulle medföra behov av pris- och inkomst-
stabilisering. Inte någon av dessa egenskaper är dock unik för jord-
bruket. Flera andra näringar är också beroende av varierande betingelser
och får hantera den inkomstinstabilitet detta medför. Jordbruksföretagens
beroende av olika faktorer som är svåra att förutse är inte något som är
unikt för denna näring, utan liknande problem finns hos andra
småföretagare.

4.4.3 Konsumenthänsyn inom jordbruks- och
livsmedelspolitiken

Det är konsumenterna som genom sina krav på produktionssätt, livs-
medelsegenskaper och innehåll skall styra produktionen av livsmedel.
Erfarenheterna visar att konsumenterna genom sina val kan påverka ut-
budet i en mer miljö- och djurvänlig riktning. Det kan dock vara svårt för
en enskild konsument att påverka detta. Det är ett av skälen till att
konsumentorganisationer har en viktig roll att spela genom att skapa

Prop. 1997/98:142

opinion och föra konsumenternas talan. Utbildnings- och informations- Prop. 1997/98:142
insatser från samhällets sida om bl.a. livsmedelskvalitet, produktions-
metoder och konsumenternas rättigheter kan komplettera det arbete som
konsumentorganisationerna utför.

För att säkerställa men också definiera grundläggande kvalitet och
säkerhet hos livsmedel behövs en livsmedelslagstiftning baserad på
vetenskapliga bedömningar. Om det råder osäkerhet i dessa bedöm-
ningar är det särskilt nödvändigt att försiktighetsprincipen tillämpas.
Huvudprincipen bör vara att livsmedelslagstiftning och regelverk är
gemensamma inom den Europeiska unionen. Därigenom garanteras lik-
artade villkor och konkurrensneutralitet för produktionen. Det finns dock
förhållanden som motiverar att vissa nationella undantag kan förekom-
ma.

Lagstiftningens efterlevnad måste kontrolleras. En väl fungerande livs-
medelskontroll och tillsyn är därför nödvändig. De krav EU kan ställa på
importen från tredje land styrs i hög grad av EU:s åtaganden inom WTO
genom SPS- och TBT-avtalen. Internationella åtaganden inom WTO
prioriteras högt av Sverige. Sådana åtaganden tillsammans med bl.a.
gällande konkurrenslagstiftning måste följas. Inom ramen för dessa
åtaganden bör försiktighetsprincipen beaktas. För att garantera konsu-
menterna hög kvalitet i olika avseenden utan att diskriminera import från
tredje land, är det angeläget att verka för att förbättra de internationella
standarder som finns i dag.

För att konsumenterna skall ha möjlighet att göra väl underbyggda val
krävs relevant information om produkterna. Harmoniserade märknings-
regler är därför angelägna. Det är särskilt viktigt att konsumenterna får
information om egenskaper hos livsmedlen som har betydelse för hälsan,
t.ex. ämnen som kan framkalla allergiska reaktioner. Konsumenterna bör
även ha en möjlighet att genom märkningens utformning skilja mellan
livsmedel som producerats med nya produktionsmetoder och traditionella
livsmedel. I dessa fall är det motiverat med obligatorisk märkning.

Krav på obligatorisk märkning bör kompletteras med utrymme för
frivillig märkning som ger företagen möjlighet att snabbt införa olika
typer av sådan märkning som efterfrågas av konsumenterna. Exempel på
frivillig märkning som införts är KRAV-märket och olika typer av miljö-
märkning.

Den gemensamma politiken på jordbruks- och livsmedelsområdet
omfattar även kvalitets- och märkningsbestämmelser för jordbruks-
produkter, t.ex. ägg och kött från Ijäderfa. Kommissionen har påbörjat ett
arbete med att från regleringar av varustandarder gå över till mer över-
gripande regler. Regeringen har nyligen tillsatt en utredning
”Konsumentinformation om dagligvaror” (dir 1997:151) som i ett brett
perspektiv skall granska märkningen och annan information på daglig-
varuområdet.

EU:s jordbruksministrar beslutade nyligen, efter initiativ från bl.a. den
svenska regeringen, att det skall vara möjligt för medlemsländerna att in-
föra obligatorisk ursprungsmärkning av nötkött. Det finns dock ytter-
ligare förbättringar att göra angående bl.a. märkning av sammansatta
ingredienser samt av ingredienser som kan framkalla allergiska reak-

tioner. Dessutom behöver märkningsreglema, som i dag är utspridda i ett
flertal rättsakter, göras mer överskådliga och så långt som möjligt samlas
i en rättsakt.

En näring som agerar på en konkurrensutsatt marknad skapar i sin tur
förutsättningar för marknadsmässiga priser. Regeringen anser att en
sådan ordning även skapar förutsättningar för att bl.a. tillgodose önske-
målet om närproducerade livsmedel.

4.4.4 Djurhänsyn inom livsmedels- och jordbrukspolitiken

Det är angeläget att verka för att djurens situation inom EU förbättras
genom en animalieproduktion med högt ställda djurskydds- och djur-
hälsokrav. Detta motiveras både av djur-, smittskydds- och hälsoskydds-
hänsyn samt konsumenthänsyn.

Sverige har sedan länge en djurskyddslagstiftning med höga krav. Från
svensk synpunkt är det viktigt att lagstiftningen inom hela EU utvecklas.

Enligt den svenska djurskyddslagen skall djuren behandlas väl och
skyddas mot onödigt lidande och sjukdom. Lantbrukets djur skall hållas
och skötas i en god djurmiljö. Djurskyddslagen reglerar även transporter
av djur och avel. Enligt djurskyddslagen skall djur skonas från onödigt
lidande i samband med slakt. Den svenska djurskyddslagens och andra
tillämpliga lagars målsättningar bör integreras i EU:s lagstiftning.

Hur djuren sköts och behandlas, fodrets kvalitet och sammansättning,
förebyggande och akut djursjukvård är viktigt för de animaliska livs-
medlens säkerhet och kvalitet.

I Sverige finns det sedan år 1986 ett förbud mot användning av
kadavermjöl som foderråvara, vilket motiveras med både hälsomässiga
och etiska skäl. Av omtanke om folk- och djurhälsan är vidare sedan år
1986 tillsatser av antibiotika i foder i tillväxtbefrämjande syfte förbjudet.
Det är en svensk ambition att liknande regler skall införas inom
gemenskapen.

Med hänsyn både till djurens välbefinnande och kvaliteten på livs-
medlen är det angeläget att begränsa spridningen av djursjukdomar. En
gemensam hög ambitionsnivå inom detta område bör därför eftersträvas.
Detta gäller inte minst zoonotiska sjukdomar, dvs. sådana sjukdomar som
kan överföras från djur till människa. Salmonella och campylobakter är
exempel på bakterier som kan överföras från djur till människor och där-
vid förorsaka sjukdomar. Sjukdomsläget bland de svenska djuren kan
generellt betraktas som tillfredsställande.

Den gemensamma politiken måste på detta område förändras.
Nationella särlösningar är inte förenliga med den inre marknadens syfte.
Så långt som möjligt bör harmoniserade lösningar eftersträvas även på
dessa områden. Med hänsyn till konkurrensneutraliteten är det angeläget
att beslutade minimiregler gäller inom hela EU.

Det är angeläget att erforderlig kontroll finns för att garantera att
reglerna följs. Olika regler inom olika länder inte bara snedvrider kon-
kurrensen utan innebär också en risk för att djursjukdomar sprids mellan

Prop. 1997/98:142

medlemsländerna. Låga krav i vissa länder kan fa allvarliga följder såväl Prop. 1997/98:142
för djurskydds- och djurhälsoläget som för säkerheten på livsmedlen.

På djurskyddsområdet, där gemensamma regler till stor del saknas, är
det angeläget att en gemensam miniminivå med så höga djurskyddskrav
som möjligt slås fast för medlemsländerna. Regeringen anser att sträng-
are gemensamma regler bör införas på foder- och smittskyddsområdet.
Även kontrollen av salmonella, som i dag inte regleras i det gemen-
samma regelverket, bör inordnas i gemenskapslagstiftningen.

Utgångspunkten för regeringens ställningstagande är att djurskydds-
bestämmelserna generellt måste förbättras på gemenskapsnivå. Därutöver
är det enligt regeringen rimligt att de länder som vill ha strängare djur-
skyddskrav skall ges en sådan möjlighet. Även inom smittskyddsområdet
bör det vara möjligt att ha strängare nationella regler än t.ex. inom
gemenskapslagstiftningen. Vid införande av strängare nationella krav
måste beaktas både principen om att handeln inte skall hindras av god-
tycklig diskriminering och principen om att människors och djurs hälsa
och liv inte får äventyras.

Det kan i många fall vara en konkurrensfördel med produktionsformer
som tillfredsställer höga krav på djurhållningen. För att denna fördel
skall kunna utnyttjas måste konsumenterna blir medvetna om livsmed-
lens kvalitet. Det ankommer i första hand på branschen att informera om
de produktionsformer som används.

4.5 Hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion

Regeringens bedömning: En hållbar jordbruks- och livsmedelsproduk-
tion skall främjas genom

- en reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU med sär-
skilt avseende på successivt borttagande av EG:s marknadsordningar
och på en avveckling av gränsskyddet med hänsyn till internationella
åtaganden,

- konkurrenskraftiga företag,

- höga etiska krav för djurhållningen,

- att bevara och främja den biologiska mångfalden, bevara värdefulla
natur- och kulturmiljöer och ett varierat odlingslandskap, minimera mil-
jöbelastningen samt beakta behovet av en långsiktig hushållning med
naturresurserna,

- landsbygdsutveckling,

- regionala åtgärder.

Utredningens förslag: Överensstämmer i stort med regeringens bedöm-
ning. Utredningen föreslår att den biologiska mångfalden skall bevaras
och främjas, kulturmiljöer bevaras, ett varierat odlingslandskap främjas,
miljöbelastningen minimeras, animalieproduktionen ske med höga djur-
sky ddskrav, en regional balans och en levande landsbygd främjas samt
att ett internationellt konkurrenskraftigt jordbruk inom EU främjas.

3 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 142

En gemensam lagstiftning som definierar minimikraven för miljöhän- Prop. 1997/98:142
syn på produktionen bör finnas i EU. Den gemensamma ambitionsnivån
bör vara hög. Därutöver bör nationella miljökrav kunna införas med hän-
syn till regionala och nationella behov. Vid sidan av principen att förore-
naren betalar skall producenter ersättas för olika miljötjänster.

Åtgärderna för att främja en regional balans och en levande landsbygd
bör utformas regionalt i enlighet med en gemensam ramlagstiftning. Vid
utformningen av regionala åtgärder förutsätts att konkurrensneutralitet
skall gälla. För att nå målen bör åtgärderna utformas så att de stimulerar
investeringar i nya brukningsformer och ger jordbruksföretagama möjlig-
het till generationsskifte. Medel behövs också för att möjliggöra en regio-
nal produktion. Åtgärderna skall underlätta en samordning med såväl
miljöåtgärder som åtgärder inom andra verksamheter.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har
inte några invändningar mot utredningens förslag. Skogs- och jordbru-
kets forskningsråd anser att utredningen präglas av en uttalad avregle-
ringsambition och att brister i utredningen klart visar på betydelsen av en
ökad satsning på forskning inom området. Länsstyrelsen i Örebro län i
frågasätter att marknadskrafterna kommer att ha en sådan styrka och in-
riktning att målen om miljö, djurskydd och regional utveckling blir upp-
fyllda. Länsstyrelsen i Norrbottens län delar inte utredningens uppfatt-
ning om regionalpolitikens betydelse för jordbrukssektorn.

Skälen för regeringens bedömning:

4.5.1 En reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken inom EU

En hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion förutsätter att hänsyn tas
till såväl vad som är ekologiskt som ekonomiskt hållbart. Regeringen har
i tidigare avsnitt redogjort för hur en avveckling av marknadsordningarna
i kombination med riktade åtgärder för miljö, landsbygd och särskilt ut-
satta regioner skapar förutsättningar för en framtida ekonomiskt hållbar
j ordbruksproduktion.

Regeringen anser att det också finns starka miljöskäl till att den ge-
mensamma jordbrukspolitiken måste förändras. Marknadsordningarna
inom jordbrukspolitiken leder till höga priser, vilket ger incitament till en
mer intensiv produktion än vad som hade varit fallet utan stöd. En mer
intensiv produktion medför ökade risker för en större miljöbelastning ge-
nom ökade insatser av gödselmedel och bekämpningsmedel.

Den förda jordbrukspolitiken har medfört en ökad miljöbelastning bl.a.
genom förluster av växtnäringsämnen till omgivande miljö och avdrift av
bekämpningsmedel. En intensiv produktion hotar även artrikedomen i
odlingslandskapet.

Jordbruket bidrar också till positiva miljöeffekter såsom upprätthållan-
det av den biologiska mångfalden, värdefulla kulturmiljöer och ett öppet
odlingslandskap. Många djur och växtarter är direkt beroende av konti-
nuerlig hävd av jordbruks- och betesmark för sin överlevnad.

Samtidigt medför höga jordbruksstöd att markvärdena ökar, vilket le-
der till att markvård lönar sig bättre och att produktionen upprätthålls i
större omfattning. Sammantaget innebär dock nuvarande utformning av
jordbrukspolitiken att viktiga miljöaspekter missgynnas.

4.5.2 Konkurrenskraftiga företag

På samma sätt som konkurrenskraftiga foretag är en förutsättning för att
uppnå ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel är det också en för-
utsättning för att uppnå en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion.
Konkurrenskraftiga företag har bättre förutsättningar än andra företag att
bära kostnader för att i ökad omfattning anpassa sig till rådande miljö-
krav.

Prop. 1997/98:142

4.5.3 Djurhänsyn inom jordbruks- och livsmedelspolitiken

Regeringen anser att det är angeläget att verka för att djurens situation
inom EU förbättras genom en animalieproduktion med höga djurskydds-
och djurhälsokrav. Det motiveras av etiska skäl för djurens välbefinnan-
de, men också av konsumentskäl.

4.5.4 Miljöhänsyn inom jordbruks- och livsmedelspolitiken

Miljömål inom EU

Målet om en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion skall främjas
genom ökad miljöhänsyn med avseende på att bevara och främja den bio-
logiska mångfalden, värdefulla kulturmiljöer och ett varierat odlingsland-
skap samt minimera jordbrukets miljöbelastning. Den gemensamma jord-
bruks- och livsmedelspolitiken måste förändras för att skapa förutsätt-
ningar att utveckla långsiktigt hållbara produktionssystem. Politiken
speglar för närvarande inte det ökade konsument- och samhällsintresset
för en miljöanpassad produktion. Politiken har heller inte anpassats till
behovet av att bedriva produktionen så att ett långsiktigt nyttjande av
naturresurserna möjliggörs. Jordbruks- och livsmedelssektorn måste på
ett tydligare sätt än i dag ta ansvar för sektorns miljöpåverkan.

All jordbruks- och livsmedelsproduktion påverkar miljön eftersom
produktionen förutsätter att naturresurserna brukas. Produktionen bidrar
därmed till såväl positiva som negativa miljöeffekter. Jordbruksproduk-
tionens effekt på miljön beror på både den tekniska och den ekonomiska
utvecklingen och på den förda politiken. Politiken har därmed en viktig
uppgift för att påverka produktionen i riktning mot en ekologiskt hållbar
utveckling, dvs. mot ett jordbruk som är miljöanpassat, resursbevarande
och som tar etiska hänsyn. Den nuvarande gemensamma politiken är inte
utformad för att ta detta ansvar.

Enligt regeringen skall samma krav att hushålla med och bevara natur-
resurserna ställas på jordbruket som på andra näringar. Det är angeläget
att främja jordbruksproduktionens positiva miljöeffekter. Det kan t.ex.
avse produktion av miljötjänster som bevarande av den biologiska mång-
falden och värdefulla kulturmiljöer. Däremot måste de negativa miljöef-
fekter som jordbruksproduktionen medför ses som en restriktion för
verksamheten. Det kan t.ex. avse förluster av växtnäringsämnen till om-
givande miljö och avdrift av bekämpningsmedel.

Medel för miljöhänsyn inom EU

I syfte att uppnå de miljöpolitiska målen för jordbruket och livsmedels-
produktionen kan olika styrmedel komma till användning. Lagstiftning,
avgifter, skatter samt utbetalning av ersättningar för produktion av kol-
lektiva nyttigheter är exempel på medel som kan komma i fråga. I den
mån miljöproblemen är gemensamma finns det skäl att samordna an-
vändningen av dessa styrmedel inom gemenskapen. Styrmedlen bör ut-
formas med hänsyn till regionala skillnader och med avseende på behov
och förutsättningar. Vissa miljörelaterade problem är av stor betydelse
regionalt medan andra är av gränsöverskridande natur och kräver därmed
aktiva åtgärder på gemenskapsnivå.

De gemensamma miljökraven kan enligt regeringens uppfattning för-
stärkas på många områden. Det är därför angeläget att Sverige på gemen-
skapsnivå verkar för att jordbrukets miljöansvar förtydligas. För att mot-
verka en ojämlik konkurrenssituation är det angeläget att reglerna så
långt som möjligt är gemensamma. Trots stora skillnader i naturliga för-
utsättningar och miljöproblem samt nationella preferenser bör ambitions-
nivån vara hög. En hög gemensam nivå för miljöhänsyn i EU minskar
risken för en konkurrenssnedvridande situation mellan EU-länderna.

Utöver gemensamma miljökrav bör nationella möjligheter finnas att
vid behov införa strängare regelverk. Därigenom kan skilda nationella
och regionala förhållanden beaktas.

Principen om att förorenaren betalar skall gälla. Det innebär att jord-
bruksföretagen får stå för kostnaden för att förebygga eller begränsa pro-
duktionens negativa miljöpåverkan. Detta kan ske genom t.ex. avgifter på
produktionsmedel med negativa miljöeffekter. Genom avgifter är det
möjligt för samhället att skapa incitament för jordbruksföretagen att välja
produktionsmetoder som reducerar de negativa miljöeffekterna.

Det har också i detta sammanhang som ett villkor för att erhålla direkt-
stöd diskuterats att knyta vissa miljökrav till produktionen. Kommissio-
nen har i Agenda 2000 aviserat att ett förslag kommer att presenteras som
innebär att medlemsländerna själva får besluta om direktstöden skall
kunna villkoras med miljökrav. Regeringen anser dock att riktade miljö-
åtgärder som t.ex. användning av miljöprogrammet för jordbruket sam-
mantaget ger större möjligheter att nå miljömålen. Det är viktigt att slå
vakt om en tydlig koppling mellan använda medel och uppsatta mål. Det
bör dock inte uteslutas att en tillämpning av villkorade stöd i vissa fall
kan medföra miljövinster, vilket kan föranleda att sådana stöd kan över-

Prop. 1997/98:142

vägas. Tillämpningen av villkorade stöd får dock inte medföra att en re- Prop. 1997/98:142
form av den gemensamma jordbrukspolitiken försvåras.

Jordbruksföretagen kan också ersättas för produktion av efterfrågade
kollektiva nyttigheter. Inom jordbruksområdet kan detta t.ex. gälla beva-
rande av biologisk mångfald och skötsel av kulturmiljön. Offentliga in-
satser i form av köp av miljötjänster kan vara befogade för att garantera
att dessa tjänster även fortsättningsvis produceras.

För närvarande utgår miljöersättningar inom ramen för EG:s miljöer-
sättningsprogram. Miljöersättningsprogrammet för jordbruket kan i
Sverige ses som en ersättning av de tidigare s.k. NOLA- och landskaps-
vårdsersättningama som infördes år 1986 och utökades år 1990. Omfatt-
ningen av programmet är dock för svensk del betydligt större och den ad-
ministrativa utformningen baseras på andra kriterier. Med programmet
kan olika typer av miljötjänster köpas av jordbruket. Ersättningen skall
täcka inkomstbortfall och kostnader för utförda åtgärder. Efter EU-med-
lemskapet har Sverige således valt att kraftigt öka användningen av betal-
ning för miljötjänster från jordbruket.

Miljöersättningsprogrammen regleras på EU-nivå genom en ramlag-
stiftning. Det närmare innehållet i miljöersättningsprogrammen utformas
nationellt, men kräver godkännande av EG-kommissionen. Finansiering-
en delas mellan medlemslandet och EU. Regeringen anser att nuvarande
fördelning av ansvar och finansiering mellan medlemsland och EU är
acceptabel. Eftersom miljöproblemen, men även behovet av olika miljö-
tjänster, till viss del är av lokal eller regional karaktär är det rimligt att åt-
gärderna även fortsättningsvis utformas nationellt.

Regeringen anser att det är viktigt att genom ett fortlöpande uppfölj-
nings- och utvärderingsarbete göra jämförelser mellan medlemsstaters
tillämpning, genomförande och måluppfyllelse av miljöprogrammen.
Därigenom ges förutsättningar för att öka åtgärdernas kostnadseffektivi-
tet. Sverige bör verka för att ökad öppenhet skall prägla arbetet med att
miljöanpassa jordbruks- och livsmedelspolitiken. En större samordning
bör om möjligt också ske med regionala åtgärder och åtgärder för lands-
bygdsutveckling.

Vid sidan av samhällets insatser kan även konsumenterna genom sitt
val av livsmedel påverka produktionen i en mer miljövänlig riktning. På
senare år har intresset för milj ovänligt producerade livsmedel ökat, vilket
bör ge förbättrade förutsättningar för att uppnå en ekologiskt hållbar pro-
duktion.

Kritik har framförts mot en minskning av livsmedelsproduktionen i
Sverige, eftersom den i ett internationellt perspektiv anses mer milj ovän-
lig. Dessa resonemang antyder att en minskad produktion i Sverige skulle
kunna leda till att mindre miljövänlig produktion ökar någon annanstans i
världen. Regeringen anser dock att det inte är försvarbart att genom höga
jordbruksstöd och gränsskyddsnivåer upprätthålla en hög produktion
inom EU som missgynnar jordbruksproduktion i omvärlden. För att upp-
nå en uthållig produktion i andra delar av världen behövs även riktade åt-
gärder i form av t.ex. internationella överenskommelser, kunskapsöverfö-
ring och andra typer av utvecklingsinsatser.

4 Riksdagen 1997/98. 1 saml. Nr 142

Såväl utformningen av EG:s gemensamma jordbruks- och livsmedels-
politik som innehållet i de regelverk som syftar till att reglera jordbrukets
miljöpåverkan har betydelse for utvecklingen av ett hållbart jordbruk.
Förutsättningarna för ett ekologiskt hållbart jordbruk avgörs av den sam-
lade effekten av EG:s gemensamma jordbrukspolitik, av regelverk med
syfte att begränsa miljöpåverkan och av möjligheter att ersätta jordbruka-
re för utförda miljötjänster samt av konsumenternas beteende.

Miljöhänsyn i Sverige

De enskilda medlemsländerna har olika naturliga förutsättningar och där-
med olika behov av miljöåtgärder, varför det är viktigt att nationella mål
och prioriteringar läggs fast. Denna utgångspunkt bör ligga till grund för
utformning av åtgärder som syftar till att nå ett ekologiskt hållbart jord-
bruk.

För Sverige innebär miljömålet for jordbruks- och livsmedelsproduk-
tionen minimerad miljöbelastning samt att ökad miljöhänsyn skall tas i
avsikt att bevara och främja den biologiska mångfalden, värdefulla kul-
turmiljöer och ett varierat odlingslandskap. Detta skall ske samtidigt som
en långsiktig hushållning med naturresurserna uppnås. Detta överens-
stämmer i huvudsak med miljömålen för den svenska livsmedelspolitiken
som riksdagen lade fast år 1990.

Stora förändringar har skett i kulturlandskapet i takt med en ökad
strukturrationalisering och förändrade brukningsmetoder. Stora värden i
form av öppna odlingslandskap, värdefulla kulturmiljöer och biologisk
mångfald hotas som en konsekvens av att åker- och naturbetesmark tas ur
produktion och att djurhållningen minskar framför allt i skogs- och mel-
lanbygder.

Kväveförluster från jordbruket i form av dels kväveläckage, dels am-
moniakförluster från framför allt stallgödselhantering bidrar till övergöd-
ningen av vattendrag och hav. Användningen av kemiska bekämpnings-
medel utgör risker för såväl människa som för miljö. En minskad och
säkrare hantering av dessa medel är avgörande för en bättre miljö.

En långsiktig hushållning med naturresurserna måste värnas. Odlings-
markens långsiktiga produktionsförmåga måste säkerställas och de
grundläggande ekologiska processerna i marken vidmakthållas. Krets-
loppet av växtnäringsämnen mellan stad och land minskar belastningen
på miljön och bidrar samtidigt till en hushållning med den knappa resur-
sen fosfor. Kvaliteten på de restprodukter som återförs till åkermarken
måste vara sådan att markens produktionsegenskaper långsiktigt bevaras.
Det svenska miljöarbetet omfattar bl.a. biologisk mångfald, växtnärings-
förluster, bekämpningsmedel och ekologisk produktion.

Den ekologiska produktionen kan i detta sammanhang nämnas som en
del i en strategisk satsning för ett hållbart svenskt jordbruk. En fortsatt
utveckling av det ekologiska lantbruket är en viktig förutsättning för att
nå en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion. En utveckling av den
ekologiska produktionen är också en förutsättning för att kunna möta
konsumenternas krav på ökad kvalitet i livsmedelsproduktionen.

Prop. 1997/98:142

En avreglering av den gemensamma jordbrukspolitiken utan att samti- Prop. 1997/98:142
digt särskilda och riktade åtgärder infors kan i Sverige leda till att åker-
mark tas ur produktion i oacceptabel utsträckning. Det gäller främst i
norra Sverige och i skogsbygderna. Den betesbaserade nötköttsproduk-
tionen kan åtminstone på kort sikt i samband med en avreglering komma
att minska. Sammantaget leder detta till att miljövärden, t.ex. i form av
biologisk mångfald i naturbetesmarker och kulturmiljövärden, i vissa
områden riskerar att minska i omfattning. En ökad specialisering av jord-
bruksproduktionen i vissa regioner kan leda till förluster av natur- och
kulturvärden. För att kunna tillgodose jordbrukets miljömål som t.ex. att
bevara biologisk mångfald, värdefulla kulturmiljöer och ett öppet od-
lingslandskap kommer enligt regeringen riktade åtgärder som köp av mil-
jotjänster att vara ett centralt inslag i en framtida jordbruks- och livsme-
delspolitik.

Inom den svenska jordbruks- och livsmedelsproduktionen utgör även
information och utbildning viktiga åtgärder för att främja ett aktivt miljö-
arbete. Erfarenheterna av de svenska insatserna är goda. Ökad kunskap
hos den enskilde lantbrukaren skapar såväl motivation och engagemang
som möjlighet att åtgärda och förebygga miljöproblem. Försöks- och ut-
vecklingsverksamhet samt forskning utgör en viktig grund för att utveck-
la effektiva långsiktigt hållbara jordbrukssystem och är en förutsättning
för ett effektivt informations- och utbildningsarbete. Enligt regeringen är
uppföljning och utvärdering av den gemensamma jordbrukspolitikens
miljöeffekter nödvändiga för att kunna bedöma insatta åtgärders effek-
tivitet och framtida behov.

Regeringen har nyligen lämnat en skrivelse till riksdagen om hur
konsumenterna bättre kan uppmuntras att ta ansvar för miljön (rskr.
1997/98:67).

4.5.5 Landsbygds- och strukturåtgärder samt regionala
åtgärder inom jordbruks- och livsmedelspolitiken

Struktur- och landsbygdsåtgärder inom EU

Landsbygdsutveckling är viktigt för att ge möjligheter till sysselsättning
och för att göra landsbygden till ett attraktivt alternativ för människor.
Jordbruket är viktigt för landsbygdens utveckling. Enligt regeringens
uppfattning omfattar dock landsbygdsutveckling hela landsbygdens eko-
nomi, sysselsättning och miljö och inte enbart de verksamheter och sam-
hällsintressen som är direkt kopplade till jordbruket.

En ny gemensam jordbruks- och livsmedelspolitik kommer att påverka
landsbygdens näringsliv och strukturutveckling genom att förutsättning-
arna för att bedriva jordbruks- och livsmedelsproduktion förändras. För
att underlätta de strukturförändringar som en reform av jordbrukspoliti-
ken kan komma att medföra är åtgärder med syfte att hjälpa jordbruksfö-
retagen att utveckla nya konkurrenskraftiga verksamheter eller en förbätt-
rad struktur på sina företag viktiga. Sådana åtgärder vidtas redan i dag

inom den gemensamma politiken, men deras betydelse kommer sannolikt Prop. 1997/98:142
att öka under reformskedet. Dessa åtgärder har troligen större betydelse i
de delar av gemenskapen där jordbrukets betydelse för landsbygdens
ekonomi och sysselsättning är större än i Sverige. Åtgärder för lands-
bygdsutveckling bör vara ett viktigt komplement till den framtida jord-
brukspolitiken. Den förändrade situation som en avreglering innebär far
effekter på behovet och valet av åtgärder för att uppnå långsiktiga mål för
landsbygdens utveckling.

Jordbruksföretagen är viktiga för att stärka landsbygden genom att de
bidrar till att skapa attraktiva livs- och arbetsmiljöer för dem som lever
och verkar på landsbygden. De kan även bidra till att skapa arbetstillfäll-
en utanför jordbruket. Landsbygdsåtgärdema bör därför utformas så att
de underlättar jordbrukarnas omställning till nya förhållanden. En viktig
utgångspunkt för åtgärder i syfte att utveckla landsbygden, särskilt under
en förändringsperiod, är därför att främja konkurrensförmåga, tillväxt
och sysselsättning hos företagen på landsbygden. Genom aktiva åtgärder
för att underlätta en nödvändig omställning kan tillväxt i andra delar av
landsbygdens ekonomi än i jordbruket ge nya arbetstillfällen. Därmed
kan också negativa ekonomiska och sociala effekter av en reform mot-
verkas.

Även om utgångspunkten för landsbygdsåtgärder med anknytning till
en reform av jordbruks- och livsmedelspolitiken är att åstadkomma ut-
veckling på landsbygden i dess helhet och inte bara inom jordbruket mås-
te naturligtvis det framtida jordbrukets inriktning och utvecklingsmöjlig-
heter i hög grad beaktas. Jordbruk är, och måste förbli, en modem näring
inriktad på framtiden som kan möta konkurrensen på den internationella
marknaden. Det ligger emellertid också en fara i att för starkt betona
jordbrukets möjligheter att ensamt bära upp landsbygden och dess nä-
ringsliv. Förutom insatser för ökad konkurrensförmåga inom jordbruket
behövs därför också åtgärder som främjar en breddning av jordbruksföre-
tagens och andra landsbygdsföretags verksamheter. För att behålla ett
lågintensivt jordbruk i mindre gynnade områden och bergsområden kan
produktion av kollektiva nyttigheter mot ersättning även medverka till ny
eller fortsatt verksamhet i jordbruksföretagen.

I många medlemsländer har livsmedelssektorn och därtill knuten verk-
samhet en dominerande roll för ekonomi och sysselsättning på landsbyg-
den. I de medlemsländer som har en tätbefolkad landsbygd eller en livs-
medelsektor som utgör en liten del av hela ekonomin är landsbygdens nä-
ringsliv mera differentierat. Förhållanden i de extremt glesbefolkade
landsbygdsområdena, som bl.a. finns i norra delen av unionen, kräver
särskild uppmärksamhet. Enligt regeringens mening bör detta beaktas då
jordbruks- och livsmedelspolitiken reformeras.

Åtgärderna för att utveckla landsbygden bör inom ramen för ett ge-
mensamt regelverk anpassas till nationella och regionala förhållanden.
Sverige bör verka för att åtgärderna fortlöpande följs upp och utvärderas.

Struktur- och landsbygdsåtgärder i Sverige

Förutsättningarna för anpassning till en reformerad jordbrukspolitik vari-
erar starkt mellan olika delar av landet. Behovet av utvecklingsåtgärder
inom jordbruket och landsbygden är också annorlunda i Sverige, som har
en glest befolkad landsbygd med spridd bosättning, än i många andra
medlemsländer med en koncentrerad jordbruksproduktion i tätbefolkade
områden. Åtgärder för landsbygden i Sverige måste därför i hög grad
bygga på kompletterande verksamhet till jord- och skogsbruket, eftersom
en stor andel av företagen på den glesbefolkade landsbygden har verk-
samhet inom dessa sektorer.

Jordbruksföretagen har resurser i form av företagskunnande, entrepre-
nörskap, mark och byggnader som kan utnyttjas för ekonomisk tillväxt
och sysselsättning även i nya branscher vid sidan om själva jordbruks-
produktionen. Dessa befintliga resurser kan stärka förutsättningarna för
att utveckla nya initiativ som medverkar till en ny varaktig och konkur-
renskraftig produktion av varor eller tjänster på landsbygden. Genom att
så sker underlättas även bevarandet av värdefulla kulturmiljöer.

Åt gärdsprogram för att utveckla det jordbruksberoende näringslivet på
landsbygden kan bl.a. inriktas på att skapa förutsättningar för ett diffe-
rentierat näringsliv och att underlätta entreprenörskap i olika former.
Jordbruket måste ges möjlighet att anpassas och utvecklas till nya förhål-
landen och vara en del av en integrerad utveckling av hela landsbygden.
Omfattning och inriktning av åtgärderna bör styras av de skilda förutsätt-
ningar för jordbrukets och landsbygdens utveckling som föreligger i oli-
ka delar av landet.

Regeringen betonar vikten av att åtgärder som vidtas gynnar alla for-
mer av företagande på landsbygden, men också bidrar till att skapa för-
utsättningar för såväl kvinnligt som manligt företagande. Erfarenheter
från tidigare åt gärdsprogram i norra Sverige och i samband med den
jordbrukspolitiska reformen år 1990 visar att åtgärder riktade till kvinnor
på landsbygden kan ge särskilt goda resultat i form av nya arbetstillfäl-
len.

Insatser för forskning, utveckling och utbildning, av inte minst företa-
gare, är exempel på andra åtgärder som behövs för att underlätta över-
gången till en ny jordbrukspolitik. Åtgärder med anknytning till jord-
brukspolitiken bör samordnas med flera generella åtgärder inom ramen
för den regionala näringspolitiken. Olika lokala och regionala initiativ för
landsbygdsutveckling som vuxit fram under senare år bör också kunna
förstärkas genom landsbygdsåtgärder inom jordbrukspolitiken.

De åtgärder som för närvarande används för att utveckla landsbygden
bygger på en kombination av EG-medfinansierat stöd och ett nationellt
stöd. Åtgärderna bör även i framtiden i första hand utformas så att de
uppfyller gemensamma mål och kan medfinansieras. Därutöver bör det
finnas kvar möjligheter att lämna visst nationellt stöd inom de ramar som
ges av anslutningsfördraget och av de gemensamma reglerna för stats-
stöd.

Prop. 1997/98:142

Regional utveckling inom jordbruks- och livsmedelspolitiken

Regional utveckling inom EU

De övergripande målen för EU:s regional- och strukturpolitik är att ut-
jämna skillnader mellan olika regioner. I vissa delar av unionen spelar
jordbruket en stor roll i den lokala ekonomin. Detta gäller även produk-
tionen av livsmedel, vilket innefattar såväl primärproduktion som för-
ädlingsindustri.

Jordbrukets strukturförändring samt livsmedelsindustrins och andra
näringars utveckling bör av ekonomiska, miljömässiga och sociala skäl
även i fortsättningen stödjas i de ekonomiskt minst utvecklade regioner-
na. Därmed kan möjligheter skapas för nya arbetstillfällen, ekonomisk
sammanhållning och en långsiktigt hållbar utveckling även i regioner
med sämre ekonomiska produktionsförutsättningar.

Åtgärderna bör anpassas till nationella och regionala förhållanden
inom ramen för ett gemensamt regelverk. Samordning bör liksom i dag
ske mellan jordbrukspolitiken och struktur- och regionalpolitiken. Sveri-
ge bör verka för att åtgärderna utvärderas och övervakas i syfte att mot-
verka en snedvridning av konkurrenssituationen. Finansieringen bör i
första hand delas mellan gemenskapen och berört medlemsland, men skäl
kan även finnas till enbart nationell finansiering.

Regional utveckling i Sverige

Jordbruket i norra Sverige har en särskild regionalpolitisk betydelse ge-
nom den mångfald av värden som jordbruksnäringen och dess verksam-
heter förknippas med. Jordbruket bidrar, förutom med den grundläggande
produktionen av livsmedel, till att upprätthålla sysselsättning, befolkning
och samhällstruktur i dessa delar av landet.

Landsbygden, och särskilt glesbygden, präglas av småskalighet och
diversifiering. Även om jordbrukssektorns ekonomiska och sysselsätt-
ningsmässiga betydelse inte är lika stor som tidigare är dess bidrag till
vissa regioners ekonomi fortfarande viktiga. Jordbrukssektorn är också
av stor betydelse för miljövärden i form av biologisk mångfald, värdeful-
la kulturmiljöer och ett öppet och varierat landskap.

Avtalet om Sveriges anslutning till EU innebär att Sverige har möjlig-
het att lämna producentstöd på nationell nivå. Denna form av långsiktigt
stöd är avsett att säkerställa att jordbruksverksamhet kan behållas i sär-
skilda regioner i norra Sverige. Stödet får vara knutet till fysiska produk-
tionsförhållanden eller historiska produktionsmönster för varje gård, men
inte till framtida produktion eller leda till ökad produktion.

De åtgärder som för närvarande används för att uppnå målen för jord-
bruket i norra Sverige bygger på en kombination av EG-medfmansierade
stöd med syfte att upprätthålla produktionen i mindre gynnade områden
samt ett nationellt stöd i enlighet med anslutningsavtalet mellan Sverige
och EU. Även i framtiden bör åtgärderna i första hand utformas så att de
uppfyller gemensamma mål och kan medfinansieras. Möjligheterna att

Prop. 1997/98:142

därutöver, om så behövs, lämna visst nationellt stöd bör finnas kvar inom Prop. 1997/98:142
de ramar som ges av anslutningsfördraget och av de gemensamma regler-
na för statsstöd.

Utvecklingen i glesbygdsregionerna och särskilt i norra Sverige är av-
hängig i vilken mån en ekonomisk, kulturell och social verksamhet kan
upprätthållas. En förutsättning är emellertid också att samhällslivet i öv-
rigt inte utarmas. Bl.a. bör uppmärksammas att samhällsstrukturen bör
vara så utformad att unga kvinnor väljer att stanna kvar eller att bosätta
sig på landsbygden. I arbetet med utformningen av åtgärder i struktur-
fondsprogram för kommande programperiod är det viktigt att beakta bl.a.
möjligheterna till åtgärder för att förbättra strukturen i glesbygdsregio-
nerna och att öka möjligheterna till t.ex. kombinationsverksamhet i jord-
bruksföretagen.

4.6 Den globala livsmedelssäkerheten

Regeringens bedömning: Global livsmedelssäkerhet skall främjas ge-
nom

- en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion,

- ökad frihandel och en reform av EG:s jordbrukspolitik.

Utredningens förslag: I utredningens förslag ingår inte något mål om att
medverka till att förbättra den globala livsmedelssäkerheten. Utredningen
påpekar dock att livsmedelsförsörjningen och utvecklingen i u-ländema
är angelägna frågor för Sverige och framhåller att utredningens förslag
kommer att främja dessa frågor.

Remissinstanserna: SACO-förbundet Agrifack kritiserar dock utred-
ningen för avsaknaden av ett mål om att den gemensamma jordbrukspoli-
tiken skall bidra till att förbättra livsmedelssäkerheten i världen. Även
Ekologiska Lantbrukare kritiserar utredningen för avsaknaden av ett
övergripande mål om stabil och rättvis global livsmedelsförsörjning.
Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att en framtida uthållig global livs-
medelsförsörjning kräver att all åkermark bibehålls för livsmedels- eller
energiproduktion.

Skälen för regeringens bedömning:

4.6.1 Inledning

Vid åtskilliga tillfallen under efterkrigstiden har icke bindande internatio-
nella överenskommelser gjorts för att förbättra den globala livsmedelssi-
tuationen genom att öka livsmedelssäkerheten. Det senaste tillfället var
vid Världslivsmedelstoppmötet i Rom år 1996 då världens länder åtog sig
att antalet människor som svälter skall minska med hälften fram till år
2015. Livsmedelssäkerhet är i detta sammanhang ett sammanfattande be-
grepp som inbegriper alla faktorer som är av betydelse för att alla männi-
skor skall ha tillgång till näringsriktig mat. Åtgärder inom jordbruksom-

rådet utgör således endast en del av vad som behöver göras för att uppnå Prop. 1997/98:142
livsmedelssäkerhet.

FAO-sekretariatet uppskattar att det i dag finns ca 800 miljoner männi-
skor i världen som är undernärda. I deklarationen från mötet i Rom slogs
fast att det framför allt beror på en ojämn inkomstfördelning i världen
och inte i första hand på att livsmedelsproduktionen är för låg. Fattigdom
är huvudorsaken till undernäring. Av deklarationen framgår att utbudet
av livsmedel i världen har ökat kraftigt, men att hushållens efterfrågan
har begränsats av otillräckliga inkomster. Det beror främst på att det i
många u-länder saknas en utvecklad ekonomisk och politisk struktur,
dvs. fungerande kapital- och kreditmarknader, infrastruktur och utbild-
ning, som kan utgöra grunden för en ekonomisk utveckling.

För att långsiktigt minska undernäringen krävs i första hand ekono-
misk och social utveckling samt ett hållbart och högavkastande jordbruk i
världen. Detta förutsätter att landsbygden i u-ländema utvecklas, både
när det gäller livsmedelsproduktion och annan produktion. Ekonomisk
tillväxt i jordbruket kan öka sysselsättning och inkomster på landsbygden
och därmed medföra en minskad inflyttning från landsbygden till städer-
na. Därmed ökar även förutsättningarna för att främja jämlikheten mellan
kvinnor och män. Det behövs enligt Rom-deklarationen också en grund-
läggande ekonomisk och politisk stabilitet i dessa länder. I deklarationen
slås vidare fast att ökad handel är ett viktigt medel för att minska fattig-
domen och för att uppnå en effektiv och uthållig livsmedelsproduktion i
världen.

Sverige och övriga EU-länder antog deklarationen vid Världslivsme-
delstoppmötet i Rom år 1996. Vi har därmed ett ansvar för att medverka
till en förbättrad livsmedelssituation i världen. Förutom att bidra till en
allmän ekonomisk och social tillväxt, främst genom handel och bistånd,
kan en långsiktig produktionsökning främjas i u-länderna genom ett ökat
kunskapsutbyte och en ökad frihandel med jordbruksvaror och livsmedel.

Regeringen anser att EU skall medverka till att förbättra den globala
livsmedelssäkerheten. För att målet skall uppnås bör Sverige verka för en
ökad liberalisering av handeln på jordbruksområdet samt att den gemen-
sammajordbrukspolitiken reformeras. Därigenom skapas förutsättningar
för en ekonomisk utveckling och för minskad fattigdom i u-ländema, vil-
ket är helt avgörande för att förbättra den globala livsmedelssäkerheten.

4.6.2 En hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion

En av förutsättningarna för att förbättra livsmedelssituationen i världen är
att produktionen sker på ett långsiktigt hållbart sätt. Dagens produktion
tar i anspråk ändliga resurser, vilket leder till effekter såsom vattenbrist,
jorderosion, minskad biologisk mångfald samt andra direkta och indirek-
ta effekter som påverkar ekosystemen negativt. Dagens produktion måste
således förändras som ett led i strävan mot en förbättrad global livsme-
delssäkerhet.

Åtgärder för att bevara den biologiska mångfalden inom jordbruket är
av avgörande betydelse för att uppnå långsiktigt hållbara ekosystem. Det-

ta kan exempelvis innebära åtgärder för att stödja ekologisk odling, inte- Prop. 1997/98:142
grerade produktionsmetoder samt integrerade metoder för bevarande och
uthållig användning av växtgenetiska resurser.

4.6.3 Ökad frihandel och en reform av EG:s jordbrukspolitik

Världshandeln med jordbruksvaror och livsmedel är fortfarande starkt
reglerad genom höga handelshinder. Det förekommer även betydande
subventioner i de flesta i-ländema och ett litet antal u-länder.

WTO bildades år 1995 och ansvarar för tre olika handelsavtal, varav
GATT - det allmänna tull- och handelsavtalet - är det avtal som berör
varuhandeln. Vid den senaste förhandlingsrundan, kallad Uruguay-
rundan, fastslogs åtaganden med betydande konsekvenser för jordbruks-
sektorn. De nya åtagandena inom WTO innebar en sänkning av handels-
hinder och subventioner samt en betydande systemförändring. System-
förändringen genomfördes dels genom inrättandet av ett mer effektivt,
bindande, regelverk för tvistlösning vid handelspolitiska tvister, dels
genom en övergång till tullar och direkta inkomststöd. De nuvarande
åtagandena inom WTO väntas på kort sikt medföra positiva, men be-
gränsade konsekvenser för jordbrukspolitiken och handeln i världen. På
längre sikt väntas konsekvenserna bli mer omfattande, bl.a. till följd av
det nya tvistlösningsförfarandet.

Genom åtagandena i WTO:s jordbruksavtal förband sig WTO:s med-
lemsländer att öka marknadstillträdet, bl.a. genom sänkt gränsskydd,
minskade exportsubventioner samt minskning av vissa interna stöd. För
EU väntas avtalet främst få effekt på exportsidan där exportsubventioner-
na är knutna till bestämda varuområden.

Vid nästa förhandlingsrunda, som skall påbörjas år 1999/2000, kom-
mer EU-ländema och andra länder med höga subventioner och tullar på
jordbruksområdet med stor sannolikhet att utsättas för påtryckningar från
omvärlden om ytterligare sänkningar av tullar och subventioner. I jämfö-
relse med Uruguayrundan väntas kraven på liberalisering att väga mycket
tyngre eftersom USA, efter förändringen av sin jordbrukspolitik, har stör-
re intresse av att driva en frihandelslinje.

De aktörer som kan förväntas få stort inflytande vid kommande WTO-
runda är EU, USA och Caims-gruppen som består av länder som bl.a.
Australien, Nya Zeeland och Chile. Mycket talar för att rundan kommer
att leda till ytterligare sänkningar av gränsskydd och jordbruksstöd. För
EU väntas dessa främst beröra areal- och djurbidrag.

Genom att vara pådrivande i reformprocessen inför nästa WTO-runda,
skulle EU-ländema kunna förändra jordbrukspolitiken i en riktning som
ligger i unionens intresse. Därigenom skulle EU sannolikt fa en bättre
förhandlingsposition och större möjlighet att driva angelägna frågor om
miljö- och konsumenthänsyn inom ramen för WTO.

EG:s gemensamma jordbrukspolitik subventionerar produktionen inom
unionen, vilket generellt sett påverkar omvärlden genom lägre världs-
marknadspriser. Export till EU försvåras genom höga gränsskyddsnivåer.
Producenter i u-ländema, där jordbruket ofta inte subventioneras och i

vissa fall beskattas, drabbas som grupp hårdast av den gemensamma Prop. 1997/98:142
jordbrukspolitiken genom låga världsmarknadspriser. Låga världsmark-
nadspriser är en av flera faktorer som bidrar till att produktionen av jord-
bruksvaror är låg i u-ländema.

EU:s påverkan på världsmarknaden varierar mellan olika produkter.
Jordbrukspolitikens sänkande effekt på världsmarknadspriserna bedöms
vara särskilt stor på mejeriområdet, där EU är en stor producent och ex-
portör samt som har ett omfattande stödsystem. EG:s regleringar för
socker, nötkött och spannmål bedöms också påverka omvärlden i hög
grad.

I u-länder utgör jordbruksbefolkningen ungefär hälften av den fattiga
befolkningen. I de fattigaste u-ländema är andelen ännu större. En stor
potential för ekonomisk utveckling finns inom jordbrukssektorn i dessa
länder. I många av de fattigaste länderna torde en positiv utveckling av
jordbruket vara en förutsättning for en positiv utveckling av ekonomin
som helhet. EU kan framför allt bidra till att stimulera en sådan utveck-
ling genom en ökad frihandel på jordbruksområdet. En reform av den ge-
mensamma jordbrukspolitiken är också mot den bakgrunden angelägen.

Några remissinstanser har påpekat att det finns risk for att livsmedels-
produktionen i världen inte räcker till att täcka behovet om EG:s jord-
brukspolitik reformeras, eftersom en reform kan leda till en minskad pro-
duktion inom EU.

Att döma av prognoser över den framtida livsmedelsproduktionen
finns det dock inte något som tyder på att undernäring främst är ett pro-
duktionsproblem. Flertalet internationella organisationer, t.ex. FAO, In-
ternational Food Policy Research Institute och Världsbanken, pekar på att
produktionsresurserna i världen kommer att vara tillräckliga för att kunna
tillgodose de framtida behoven hos en ökande befolkning, vilket även
gäller vid en övergång till mer hållbara produktionsmetoder. Det främsta
problemet är och kommer att vara fordelningen av de livsmedel som pro-
duceras. World Watch Institute presenterar däremot en betydligt mer ne-
gativ bild av framtiden och spår en framtida obalans mellan livsmedels-
tillgång och befolkning.

Vid sidan av att verka for en reform av jordbrukspolitiken och liberali-
sering av jordbrukshandeln kan EU, liksom andra i-länder, främst bidra
till att underlätta en positiv utveckling i u-ländema genom ökade och ef-
fektivare biståndsinsatser. Olika typer av riktade åtgärder såsom bl.a.
kunskapsöverföring och forskning är angelägna. Genom att vara pådri-
vande i internationella sammanhang, bl.a. genom att verka for internatio-
nella överenskommelser främst på miljö- och handelsområdet, kan EU
också påverka utvecklingen i u-länderna i en mer positiv riktning.

Prop. 1997/98:142

4.7 EU:s utvidgning

Regeringens bedömning: En utvidgning av EU till att omfatta även tio
central- och östeuropeiska länder samt Cypern bör prioriteras i det svens-
ka EU-arbetet. En reform av den gemensamma jordbrukspolitiken bör
underlätta för de central- och östeuropeiska länderna att bli medlemmar.

Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regering-
ens förslag. Utredningen anser att utvidgningen är en prioriterad fråga.
En reform av den gemensamma jordbrukspolitiken är angelägen eftersom
det skulle underlätta en utvidgning.

Remissinstanserna: Remissinstanser har inte framfört några avvikan-
de synpunkter. En utvidgning av EU till att omfatta även Bulgarien, Est-
land, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien, Slovenien, Tjeckien
och Ungern samt Cypern är en prioriterad svensk fråga. Den förväntas le-
da till en rad fördelar för såväl de nuvarande medlemsländerna som kan-
didatländerna. Fred och säkerhet i Europa är den främsta förtjänsten som
utvidgningen för med sig. Därmed bekräftas att den uppdelning i öst och
väst som varit rådande sedan andra världskriget definitivt har brutits.

Skälen for regeringens bedömning: Europeiska rådet tog vid sitt mö-
te i Luxemburg i december 1997 det historiska beslutet att inleda anslut-
ningsprocessen med de 11 kandidatländer som nämns ovan. Denna pro-
cess kommer att inledas vid ett möte i London den 30 mars 1998. Under
våren kommer dessutom bilaterala regeringskonferenser att hållas med
Cypern, Estland, Polen, Slovenien, Tjeckien och Ungem. Parallellt kom-
mer förhandlingsförberedelser också att ske med de övriga 5 kandidat-
länderna. För båda grupperna av länder gäller att processen kommer att
inledas med en genomgång av unionens regelverk. Med början under se-
nare delen av år 1998 kommer EG-kommissionen att genomföra en
granskning av de framsteg som gjorts i varje kandidatland. På basis av
denna granskning kan rådet besluta om att inleda regeringskonferenser
med andra kandidatländer än de som anges ovan.

När förhandlingarna kan slutföras med respektive land beror på landets
förmåga att uppfylla de kriterier som fastställdes vid Europeiska rådets
möte i Köpenhamn år 1993. Dessa kriterier avser den politiska och eko-
nomiska situationen i landet samt förmågan att uppfylla de åtaganden
som följer av ett medlemskap. Följden av detta är att förhandlingarna kan
komma att avslutas vid olika tidpunkter för olika länder.

Europeiska rådet fattade vid Luxemburgmötet även beslut om en för-
stärkt förmedlemskapsstrategi för kandidatländerna i Central- och Öst-
europa. Syftet med detta är att underlätta kandidatländernas anpassning
till unionens regelverk. Denna strategi innebär bl.a. att alla former av
stöd från unionen till dessa länder kommer att samordnas inom ramen för
ett partnerskap med vart och ett av kandidatländerna. Förmedlemskaps-
strategin kommer från år 2000 även att omfatta visst stöd till jordbruket i
kandidatländerna.

Det kan förutses att ett stort antal frågor kommer att aktualiseras på Prop. 1997/98:142
jordbrukets område i samband med de förestående utvidgningsförhand-
lingarna. Det avser främst villkoren för kandidatländernas infasning i den
gemensamma jordbrukspolitiken. Detsamma gäller ett antal frågor röran-
de EU:s livsmedelslagstiftning.

En östutvidgning utan en reform av den gemensamma jordbrukspoliti-
ken skulle, utan särskilda övergångslösningar, leda till att EG:s hela re-
gelverk och den administration som följer därav måste införas i Central-
och Östeuropa. Detta skulle leda till höga stödnivåer och höga priser, vil-
ket skulle skapa problem för såväl konsumenter som för förädlingsindu-
stri i de berörda länderna. Regeringen anser även av dessa skäl att en re-
form av den gemensamma jordbrukspolitiken är angelägen.

En utvidgning med en bibehållen jordbrukspolitik inom EU medför
framför allt en rad nackdelar för jordbrukssektorn i de central- och öst-
europeiska länderna, vilket bl.a. redovisas i SOU 1997:150 EU:s jord-
brukspolitik och östutvidgning, betänkande av kommittén om EU:s ut-
vidgning. Strukturutvecklingen inom jordbruket skulle kraftigt begrän-
sas, bl.a. av olika kvoter och andra produktionsbegränsningar. Därige-
nom skulle jordbrukarna i dessa länder hindras från att utveckla sina fö-
retag och utnyttja sina komparativa fördelar i form av bl.a. bördiga mar-
ker och låga produktionskostnader. En utvidgning med bibehållen jord-
brukspolitik skulle således leda till att utbudet begränsas och att priserna
höjs, vilket skulle leda till högre kostnader för resten av samhället. Detta
skulle särskilt medföra svåra problem för livsmedelsindustrin. Även kon-
sumenterna skulle drabbas eftersom den andel av hushållens inkomster
som används för livsmedelskonsumtion i utgångsläget är hög för stora
delar av befolkningen.

Genom ett införande av EG:s jordbrukspolitik skulle det också uppstå
en obalans till nackdel för övriga sektorer i samhället. Administrationen
av politiken är omfattande och komplex, vilket skulle kunna leda till
praktiska problem med att uppfylla kraven, t.ex. när det gäller kvalitets-
bestämmelser samt sanitära och fytosanitära regler. En effekt av detta
skulle kunna bli att gränskontroller måste bibehållas mot övriga unionen
en längre tid än vad som annars skulle vara motiverat.

Utifrån hittillsvarande Agenda 2000-diskussion kan konstateras att
övergångsåtgärder i form av handelsbegränsande arrangemang lyfts fram
av såväl kommissionen som många medlemsstater som en tänkbar väg att
hantera kandidatländernas infasning i den gemensamma jordbrukspoliti-
ken. Samtidigt kan noteras att denna metod att lösa, eller åtminstone tids-
mässigt hantera, de jordbrukspolitiska problemen innebär att handelspoli-
tiska problem skapas.

Detta har för övrigt bäring också på den gränsfria inre marknaden i
form av kostnader för tullformaliteter vid gränskontroller även för utri-
keshandeln med andra varor än de som direkt omfattas av övergångsar-
rangemangen. Dessa handelspolitiska problem torde accentueras om kan-
didatländerna blir EU-medlemmar vid olika tidpunkter. Sammantaget
väntas nackdelarna för Central- och Östeuropa av en utvidgning med en
oförändrad jordbrukspolitik att bli betydande, i synnerhet på längre sikt.

Jordbruket i dessa länder har en större betydelse för samhällsekonomin
jämfört med förhållandena inom EU, mätt som t.ex. andel av BNP och
sysselsättning. Övergången till marknadsekonomi har resulterat i stora
produktionsminskningar inom jordbruket. För att jordbrukssektorn skall
kunna utvecklas positivt krävs att förutsättningarna för produktion och
försäljning förbättras. Privatiseringsprocessen och den ekonomiska ut-
vecklingen i stort är av central betydelse för att bidra till en sådan utveck-
ling. Bristande tillgång på insatsvaror och krediter, minskad efterfrågan
från konsumenter och livsmedelsindustri samt konkurrens på den interna
marknaden från bl.a. EU är några av de problem som jordbrukssektorn
brottas med.

Det finns dock en stor potential inom jordbruket i dessa länder. En re-
form av EG:s jordbrukspolitik samt förbättrade handelsvillkor skulle sti-
mulera en ökad produktion inom jordbruks- och livsmedelssektorn i
Central- och Östeuropa och därigenom bidra till en förbättrad ekonomisk
utveckling.

Även för EU:s del skulle en östutvidgning med oförändrad jordbruks-
politik medföra negativa konsekvenser. Budgetkostnadema för den ge-
mensamma jordbrukspolitiken väntas öka betydligt, vilket har redovisats
i flera utredningar. EG-kommissionen uppskattar i strategidokumentet
från år 1995 om EU:s utvidgning att merkostnaderna för marknadspris-
stöden av en utvidgning skulle bli ca 9,0 miljarder ecu år 2000 och 12,2
miljarder ecu år 2010.

Unionens och kandidatländernas åtaganden inom WTO försvårar också
en utvidgning med bibehållen jordbrukspolitik. Nuvarande åtaganden om
sänkningar av exportbidragen förorsakar redan i dag problem för EU. Av
de central- och östeuropeiska länderna har sex länder åtaganden i WTO
på mycket låga nivåer. Enligt OECD:s prognoser över framtida produk-
tion i Central- och Östeuropa väntas framför allt spannmålsproduktionen
att öka, vilket totalt sett bör leda till ett ökat exportbehov och därmed yt-
terligare problem för ett utvidgat EU att hålla sig inom de tillåtna WTO-
gränsema för exportbidrag. Dessutom väntas krav på ytterligare sänk-
ningar av stöd- och exportbidragsnivåer vid nästa WTO-runda, vilket yt-
terligare komplicerar en situation med bibehållna stödnivåer för 25 eller
26 medlemsländer.

Ett sätt att begränsa EG:s budgetkostnader tillfälligt skulle vara att be-
hålla nuvarande jordbrukspolitik för nuvarande medlemsländer och avstå
från att införa EG:s jordbruksstöd i Central- och Östeuropa under en
övergångsperiod. En sådan lösning strider dock mot EU:s grundprincip
om en gemensam inre marknad samt principen om att jordbrukspolitiken
skall vara gemensam. Att inte införa nuvarande EG-stöd i Central- och
Östeuropa leder till olika stödnivåer och därmed olika konkurrensvillkor,
vilket skulle missgynna jordbruks- och livsmedelssektorn i Central- och
Östeuropa.

Regeringen anser att det är angeläget att de central- och östeuropeiska
länderna blir fullvärdiga medlemmar så snart som möjligt. Regeringens
utgångspunkt är att EU:s grundprinciper om en gemensam inre marknad
och en gemensam jordbrukspolitik även skall omfatta de nya medlems-
länderna. En östutvidgning försvåras med nuvarande jordbrukspolitik

Prop. 1997/98:142

och understryker behovet av att den gemensamma jordbrukspolitiken re-
formeras. För att underlätta en utvidgning, men också för att underlätta
de nya medlemsländernas förberedelser och anpassning till ett EU-med-
lemskap, är det angeläget att reformerna påbörjas så snart som möjligt.
Övergångsåtgärder kan emellertid bli nödvändiga, bl.a. eftersom det
finns stora skillnader mellan kandidatländerna och EU. Övergångsåtgär-
dema bör dock av bl.a. konkurrensskäl i största möjliga mån begränsas.

Prop. 1997/98:142

Bilaga

Förteckning över remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över betänkandet SOU 1997:102 om Mat &
Miljö - svensk strategi för EU:s jordbruk i framtiden avgivits av SIDA,
Överstyrelsen för civil beredskap, Folkhälsoinstitutet, Statskontoret,
Generaltullstyrelsen, Riksrevisionsverket, Riksskatteverket, Konjunk-
turinstitutet, Uppsala universitet, Lunds universitet, Statens jordbruks-
verk, Statens veterinärmedicinska anstalt, Statens livsmedelsverk, Skogs-
och jordbrukets forskningsråd, Sveriges lantbruksuniversitet, Riksantik-
varieämbetet, Närings- och teknikutvecklingsverket, Konkurrensverket,
Skogsstyrelsen, Glesbygdsverket, Statens institut för regionalforskning,
Kommerskollegium, Konsumentverket, Länsstyrelserna i Stockholms,
Uppsala, Södermanlands, Östergötlands, Jönköpings, Kronobergs, Kal-
mar, Gotlands, Blekinge, Skåne, Hallands, Göteborgs och Bohus, Älvs-
borgs Skaraborgs, Värmlands. Örebro, Västmanlands, Dalarnas, Gävle-
borgs, Västemorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län,
Statens naturvårdsverk, Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien, Svens-
ka Kommunförbundet, Landstingsförbundet, Grossistförbundet Svensk
Handel, Sveriges Industriförbund, Kooperativa förbundet, Lantbrukarnas
Riksförbund, Hushållningssällskapens förbund, SACO/SR, Landsorga-
nisationen i Sverige, Svenska Arbetsgivareföreningen, Ekologiska Lant-
brukare, Folkrörelserådet, Föreningen Foder och spannmål, Grossistför-
bundet Svensk Handel, Institutet för internationell ekonomi, Livsmedels-
industrierna, Svenska lantarbetareförbundet, Svenska livsmedelsarbetare-
förbundet, Svenska naturskyddsföreningen, Sveriges jordägareförbund,
Sveriges jordbruksarrendatorers förbund, Sveriges konsumentråd,
Sveriges livsmedelshandlareförbund samt Världsnaturfonden.

Livsmedelsekonomiska samarbetsnämnden, Arbetsmarknadsstyrelsen,
Sveriges Exportråd, Studieförbundet Näringsliv & Samhälle samt
Tjänstemännens centralorganisation, Dagligvaruleverantörernas förbund,
Familj ej ordbrukamas riksförbund, Industrins Utredningsinstitut, Små-
företagarnas riksorganisation, Stiftelsen Lantbruksforskning samt Träd-
gårdsnäringens riksförbund har inga synpunkter eller avstår från att avge
yttrande.

Föreningen Svenska Olje- och Fettproducenters och Karlshamns Sweden,
Miljöförbundet Jordens Vänner samt Nordiska Samfundet mot Plågsam-
ma Djurförsök har på eget initiativ inkommit med yttranden.

Prop. 1997/98:142

Jordbruksdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 9 mars 1998

Närvarande: statsrådet Freivalds, ordförande, och statsråden Schori,
Andersson, Lindh, von Sydow, Åhnberg

Föredragande: statsrådet Åhnberg

Regeringen beslutar proposition 1997/98:142 Riktlinjer för

Sveriges arbete med jordbruks- och livsmedelspolitiken inom
Europeiska unionen

Eländers Gotab 56008, Stockholm 1998

Riktlinjer för Sveriges arbete med jordbruks- och livsmedelspolitiken inom Europeiska unionen

Regeringens proposition

1997/98:142