om statsbidrag till missbrukarvård och ungdomsvård m.m.

Proposition 1990/91:96

Regeringens proposition
1990/91:96

om statsbidrag till missbrukarvård och
ungdomsvård m.m.

Prop.

1990/91:96

Regeringen förelägger riksdagen vad som har tagits upp i bifogade utdrag ur
regeringsprotokollet den 14 februari 1991 för de åtgärder och de ändamål
som framgår av föredragandens hemställan.

På regeringens vägnar

Ingvar Carlsson

Bengt Lindqvist

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås en tillfällig omläggning av statsbidraget till missbru-
karvård och ungdomsvård i syfte att ge förutsättningar för en snabb utbygg-
nad av institutionsresurserna för de mest utsatta ungdomarna och missbru-
karna. Omläggningen innebär att, inom ramen för nuvarande statsbidrags-
system, en större del av statsbidraget ges i form av platsbidrag. Vidare av-
sätts inom nuvarande finansiella ramar medel för ett tillfälligt anordnings-
bidrag avseende åren 1991 och 1992.

Riksdagen bereds tillfälle att ta del av riktlinjerna för arbetet med att
åstadkomma en förändrad organisation av institutionsvården för de mest ut-
satta ungdomarna och missbrukarna.

1 Riksdagen 1990191. 1 samt. Nr 96

Socialdepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 14 februari 1991

Prop. 1990/91:96

Närvarande: Statsministern Carlsson, ordförande, och statsråden Hjelm-
Wallén, S. Andersson, Göransson, Gradin, Dahl, R. Carlsson, Hellström,
Johansson, Lindqvist, G. Andersson, Lönnqvist, Thalén, Freivalds, Wall-
ström, Lööw, Persson, Molin, Sahlin, Larsson.

Föredragande: statsrådet Lindqvist

Proposition om statsbidrag till missbrukarvård och
ungdomsvård m.m.

1 Inledning

Enligt socialtjänstlagen (1980:620) SoL skall socialnämnden i kommunen
aktivt verka för att en missbrukare av alkohol eller andra beroendeframkal-
lande medel får den hjälp och vård som han behöver för att komma ifrån
missbruket. Vidare skall nämnden i nära samarbete med hemmen sörja för
att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och
stöd som de behöver och, om hänsynen till den unges bästa motiverar det,
vård och fostran utanför det egna hemmet.

Den 1 juli 1990 trädde en ny lag (1990:52) med särskilda bestämmelser om
vård av unga (LVU) i kraft. Den nya lagen innebär bl.a. möjligheter att in-
gripa tidigare i de s.k. beteendefallen, dvs. när orsaken till ingripande är den
unges eget beteende. För ungdomar som behöver stå under särskilt nog-
grann tillsyn skall det enligt 12 § i lagen finnas särskilda ungdomshem som är
anpassade för sådan tillsyn.

Den 1 januari 1989 förändrades lagstiftningen om tvångsvård av vuxna
missbrukare m.m. Den nya lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa
fall (LVM) innebär att tvångsvård skall kunna ges på ett tidigare stadium av
missbruket och i mindre akuta skeden än tidigare. Vidare skall även uppen-
bara skadeverkningar av missbruket beaktas när vård skall beslutas. Dessa
ändringar tar främst sikte på yngre vuxna missbrukare. Den längsta vårdti-
den utökades från fyra till högst sex månader.

Tvångsvård för missbrukare lämnas enligt 22 § LVM genom hem som drivs
av landstingskommuner eller kommuner och som är särskilt anpassade att
lämna sådan vård. Enligt 23 § samma lag skall det för missbrukare som behö-
ver stå under särskilt noggrann tillsyn finnas LVM-hem som är anpassade för
sådan tillsyn. Socialstyrelsen beslutar om vilka hem som skall vara anpassade
för särskilt noggrann tillsyn såväl enligt LVU som LVM.

Socialutskottet tog vid behandlingen av den proposition i vilken regeringen
lade fram förslag om nya LVU upp en rad frågor som rör de särskilda ung-
domshemmen (prop. 1989/90:28, SoU15, rskr. 112). Utskottet anförde bl.a.

att det för att möta efterfrågan på vård för de svårast störda ungdomarna
krävs mer än enbart ett tillräckligt antal platser på hem för vård eller boende.
En betydligt mer differentierad vård än för närvarande måste kunna erbju-
das. Det fick vidare enligt utskottet inte förekomma någon tvekan om för-
delningen av ansvaret landsting och kommuner emellan. Det var helt nöd-
vändigt att samverkan på riksnivå om denna vård kom till stånd. För vissa
typer av vård borde övervägas att inrätta hem som har hela riket som upptag-
ningsområde. När det gäller inskrivning i hem för särskild tillsyn fanns det
enligt utskottet skäl att överväga en annan ordning än den nuvarande. Vi-
dare måste garantier skapas för att den länsövergripande planeringen verkli-
gen leder till det önskade resultatet. Utskottet pekade också på vikten av att
verksamheterna kontinuerligt utvärderas.

Utskottet ansåg att statsbidragen borde kunna utnyttjas bättre som styrin-
strument när det gäller att stimulera uppbyggnaden av en mer differentierad
vård i hemmen för särskild tillsyn. Regeringen borde ta upp nya diskussioner
med kommun- och landstingsförbunden och därefter återkomma till riksda-
gen med förslag till förändringar av statsbidragets konstruktion för åren 1991
och 1992. En justering av statsbidragen, när det gäller uppbyggnaden av en
differentierad vård i dessa hem, bör i princip ske direkt genom beslut av re-
gering och riksdag och inte i form av ett godkännande av resultatet av för-
handlingar mellan stat och kommun.

I förevarande ärende föreslår jag en tillfällig omläggning av statsbidraget
till missbrukarvård och ungdomsvård som syftar till att ge förutsättningar för
en snabb utbyggnad av institutionsresurserna för de mest utsatta grupperna.
Vidare drar jag upp riktlinjerna för arbetet med att åstadkomma en föränd-
rad organisation av institutionsvården som gör den bättre skickad att mot-
svara kraven på vårdinnehåll m.m.

2 Bakgrund

År 1983 överfördes huvudmannaskapet för de dåvarande ungdomsvårdssko-
lorna och vissa nykterhetsvårdsanstalter från staten till kommuner och lands-
ting. Det förändrade huvudmannaskapet avviserades i socialtjänstreformen
år 1982 och sågs som en del av denna reform. En viktig tanke i reformen var
den s.k. närhetsprincipen, som bl.a. innebar ett närmande mellan social-
tjänstens institutionsvård och dess öppna vård- och behandlingsarbete. Insti-
tutionsvården borde bedrivas så nära klientens naturliga hemmiljö som möj-
ligt. Vissa institutioner förutsågs dock behöva arbeta med större upptag-
ningsområden än den enskilda kommunen, vilket var en av anledningarna
till att kommunerna och landstingen gavs ett gemensamt ansvar för plane-
ring och genomförande av institutionsvården.

I 23 § SoL anges att behovet av hem för vård eller boende inom varje
landstingskommun skall tillgodoses av landstingskommunen och kommu-
nerna i området. Vidare föreskrivs att landstingskommunen och kommu-
nerna gemensamt skall upprätta en plan över behovet av sådana hem och
fördelningen av ansvaret för deras inrättande och drift.

I 7 § socialtjänstförordningen (1981:750) preciseras vilket innehåll planen

Prop. 1990/91:96

1* Riksdagen 1990/91. 1 saml. Nr 96

skall ha. Planen skall omfatta en samlad vårdresursplanering, som även in- Prop. 1990/91:96
nefattar öppenvårdsresursernas utnyttjande.

3 Statsbidragssystem m.m.

3.1 Ursprungligt statsbidragssystem

Riksdagen godkände år 1981 en överenskommelse mellan staten och de
båda kommunförbunden om statsbidrag vid ett ändrat huvudmannaskap för
ungdomsvårdsskolor och nykterhetsvårdsanstalter m.m. Överenskommel-
sen innebar att staten skulle utge bidrag för driften av vissa angivna institu-
tioner. Bidraget fördelades på olika institutionskategorier. Inom varje kate-
gori fördelades 75 % av bidraget till huvudmännen för institutionerna medan
resterande 25 % användes som bidrag till de kommuner som hade haft kost-
nader för vård på sådana institutioner.

För år 1983 fördelades 662milj. kr. enligt följande:

U ngdomsvårdsskolor

F.d. statliga nykterhetsvårdsanstalter

Övriga nykterhetsvårdsanstalter

Behandlings- och inackorderingshem för narkotikamissbrukare

Inackorderingshem för alkoholmissbrukare

242 mkr.

63 mkr.

209 mkr.

39 mkr.

109 mkr.

Till detta kom ett särskilt statsbidrag till alkoholpolikliniker och vårdcentra-
ler för narkotikamissbrukare som för år 1983 uppgick till ca 90 milj. kr.

Det dåvarande systemet kritiserades bl.a. för att gamla vårdformer per-
manentades och att nya institutioner ställdes helt utanför systemet. Statsbi-
draget fick vidare en ojämn geografisk fördelning. Vidare framfördes att till
skillnad från andra insatser inom socialtjänsten fick kommunerna ett alltför
begränsat kostnadsansvar för den del av institutionsvården som omfattades
av det statliga bidraget.

3.2 Bidragssystemet under perioden 1985-89

År 1985 träffades en överenskommelse mellan staten och de båda kommun-
förbunden om ett nytt statsbidragssystem, som godkändes av riksdagen. Det
nya bidragssystemet syftade bl.a. till att luckra upp gränserna mellan institu-
tionsvård och öppenvård och att få till stånd en ökad samverkan inom social-
tjänsten. Statsbidraget skulle främja målen för socialtjänsten och stödja en
utveckling av vårdinnehållet och det skulle medge handlingsfrihet vid ut-
veckling och förändringar av verksamheten. Statsbidraget riktades i större
omfattning direkt till kommunerna med hänsyn till att dessa både har huvud-
ansvaret för den vård som bidragen avser och fattar beslut om olika slag av
vårdinsatser. Vidare syftade bidragssystemet till att genom en ytterligare
schablonisering få en jämnare geografisk spridning.

Statsbidraget knöts i det nya systemet i mindre grad till specifika vårdre-
surser. Kommunerna borde, ansågs det, ha en stor handlingsfrihet för ut-
veckling och förändring av verksamheten. Vissa institutioner bedömdes
dock vara i behov av särskilda platsbidrag. Detta gällde i huvudsak de tidi-

gare statliga ungdomsvårdsskolorna och nykterhetsvårdsanstalterna efter-
som de är särskilt resurskrävande och har stora upptagningsområden. Vi-
dare skulle en del av bidraget användas för en önskvärd omstrukturering av
institutionsvården.

Det tidigare bidraget till alkoholpolikliniker och vårdcentraler för narkoti-
kamissbrukare fördes samman med de övriga bidragen till ett gemensamt
statsbidrag till missbrukarvård m.m.

För år 1986 utgjorde statsbidraget 810 milj. kr. och fördelades enligt föl-
jande:

Kommunbidrag, som disponerades fritt av kommunerna for åtgärder
inom missbrukar- och ungdomsvården, utgavs med 610 milj. kr.

Platsbidrag utgavs till f.d. ungdomsvårdsskolor med 250 000 kr. per in-
skrivningsplats och 100 000 kr. per utskrivningsplats, samt till f.d. statliga
nykterhetsvårdsanstalter med 100 000 kr. per plats. Totalt var platsbidraget
170 milj. kr.

Omstruktureringsbidrag enligt särskilda regler utgavs med 30 milj. kr.

I överenskommelsen ingick vidare att socialstyrelsen årligen efter samråd
med Landstingsförbundet och Svenska kommunförbundet skulle till social-
departementet redovisa en sammanställning och analys av de förändringar
som sker inom missbrukarvården m.m.

Som en komplettering till statsbidragssystemet avsattes 10 milj. kr. årligen
för utvecklingsprojekt med inriktning på nya eller förändrade former av in-
stitutionsvård eller alternativ till sådan vård.

3.3 Utvärdering av statsbidragen m.m.

Olika utredningar som bl.a. behandlade vårdresurserna för de mest utsatta
grupperna av ungdomar och missbrukare presenterades under senare hälf-
ten av 1980-talet. JO genomförde våren 1987 en undersökning rörande vår-
den och behandlingen på hemmen för särskild tillsyn enligt 12 § lagen
(1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga, dvs. huvudsakli-
gen de f.d. ungdomsvårdsskolorna. JO konstaterade bl.a. att reglerna om
resurs- och planeringsansvar bidrar till att dessa hem alltmer förlorar sin roll
att vara en särskilt anpassad väl kvalificerad resurs för de mest utsatta ungdo-
marna. JO varnade för att platsantalet vid hemmen för särskild tillsyn skulle
komma att minska drastiskt trots att det inte fanns något som tydde på att
de ungas behov av de särskilda insatser som hemmen svarar för i motsva-
rande grad skulle minska.

Socialberedningen konstaterade i sitt betänkande (SOU 1987:22) Missbru-
karna, Socialtjänsten, Tvånget bl.a. att utrymmet för och kompetensen i ar-
betet med de tunga missbrukarna inom socialtjänsten har minskat. Framför
allt har insatserna för de tunga alkoholmissbrukarna fått stå tillbaka såväl
inom den öppna vården som inom institutionsvården. Platsantalet vid de in-
stitutioner som vänder sig till dessa missbrukargrupper har minskat kraftigt
och öppenvårdsalternativen tycks inte växa fram i samma takt som institutio-
nerna avvecklas. Socialberedningen framhöll att det kan finnas skäl att över-
väga ett statsbidragssystem som innehåller starkare garantier för att de sämst
ställda missbrukarnas vårdbehov blir tillgodosedda.

Prop. 1990/91:96

Socialstyrelsens analyser av förändringar inom missbrukarvården och ung-
domsvården visade bl.a. att det generella statsbidragssystemet inte på något
mätbart sätt styrt verksamheten mot ökade öppenvårdsinsatser. Däremot
konstaterades att stora förändringar skett inom institutionsvården bl.a. som
ett resultat av omstruktureringsbidragen. Dessa förändringar har inneburit
ökade satsningar på grupper som befinner sig i ett tidigare stadium av sitt
missbruk, medan resurserna minskat för de sämst ställda missbrukarna.

Riksrevisionsverket (RRV) redovisade på regeringens uppdrag år 1988 en
analys av statsbidraget till missbrukarvården. En viktig slutsats i RRVs ana-
lys var att statsbidraget varken styrde eller begränsade inriktningen eller for-
merna för den lokala missbrukarvården. RRV fann stora lokala skillnader
som inte kunde förklaras av statsbidraget.

3.4 Nuvarande statsbidragssystem

År 1989 träffades en överenskommelse om ett förändrat bidragssystem för
åren 1990-92. Överenskommelsen förelädes riksdagen som bemyndigade re-
geringen att godkänna den (prop. 1989/90:25 bil. 4, SoU14, rskr. 91).

I överenskommelsen anges att kommunerna har ansvaret för att den en-
skilde får den vård som behövs. Med detta vårdansvar följer att kommu-
nerna också har kostnadsansvaret för aktuella insatser. Mot den bakgrunden
konstaterades att vård- och behandlingsinsatserna för de mest utsatta grup-
perna av missbrukare och ungdomar visat sig bli otillräckliga.

Det nya statsbidraget inriktades i ökad utsträckning på att skapa bättre
förutsättningar för att kvalificerade insatser skall kunna erbjudas de mest
vårdbehövande missbrukarna och ungdomarna. I syfte att säkerställa att er-
forderliga vårdresurser kom till stånd skulle en länsövergripande planering
av dessa resurser genomföras. Landstingsförbundet och Svenska kommun-
förbundet skulle - tillsammans med socialstyrelsen - ta initiativ till en sådan
planering. Som ett första led skulle en rikstäckande inventering av behov och
möjliga lösningar med belysning av ekonomiska konsekvenser genomföras
före den 1 juli 1990.

Statsbidraget fastställdes för år 1990 till 950 milj. kr. I detta bidrag innefat-
tades det tidigare stödet till utvecklingsprojekt liksom det särskilda bidrag
om 35 milj. kr. som avsatts till driften av platser för vård av narkotikamiss-
brukare vid hem för särskilt noggrann tillsyn.

Bidrag har för år 1990 utbetalats enligt följande:

Kommunbidrag, som fritt disponeras för olika åtgärder inom missbrukar-
och ungdomsvården, har utgetts med ca 727 milj. kr.

Platsbidrag har för de särskilda ungdomshemmen utgetts med 400 000 kr.
per plats i slutna avdelningar och 200 000 kr. per plats i öppna avdelningar
samt för hem för vård eller boende enligt 23 § LVM med 300 000 kr. per slu-
ten plats och 100 000 kr. per öppen plats. Platsbidraget har sammanlagt upp-
gått till 193 milj. kr.

Utvecklingsbidrag ges för utvecklings-, etablerings- eller initialkostnader
om en huvudman vidtar en strukturförändring med konsekvensen att en ny
enhet enligt 12 § LVU eller 23 § LVM etableras eller vidtar andra särskilda
åtgärder som syftar till att förbättra missbrukarvården m.m. Utvecklingsbi-
drag har utgetts inom den anvisade ramen 30 milj. kr.

Prop. 1990/91:96

4 Nuläget

Prop. 1990/91:96

4.1 Allmänt

Under det senaste året har olika utvärderingsprojekt som bl.a. berör institu-
tionsvården för de mest utsatta grupperna redovisats. Socialstyrelsen har haft
regeringens uppdrag att utvärdera socialtjänstens insatser för barn och ung-
dom m.m. Utredningen, vars arbetsnamn varit REBUS-projektet, har redo-
visats våren 1990. Styrelsen har i sin rapport pekat på olika problem bl.a.
vad avser de särskilda ungdomshemmen. I rapporten framför styrelsen argu-
ment för att en regional samverkan kommer till stånd, liksom för samordnad
intagning, ändrat utskrivningsförfarande, tydliggörande av behandlingsan-
svaret m.m.

JO har i mars 1990 redovisat överväganden med anledning av att missbru-
kare inom Stockholms län inte har kunnat beredas vård till följd av otillräck-
liga vårdresurser. De ärenden som JO redovisat i sitt beslut visar på den
utomordentligt allvarliga situation som råder inom Stockholms län. Unga
missbrukare lämnas i stor utsträckning utan den vård enligt LVM som är
nödvändig för att de inte skall skadas allvarligt eller avlida till följd av sitt
missbruk. Risken för spridning av HIV/aids ökar enligt JO. De missförhål-
landen som råder inom missbrukarvården i dag ställer enligt JO krav på lag-
stiftningsförändringar så att tillgången på platser för LVM-vård tryggas. Det
bör enligt JO övervägas om det inte av lagen bättre skall framgå vem som
skall vara huvudman för vården. Vidare bör samverkansformerna mellan
landstingsområdena utvecklas ytterligare. JO anser att förutsättningarna för
att genom ändringar i statsbidragsreglerna trygga tillgången på beredskaps-
platser vid LVM-hemmen bör övervägas.

Våldskommissionen (Ju 1989:05) har i en promemoria Ungdomar och
brott föreslagit att ett eller flera särskilda ungdomshem för de mest brottsbe-
lastade ungdomarna skall inrättas under statligt huvudmannaskap. Prome-
morian har överlämnats till kommittén (Ju 1990:07) med uppdrag att göra en
översyn av det allmännas insatser vid brott av unga. Kommittén skall utvär-
dera nuvarande regelsystem för unga lagöverträdare samt lämna förslag till
i vilka former och på vilket sätt det allmänna i framtiden bör ingripa när ung-
domar som har fyllt 15 år begått brott. En uppgift för kommittén skall vara
att undersöka om den nuvarande fördelningen av uppgifter mellan social-
tjänsten och rättsväsendet är väl avvägd när det gäller unga lagöverträdare
och om samordningen mellan myndigheterna kan förbättras. Direktiven till
utredningen anger dock att även om man öppnar nya möjligheter att reagera
mot brott av unga, bör detta under inga omständigheter tas till intäkt för ett
minskat ansvar för socialtjänsten när det gäller att lämna unga som har be-
gått brott det stöd som de behöver.

I olika sammanhang har det framförts varningar för att antalet ungdomar i
åldern 15-17 år som döms till fängelse skulle komma att öka kraftigt. Enligt
tillgängliga statistiska uppgifter har antalet fängelsedomar för den aktuella
åldersgruppen varierat under åren. Sett till perioden efter socialtjänstrefor-
mens genomförande var år 1982 antalet frihetsberövande domar för den ak-
tuella åldersgruppen 52. Därefter har de årliga siffrorna varit 32, 27, 31, 38,

27 och 50 samt 54 år 1989. En viss måttlig ökning kan således konstateras Prop. 1990/91:96
under de senaste åren.

4.2 Inventering av behov och resurser inom den tunga
missbrukar- och ungdomsvården

I den senaste överenskommelsen om statsbidrag till missbrukarvård m.m.
som jag redovisat ingick att de båda kommunförbunden tillsammans med
socialstyrelsen skulle ta initiativ till att en länsövergripande planering snarast
påbörjades. Syftet med denna planering var att säkerställa att erforderliga
vårdresurser kom till stånd. I ett första skede skulle en rikstäckande invente-
ring av behov och möjliga lösningar med belysning av ekonomiska kon-
sekvenser genomföras. En sådan inventering genomfördes under våren
1990. En första rapport utarbetad av socialstyrelsen i samråd med de båda
förbunden överlämnades till socialdepartementet den 1 juli 1990. Socialsty-
relsen och förbunden har under hösten 1990 fortsatt arbetet med en fördju-
pad analys av situationen inom det aktuella området.

Av rapporten framgår att antalet platser vid de särskilda ungdomshemmen
minskat under tiden efter socialtjänstreformens genomförande.

Särskilda ungdomshem, platsutveckling

	1983	1986	1988	1990
Antal hem	20	25	24	23
Antal platser	573	589	549	464

Antalet platser vid institutioner som tar emot tvångsvårdade missbrukare
har också minskat under perioden. Visserligen har antalet platser för sär-
skild tillsyn ökat men detta motsvaras av en betydande minskning av övriga
LVM-platser.

Institutioner för tvångsvård av vuxna missbrukare, antal platser

	1983	1986	1988	1990
22 § LVM	1 302	1 119	916	820
23 § LVM	195	210	248	433
S:a	1 497	1 329	1 164	1 253

Socialstyrelsen har sedan 1988 till följd av förslag i propositionen 1987/88:79
om åtgärder mot aids och propositionen 1987/88:147 om tvångsvård av vissa
missbrukare haft ett särskilt ansvar att tillsammans med de båda kommun-
förbunden verka för en snabb och välplanerad utbyggnad av LVM-vården.
Det har speciellt gällt hem för särskilt noggrann tillsyn av narkotikamissbru-
kare och har skett inom ramen för det särskilda statsbidrag om 35milj. kr.
per år som ställdes till styrelsens förfogande fr.o.m. budgetåret 88/89. Bl.a.
härigenom har antalet platser för tvångsvård av vuxna missbrukare enligt
§ 23 LVM ökat från 248 år 1988 till 433 år 1990.

Efterfrågeundersökning och behovsanalys gällande de särskilda
ungdomshemmen

Prop. 1990/91:96

Som ett led i behovsinventeringen genomfördes under mars 1990 en under-
sökning av alla ansökningar och platsförfrågningar till de särskilda ungdoms-
hemmen och §23-hemmen. Beträffande de särskilda ungdomshemmen vi-
sade undersökningen att kommunerna under undersökningsmånaden gjorde
totalt 202 ansökningar för 154 ungdomar varav 116 var pojkar och 38 flickor.
Plats kunde beredas endast för 30 pojkar och 10 flickor.

Efterfrågebilden studerades även regionvis, nämligen inom de samarbets-
regioner där huvudmännen för LVM- och LVU-vård samverkar i mer eller
mindre etablerade former. Regionindelningen är följande:

Region Syd: Malmöhus län och Malmö stad, Kristianstads, Blekinge,
Kronobergs, Kalmar och Jönköpings län;

Region Väst: Göteborgs och Bohus län och Göteborgs stad, Hallands,
Älvsborgs och Skaraborgs län;

Region Mellansverige: Uppsala, Västmanlands, Örebro, Värmlands,
Södermanlands, Kopparbergs och Östergötlands län;

Region Stockholm: Stockholms och Gotlands län;

Region Norr: Jämtlands, Västernorrlands, Västerbottens, Norrbottens
och Gävleborgs län.

Antalet ansökningar - fördelade efter ungdomarnas hemkommuner - var
i respektive region: Syd 38, Väst 40, Mellansverige 66, Stockholm 56 samt
Norr 2 ansökningar. Det visar sig alltså att behovet av platser är spritt över
riket med undantag för region Norr som endast svarade för två ansökningar.

De ungdomar man sökte plats för var huvudsakligen i åldern 1320 år.
Enstaka fall av 11- och 12-åringar förekom också. Medelåldern var 16,5 år.

Önskemålen avsåg akuta placeringar i 115 fail. Sluten avdelning efterfrå-
gades i 68 fall medan 26 fall gällde frivilliga placeringar enligt SoL.

Av ansökningarna gällde 39 ungdomar med annat hemspråk än svenska.
Här saknas dock uppgifter i 25 ansökningar.

Avslagsmotiveringen var i de flesta fall (152) platsbrist. I 28 fall motivera-
des avslaget med att den unge kom från ett annat upptagningsområde än det
som institutionen betjänade. I ett fall var motivet att den unge var för svår-
hanterlig och i 9 fall att vård- och behandlingsbehovet inte kunde tillgodo-
ses. I 31 fall uppgavs andra skäl.

I rapporten konstateras att behovet av vård enligt 12 § LVU är svårmät-
bart. Någon absolut och skarp gräns mellan klienter som är i behov av § 12-
vård respektive annan vård går inte att dra. Mot denna bakgrund är det vik-
tigt att i varje enskilt fall ta reda på under vilka förutsättningar den unge kan
ta emot och tillgodogöra sig vård och behandling. Om det på goda grunder
kan antas att behövlig vård kan ges utan de tvångsbefogenheter som de sär-
skilda ungdomshemmen har skall andra vårdformer väljas.

De rapporter och undersökningar som redovisats, inklusive socialstyrel-
sens egen efterfrågeundersökning, visar entydigt att platsantalet vid de sär-
skilda ungdomshemmen är otillräckligt. Det är dock inte enbart en fråga om
kvantitativa brister. Det är dessutom tydligt att hemmen inte är tillräckligt
differentierade för att kunna tillgodose de aktuella ungdomarnas skiftande

vård- och behandlingsbehov. Socialstyrelsen har i rapporten gjort en analys Prop. 1990/91:96
av platsbehovet där hänsyn tagits till olika faktorer som kan påverka behovs-
bedömningen. Styrelsen kommer fram till att det finns ett behov av mellan
150200 nya platser utöver den planerade utbyggnad som huvudmännen an-
gett. Antalet planerade nya platser är ca 80, en siffra som dock måste anses
vara mycket osäker.

I rapporten har också diskuterats vilka krav som bör ställas på de särskilda
ungdomshemmen. De krav styrelsen för fram är bl.a. att de skall

- svara för akutvårdsfunktionen i de fall där jourfamiljer och vanliga ung-
domshem inte kan tillgodose tillsynsbehovet,

- svara för utredningar i de fall där framför allt tillsynsbehovet är sådant att
utredning inte kan genomföras i öppenvård,

- svara för individuellt anpassad långsiktig behandling av unga som är i be-

hov av särskild tillsyn,

- erbjuda ett differentierat vårdutbud,

- hålla en hög grad av beredskap och flexibilitet så att skiftande vårdbehov,
såväl kvantitativt som kvalitativt, skall kunna mötas.

I rapporten konstateras att den nuvarande vården inte motsvarar de krav
som bör ställas på verksamheten. En stor del av dessa problem hänger sam-
man med brister i planering, styrning och ansvarstagande på den nivå där
resursansvaret ligger.

Efterfrågeundersökning och behovsanalys beträffande hem anordnade
enligt 23 § LVM

Kommunerna sökte under undersökningsperioden plats vid hem anordnade
enligt 23 § LVM för 147 personer varav 101 män och 46 kvinnor. Av dessa
kunde 87 beredas plats. Så många som 60 ansökningar kunde alltså inte be-
viljas.

Av de 147 personerna var 101 över 30 år. 149 fall hade klienten en tidigare
LVM-dom. Beslut om omedelbart omhändertagande enligt LVU eller LVM
förelåg i 30 fall medan 108 personer var dömda till LVM-vård. I några fall
saknades sådana uppgifter.

Det huvudsakliga missbruket fördelade sig enligt följande: alkohol 69 per-
soner, amfetamin 35, opiater 15, hasch 6, bensodiazepiner 5 och kokain 1.1
ett antal fall kunde det huvudsakliga missbruket inte anges. 75 personer upp-
gavs vara utpräglade biandmissbrukare.

I 56 fall gällde ansökan i första hand narkomanvårdsinstitutioner, i 55 fall
behandlingshem för alkoholmissbrukare, i 27 fall särskilda behandlingshem
för kvinnliga missbrukare och i 9 fall behandlingshem för psykiskt störda
missbrukare. Initialt behov av placering vid sluten institution eller avdelning
angavs för 104 personer.

Sju personer var vid ansökningstillfället konstaterat HIV-positiva.

Ansökan gällde i 126 fall svenska medborgare och i nio fall utländska med-
borgare. I 12 fall uppgavs inte medborgarskap.

LVM-vård kan enligt 22 § LVM endast ges i hem som drivs av landstings-

10

kommuner eller kommuner och som är inrättade för sådan vård. Vissa LVM-
hem, nämligen hem enligt 23 § LVM, har utrustats med särskilda tvångsbefo-
genheter som bl.a. innebär rätt att begränsa den intagnes rörelsefrihet. Alla
som genom dom enligt LVM skall vårdas för sitt missbruk kan i princip bli
föremål för §23-vård. Avgörande för valet av institution är i vilken mån
klienter kan vårdas utan de tvångsbefogenheter som § 23-hemmen har.

Enligt rapporten har under flera år - och i synnerhet efter det att den nya
LVM trädde i kraft den 1 januari 1989 - efterfrågan på LVM-platser översti-
git det tillgängliga antalet platser. Detta gäller i första hand § 23-platser men
även § 22-platser. Ambitionen att garantera en drogfri institutionsvård har
medfört att § 22-hem som i huvudsak vänder sig till alkoholmissbrukare har
tvingats att antingen flytta klienter till § 23-hem eller att omvandla hemmet
till ett § 23-hem.

Socialstyrelsens analys visar ett behov av ca 200 nya platser som huvudsak-
ligen bör komma till i slutna avdelningar. Huvudmännen planerar en utbygg-
nad med ett drygt hundratal platser. Denna utbyggnadsplanering är dock
mycket osäker.

Styrelsen har även när det gäller LVM-hemmen diskuterat vad som bör
krävas av dessa institutioner och därvid fört fram att de bör uppfylla följande
krav:

- hålla hög beredskap för att ta emot klienter som är i behov av särskilt nog-
grann tillsyn,

- svara för avgiftningsinsatser i de fall där klienter inte kan få behovet av
sådana insatser tillgodosett inom hälso- och sjukvårdens ram på grund av
rymningsrisken,

- svara för motivationsinriktat behandlingsarbete som syftar till fortsatt be-
handling i öppnare former,

- utveckla och bibehålla en hög nivå av samverkan med den vårdkedja som
skall svara för vård enligt 27 § LVM,

- utveckla och bibehålla en hög nivå av samverkan med hälso- och sjukvår-
den för de klienter som har ett sammansatt vårdbehov varvid samverkan
med psykiatrin är särskilt angelägen,

- svara för individuellt anpassad långsiktig behandling för de klienter som
inte lämpligen kan överföras till andra vårdformer,

- erbjuda ett differentierat vårdutbud,

- hålla en hög grad av beredskap och flexibilitet så att skiftande vårdbehov
såväl kvantitativt som kvalitativt skall kunna mötas.

Gemensamma problem för missbrukarvården och ungdomsvården

Inom ett och samma upptagningsområde delar i dag flera huvudmän ansva-
ret för institutionsvården, vilket enligt rapporten gör att oklarheter uppstår
om vem som skall anses ha huvudansvaret för resursutbyggnad eller andra
anpassningar av vårdapparaten. Rätten att besluta om intagning vid dessa
institutioner bör vidare enligt rapporten endast få ligga på den som på led-
ningsnivå har överblick över resurserna och ansvar för dessa.

Rapporten pekar också på behovet av en länsövergripande samverkan för
att vården skall kunna differentieras i tillräcklig omfattning och för att få till

Prop. 1990/91:96

11

stånd ett väl anpassat vårdutbud. Mycket talar dock enligt rapporten för att Prop. 1990/91:96
en länsövergripande planering inte är en tillräcklig åtgärd. Härtill behövs ett
förtydligande av vem som har ansvaret för anordnande och drift av de här
aktuella institutionerna.

Socialstyrelsen har utan att lämna något förslag beskrivit tre tänkbara mo-
deller för att få till stånd en samordnad länsövergripande vårdorganisation.

1. Ett av landstingen eller en av kommunerna i en region påtar sig eller får

de andra huvudmännens uppdrag att vara huvudman för den regionöver-
gripande institutionsvården, dvs. de särskilda ungdomshemmen samt
§ 22- och § 23-hemmen.

2. Kommunerna i regionen går samman och bildar en huvudmannaskapsor-
ganisation som till exempel får formen av ett kommunalförbund.

3. Staten går in som huvudman för den tunga tvångsvården och blir garant

för att de klienter som genom dom i länsrätt ansetts vara i behov av vård

också får erforderlig institutionsvård.

5 Ett ändrat statsbidragssystem

Mitt förslag: En tillfällig omläggning av statsbidraget genomförs i
syfte att ge förutsättningar för en snabb utbyggnad av institutionsre-
surserna för de mest utsatta missbrukarna och ungdomarna.

Skälen för mitt förslag:

De utvärderingar av ungdomsvården och missbrukarvården som jag tidigare
redovisat ger en klar bild av att i första hand de institutionella vårdresurserna
för de mest utsatta ungdomarna och missbrukarna är otillräckliga och att
snabba åtgärder krävs för att undanröja dessa brister.

I mitt förslag har jag utgått från vad riksdagen vid behandlingen av rege-
ringens förslag om ny LVU givit regeringen tillkänna beträffande särskilda
ungdomshem, vilket jag tidigare redogjort för.

När socialtjänstreformen genomfördes år 1982 med påföljande förändring
av huvudmannaskapet för institutionsvården var avsikten bl.a. att få ett
bättre samspel mellan institutionsvården och socialtjänstens öppenvårds-
verksamhet. Kommunerna gavs det fulla ansvaret för att människor i behov
av vård skulle få en väl avpassad sådan. Det antogs då att en utveckling av
de öppna vårdformerna skulle kunna reducera behovet av institutionsvård.
Vidare förutsågs att olika mellanformer mellan öppen vård och institutions-
vård skulle kunna utvecklas vilket ytterligare skulle begränsa behovet av
framför allt de tunga vårdformerna. Även om dessa grundläggande tanke-
gångar fortfarande framstår som giltiga, har utvecklingen visat att en över-
skattning gjordes av den öppna vårdens möjligheter att tillgodose alla vård-
behov.

Många av de institutioner som fanns år 1982 var i olika avseenden otidsen-
liga. En strävan har varit att institutionsvård skall ges i mindre och mer hem-
liknande former som möjliggör ett mera intensivt vårdarbete.

12

I det statsbidragssystem som infördes år 1986 drogs konsekvenserna av
detta synsätt. Från att ursprungligen 75 % av statsbidraget gått till huvud-
männen för vissa institutioner som platsbidrag gavs nu 80 % av bidraget till
kommunerna för fri disposition inom missbrukarvården och ungdomsvår-
den. Samtidigt infördes ett omstruktureringsbidrag syftande till att skapa en
modernare institutionsstruktur.

Det är framför allt behovet av institutionsvård för de mest problematiska
grupperna som uppenbarligen har underskattats under de senaste åren. Ef-
terfrågan på institutionsplatser har visserligen varierat över åren men har un-
der de senaste åren varit konstant hög. Trots detta har antalet platser på de
särskilda ungdomshemmen minskat. Detta förhållande har inneburit att
många ungdomar som varit i stort behov av vård inte fått sådan. Under det
senaste året har också en ökning av antalet fängelsedomar för ungdomar un-
der 18 år skett, vilket bl.a. kan bero på bristen på platser i de särskilda ung-
domshemmen. Även inom missbrukarvården är läget allvarligt. Visserligen
har antalet platser i s.k. § 23-hem ökat. Samtidigt har dock antalet § 22-plat-
ser minskat. Det totala antalet platser för LVM-vårdade har därmed varit i
stort sett oförändrat trots att behoven klart ökat.

Sammanfattningsvis anser jag att den sociala institutionsvårdens huvud-
män - kommuner och landsting - nu måste vidta snabba åtgärder för att häva
platsbristen och komma tillrätta med de uppenbart oacceptabla förhållanden
som råder inom denna sektor.

Den nuvarande konstruktionen av statsbidraget till missbrukarvård och
ungdomsvård gäller åren 1990-1992. Jag föreslår att statsbidragskonstruktio-
nen med platsbidrag, kommunbidrag och utvecklingsbidrag behålls oföränd-
rat. Det är dock tydligt att statsbidraget inte har haft en sådan fördelning
att en utbyggnad av platsantalet för de mest utsatta grupperna stimulerats i
tillräcklig grad. Jag föreslår därför att en större del av bidraget ges direkt till
de huvudmän som driver särskilda ungdomshem och hem enligt 23 §LVM.
Jag föreslår vidare att medel avsätts inom den nuvarande finansiella ramen
för ett tillfälligt anordningsbidrag avseende åren 1991 och 1992. Jag räknar
därvid med en utbyggnad av 200 platser per år under tvåårsperioden. En så-
dan utbyggnadstakt bör enligt min bedömning vara fullt möjlig.

I synnerhet de särskilda ungdomshemmen men även § 23-hemmen är
vårdformer som är mycket kostnadskrävande. En hög personaltäthet är nöd-
vändig för att ett meningsfullt behandlingsarbete skall kunna genomföras.
De slutna avdelningarna är särskilt kostnadskrävande bl.a. därför att det rör
sig om små enheter och att slutenheten i sig kräver högre bemanning. För att
bryta en ungdoms eller en missbrukares destruktiva levnad och för att starta
ett nödvändigt motivationsarbete och ett mera långsiktigt behandlingsarbete
fordras dock i vissa fall slutna platser.

De höga kostnaderna motiverar särskilda platsbidrag. Om sådana plats-
bidrag inte fanns, skulle det bli svårt eller omöjligt åtminstone för de mindre
kommunerna att anlita denna vårdform i synnerhet när flera ungdomar eller
missbrukare från kommunen samtidigt är i behov av sådan institutionsvård.
De bidrag som nu utgår har inte gett ett tillräckligt incitament för kommu-
nerna och landstingen att bygga ut platsantalet för de mest vårdbehövande
grupperna i tillräcklig omfattning. Jag ser det som angeläget att statsbidraget

Prop. 1990/91:96

13

gör det möjligt att minska kommunernas vårdkostnader för de mest utsatta Prop. 1990/91:96
grupperna och därför bör en större del av statsbidraget lämnas i form av
platsbidrag. Jag föreslår därför en höjning av de nuvarande platsbidragen.

Som jag tidigare betonat är det viktigt att socialtjänstens öppenvårdsfor-
mer och institutionsvården är nära sammankopplade. Inte minst viktigt är
detta när en ungdom eller en missbrukare skall skrivas ut från institutionen.
Kommunen måste söka de vårdformer som är lämpligast och som mest effek-
tivt ger den vård som erfordras. Öppenvården behöver också utvecklas lik-
som andra institutionsformer än dem som definieras av de båda tvångsla-
garna LVU och LVM. En del av statsbidraget bör även fortsättningsvis ges i
form av kommunbidrag.

Fortlöpande bör en utveckling av institutionsvårdens metoder ske. Likaså
bör alternativen till institutionsvård utvecklas ytterligare. Inte minst angelä-
get är att finna bättre former för utslussningen från institutionerna. Ett annat
angeläget område är att få till stånd en förbättrad personalutveckling. I dags-
läget kan klara brister konstateras när det gäller bl.a. fortbildning och vida-
reutbildning. Socialstyrelsen har i samråd med de båda kommunförbunden
påbörjat ett arbete med att utveckla fortbildnings-, handledar- och evalue-
ringsinsatser inom missbrukarvården med stöd av utvecklingsbidrag. Jag fin-
ner det angeläget att detta arbete kan fortsätta. Jag föreslår därför att även
fortsättningsvis en del av statsbidraget avsätts för utvecklingsarbete.

Jag föreslår nu en tillfällig omläggning av statsbidraget till missbrukarvård
och ungdomsvård. Jag vill samtidigt fästa uppmärksamhet på de förslag som
senare kan komma att läggas fram av kommunalekonomiska kommittén
(Fi 1990:04) som bl.a. har i uppdrag att utforma ett nytt system för statens
bidrag till kommuner och landsting. En inriktning av kommitténs arbete är
att de statliga transfereringarna samordnas och så långt som möjligt fördelas
efter generella kriterier. Med detta avses statsbidrag som så långt som möj-
ligt fördelas efter behovskriterier men som inte är riktade till en specifik,
avgränsbar verksamhet.

Den tillfälliga omläggningen av statsbidraget till missbrukarvård och ung-
domsvård bör ske enligt följande:

Platsbidrag per plats och år

	Nu	Förslag
Särskilda ungdomshem
slutna platser	400 000	500 000
öppna platser	200 000	300 000
£ 23-hem
slutna platser	300 000	400 000
öppna platser	100 000	150 000

Under förutsättning att 100 slutna och 100 öppna platser tillkommer under
vartdera åren 1991 och 1992 kommer platsbidragen att för år 1991 utgöra ca
345 milj. kr. vilket innebär en ökning med ca 135 milj. kr. För 1992 kommer
platsbidragen med samma beräkningsgrund att ökas med ytterligare
70 milj. kr.

Utvecklingsbidrag bör utges med oförändrat 30 milj. kr. per år.

14

Kommunbidrag: Jag beräknar kostnaderna för statsbidrag enligt det nuva-
rande statsbidragssystemet till 875 milj. kr. Detta innebär att kommunbidra-
get bör beräknas utifrån denna ram varifrån avräknas de medel som utbeta-
las för platsbidrag respektive utvecklingsbidrag. Kommunbidraget kan med
denna utgångspunkt för år 1991 beräknas till ca 500 milj. kr.

Anordningsbidrag: Förutom statsbidrag i enlighet med det nuvarande
statsbidragssystemet föreslår jag att 75 milj. kr. årligen för åren 1991 och
1992 avsätts för ett tillfälligt anordningsbidrag. Bidrag skall kunna ges till de
huvudmän som tar nya platser i bruk under respektive år.

Anordningsbidrag bör kunna utgå med högst 500 000 kr. per sluten plats
och högst 250 000 kr. för öppen plats i särskilda ungdomshem och hem för
missbrukare som anordnas enligt §23 LVM. Anordningsbidrag bör dock
högst kunna utgå med 50 % av de reella kostnaderna för nybyggnad eller
ombyggnad.

Kostnaderna för statsbidraget till missbrukarvård och ungdomsvård kom-
mer, under förutsättning att den utbyggnadstakt jag beräknat kan hållas, att
utgöra 950 milj. kr. för budgetåret 1991/92 vilket regeringen föreslagit i årets
budgetproposition.

6 Innehålls- och organisationsfrågor m.m.

Min bedömning: En beredningsgrupp bör tillsättas med uppgift att un-
der våren 1991 utarbeta förslag om hur en omorganisation av institu-
tionsvården skall kunna genomföras. Jag avser därefter att under hös-
ten 1991 återkomma med förslag till en ny organisation.

Skälen för min bedömning:

De utvärderingsrapporter m.m. som jag förut har beskrivit ger sammantaget
det bestämda intrycket att institutionsvården f.n. inte är organiserad på ett
sätt som ger effektivast möjliga vård och behandling för de mest utsatta ung-
domarna och missbrukarna.

Som jag tidigare anfört är det ett oundgängligt krav att omedelbart få till
stånd en snabb utbyggnad av platserna i de särskilda ungdomshemmen och
de s.k. §23-hemmen. Genom de ändringar i statsbidragssystemet som jag
nyss föreslagit möjliggörs en sådan utbyggnad. Denna utbyggnad måste ske
i samråd mellan huvudmännen och socialstyrelsen som enligt LVU och LVM
har att på framställning av huvudmannen besluta om ett hem skall vara ett
hem för särskild tillsyn. I ställningstagandet ingår bl.a. bedömningar om be-
handlingshemmet uppfyller de kvalitativa krav som måste ställas på det. In-
nan hemmet godkänns bör självfallet också verksamhetens innehåll och in-
riktning värderas. Härigenom bör garantier finnas för en samordning av pla-
neringen på riksnivå. Detta är särskilt viktigt i ett skede när organisatoriska
och innehållsmässiga förändringar måste ske samtidigt med en utbyggnad av
platsantalet.

De uppenbara svårigheter som hemmen för särskild tillsyn har i dag beror

Prop. 1990/91:96

15

enligt min uppfattning inte bara på att det finns för få platser utan också på Prop. 1990/91:96
organisatoriska och innehållsmässiga problem. Orsakerna till att dessa prob-
lem uppstått är flera men man kan enligt min uppfattning urskilja tre huvud-
faktorer nämligen huvudmannaskapet för institutionerna, den otillräckliga
differentieringen av vårdresurserna och oklarheter om organisation och
kompetens i det direkta vårdarbetet men också på sådana områden som led-
ning, planering, intagningsförfarande och personalutveckling.

I den nuvarande organisationen har inte en tillräcklig samordning över
länsgränserna kommit till stånd. I många län finns överhuvudtaget inga hem
för särskild tillsyn. Enbart detta faktum gör att ett samarbete över länsgrän-
ser måste ske. Under de senaste åren har inom vissa landstingsområden fun-
nits en strävan att i första hand tillgodose det egna landstingsområdets be-
hov. Detta är enligt min uppfattning inte en tillfredsställande utvecklings-
linje.

Ett annat skäl för att söka en mycket fastare form för det länsövergripande
samarbetet är att det är nödvändigt att skapa en större differentiering av
vårdresurserna. De ungdomar och missbrukare som har behov av vård på
hemmen för särskild tillsyn har en sammansatt problembild. Detta visar bl.a.
den efterfrågeundersökning som socialstyrelsen genomfört. Det har visat sig
att ett enskilt landstingsområde inte är ett tillräckligt upptagningsområde för
att den nödvändiga differentieringen skall kunna ske.

I dag är ansvaret för planering av institutionsvården och beslut om vem
som skall genomföra vården delat mellan kommuner och landsting. Enligt
olika rapporter har detta delade ansvar ofta kommit att leda till oklarheter.
Den länsvisa vårdresursplaneringen upplevs inte sällan som oprecis och har
inte lett till erforderliga resultat. Jag ser anledning att närmare överväga om
det nuvarande delade huvudmannaskapet är funktionellt.

Det finns ett stort behov av att ägna särskild uppmärksamhet åt vården av
dem som jämte sin sociala problembild också lider av psykiska störningar.
Detta kräver nära samverkan med den psykiatriska vården.

För att en ungdom eller missbrukare skall kunna placeras på rätt institu-
tion med rätt behandlingsinnehåll fordras enligt min uppfattning ett betyd-
ligt fastare grepp över exempelvis intagningsförfarandet. Enligt olika rap-
porter tvingas i dag socialtjänstens personal ofta ta kontakt med många olika
institutioner för att få fram en plats. Detta förfarande är ineffektivt och inne-
bär dessutom uppenbara risker för felplaceringar. Detta ger anledning att
överväga socialtjänstförordningens bestämmelser om inskrivning som anger
att föreståndaren vid hemmet beslutar om inskrivning såvida inte huvud-
mannen bestämmer annorlunda. Enligt min uppfattning talar mycket för att
inskrivningsförfarande bör ske centralt i en region. Detta bör också innebära
att ett enskilt hem inte skall kunna avvisa en ansökan. Redan med nuvarande
bestämmelser kan alltså huvudmannen besluta om ett annat intagningsförfa-
rande. Enligt min mening bör huvudmännen noga överväga om inte intag-
ningsbesluten borde ligga på en central nivå, dvs. utanför den enskilda insti-
tutionen.

Ett krav på vården enligt 12 § LVU och 23 § LVM måste vara att place-
ringen skall kunna ske omgående, när vårdbehovet är akut. För att ett ome-
delbart omhändertagande skall vara meningsfullt måste det självfallet finnas                   16

vårdplatser som kan ta emot den omhändertagne. Detta ställer krav på att Prop. 1990/91:96
beläggningen vid de aktuella hemmen inte är högre än att beredskapsplatser
finns. För att givna resurser skall kunna utnyttjas så effektivt som möjligt
fordras ett sammanhållet ansvar där den regionala samordningen måste vara
tydlig.

I ett längre perspektiv kan man inte se någon trendmässig ökning av anta-
let ungdomar som placeras i fängelse. Under det senaste året har det emel-
lertid skett dels en ökning av antalet beslut om fängelsedomar för ungdomar
mellan 1517 år, dels en ökning av strafftidernas längd. Enligt min uppfatt-
ning måste i socialtjänstens ansvar ligga att även kraftigt utagerande ungdo-
mar skall kunna tas emot inom socialtjänstens institutioner. Det får inte vara
en lösning att fängelse skall ersätta socialtjänstens insatser. Att en ung män-
niska döms till fängelse måste vara undantagsfall.

Det får inte heller vara så att en ungdom genom sitt beteende på en institu-
tion skall kunna avvika eller straffa ut sig från den behandling som den
unge åtminstone inledningsvis kan uppleva som påfrestande. Återigen kan
man se behov av en ytterligare differentiering av vårdresurserna som i sin tur
förutsätter en regional organisation.

För att de olika institutionerna skall fungera tillfredsställande måste stora
krav ställas på innehållet i vårdarbetet. Det är ett utmärkande drag för områ-
det att snabba förändringar har skett och sker dels beträffande de ungdomar
och de missbrukare som är i behov av den vård som ges, dels beträffande
vårdmetoder och vårdinnehåll. Detta kräver bl.a. en effektiv personalut-
veckling. Även om mycket av det erforderliga utvecklingsarbetet bör ske
inom respektive institution är det angeläget att få till stånd en regional sam-
verkan även på detta område. Jag vill i detta sammanhang peka på det arbete
som socialstyrelsen i samverkan med de båda kommunförbunden bedriver
för att utveckla fortbildningen av personal inom institutionsvården m.m.
Detta arbete bedrivs med stöd av de medel som avsatts för utvecklingsarbete
inom ramen för det nuvarande statsbidragssystemet.

Det är vidare av stor betydelse att vårdinnehåll och behandlingsmetoder
m.m. blir föremål för en fortlöpande och systematisk uppföljning och utvär-
dering.

Jag finner alltså många faktorer som talar för att en förändring av organi-
sationen av den vård som ges enligt 12 § LVU samt 22 och 23 §§ LVM är nöd-
vändig. De erfarenheter man kunnat dra av utvecklingen under 1980-talet
visar enligt min uppfattning att ansvaret för institutionsvården måste klarläg-
gas. De principer som bör vara styrande för ett nytt system är

- ett sammanhållet ansvar för vård, behandling, resurser och ekonomi,

- en differentiering av vårdresurserna och

- en regional samordning.

Jag vill betona vikten av ett starkt samband mellan förebyggande arbete, den
öppna vården, olika mellanvårdsformer och den institutionella vården. En
samlad planering av socialtjänstens olika resurser måste kunna ske effektivt.
Socialstyrelsen har, utan att ta ställning, i den rapport som jag tidigare redo-
visat beskrivit några olika modeller för hur en organisationsförändring be-
träffande främst institutionsvården skulle kunna ske.

17

Jag är inte nu beredd att ta ställning till hur en ny organisation skall utfor- Prop. 1990/91:96
mas. Ytterligare överväganden behövs såväl om organisationsformer som
beträffande behovet av eventuella regelförändringar.

En beredningsgrupp inom socialdepartementet bör få i uppdrag att under
våren 1991 lägga fram förslag om hur en omorganisation skall kunna genom-
föras utifrån de riktlinjer som jag här har angivit. Jag avser därefter att under
hösten 1991 återkomma till regeringen med förslag i frågan.

7 Hemställan

Med hänsyn till det anförda hemställer jag att regeringen

1. förslår riksdagen att godkänna vad jag förordat i fråga om en tillfällig om-
läggning av statsbidraget till ungdomsvård och missbrukarvård m.m.

2. bereder riksdagen tillfälle att ta del av vad jag anfört i fråga om en omor-
ganisation av institutionsvården (avsnitt 5).

8 Beslut

Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och beslutar att
genom proposition förelägga riksdagen vad föredraganden anfört för den åt-
gärd och det ändamål som föredraganden hemställt om.

18

gotab 97669, Stockholm 1991