Budgetpropositionen innehåller regeringens förslag till statens budget för nästa år. Regeringen lämnar budgetpropositionen till riksdagen på hösten. Riksdagen beslutar om statens budget i två steg: först helheten och sedan detaljerna.
Finansminister Magdalena Andersson (S) på väg till riksdagen med budgetpropositionen för 2020.
Foto: Melker Dahlstrand
Om det inte är valår lämnar regeringen budgetpropositionen till riksdagen senast den 20 september. Det är några dagar efter att riksdagens arbetsår startat. Är det valår samlas riksdagen senare än annars och budgetpropositionen lämnas i stället senast två veckor efter det att riksdagens arbetsår startat.
Om valet leder till regeringsskifte kan den nya regeringen behöva mer tid för att lämna sitt förslag till statens budget. Regeringen kan då lämna budgetpropositionen inom tre veckor efter att den har tillträtt, men senast den 15 november.
Innehåller hela statens budget
Regeringens budgetförslag ska innehålla alla delar i statens budget, och regeringen får inte lämna några fler förslag om utgifter och inkomster senare under hösten. Endast om regeringen anser att det finns synnerliga ekonomisk-politiska skäl får en proposition om statens inkomster eller utgifter för det närmast följande budgetåret lämnas efter budgetpropositionen.
I statens budget finns alla statens inkomster och utgifter som påverkar hur mycket pengar staten måste låna. Kostnaderna för ålderspensionssystemet är de enda statliga utgifter som regeringen redovisar vid sidan av statens budget.
500 anslag
Det finns ungefär 500 så kallade anslag i statens budget för olika utgifter. Ett anslag är en summa pengar och kan gälla till exempel maxtaxa i barnomsorgen eller underhåll av vägar. Genom att lägga olika mycket pengar på olika anslag föreslår regeringen hur statens verksamhet ska se ut i samhället. Anslagen gäller för ett år.
De 500 anslagen i statens budget är grupperade i 27 ämnesområden som kallas utgiftsområden. Utgiftsområdena motsvarar olika områden i samhället. Rättsväsendet och Allmän miljö- och naturvård är två exempel på utgiftsområden. Riksdagen och regeringen styr statens verksamhet genom att bland annat sätta mål för de olika utgiftsområdena.
Statens inkomster
Regeringens budgetproposition innehåller inte bara förslag till utgifter utan också en beräkning av hur stora statens inkomster kommer att bli.
Det är inte lika lätt att bestämma statens inkomster som utgifter. Staten får sina största inkomster från olika typer av skatter. Hur stora skatteinkomsterna blir beror på den ekonomiska utvecklingen som kan vara svår att förutse i detalj.
Statens inkomster från skatter beror också på vilka regler som gäller för skatter och avgifter. Dessa regler ändras inte varje år, men regeringens budgetförslag innehåller ofta förslag om att ändra skatter och avgifter.
Utgiftstak låser utgifterna
Varje år i budgetpropositionen lämnar regeringen förslag till tak för statens utgifter, ett så kallat utgiftstak. Utgiftstaket anger hur stora utgifter staten får ha under ett år. Förslaget till utgiftstak i budgetpropositionen avser det tredje kommande budgetåret. Utgiftstaket, som infördes 1997, innebär att nivån på statens utgifter är låst tre år i förväg.
Med utgiftstaket får riksdagen och regeringen bättre kontroll över hur utgifterna förändras och tvingas ta hänsyn till hur olika beslut påverkar utgifterna i framtiden.
Utgiftstaket gäller för alla utgifter i statens budget utom räntorna på statsskulden. Räntorna på statsskulden skiljer sig från andra utgifter eftersom staten inte kan påverka dem. Utgiftstaket gäller också för ålderspensionssystemet, som inte ingår i statens budget.
Det är svårt att veta exakt hur statens utgifter kommer att förändras tre år framåt. Därför ska nivån på utgiftstaket vara något högre än summan av alla utgifter. Då finns det ett litet utrymme för oförutsedda ökningar av utgifterna utan att utgiftstaket måste överskridas. Det kallas budgeteringsmarginal. Om riksdagen utnyttjar budgeteringsmarginalen ökar också statens utgifter.
Utgiftstaket kan överskridas
Riksdagens beslut om utgiftstaket är ett så kallat riktlinjebeslut. Det betyder att riksdagen inte är bunden av någon lag som säger att statens budget inte får överskrida utgiftstaket.
Riksdagen kan när som helst ompröva ett redan beslutat utgiftstak. Det kan till exempel bli aktuellt om det blir regeringsskifte efter ett val. Då kan den nya regeringen lägga fram förslag om ett nytt utgiftstak som riksdagen får ta ställning till.
Även om utgiftstaket kan ändras är det ett starkt löfte från regeringen. Regeringen lovar att föra en politik som gör att statens utgifter håller sig inom utgiftstaket. Om det finns en risk att ett beslutat utgiftstak kommer att överskridas ska regeringen för att undvika detta vidta de åtgärder den själv har möjlighet till eller föreslå nödvändiga åtgärder till riksdagen.
Oppositionspartiernas budgetförslag
Partierna i opposition redovisar sina motförslag till regeringens budgetförslag i motioner. De brukar lämna in särskilda ekonomisk-politiska motioner där de ger en samlad presentation av sina budgetalternativ. Förslagen brukar kallas för skuggbudgetar.
Partierna i opposition talar om hur högt de tycker att utgiftstaket ska vara och hur de vill fördela utgifterna på olika utgiftsområden. Partierna redovisar också i sina ekonomisk-politiska motioner vilka skatter och avgifter de vill ändra och hur olika reformer de vill genomföra ska betalas.
De mer detaljerade budgetförslagen finns i partiernas särskilda skatte- och anslagsmotioner. Partiernas motförslag om utgifter i statens budget redovisar de oftast genom att lämna en motion per utgiftsområde.
Så beslutar riksdagen om statens budget
Regeringen har lämnat sina förslag i budgetpropositionen till riksdagen. Partierna och ledamöterna i riksdagen har lämnat sina motförslag under allmänna motionstiden under hösten. Då är det dags för riksdagens utskott att bearbeta alla förslag innan kammaren beslutar om statens budget. Riksdagen beslutar om budgeten i två steg: först helheten och sedan detaljerna i budgeten.
I ett första steg tar riksdagen beslut om de totala utgifterna och om en beräkning av inkomsterna i statens budget. Genom det beslutet bestäms hur mycket pengar som ska gå till olika områden i samhället, utgiftsområden. När det beslutet är fattat, vanligtvis i slutet av november, beslutar riksdagen sedan om detaljerna i ett andra steg. Då beslutar riksdagen om vad pengarna inom de olika utgiftsområdena ska användas till. I mitten av december har riksdagen fattat samtliga beslut om statens budget.
Riksdagens sätt att besluta om budgetpropositionen och motionsförslagen kallas rambeslutsmodellen. Den innebär att det för varje utgiftsområde beslutas om en utgiftsram som anger hur mycket utgifterna inom varje utgiftsområde sammantaget får uppgå till och en beräkning av inkomsterna på statens budget.
Skatter och avgifter
När riksdagen beslutar om utgiftsramarna för respektive utgiftsområde bestämmer man också vilka skatter och avgifter som ska gälla. På så sätt vet riksdagen ungefär hur stora statens inkomster kommer att bli och kan också beräkna hur mycket staten behöver låna.
Skatteinkomsterna är svåra att bestämma exakt eftersom de beror på den ekonomiska utvecklingen som kan vara svår att förutse. För statens inkomster beslutar riksdagen därför bara om en beräkning.
Motförslag från partierna i opposition
Riksdagen beslutar om alla utgiftsramar och skatteförändringar som ett paket. De partier i riksdagen som inte stöder regeringens förslag måste lägga fram sina motförslag på samma sätt.
Enligt rambeslutsmodellen räcker det alltså inte att partierna i opposition har majoritet kring en enskild fråga i budgeten för att kunna fälla ett förslag. De måste enas om ett helt paket av förslag. De olika paketen ställs sedan emot varandra när riksdagen beslutar.
Steg 1: Förslag till utgiftsramar för budgeten
Alla förslag till riksdagen måste förberedas i något av riksdagens 15 utskott innan ledamöterna fattar beslut i kammaren. Det är finansutskottet som förbereder kammarens beslut om utgiftsramar för de 27 utgiftsområdena.
Finansutskottet
Andra utskott har ansvar för sina respektive utgiftsområden. Varje utskott kan också tala om för finansutskottet vad det tycker om regeringens och oppositionspartiernas förslag till ramar för utskottets utgiftsområden. Det kallas yttranden.
Utskotten kan föreslå att ett utgiftsområde ska få mer eller mindre pengar eller att pengar ska flyttas mellan olika utgiftsområden. Utskottens förslag får också påverka hur stora inkomster staten kommer att få.
Finansutskottets förslag till utgiftsramar
När alla utskott har lämnat sina förslag arbetar finansutskottet med dem och lägger ihop dem till ett samlat förslag om ramar för statens budget och utgiftsområdena. Finansutskottets förslag kallas betänkande.
Ledamöterna debatterar och beslutar om finansutskottets förslag i riksdagens kammare omkring den 20 november. Med sitt beslut bestämmer riksdagen:
- utgiftstaket för vart och ett av de kommande tre åren
- de totala utgifterna för nästa års budget
- hur mycket pengar varje utgiftsområde får nästa år
- vilka skatter och avgifter som ska ändras nästa år
- beräkning av statens inkomster för nästa år
- preliminära utgiftsramar och inkomstberäkningar för de två efterföljande budgetåren.
Nu återstår att mer i detalj bestämma hur utgifterna ska fördelas inom varje utgiftsområde. Det gör riksdagen i andra steget av budgetarbetet.
Steg 2: Förslag om verksamheter och anslag
I det andra steget av riksdagens arbete med statens budget börjar de olika utskotten med att arbeta med regeringens och oppositionspartiernas olika förslag om hur pengarna ska fördelas inom varje utgiftsområde. Till exempel är socialutskottet ansvarigt för utgiftsområdet Hälsovård, sjukvård och social omsorg, trafikutskottet är ansvarigt för utgiftsområdet Kommunikationer och utbildningsutskottet har hand om utgiftsområdena Utbildning och universitetsforskning samt Studiestöd.
Utskottets förslag för ett utgiftsområde samlas i ett och samma betänkande. Det är för att riksdagen ska besluta om anslagens storlek och hur pengarna ska fördelas inom utgiftsområdet genom ett beslut. Ett utgiftsområde får alltså inte delas upp på flera utskott eller flera beslut.
Utskotten kan flytta pengar
Utskotten kan prioritera annorlunda än regeringen gjorde i budgetpropositionen och flytta pengar mellan olika anslag inom utgiftsområdet. Men utskotten får inte lägga fram förslag som kostar mer än vad riksdagen bestämde för utgiftsområdet i sitt första beslut, rambeslutet.
Om ett utskott vill ta ett eget initiativ eller säga ja till ett motionsförslag måste utskottet räkna ut vilka effekter det skulle få på statens ekonomi. Vill utskottet höja vissa utgifter måste andra utgifter minska. De ledamöter i utskottet som tycker annorlunda än majoriteten får inte heller lämna motförslag, reservationer, som kostar mer än riksdagen bestämt för utgiftsområdet.
Klart i december
Ett utskott kan komma fram till att det behövs mer pengar för ett utgiftsområde och att utgiftsramen därför behöver utökas. Situationen kanske har ändrats efter att riksdagen först beslutade om utgiftsramen.
Utgiftsramen kan bara öka efter att riksdagen har beslutat om det på förslag av finansutskottet. Finansutskottet kan då undersöka om riksdagen samtidigt ska minska ramen för något annat utgiftsområde. Finansutskottet och riksdagen ska alltså alltid bestämma hur ökade utgifter ska finansieras.
I början av december är utskotten klara med sina förslag om hur pengarna inom de olika utgiftsområdena ska fördelas. Riksdagens kammare debatterar och beslutar sedan om förslagen under december. När alla beslut är fattade sammanställer riksdagen statens budget för nästa år och överlämnar den till regeringen dagarna före jul.