Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

Herr talman! Låt mig lite högtravande inleda med att säga att konstitutionsutskottet härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen för riksdagen anger resultatet av den granskning som redovisas här. Totalt är det drygt 400 sidor, och det är tillfredsställande att vi även den här gången har kommit överens över partigränserna om allting på de här 400 sidorna. Herr talman! Den administrativa granskningen är viktig. Den bidrar till att administrationen i Regeringskansliet steg för steg blir bättre. Den här gången har vi tittat på elva olika områden, och jag kommer att fokusera på den politiska samordningen inom Regeringskansliet. Sedan kommer flera efter mig att ta andra delar. Huvuddelen av det område jag ska titta på handlar om den här regeringen, men vi har också gått bakåt i tiden för att konstatera att det inte är särskilt stora skillnader mellan olika regeringar. Tyvärr har det varit svårt att gå långt tillbaka i tiden därför att det har saknats handlingar kring de flesta andra regeringarna bakåt i tiden. Vad vi kan konstatera är att det inte finns någon grund för att peka på några formella eller konstitutionella brister i den nuvarande regeringens eller tidigare regeringars samordningsfunktioner. På vanlig svenska sköts det med andra ord bra. Vi har lärt oss hur det hela fungerar mer i detalj, och vi kan konstatera att samordning inte är någon ny företeelse. Regeringar har över tid behövt en samordningsfunktion mellan departement, och när man inte har haft egen majoritet har man också behövt samordning mellan olika partier. Huvudanledningen till detta är naturligtvis att man vill lösa politiska meningsskiljaktigheter. När man kompromissar mellan kloka förslag blir slutprodukten ibland faktiskt bättre än något av de ingående ursprungsförslagen. Därför är det klokt att vår regeringsform ger regeringarna stora möjligheter att driva arbetet på det sätt som de själva finner lämpligt. Det gör att riksdagen inte sätter upp en massa regler som gör det svårt för olika regeringar att över tid genomföra den politik som man har gått till val på. Demokratin i Sverige fungerar ju på det sättet att det är den regeringskonstellation som vinner valet som ska ha möjlighet att genomföra sin politik.

Herr talman! Under hösten har det skett en traditionell granskning av statsrådens tjänsteutövning och handläggningen av regeringsärendena. För lyssnaren kan det översättas till att konstitutionsutskottet försöker svara på frågan: Hur följer Regeringskansliet lagen i sitt ordinarie arbete? Granskningen har gjorts på områden där KU brukar följa regeringen, till exempel regeringsprotokoll, vem som tjänstgör i Regeringskansliet och utnämningsmakten. Det har också gjorts några nedslag i förvaltningsärenden. Tidigare granskningar har lämnat efter sig några frågeställningar som tas om hand i och med detta betänkande, till exempel om så kallad pusselläggning har blivit vanligare som sekretessgrund och om samordningsfunktionens organisation och arbete kan sägas uppfylla de konstitutionella krav som ställs på övriga enheter i Regeringskansliet. Ställningstagandena i betänkandet är eniga, och min sammanfattning av granskningen är att arbetet i Regeringskansliet fungerar väl. Jag tänkte uppehålla mig vid tre områden i betänkandet och börjar med utnämningsmakten. För två år sedan kunde vi jämföra utnämningar av myndighetschefer under fem år med Socialdemokraterna och fem år med alliansregeringen. Vi såg då att jämställdheten på området gått tydligt framåt från att de första fem åren med Socialdemokraterna ha legat på runt 40 procent kvinnor och 60 procent män till att alliansregeringen lyckats rekrytera i stort sett lika många kvinnor som män till myndighetschefer. I år kan vi se att denna trend med närmast fullständig balans håller i sig. De senaste två åren har faktiskt majoriteten, 53 procent, av utsedda myndighetschefer varit kvinnor. När det gäller rektorer för universiteten har fem av åtta varit kvinnor. Även om det inte är riktigt lika fin balans när det gäller utlandsmyndigheterna ser vi att det går framåt även där, från 35 procent kvinnor i maj 2011 till 40 procent i september 2013. Jämställdhet är en viktig fråga för Folkpartiet, och på detta område kan vi alltså glädjas. Utskottet har också tittat på politisk bakgrund för att se om det kan finnas en tendens att gynna personer med samma partitillhörighet. Vi kan i år se att andelen med politisk bakgrund som har rekryterats har ökat något. Men andelen är fortfarande lägre än vad fallet var under S-regeringen. Att ha politisk erfarenhet ska inte vara ett hinder för att kunna bli utsedd till en post. Tvärtom kan erfarenhet från politiskt arbete vara en stärkande merit för vissa uppdrag, men det är viktigt att det inte enbart är personer med samma partitillhörighet eller bara personer med partimedlemskap i regeringspartierna som kommer i fråga. På den punkten får regeringen godkänt. Det är varierande bakgrund och partitillhörighet hos landshövdingar och generaldirektörer utsedda under de senaste åren. Utskottet följer också upp arbetet med öppna rekryteringar, något som numera används i hög grad och syftar till att bredda vem som kan bli aktuell för en tjänst. Utskottet menar att det vore värdefullt om regeringen vid lämpligt tillfälle gör en noggrann utvärdering av vilka effekter de öppna rekryteringsförfarandena har. I maj har vi EU-val. Då väljer vi Sveriges ledamöter i Europaparlamentet. Dessa personer är svenska folkets direkta representation och beslutsfattare i EU. Medborgarna och länderna representeras också genom sina regeringar i ministerrådet. Inför varje ministerrådsmöte ska ansvarig minister samråda med riksdagens EU-nämnd. Frågan är då: Tar ministrarna detta krav på samråd med riksdagen, alltså det nationella parlamentet, på allvar? Ja, det måste man säga. KU har kommit fram till att statsrådens närvaro i EU-nämnden är hög. Vi ser också att regeringen allt oftare kommer till utskotten för information och överläggningar i EU-ärenden. Slutligen har vi kommit fram till frågan om pusselläggning. Frågan är om pusselläggning allt oftare anges som skäl för att inte offentliggöra en handling. Denna fråga uppkom efter att statsministern vid förra årets granskning nämnde att det har blivit alltmer aktuellt att bedöma vilka uppgifter som skulle kunna utgöra ett hot mot rikets säkerhet om de blir offentliga. Han sade att många till synes harmlösa uppgifter som finns i Regeringskansliet kan, om man lägger samman dem, ligga till grund för en kartläggning av den centrala statsledningen. Utskottet har under granskningen av pusselläggning som skäl för sekretess fått veta att antalet begäran om att få ta del av allmänna handlingar har ökat, och uppfattningen är att framställningarna också har blivit mer omfattande och inte sällan avser längre tidsperioder och utdrag ur databaser. KU:s kansli har gått igenom samtliga ärenden där regeringen har beslutat om utlämnande av allmän handling. Av 71 beslut om sekretess har så kallad risk för pusselläggning varit grund för sekretess i enbart 2 ärenden, vilket är en mycket begränsad omfattning. Granskningen har alltså visat att risk för pusselläggning inte är ett sekretesskäl som regeringen använder i onödan. Om jag ska försöka mig på en sammanfattning av ett betänkande på 400 sidor kan jag säga att man i årets granskning inte har funnit några anmärkningsvärda brister i Regeringskansliet. Naturligtvis finns det alltid saker som kan förbättras, men arbetet fungerar i stort sett som tänkt. Jag tackar er i KU:s kansli för att ni än en gång tagit er igenom kartonger av dokument och proffsigt genomfört den administrativa granskningen. Avslutningsvis yrkar jag på godkännande av utskottets anmälan.

Herr talman! Konstitutionsutskottet har med hjälp av utskottets kansli under sommaren och hösten 2013 genomfört en ganska omfattande granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Det mesta av granskningen omfattar åren 2012 och 2013. Men en del, bland annat granskningen av regeringens samordningsfunktion, går längre tillbaka. Där jämförs hur samordning mellan olika partier skett historiskt. Huvudintrycket är att regeringen har kommit mycket väl ut från den här höstgranskningen. Regeringskansliet sköter sig när det gäller ärendenas handläggning. Det är ordning och reda i handlingar, och handläggningstiderna är i huvudsak acceptabla. Ett område där handläggningstiderna varit långa gäller beslut om bildande av naturreservat. Men konstitutionsutskottet noterar att departementet redan har gjort en omorganisation för att snabbare kunna ta beslut i de frågorna. Herr talman! När det gäller utlämnande av sekretessbelagda handlingar har konstitutionsutskottet tidigare framfört kritik mot Regeringskansliet. I en del fall har det tagit flera veckor att få ut handlingar. Vi som är ledamöter i konstitutionsutskottet har under de senaste månaderna fått lite mer inblick i de svårigheter som kan finnas när det gäller att bedöma sekretess i utlämnandefrågor, särskilt i sådana utlämnandefrågor där det behövs kontakter och samråd med andra myndigheter för att kunna bedöma möjligheten att utlämna. Vi avslutade i konstitutionsutskottet i går ett sådant utlämnandeärende som tagit några veckor. Och vi har under hösten haft ett utlämnandeärende som innebar flera veckors handläggningstid före beslut. Det kanske i en del fall ger lite inblick i de svårigheter som regeringen har i utlämnandefrågor. När det gäller granskningen av samordningsfunktionen inom regeringen är det alltså en historisk tillbakablick som görs i fråga om hur regeringar sköter samordningen. En del i detta handlar om hur regeringen hanterar det så kallade politikerundantaget i tryckfrihetsförordningen. Det gäller alltså frågan om vad som är allmänna handlingar och kraven på diarieföring. Konstitutionsutskottet konstaterar att de ställningstaganden som görs i samordningsfunktionen inte är formella regeringsbeslut. Det påverkar bedömningen av om det är allmänna handlingar. Konstitutionsutskottet har ingen kritik när det gäller hur regeringen sköter samordningen. Samordningen sköts på ett bra sätt. Man får närmast uppfatta det som ett beröm åt regeringen, eftersom alla partier i konstitutionsutskottet är överens om det ställningstagandet. Konstitutionsutskottet har också granskat de synpunkter som Lagrådet har på olika lagstiftningsförslag. KU har funnit att regeringen nästan alltid tar till sig Lagrådets synpunkter. I de fall man inte har följt synpunkterna har man argumenterat och förklarat varför man inte följt Lagrådet. Det är naturligtvis bra att man gör det. KU har granskat hur regeringen sköter utnämningsmakten. Den granskningen visar att könsfördelningen bland utnämnda chefer för statliga förvaltningar är jämn. Detta ser konstitutionsutskottet naturligtvis positivt på. KU har granskat hur regeringen sköter samrådet med riksdagen när det gäller EU-frågor och vilka som företräder regeringen vid möten i riksdagens EU-nämnd. KU har funnit att regeringen vinnlägger sig om att förankra sina ställningstaganden inför beslut i EU:s ministerråd. KU noterar också att det har varit en bra form att använda telefonsammanträden för att informera EU-nämnden och samråda med EU-nämnden vid pågående förhandlingar i Europeiska rådet. Sedan företräds regeringen nästan alltid av statsråd vid EU-nämndens möten, vilket lyfts fram som något positivt. Konstitutionsutskottets granskning av regeringen slutar med ett betänkande som vi i alla partier är helt eniga om. Att granskningen dessutom visar att regeringen i de avseenden som vi har tittat på den - det handlar alltså om hur man handlägger ärenden inom regeringen - har skött sig bra är naturligtvis glädjande. Herr talman! Jag yrkar på godkännande av konstitutionsutskottets anmälan.

Herr talman! Är det möjligen så att de få som finns i kammaren och i konstitutionsutskottet är politiska nördar som sysslar med grundlag och som går i gång på detta? Låt mig formulera det så här för alla som lyssnar via tv eller som sitter på läktaren - det är visst ingen på läktaren: Vi har i konstitutionsutskottet kommit fram till att den yttersta makten i Sverige finns i det inre kabinettet. Ja, det var inte konstigare än så. Det inre kabinettet är de fyra personer som kröp ned i en badtunna hos Maud Olofsson: partiledarna i Alliansen. Det är sådana saker som vi sysslar med. Vad är det som är regeringens uppgift? Hur är det reglerat i grundlag och i förordningar? Avviker regeringen från detta? Vi har i enighet gått till botten med svåra saker. Jag skulle vilja säga att det som har varit svårast, potentiellt i alla fall, har varit frågan om den politiska samordningen inom Regeringskansliet. För ett år sedan trodde jag nog, personligen, att detta kunde bli en riktig knäckfråga. Hur ska vi lösa frågan om det nödvändiga samarbetet och den samordning som måste finnas inom ett regeringskansli? Vad är syftet? Och hur ska detta ske? Där har konstitutionsutskottet gått till botten och i enighet kommit fram till riktlinjer för hur den politiska samordningen inom Regeringskansliet ska ske. Syftet med samordningen är att lösa problem med politiska meningsskiljaktigheter. Det måste göras. Vi kan inte se att vi får en majoritetsregering inom överskådlig framtid. Vi har inte haft det. Vi är tvungna att lita till minoritetsregeringars möjligheter att samordna eller att knyta flera partier till samordningskanslier. Det handlar om att underlätta förankring av beslut i riksdagsgrupperna så att vi ytterst har riksdagen med oss. När KU nu har granskat detta visar det sig att det har funnits en politisk samordning i alla tider. Ända sedan det kontraktsparlamentariska samarbetets tid och 1970-talets borgerliga regeringars tid har det varit samordning även om den har varit förlagd i fackdepartementen. Sedan 1990-talets början är samordningen förlagd inom Statsrådsberedningen. Nuvarande regering har valt den samordningsfunktion som den själv har ansett lämplig, i likhet med alla tidigare regeringar. Så ska det vara. Det överensstämmer enligt utskottet väl med regeringsformens krav. Vi har tillsammans med våra utomordentligt duktiga tjänstemän som har berett ärendet i botten för, såvitt jag vet, första gången i konstitutionsutskottets 200-åriga historia kommit fram till sju olika punkter som ska vara tillfredsställande lösta för den politiska samordningen inom Regeringskansliet. För det första ställer regeringsformens princip om kollektivt beslutsfattande krav på att beslutsformerna i regeringen säkerställer dels att ärendena blir omsorgsfullt beredda och riktigt avgjorda, dels ett underlag för utkrävande av ansvar. För det andra ställer regeringsformen vissa krav på den organisatoriska regleringen av regeringsarbetet. Här finns ett särskilt inre kabinett. Redan i 1974 års regeringsform hävdades att statsrådskretsen borde utvidgas väsentligt och att det inom kretsen borde bildas ett särskilt inre kabinett. Det är alltså inte något som alliansregeringen har hittat på och tagit ur egen fatabur. För det tredje har konstitutionsutskottet kommit fram till att det i regeringsformen finns ett beredningskrav. Kravet, som är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i svensk beslutsprocess, ställs vid beredningen av regeringsärenden. För det fjärde ställer offentlighetsprincipen och andra grundlagsfästa tryckfrihetsrättsliga principer krav på hur allmänna handlingar ska behandlas. Det gäller alldeles speciellt om det finns möjlighet till undantag för oss politiker. Ja, det finns ett sådant politikerundantag i tryckfrihetsförordningen. Det innebär att ett partipolitiskt agerande kan falla utanför det som är allmän handling. För det femte finns i bland annat arkivlagen och förvaltningslagen vissa offentligrättsliga krav avseende arkivering och dokumentation. Arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar. För det sjätte tilldelar regeringsformen och andra lagar regeringen dubbla roller. Dels styr regeringen riket genom att besluta i styrelseärenden, till exempel propositioner och förordningar. Dels är regeringen högsta myndighet för vissa förvaltningsärenden, till exempel tillstånd och överklaganden. För det sjunde är statsministern chef för Regeringskansliet, som sedan 1997 utgör en enda myndighet, och för Statsrådsberedningen. Sammanfattningsvis kan jag säga att de huvudsakliga frågeställningarna om samordningsfunktionens roll i regeringsarbetet och tillhörande dokumentationskrav som har belysts i det här ärendet granskas alltså av oss i utskottet för första gången. Det kan finnas skäl att komma tillbaka och granska ytterligare, men nu har vi för första gången ordentligt gått till botten med under vilka förhållanden samordningsfunktionen lever, verkar och granskas vid Statsrådsberedningen.